Crescei e Multiplicai-vos: os efeitos da expansão universitária sobre os municípios

Grow and Multiply: the effects of university expansion on municipalities

Crecer y Multiplicar: los efectos de la expansión universitaria en los municipios

A Constituição Federal de 1988 concedeu autonomia aos municípios brasileiros, que assumiram uma posição de destaque no cenário político do país em relação à formulação e execução das políticas públicas. Com isso, os municípios assumiram o protagonismo na provisão de bens e serviços públicos, apesar da compensação financeira repassada pelos níveis superiores de governo não acompanhar tal responsabilidade.

Nesse contexto, destaca-se o caso do município de Rio Parado, eminentemente agrícola, localizado no interior da região Norte do estado de Minas Gerais – Brasil. Considerado um município de pequeno porte, Rio Parado sofre com a ausência de atrativos e oportunidades de emprego para fixar sua mão de obra e movimentar a economia local.

O prefeito, chamado Sr. Perfeito, vê na capacitação e qualificação da população uma forma de prosperar e atrair investimentos ou empreendimentos empresariais para o município.

Afinal, o desenvolvimento das capacidades contribui para uma administração dos recursos públicos de forma eficiente com o planejamento das ações, consolidação de parcerias e consórcios a fim de otimizar e ampliar os resultados.

Em 2017, o prefeito e sua equipe de governo, composta por assessores, descobriram uma oportunidade de promover o crescimento e o desenvolvimento de Rio Parado com a instalação do campus universitário. Tal fato decorreu da expansão das universidades federais instaurada pelo Programa Expandife do governo federal no período de 2018 a 2022.

O Programa focou em municípios do interior com população inferior a 50 mil habitantes. Os municípios pleitearam recursos financeiros junto ao governo federal para investir na qualificação, diversificação do mercado de trabalho e readequação da infraestrutura a fim de ampliar a geração de emprego e renda. Inclusive, expandir a oferta da educação superior para todas as regiões do país no âmbito do ensino, pesquisa e extensão.

No entanto, as políticas públicas quando formuladas a nível federal podem sofrer frustações no momento de implementação local resultantes da falta de infraestrutura básica adequada, corpo de funcionários capacitados, equipamentos e materiais, ou seja, os problemas são observados durante a fase de execução/implementação.

Nesse sentido, a importância do planejamento das políticas públicas está em minimizar os efeitos e as externalidades da implementação sobre os municípios. Para isso, os atos da Administração Pública devem pautar-se em normas e princípios de controle da finalidade de aplicação dos recursos em objeto específico.

No decorrer dos anos, Rio Parado passou por transformações com a chegada dos novos moradores face às limitações estruturais e operacionais, agravado pelos poucos atrativos e oportunidades de emprego para absorver sua mão de obra local.

O grande dilema do prefeito é decidir sobre quais ações adotar para incentivar o crescimento, desenvolver e diversificar o mercado de trabalho no município a fim de alocar sua mão de obra.

Em 1970, Rio Parado pertencia ao município de Piraguara na condição de distrito, formado por poucas residências e uma capela ao longo do rio “Xopotó”. No ano de 1985, a capela foi reformada e transformou-se na igreja matriz, ao redor da qual se edificaram novas residências. Em 1988, houve a emancipação política e administrativa do distrito que passou a se chamar Rio Parado.

O recém-emancipado município se destacava pela calmaria e tranquilidade, localizado no norte do estado de Minas Gerais, com cerca de 1.000 habitantes, dos quais 80% moravam na zona rural. A localização do município em região montanhosa favorecia a produção de café, cana de açúcar e eucalipto, que abastecia o mercado interno local e regional.

Os moradores plantavam hortaliças e leguminosas para sua subsistência nos quintais de casa. Deste modo, apenas os bens não produzidos nos quintais eram adquiridos no mercado do Tonho, o único estabelecimento comercial no município.

Em 1989, o governo municipal construiu o posto de saúde e contratou um médico, cinco enfermeiras e um dentista com o intuito de melhorar a qualidade de vida e saúde da população. No mesmo ano, foi inaugurada a escola pública estadual, antes desta, as famílias sem condição de estudar seus filhos nos municípios vizinhos dependiam da solidariedade daqueles dispostos a ensinarem a ler e escrever. Enquanto outros moravam em centros urbanos e capitais para se qualificarem profissionalmente.

Em 1990, inauguraram um posto policial com dois militares para resguardarem a segurança e o patrimônio de Rio Parado. O índice de roubo, criminalidade e tráfico de drogas inexistia. A sensação de segurança local era fortalecida pela vigília realizada pelos próprios vizinhos, que cuidavam dos imóveis e da vida pessoal dos moradores.

Nas ruas era comum o trânsito diário de bicicletas, cavalos, charretes e muitos se locomoviam a pé. Os meios de comunicação evoluíram com a instalação de orelhões públicos em certos pontos da cidade e a telefonia fixa em algumas residências.

O acesso aos municípios vizinhos e à capital mineira se dava pela linha de ônibus intermunicipal chamada UNIR responsável por interligar a região. A praça da igreja matriz de Rio Parado era o ponto de partida do itinerário, de segunda a sábado, às 07h, devido à inexistência de uma estrutura rodoviária para atender aos seus usuários.

As transações bancárias decorrentes da comercialização do café, cana de açúcar e eucalipto concretizavam-se na instituição privada, conhecida como o Banco de Todos, inaugurado em 1990.

A economia local era movimentada pelos salários dos trabalhadores rurais, funcionários da prefeitura, banco e mercado. Contudo, Rio Parado se destacava na região pelas áreas de plantio e produção das lavouras de café, cana de açúcar e eucalipto. Em 2000, foi construída a usina e destilaria de álcool mediante o investimento de um produtor de cana de açúcar local e, coincidentemente, o prefeito do município na época (Sr. José). Com isso, foi possível pleitear o asfaltamento das estradas vicinais da região para escoar a produção de álcool com a implementação do Programa Mais Asfalto do governo estadual.

Em 2005, o governo municipal criou uma rádio comunitária para alegrar os dias dos moradores e repassar as informações de interesse local. Os meios de comunicação também avançaram com a instalação de uma torre de telefonia móvel e internet.

No ano de 2010, a colheita da cana de açúcar não foi satisfatória e afetou a produção da usina e destilaria de álcool, agravada pelas exigências da vigilância sanitária, culminando no seu fechamento e encerramento das atividades. Com isso, a taxa de desemprego saltou para 50% da mão de obra local.

Em 2018, o Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) contabilizou 5.000 habitantes em Rio Parado distribuídos nos quatro bairros urbanos e oito distritos rurais.

As sedes da prefeitura e câmara de vereadores localizam-se no centro do município a fim de facilitar a administração dos 160 km² de área territorial, cuja densidade demográfica alcança 31,25 hab./km² com uma renda per capita mensal de R$ 700,00.

Nesse contexto, o grande dilema vivido pela administração pública local estava em como tornar o município atraente para a fixação de empreendimentos e ampliar a geração de emprego e renda.

O contexto político municipal reflete os avanços e retrocessos ocorridos na administração pública de Rio Parado. Entre 1988 e 1991, o Partido de Direita (PD) prevalecia à frente da prefeitura, marcado por um processo eleitoral de chapa única.

Entretanto, a arena política municipal se dividiu em dois grandes grupos ou partidos políticos com a fundação do Partido da Esquerda (PE), em 1991. Os mandatos intermitentes entre 1992 e 2014 consagraram a continuidade do poder político do PD.

Tal fato pode ter refletido em prejuízos à administração pública face ao exercício de nepotismo, troca de favores com municípios vizinhos, falta de emprego e renda; ausência de medicamentos e profissionais para atender as demandas na área da saúde; necessidade de reforma das instalações da escola e finalização da construção da quadra poliesportiva.

Destarte, a população indignada com a situação do município na eleição de 2015 concedeu a vitória ao candidato do PE, marcando o fim da era PD.

Em 2016, o novo prefeito conhecido como Senhor Perfeito, construiu um muro para separar a prefeitura do quintal da casa do ex-prefeito e, assim, bloquear o acesso e passagem pela porta dos “fundos”.

Sr. Perfeito buscou em seu governo inovar na administração pública de Rio Parado. Para isso, valeu-se do conhecimento adquirido no comércio nacional de café e suas parcerias público-privadas. Ao proferir o discurso de posse, ele destacou a importância do crescimento e desenvolvimento do município para gerar empregos e renda de modo a fixar a mão de obra local.

O Sr. Perfeito, nascido em Rio Parado, possuía vasta experiência em consultoria e assessoria às produções cafeeiras da região. Formado na Universidade Federal do Caso (UFC), em 1988, no curso de Agronomia e mestre em Melhoramento Genético, em 1990, atuou como funcionário público federal na mesma instituição durante 25 anos de sua carreira, quando se aposentou e retornou para a terra natal.

Em 2015, entrou na política como candidato a prefeito pelo PE com o propósito de mudar a realidade do município tornando-o um lugar feliz de se viver e reconhecido a nível nacional. Esse foi o slogan da sua campanha política, que conquistou a confiança da população e a vitória com 80% dos votos na eleição.

Em maio de 2017, o Sr. Perfeito e sua equipe de governo, composta por assessores, descobriram uma oportunidade para promover o desenvolvimento, crescimento e aumentar a atratividade de Rio Parado por meio de uma possível parceria com o governo federal.

O governo federal pautado em uma agenda decisória inovadora buscou expandir o acesso à educação superior com a implantação de universidades federais em municípios do interior. Nesse intuito, formularam o Programa Expandife para viabilizar as parcerias entre os governos federal e municipal. O Programa priorizou as regiões com uma infraestrutura e fatores locacionais básicos para a instalação de sedes ou campi universitários. A interiorização da oferta da educação superior visou reduzir as disparidades no desenvolvimento regional e atingir os estudantes sem condições de se deslocar para outras regiões (Brasil, 2015).

Logo, a equipe de governo elaborou o plano de readequação do município para a instalação do campus universitário a fim de ser discutido e votado na câmara dos vereadores. Esse plano de reestruturação respaldou-se no caráter inovador da oportunidade de desenvolver o município por meio de sua ascensão como polo de atratividade turística, econômica e universitária (ensino, pesquisa e extensão).

Por unanimidade, a câmara aprovou o projeto. Então, o Sr. Perfeito pôde contatar e acionar as instâncias superiores para defender a causa e pleitear apoio junto aos representantes políticos no Senado e na Câmara de Deputados, em Brasília.

Em sessão pública no mês de outubro de 2017, o Ministro da Educação, Sr. Eduardo, proferiu o seu discurso no Palácio do Planalto, em Brasília, e anunciou a lista dos municípios escolhidos para a instalação dos campi universitários:

“Prezados, boa tarde! É com grande prazer, após um minucioso trabalho e estudo, que temos a honra de anunciar os municípios selecionados para a instalação do campus ou sede universitária. Ressalto que a concorrência foi acirrada, pois 3.000 municípios enviaram seus projetos de expansão. Destaco que iremos direcionar nossos esforços e apoio, enquanto Ministério, aos municípios em prol do cumprimento das metas e objetivos do Programa Expandife. Em Minas Gerais, especificamente, teremos 15 novos campi nos seguintes municípios: Deus nos Acuda, Sobrado, Jeremias, Voltinha, Itatiaia, Rio Parado, Mar Manso, Imperatriz, Saborá, Nabuco, São José, Castelhanos, Pau Grande, Piau, Martinho. Ao final, serão 285 novos campi espalhados por todo o território nacional”.

Portanto, o município de Rio Parado foi escolhido para a instalação do campus e com isso, receberia os investimentos para a estruturação da educação superior em seu território. O campus destinado ao município pertence a Universidade Federal do Interior (UFI) localizada na Zona da Mata da região Sudeste de Minas Gerais no município de Virtuosa, há uma distância de 800 km de Rio Parado.

A equipe e o prefeito, juntamente com os vereadores, não tardaram em comunicar aos seus conterrâneos a notícia pela rádio local. No primeiro momento, a reação de euforia e satisfação pairou sobre a população. Os moradores com condições financeiras investiram na construção de imóveis para locação e venda, abriram e expandiram os estabelecimentos comerciais como lojas, padarias, bares, supermercados e restaurantes para atender o novo contingente. Nesse âmbito, parecia que a economia do município alavancaria, afinal, nascia uma oportunidade.

Enquanto isso, a administração pública local aguardava a liberação e o repasse dos recursos para iniciar as obras de readequação da infraestrutura do município. Assim, esperava-se tornar o município visível e reconhecido em todo o território nacional, consequentemente, um lugar feliz para se viver.

O início da expansão previsto para 2018 sofreu com os atrasos nos repasses financeiros, que obrigou a administração pública adaptar as instalações para receber os alunos no campus universitário. O problema era: em que campus?

O governo municipal não contava com o atraso nos repasses para iniciar a construção da estrutura operacional demandada pela unidade universitária. No entanto, a não execução do projeto significaria a perda de recursos e a frustração das expectativas da população.

A prefeitura decidiu por desapropriar uma fazenda de cinco hectares na região pelo fato de ter o tamanho suficiente para acomodar a demanda inicial de alunos e servidores e atender o prazo estipulado pelo Programa. Os cofres públicos da prefeitura pagaram o valor de R$ 300.000,00 ao proprietário do imóvel para desapropriá-lo.

A fazenda apresentava as condições básicas necessárias para iniciar as atividades do campus em um primeiro momento. Com isso, adaptaram os quartos e cômodos transformando-os em salas, reformaram os banheiros, compraram carteiras, lousas, quadros, materiais eletrônicos como data shows, computadores, roteadores e telefones. Entretanto, não se pensou no agravante da distância de 13 km entre a fazenda e o centro urbano do município.

A readequação da fazenda ocorreu em tempo recorde de três meses. Na primeira semana de março de 2018, o campus provisório estava pronto para a inauguração, graças ao remanejamento financeiro realizado pela prefeitura das transferências recebidas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) para a reforma do imóvel e aquisição dos equipamentos.

Após a chegada dos recursos do Programa, a antecipação de valores ou empréstimo realizado pela prefeitura seria devolvida ao cofre público municipal. A Procuradoria Jurídica Municipal alertou sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e os riscos dessa manobra, mas o governo decidiu por realizar face às pressões e ao curto prazo de execução do plano de expansão e reestruturação da infraestrutura demanda pelo campus universitário.

Além disso, os recursos do Expandife seriam para a construção da futura e definitiva sede em um terreno mais próximo da zona urbana de Rio Parado localizado a 500 metros de distância do centro. O terreno foi doado por um morador local, o Sr. João, formado na UFI, que se dispôs a retribuir o conhecimento adquirido em Virtuosa, onde estudou e se tornou médico veterinário.

No campus de Rio Parado seriam ofertados cinco cursos presenciais de graduação: agronomia (60 vagas), medicina veterinária (40 vagas), zootecnia (40 vagas), letras (40 vagas) e matemática (40 vagas). Portanto, esperava-se chegar 220 alunos, 30 professores, 40 técnico-administrativos e 30 funcionários terceirizados para o início das atividades.

O curto prazo para a realização de um concurso público específico para o campus, em tempo hábil, fez a UFI remanejar alguns servidores do quadro efetivo da unidade sede e contratar terceirizados no próprio município. No ano seguinte, novos concursos públicos seriam realizados para os cargos de docentes e técnicos a fim de readequar e compor o corpo funcional da sede e do campus universitário.

Em março de 2018, as aulas iniciaram no campus provisório da fazenda. Mas desde janeiro, o município sofreu com os efeitos do aumento do fluxo de pessoas nas ruas, procura por imóveis e demanda por bens e serviços públicos. Os novos alunos e servidores encontraram dificuldades para alugar repúblicas, pensões ou apartamentos em Rio Parado.

A estrutura do comércio local, especialmente no ramo alimentício, apresentou problemas para atender o novo contingente devido à ausência de um refeitório estudantil no campus. A qualidade do ensino nas aulas foi prejudicada pela instabilidade no fornecimento de energia elétrica. A água, apesar de abundante, não era tratada pela autarquia municipal do Serviço Autônomo de Água e Esgoto (SAAE), cujo atendimento abrangia apenas a zona urbana do município.

O prefeito assumiu o compromisso com o Diretor do Campus de Rio Parado de conceder o transporte escolar local gratuito no percurso da praça central até a sede provisória na fazenda. Entretanto, essa decisão refletiu nas contas públicas municipais ao aumentar as despesas com combustível, manutenção dos veículos e alocação de motoristas.

O campus iniciou suas atividades de ensino, pesquisa e extensão. Os ônibus escolares passavam no ponto central em frente à igreja matriz para levar os alunos e servidores ao campus em quatro horários no decorrer do dia. Ao fim do primeiro semestre letivo de 2018, a equipe de governo constatou resultados poucos satisfatórios para o fechamento das contas da administração municipal no curto prazo, afinal os gastos mensais com o transporte aumentaram em cerca de R$ 6.000,00.

Em 2018, a população de Rio Parado alcançou o total de 5.000 habitantes, sinalizando um processo de crescimento e expansão. O sossego e a tranquilidade de município do interior deixaram de caracterizá-lo ao se transformar em um movimentado centro urbano, conforme os relatos da população nativa.

O número de policiais militares foi reforçado com mais dois, apesar de não intimidar as ações dos ladrões, que aterrorizavam os moradores da zona rural. Diversos casos de arrombamentos, espancamentos, assaltos à mão armada, furtos, roubos e homicídios prevaleciam nos noticiários da rádio local. Destarte, a população sentia-se ameaçada em um ambiente de insegurança pública.

A intensificação do processo de migração da população de regiões vizinhas e capitais para Rio Parado em busca de emprego e estudos causava o inchaço da zona urbana. Esses novos moradores contribuíram para o agravamento de problemas sociais como: tráfico de drogas, prostituição, violência, furtos e roubos. A poluição, desmatamento desregrado, expansão da infraestrutura urbana sem planejamento refletiram na qualidade de vida, saúde e segurança da população.

Por outro lado, a presença do campus favorecia para os jovens permanecerem e concluírem seus estudos no próprio município. O mercado de trabalho local apresentava poucas oportunidades de emprego e exigiam baixa qualificação. Nesse momento, Rio Parado não oferecia condições de renda para o crescimento e ascensão social para a sua mão de obra.

A população reclamava do aumento da insegurança, perturbação do silêncio, falta de fiscalização das construções, drenagem de águas pluviais, tratamento de esgoto, inacessibilidade das calçadas, condições da pavimentação das vias e complicações no trânsito.

Na Tabela 1 apresenta-se o panorama da situação de Rio Parado, antes e depois do crescimento populacional.

Quando se analisa os indicadores socioeconômicos de Rio Parado apresentados na Tabela 1 pode-se constatar que emergiram problemas públicos como: aumento do número de desempregados e do índice de desigualdade representado pelo Gini, agravados pela migração de mão de obra temporária e aumento do número de desempregados.

Vale ressaltar que o novo contingente de alunos e funcionários do campus universitário são denominados de população flutuante, ou seja, não compõe a base de cálculo do FPM apesar de usufruírem da infraestrutura e serviços básicos oferecidos pelo município. Além disso, os gastos relacionados ao consumo são efetivados no município do campus, mas a renda auferida pode ser direcionada ao seu domicílio de origem localizado em regiões vizinhas.

No entanto, dentre os avanços positivos observados no município destaca-se o aumento da expectativa de vida, que passou de 55 anos para 75 em 2018, e a disponibilidade de mão de obra qualificada profissionalmente. Em abril de 2019, os recursos financeiros do Programa Expandife efetivamente foram liberados e repassados aos municípios. Assim, foi possível iniciar a construção do campus definitivo no terreno doado por Sr. João. A Secretaria de Finanças de Rio Parado devolveu à prefeitura o adiantamento realizado para a readequação da fazenda e instalação provisória do campus, no total de R$ 500.000,00.

A finalização do campus definitivo estava prevista para 2022, quando se efetivaria a mudança de endereço, mas a fazenda seria mantida para a utilização em aulas práticas de campo e experimentos científicos.

Diante dos fatos apresentados sobre o futuro de Rio Parado, o Sr. Perfeito ficou receoso quanto aos possíveis efeitos da instalação do campus e do crescimento populacional no longo prazo. Além dos entraves para a administração futura com seu mandato finalizando em 2020. No entanto, as pesquisas de opinião, realizadas a nível local, demonstravam elevadas chances de sua reeleição para a gestão de 2021 a 2024.

Com a concretização de tal fato, o próprio Sr. Perfeito sofreria as consequências dos atos praticados na gestão anterior. A população apoiava o prefeito em seus projetos e planos para a qualificação da mão de obra e tornar Rio Parado um lugar feliz para se viver. Afinal, este foi o primeiro gestor público a apresentar um plano de governo com ações administrativas voltadas para o bem comum.

Na cabeça do Sr. Perfeito pairavam certas dúvidas como: será que planejamos adequadamente a instalação do campus no município? Quais as consequências do desvio de finalidade na destinação de recursos públicos? Pleitear a instalação do campus foi a alternativa certa? O que falta para Rio Parado crescer e se desenvolver?

Se você fosse o Sr. Perfeito, prefeito de Rio Parado, qual proposição faria para promover o crescimento do município face aos efeitos da migração e implantação do campus universitário? Eis o dilema de um prefeito que não pretende decepcionar seus eleitores ou prejudicar o município.

A partir deste tópico, o conteúdo se direciona ao professor que aplicará o caso em sala de aula. Portanto, apresentam-se os objetivos educacionais, fontes de dados, questões para discussão e textos de apoio, plano de aula, análise do caso, nota e bibliografia de suporte.

O caso foi planejado para ser aplicado nos cursos de graduação e pós-graduação em Administração, Ciências Contábeis, Economia, Direito e interessados em gestão pública ou áreas afins. Nesse sentido, indica-se a utilização do caso para desenvolver as habilidades de análise crítica sobre o cenário descrito. Com isso, espera-se o posicionamento gerencial para a tomada de decisão enriquecida pelos conhecimentos pessoais, profissionais e acadêmicos a fim de julgar as ações possíveis e fazer inferências. Deste modo, pretende-se estimular o aluno a debater e defender seu ponto de vista ao interagir com os demais integrantes do grupo.

O estudo deste caso para o ensino visa instigar a reflexão sobre as limitações do planejamento público municipal e do processo de formulação de políticas públicas. Para isso, os objetivos específicos são:

• Objetivo 1: Analisar as implicações do federalismo no contexto de um município de pequeno porte.

• Objetivo 2: Discutir a influência dos fatores operacionais/estruturais refletidos nos indicadores socioeconômicos sobre a execução do planejamento público municipal.

• Objetivo 3: Aplicar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) na conduta do gestor (prefeito) no uso dos recursos públicos.

• Objetivo 4: Avaliar as externalidades da implementação da política pública de expansão da educação superior sobre a estrutura do município.

Na elaboração do caso considerou-se um município fictício denominado de Rio Parado com base em dados secundários divulgados no portal do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) - Cidades. Os nomes do município, campi, valores e atores foram ilustrativos e modificados para preservar a identidade institucional e pessoal. Tais adaptações não interferiram na essência e estrutura da situação para a tomada de decisões.

As situações descritas e as narradas pelos personagens fundamentam-se na experiência profissional dos autores e em fontes secundárias, como o IBGE Cidades e o Relatório da Comissão Constituída pela Portaria nº 126/2012 (Brasil, 2012). Os dados numéricos foram extraídos e adaptados do IBGE (2010) de um município localizado no interior do estado de Minas Gerais.

As informações secundárias que auxiliaram na elaboração do caso foram extraídas de:

Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007. (2007). Institui o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni). Diário Oficial da União, Brasília, DF: Presidência da República.

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. (2010). Censo 2010. Recuperado de: http://www. censo2010.ibge.gov.br/. Ministério da Educação. (2012). Análise sobre a expansão das universidades federais 2003 a 2012. Relatório da Comissão Constituída pela Portaria nº 126/2012. Brasília, DF: MEC.

Ministério da Educação. (2011). Expansão da educação superior e profissional e tecnológica: mais formação e oportunidades para os brasileiros. Brasília, DF: MEC.

Questões para discussão e textos de apoio

As questões apresentadas no final do caso estruturam o problema a fim de produzir uma resposta analítica, que podem ser complementadas pelas seguintes reflexões:

1. 1. Como a implementação de políticas públicas formuladas no âmbito federal e executadas em nível municipal são influenciadas pelas limitações estruturais e operacionais?
2. 2. Os efeitos dos fatores operacionais ou estruturais interferem de que forma na variação dos indicadores socioeconômicos de um município?
3. 3. Como responsabilizar o gestor pelas práticas indevidas na Administração Pública?
4. 4. Quais as externalidades causadas pela instalação de um campus universitário no município?

Para o professor aplicar o caso em sala de aula sugere-se a realização de leituras prévias sobre planejamento estratégico governamental, administração pública, direito administrativo, políticas públicas e avaliação de políticas públicas. Os trabalhos indicados na bibliografia servem para auxiliar na leitura preliminar.

O caso pode ser resolvido de forma democrática com uma metodologia participativa e compartilhada com a formação de grupos de alunos que representarão a equipe de governo ou assessores; ou autocrática com cada grupo assumindo o papel do prefeito na decisão final.

A análise participativa e conjunta das questões propostas contribui para a resolução do caso e estimula a reflexão sobre o tema. Inclusive, a discussão poderá se dividir em partes específicas conforme o papel assumido pelos alunos. Na Tabela2, sugere-se uma metodologia de aplicação do caso em sala de aula.

Na Tabela3, descrevem-se os procedimentos recomendados para o professor, enquanto líder ou moderador da discussão sobre o caso.

Este caso é sugerido para trabalhar os temas referentes ao planejamento estratégico governamental, administração pública e empresarial, políticas públicas educacionais e avaliação de políticas públicas.

A discussão da situação-problema permitirá aos alunos assimilar as decisões com o ambiente ao qual está inserido. A organização da sala de aula contribuirá para a participação e o debate entre os integrantes do grupo para a seleção de alternativas possíveis e cabíveis ao problema. Aliás, o caso pode ser utilizado em duas ou mais disciplinas de forma coletiva para uma construção de saberes com abordagem multi e interdisciplinar.

Nesse tópico relacionam-se as questões com a base teórica de fundamentação das respostas para a discussão do professor em sala de aula.

1. Como a implementação de políticas públicas formuladas no âmbito federal e executadas em nível municipal são influenciadas pelas limitações estruturais e operacionais?

Discussão: A Constituição Federal de 1988 concedeu autonomia aos municípios brasileiros, que assumiram uma posição de destaque no cenário político do país em relação à formulação e execução das políticas públicas. Com isso, os municípios assumiram o protagonismo na provisão de bens e serviços públicos, apesar da compensação financeira repassada pelos níveis superiores de governo não acompanhar tal responsabilidade. A efetividade do repasse de recursos advindos de políticas e programas elaborados no âmbito federal depende do cumprimento de diversos critérios, ou seja, restringe a autonomia e aumenta a dependência financeira dos municípios. No entanto, as políticas públicas quando pensadas e formuladas em um nível macro podem sofrer frustações no momento de implementação local seja pela falta de infraestrutura básica adequada, corpo de funcionários capacitados, equipamentos e materiais, enfim uma gama de problemas só observados na execução.

Base teórica: As políticas públicas correspondem ao Estado em ação para implantar um projeto de governo por meio de programas direcionados a setores específicos da sociedade (Hofling, 2001). Dye (2010) resume a política pública como tudo o que os governos decidem fazer ou deixar de fazer. O Estado intervém na economia para garantir o crescimento, a estabilidade, melhorar a distribuição de renda e o nível de emprego a fim de corrigir as falhas de mercado e distorções mediante política fiscal, monetária, cambial e regulatória (Paludo, 2013). A gestão no setor público municipal, caracterizada pelo improviso e falta de planejamento, refletem na formulação, implementação e articulação das políticas públicas. Durante a gestão, o governante age sem um plano e improvisa nas circunstâncias emergenciais. O planejamento estratificado na administração pública municipal constitui uma inovação abordada nos estudos voltado para a área de modernização da gestão (Poister & Streib, 2005). Destaca-se como limitador do planejamento de políticas públicas a falta de recursos humanos capacitados e motivados, equipamentos, experiências e competência técnica dos órgãos responsáveis. Com isso, o andamento de certas políticas públicas fica comprometido devido a centralização do processo de planejamento e desarticulação dos responsáveis (Manor, 1999).

2. Os efeitos dos fatores operacionais e estruturais interferem de que forma na variação dos indicadores socioeconômicos de um município?

Discussão: O gestor público municipal deve desenvolver competências básicas, por meio de capacitação e aperfeiçoamentos, para assegurar a qualidade dos serviços prestados à população. O desenvolvimento das capacidades contribui para a administração dos recursos públicos eficiente com o planejamento das ações, consolidação de parcerias e consórcios entre os municípios a fim de otimizar e ampliar os resultados. Os municípios de pequeno porte possuem baixa capacidade de arrecadação própria e dependem das transferências do governo federal e estadual, principalmente do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

Base teórica: A definição da localização de uma universidade deve considerar alguns fatores técnicos e econômicos como os sugeridos por Kon (1994): custo e eficiência dos transportes locais; a distância e dimensão das áreas comerciais; a disponibilidade e custos da mão de obra; as condições do relevo, terreno e qualidade do solo para a construção de malha viária; as vias de acesso e comunicação; os serviços públicos de infraestrutura urbana de esgoto sanitário, saneamento básico, energia elétrica, linhas telefônicas, coleta de lixo, transportes coletivos, ensino e saúde para as famílias que fornecerão a mão de obra para o mercado local. Além disso, a expansão das universidades federais afetou vários municípios com a instalação de novos campi e sedes, porém, os impactos estenderam-se aos adjacentes com o efeito de transbordamento ou spillover (Niquito et al., 2018). A dispersão da função de planejamento no âmbito municipal deve-se à ausência de equipe com visão global para processar de modo técnico e político os problemas e orientar a decisão do administrador público. O triângulo de governo, proposto por Matus, permite visualizar o programa de governo (o que fazer), a governabilidade sobre o sistema (dificuldade para fazer) e a capacidade de governo (eficácia para fazer) (Alves & Lima, 1991).

3. Como responsabilizar o gestor pelas práticas indevidas na Administração Pública?

Discussão: O gestor é o administrador dos recursos públicos com o dever de probidade ou honestidade perante a sociedade. A má-fé é vista como a perda e descrença em casos de má administração dos recursos. Estes quando aplicados diferente do pactuado incorre-se no desvio de finalidade, que é vedado pela Lei de Responsabilidade Fiscal no art. 25, § 2º. Aliás, mesmo em caráter emergencial, o uso de recursos com finalidade diversa da estabelecida no plano de trabalho pode incorrer em responsabilização futura do gestor público.

Base Teórica: A responsabilização dos agentes públicos pelo desempenho dos programas governamentais implementados auxilia no controle de resultados com a accountability democrática, segundo Abrucio e Loureiro (2005). O planejamento estratégico governamental visa orientar a implementação de ações, antecipar os cenários de atuação e definir os objetivos organizacionais associados ao Plano Plurianual, à Lei de Diretrizes Orçamentárias e à Lei Orçamentária Anual em forma de programas e metas de gestão (Bergue, 2005). Os programas e atividades desenvolvidas pelo Estado devem ser avaliados regularmente, uma vez que os serviços públicos não possuem um mercado consumidor competitivo para ser o parâmetro de mensuração da qualidade e eficácia da prestação (Costa & Castanhar, 2003). Dessa forma, ao planejar e definir com antecedência as ações pode-se mudar as condições insatisfatórias no presente e evitar o deterioramento futuro das condições adequadas (Huertas, 1996).

4. Quais as externalidades causadas pela instalação de um campus universitário no município?

Discussão: A implantação de uma estrutura universitária interfere na dinâmica econômica, social e espacial do município, cuja intensidade do efeito depende do tamanho da instituição de ensino quanto aos cursos ofertados, características econômicas e culturais da região de origem. Também propicia o dinamismo econômico com o crescimento local, oportunidade de qualificação profissional e geração de empregos a fim de melhorar a renda domiciliar per capita das famílias e o nível de escolaridade dos adultos, reduzindo a desigualdade de renda. O novo contingente de alunos e funcionários das IFES, denominado de população flutuante, não integra o cálculo do FPM, mas usufrui da estrutura e serviços básicos oferecidos pelo município. Os gastos relacionados ao consumo efetivam-se no município do campus ou sede da IFES, enquanto a renda auferida, muitas vezes, direciona-se ao domicílio de origem em regiões vizinhas.

Base teórica:Ferreira e Santos (2018) afirmam ser importante mensurar os efeitos do campus universitário para a avaliação dos resultados da política pública implementada e subsidiar a tomada de decisão futura do poder público. Os autores defendem que as universidades influenciam o desenvolvimento econômico das regiões de instalação devido aos impactos econômicos, formação de capital humano e produção de conhecimento. No entanto, a política de expansão da educação superior para municípios do interior de pequeno porte pode ser comprometida pela ausência de infraestrutura para o desenvolvimento local. A externalidade negativa identificada é a necessidade de adequação da estrutura dos municípios nos quesitos saúde, educação, segurança e saneamento básico para atender a população residente e flutuante. Andrade (2004, p. 21) recomenda minimizar os efeitos com o direito de propriedade para equilibrar os custos de transação; a internalização da externalidade por meio da responsabilização dos atos; a intervenção governamental no mercado para penalizar e desmotivar as ações indesejadas de agentes com a aplicação de multas, concessão de subsídios, venda de direitos de poluição e regulamentação.

As respostas e referências sugeridas podem ser adaptadas e modificadas conforme o interesse e dinâmica do professor.

O grau de complexidade ou dificuldade do caso deriva de vários fatores. Erskine, Leenders e Mauffetteleenders (1998) recomendam adotar as dimensões analítica, conceitual e de apresentação sob três níveis para avaliar este grau.

A dimensão analítica define a função do aluno em relação à decisão chave do caso. No presente caso, observa-se o segundo nível, pois há uma contextualização e apresentação do problema para o aluno propor a solução. Erskine et al. (1998) destacam a maior complexidade do segundo nível em relação ao primeiro pelo fato do problema não ter sido resolvido e exigir um posicionamento gerencial do aluno para a tomada de decisão.

A dimensão conceitual avalia a complexidade dos conceitos, teorias ou técnicas necessárias para solucionar o caso. Neste, observa-se a combinação de múltiplos conceitos, ou seja, o professor participará ativamente para esclarecê-los. Segundo Erskine et al. (1998), este se classifica no terceiro nível pois envolve um conhecimento interdisciplinar de administração pública para fundamentar as decisões, podendo o assunto do caso para o ensino ser relacionado com outras disciplinas ou outros campos de conhecimento pertinentes, à título de ilustração, como Empreendedorismo (Cf. Emmendoerfer, Lima, Lopes & Paula, 2020)

A dimensão de apresentação preocupa-se com a quantidade, forma, importância e relevância da informação. Observa-se o segundo nível em razão da existência de um texto mais longo composto por muitas informações textuais e numéricas expostas de forma clara e direta (Erskine et al., 1998).

A análise das três dimensões permite compor o cubo de dificuldade do caso sugerido por Erskine et al. (1998). Portanto, constata-se o cubo 2.3.2 por ser um caso complexo, cujo problema a ser solucionado foi apresentado ao aluno (dimensão analítica) por meio de múltiplos conceitos (dimensão conceitual) e informações (dimensão de apresentação).

O caso foi validado na disciplina de Administração e Planejamento Estratégicos na Gestão Pública (ADM 640) no primeiro semestre de 2019 com a turma do Programa de Pós-graduação do Departamento de Administração e Contabilidade da Universidade Federal de Viçosa.

A aplicação deste pode ser estendida e/ou complementada pelo caso para o ensino publicado pela Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Administração (ANPAD) em 2018 sobre Dilema Orçamentário: a busca pela estabilidade no contexto de retração disponível na Revista de Administração Contemporânea (RAC), 22(6), 940-965, que serviu de inspiração para a sua elaboração e desenvolvimento.

À Fundação de Pesquisa de Minas Gerais (FAPEMIG) e à Coordenação para o Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES – Financiamento 001), Ministério da Educação, Brasil. Agradecimentos adicionais à equipe editorial e avaliadores anônimos pelas suas valiosas contribuições que repercutiram positivamente no presente caso para o ensino.