1 Introdução

A preservação do meio ambiente é essencial para que a vida no planeta Terra seja possível. No entanto, a preocupação em conservar o ecossistema só passou a ser pauta mundial a partir de meados do século XX, quando pesquisadores constataram que o desenvolvimento econômico estava em primeiro plano sem levar em consideração as consequências para o meio ambiente (Broietti et al., 2020).

A responsabilidade em garantir um meio ambiente equilibrado, é do Estado. Em especial no Brasil, essa atribuição é dividida entre a União, os estados e os municípios. Para assegurar que o meio ambiente seja atendido, o poder público precisa apresentar em sua pauta de governo ações para aplicações das políticas públicas ligadas a este fim (Galassi et al., 2017).

As políticas públicas ambientais correspondem a um fator de campo extremamente amplo e complexo conforme afirmam Tridapalli et al. (2011), um exemplo que corrobora a afirmação dos autores é a questão do financiamento dessas políticas, visto que possui diversas origens das fontes desses recursos, como: recursos ordinários do tesouro; compensações financeiras pela exploração de recursos naturais; taxas e multas pelo exercício de poder de polícia; empréstimos e doações internacionais; convênios com outros órgãos públicos.

Ainda como fonte de recursos surge a partir da década de 1990, o ICMS Ecológico, que tem sua origem relacionada à busca de alternativas para o financiamento público em municípios cujas restrições ao uso do solo são fortes empecilhos ao desenvolvimento de atividades econômicas clássicas (Scaff & Tupiassu, 2004). O estado do Paraná foi o primeiro estado brasileiro a implementar o ICMS Ecológico, Sousa et al. (2011) apontam que essa ferramenta foi criada em 1991, sendo uma aliança entre o poder público estadual com os municípios paranaenses. Essa política pública ambiental procura ser uma espécie de compensação, ao município que deixa de desenvolver uma atividade econômica para dispor de recursos a fim de conservar áreas de proteção ambiental (Costa et al., 2021).

Apesar das fontes de recursos serem essenciais para que a gestão pública possa realizar a conservação e preservação do meio ambiente, torna-se relevante acompanhar como a União, os estados e os municípios estão se preocupando com o meio ambiente. Uma maneira de realizar esse monitoramento é através de indicadores que segundo Konisky e Woods (2012), pode acontecer por meio do acompanhamento do gasto público ambiental. Esse indicador, conforme Lester e Lombard (1990), estabelece que quanto maior o gasto ambiental maior a preocupação da entidade com a natureza.

Nesse sentido, faz-se necessário acompanhar os gastos ambientais dos municípios. Além disso, ainda não se sabe, se a política do ICMS Ecológico é um determinante para que aumente o gasto ambiental relativo dos municípios. Posto isso, a presente pesquisa tem como objetivo constatar o impacto do ICMS Ecológico nos gastos ambientais públicos dos municípios paranaenses entre os anos de 2015 e 2021.

Para cumprir com o objetivo, os dados foram coletados dos 399 municípios que constituem o estado do Paraná, as variáveis analisadas foram coletadas do site do STN e do IBGE e para constatar o impacto fez-se o uso da análise de dados em painel do período de 2015 a 2021.

A pesquisa pretende contribuir com a área de políticas públicas ambientais, no sentido de apontar se o ICMS Ecológico, já instituído por 17 estados brasileiros, tem reflexo no gasto ambiental público. Nessa mesma perspectiva contribui com a literatura sobre os gastos públicos ambientais uma vez que o estudo de Broietti et al. (2020), apontou a necessidade de aprofundamentos com essa temática.

Além disso, o estudo pretende contribuir com a lacuna apontada por Castro, Costa, Young e Costa (2019) de que é necessário acompanhar os recursos municipais obtidos pelo repasse do ICMS Ecológico, uma vez que estes podem ser alocados em gastos ambientais, e assim ser usados para outros fins, como suplementar as contas municipais e realizar políticas sociais.

A pesquisa apresenta como justificativa o valor de agregar conteúdo quanto ao tema de políticas e gastos ambientais, haja vista que Pereira e Figueiredo (2020) afirmam que existem pesquisas, tais como de Tridapalli et al. (2011), Konisky e Woods (2012) e Gallassi et al. (2017), que já vêm realçando a importância do gasto público com o meio ambiente como um instrumento da política ambiental. Contudo, mesmo com os resultados apresentados nelas, os autores apontam que as conclusões ainda são insuficientes para explicar toda a dinâmica sobre o assunto, por conta disso, com a junção de outros trabalhos, aumenta-se a possibilidade de comparabilidade da política pública ambiental.

Ainda, Galassi et al. (2017) e Pereira e Figueiredo (2020) corroboram com a visão acerca da necessidade de novos estudos relacionados ao tema, produzindo dessa maneira uma análise de outros períodos ou até de uma série histórica para verificar a variável dos gastos ambientais ao longo do tempo.

2 Referencial Teórico

2.1 Gastos públicos ambientais

Os gastos públicos ambientais podem ser definidos como: “[...] aqueles inerentes às funções constitucionais do Estado relacionadas à preservação e recuperação ambiental e à garantia de direitos ambientais” (Borinelli et al., 2011, p. 101). Acrescenta-se a essa definição que as ações provenientes desses gastos, devem estar previstas no orçamento público seguindo as devidas regras contábeis (Cruz et al., 2009).

Nota-se que o poder público é responsável pela utilização dos recursos ambientais e também pelas políticas ambientais. Na Portaria nº 42 de 14 de abril de 1999, na qual são indicadas diferentes áreas de atuação do Governo, denominadas de função, para o meio ambiente, o nome dado a essa função é gestão ambiental. Nessa função orçamentária são alocadas as seguintes despesas: preservação e conservação; controle ambiental; recuperação de áreas degradadas; recursos hídricos; meteorologia; e demais subfunções da gestão ambiental. Todas as funções e subfunções do gasto ambiental público estão previstas na portaria n.º 42/1999 do Ministério do Orçamento e Gestão (1999).

Nessa mesma portaria, houve a indicação da padronização da alocação dos recursos sobre gastos públicos de meio ambiente, sendo por meio dela que se pode ampliar as possibilidades de análise e avaliar as políticas públicas ambientais (Borinelli et al., 2011).

Com a referida portaria houve um avanço no detalhamento do orçamento público nacional, tendo uma ampliação da capacidade de desenvolvimento de pesquisas dedicadas a análise da composição de gastos e, identificando, assim, as tendências e as áreas prioritárias de ação do governo (Dantas et al., 2014).

Nesse sentido, acompanhar o gasto ambiental pode indicar a preocupação do Estado com o meio ambiente, uma vez que a área ambiental não apresenta um percentual mínimo ou máximo que as entidades governamentais (União, estados e municípios) devem aplicar para a função do meio ambiente (Tridapalli et al., 2011). O indicador de gasto ambiental público pode ser monitorado ao longo dos anos e, assim, realizar-se uma análise horizontal da sua evolução. Nessa análise, utiliza-se os valores absolutos da função orçamentária Meio Ambiente.

Outro indicador empregado nas análises de gastos públicos é o gasto ambiental relativo, em que se divide o valor do gasto ambiental pela despesa total. Essa métrica possibilita observar o quanto a despesa ambiental representa do total de despesa do órgão público. Assim, é possível constatar o percentual de preocupação do gasto ambiental, comparado a outros gastos públicos como, por exemplo: saúde, educação, segurança, transportes, cultura, urbanismo, saneamento, habitação entre outros (Lester & Lombard, 1990).

A inconstância da distribuição do gasto público é preocupante para o meio ambiente, pois o maior financiador de recurso para o meio ambiente é o poder público e, como a área ambiental não é uma prioridade, mudanças e cortes no orçamento podem acontecer de maneira inesperada para socorrer outras demandas da agenda pública (Young, 2006).

Analisar o comportamento do Estado por meio o gasto ambiental torna-se relevante, pois as entidades públicas são as principais investidoras do meio ambiente (Young, 2006). A área pública ambiental apresenta políticas de meio ambiente e também diversas agências de regulação e fiscalização ambiental, formando uma estrutura administrativa como Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) e Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) (Lima, 2011).

A criação e manutenção de todos esses órgãos trouxe avanços na gestão ambiental, no entanto, ainda não é o suficiente para consolidar uma sustentabilidade democrática que garanta qualidade de vida digna à maioria da população e o direito de participação nas decisões políticas que governam a gestão do patrimônio ambiental público (Lima, 2011).

Mesmo com a criação de diversos órgãos por parte da União e do investimento dos Estados, observa-se na pesquisa de Dantas et al. (2014) que a aplicação de recursos por parte do poder público apresenta um baixo percentual, sendo que foi identificado pelos pesquisadores que os municípios investiram 0,81% de toda a despesa em meio ambiente, os estados 0,59% e a União 0,22% entre 2004 e 2011.

A pesquisa de Broietti et al. (2020) identificou a influência dos consórcios públicos nos gastos ambientais. A análise foi realizada com municípios do sul do Brasil no período de 2012 a 2016 e os resultados ainda apontaram que a média do gasto ambiental relativo para os municípios foi de 1,57%.

Pereira e Figueiredo (2020) analisaram os gastos ambientais dos municípios brasileiros com mais de 100 mil habitantes entre 2005 e 2015. O estudo mostrou que, de maneira geral, houve aumento nos gastos públicos ambientais. Além disso, os resultados indicaram que o gasto ambiental relativo para os municípios analisados no ano de 2015 foi de 1,05% das despesas totais.

Já o estudo de Galassi et al. (2017), procurou analisar os gastos ambientais por mesorregiões do Paraná, do ano de 2010. Os resultados apontaram uma heterogeneidade social, econômica e ambiental das mesorregiões analisadas e que o maior investimento está na região de Curitiba, onde está concentrada a maior população do estado.

Com a mesma amostra, o estudo de Borinelli et al. (2011) investigou o gasto ambiental dos municípios paranaenses de 2000 a 2009. Nesse período, apresentou-se um declínio dos gastos, no entanto, estes foram superiores aos gastos dos municípios de Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Além disso, o gasto ambiental relativo dos municípios paranaenses foi de 0,62% da despesa total.

Sendo assim, entende-se que os gastos ambientais podem ser tratados como indicadores capazes de expor a preocupação tanto dos estados, municípios e União para com as despesas relacionadas ao meio ambiente. Logo, um incentivo financeiro que pode fazer com que os órgãos públicos invistam mais no meio ambiente é justamente o ICMS Ecológico.

2.2 Política Pública Ambiental e o ICMS Ecológico

As questões ambientais, que até a década de 1960 tinham pouca relevância, eram facilmente rebatidas pelo discurso do desenvolvimento, e não havia preocupações em entendê-las de forma mais técnica e científica. Somente a partir da década de 1970 começaram a ganhar maior espaço dentro do cenário político, econômico e social (Souza, 2000).

Só a partir da década de 1970 é que as questões ambientais começaram a ganhar destaque e viraram temas de conferências internacionais que estavam centradas na conservação do meio ambiente. É sabido que, e para regularizar as ações do homem com relação ao meio ambiente, é necessário que o Estado intervenha e crie mecanismos para controlar o uso adequado dos recursos naturais. Nesse sentido, a política ambiental passa a ser um conjunto de normas sociais com o objetivo de garantir o meio ambiente de qualidade para a sociedade (Pacheco, Dantas & Liboni-Amui, 2017).

No entanto, a política pública ambiental apresenta complexidade, pois a sua implementação está atrelada a uma quantidade de participantes que apresentam perspectivas diferentes e multiplicidade de pontos de decisão. Segundo Neves (2012), a política pública ambiental deve acontecer em sintonia entre União, estados e municípios. Só assim é possível incluir um padrão ambiental nas três esferas e garantir uma política pública coerente, uma vez que cada esfera busca soluções para atender suas demandas e, muitas vezes, os problemas ambientais são específicos de cada local. Isso faz com que a política ambiental apresente tanta complexidade (Leme, 2010).

Nesse sentido, criar políticas ambientais do âmbito federal pode contribuir para algumas regiões, mas não em casos específicos. O mesmo vale para políticas estaduais, que, apesar de serem mais específicas, podem abranger casos de alguns municípios enquanto outros não apresentam as mesmas demandas (Souza Dutra, Borinelli & Broietti, 2020). Uma política estadual que procurou atender boa parte dos municípios foi a implementação do ICMS Ecológico.

O ICMS Ecológico é uma política ambiental implementada pelo estado do Paraná. Em específico, ao se tratar de política ambiental, é a área da política pública responsável por regular as ações dos indivíduos e organizações no meio ambiente. Nesse sentido, a política pública ambiental deve elaborar leis, decretos e projetos para contribuir com o meio ambiente local. Este o caso do ICMS Ecológico (Leme, 2010).

O ICMS Ecológico foi criado para fomentar a implantação, proteção e conservação de áreas naturais. Nesse sentido, esse instrumento é um incentivo que fornece algum tipo de remuneração ou compensação financeira para cidades as quais têm restrições de uso do solo de parte do seu território (Sousa et al., 2011). As limitações de utilização de terra para atividades econômicas referem-se ao objetivo da implantação do ICMS. Nesse viés, Ricardo et al. (2020) pontuam que “Todos os municípios que queiram ser contemplados com o ICMS Ecológico devem ter em suas unidades de conservação parques estaduais ou municipais, área de proteção ambiental, florestas estaduais ou nacionais, entre outros” (p. 10).

A iniciativa apresentou-se primeiro no estado do Paraná, ela “surgiu [...] em 1991, a partir de uma aliança entre o poder público estatal e os municípios” (Sousa et al., 2011, p. 28). Dentro das políticas governamentais, optou-se por um modelo de gestão ambiental eficiente que pudesse atender às necessidades de cada região, bem como permitir a preservação e manutenção das áreas naturais. Tudo isso viabilizou a criação do ICMS Ecológico (Sousa et al., 2011). O nome deste instrumento pode ser visto também como ICMS Verde e Socioambiental a depender do estado (Brito & Marques, 2017).

Desse modo, o ICMS Ecológico simboliza uma influência positiva pelo poder público, como forma de estímulo financeiro para manter áreas de conservação e não incentivar atividades econômicas nestes ambientes. Nesse sentido, essa ferramenta incentiva ações de conservação e manutenção de áreas de reservas legais e até mesmo a recuperação de áreas degradadas (Scaff & Tupiassu, 2004).

Os municípios que são beneficiados por esse incentivo percebem uma oportunidade de aumento de renda em seus cofres e, nesse ponto, a própria gestão municipal pode investir mais em conservação com o intuito de aumentar a receita a partir desse mecanismo (Sousa et al., 2011). Nessa perspectiva, a pesquisa de Scaff e Tupiassu (2004) evidenciou que no estado de São Paulo, segundo estado a implementar o ICMS Ecológico, o número de municípios beneficiados aumentou de 104 em 1994 para 169 em 2003.

Apesar dos estímulos favoráveis à adesão do ICMS Ecológico nos últimos anos, houve a paralisação do número dos estados brasileiros que implementaram essa política, sendo que desde o ano de 2012, nenhum novo estado aderiu a esse incentivo (Castro, Young & Amend, 2022). Desde então são 17 estados que trabalham com a legislação sobre os recursos do ICMS baseados em critérios ambientais, no entanto, em apenas 16 deles vigoravam, haja vista que em Paraíba foi suspenso o benefício pelo Tribunal de Justiça do estado.

Todavia, não basta observar apenas o número de estados ou municípios atendidos pela política do ICMS Ecológico para verificar se as questões ambientais locais estão sendo atendidas. Como afirmam Brito e Marques (2017), “não é uma solução isolada e precisa ser somada a outras iniciativas para produzir resultados de forma sinérgica” (p. 363). Nesse sentido, deve ser considerado que os indicadores podem ser utilizados para compatibilizar com as diferenças regionais na busca por um desenvolvimento mais sustentável, além de o uso deles ser primordial para basear a distribuição dos recursos entre os municípios e o estado (Castro et al., 2022).

Pesquisas como a de Brito e Marques (2017) apontaram que o ICMS Ecológico pode ser um importante instrumento de política pública ambiental quando bem estruturado e utilizando indicadores adequados. Houve, segundo os autores uma expansão do uso deste benefício desde a sua criação na década de 1990. Contudo, esse aumento nem sempre é feito com o uso de indicadores adequados para a melhoria ambiental. Também chegaram ao resultado de que a distribuição dos estados tem uma composição distinta (Lima et al., 2020).

De maneira específica, o primeiro estado a implementar essa política foi o estado do Paraná, que assegurou o ICMS Ecológico pela Constituição Estadual (artigo nº. 132) conjuntamente da Lei nº 9.491/90 (Sousa et al., 2011). Nesta lei, no artigo 2º, os municípios beneficiados pela norma são contemplados com percentual de 5%, com a finalidade de estimular a manutenção de mananciais de abastecimento público de água e também unidades de conservação.

O Instituto Água e Terra do Paraná (Paraná, 1991) menciona que a Lei do ICMS Ecológico contempla todos os municípios situados em áreas de mananciais utilizados para atender o abastecimento público de sedes urbanas de municípios vizinhos. Dadas as peculiaridades dos mananciais do Estado, foram contempladas bacias de captação com área de até 1.500 km².

A distribuição do ICMS Ecológico do Paraná está regulamentada na Lei nº 9.491/90, que determina que, do total de ICMS repassado para os municípios paranaenses 5% referem-se ao ICMS Ecológico, sendo que metade desses 5%,, ou seja, 2,5% é destinado para municípios que tenham em seu território mananciais cuja água se destina ao abastecimento da população de outro município; já a outra metade (2,5%) destina-se para municípios que tenham integrado em seu território Unidades de Conservação, Áreas de Terras Indígenas e Áreas Especiais de Uso Regulamentado (Paraná, 1991).

3 Procedimentos Metodológicos

O estudo buscou encontrar e constatar o impacto do ICMS Ecológico nos gastos ambientais públicos dos municípios paranaenses entre os anos de 2015 e 2021. Quanto ao seu delineamento, classifica-se como quantitativo, essa característica possibilita a utilização de dados numéricos e a aplicação de testes estatísticos para análise de dados. Quanto ao objetivo caracterizou-se por ser uma pesquisa descritiva, uma vez que trata de um estudo o qual procura aprofundamento na temática escolhida (Collins & Hussey, 2005).

Os métodos de procedimento para o trabalho foram o histórico, comparativo e estatístico para analisar as variáveis cujo conceito, conforme Marconi e Lakatos (2021, p.252), é “[..] que contém ou apresenta valores, tais como: quantidades, qualidades, características, magnitudes, traços etc.”

O método histórico consiste na investigação de fatos e acontecimentos ocorridos no passado para se verificar possíveis projeções de sua influência na sociedade contemporânea. Logo, esse método examina os eventos do ponto de vista da temporalidade, classificada em eras, épocas, períodos, fases ou segundos, minutos, horas, dias, anos, séculos, milênios e categorias afins (Fachin, 2017).

Enquanto isso, o método estatístico delimita as observações de um menor número de dados representativos do que seria necessário para se captar a totalidade da população, isso posto, a primeira etapa do pesquisador na busca da verdade objetivada consiste na delimitação da população a ser pesquisada (Fachin, 2017).

A população da pesquisa e a amostra corresponderam ao mesmo conteúdo, logo, condiz ao conjunto de municípios do estado do Paraná, sendo eles recebedores do benefício do ICMS ou sem esse recurso. Portanto, está incluída a quantidade de 399 cidades deste estado. Desse montante foram excluídos 27 municípios, pois estes não apresentaram informações referentes ao gasto ambiental em nenhum dos anos que se enquadram na investigação, sendo de 2015 a 2021. Desse modo, a amostra utilizada foi de 372 cidades.

O Paraná foi o estado escolhido por ter sido o pioneiro a implementar a política ambiental do ICMS Ecológico, que busca incentivar os municípios a terem e/ou conservarem em seus territórios áreas protegidas, mas ao adotarem essa postura, não serem prejudicados em virtude do benefício que iriam receber advindos de um percentual do ICMS desenvolvido por uma atividade econômica. Nesse sentido, ao analisar o estado do Paraná, que apresenta há mais tempo a política do ICMS Ecológico, os resultados podem apresentar mais consistência, uma vez a política já está consolidada pelo estado. Quanto ao período, a escolha deve-se ao fato de ser um prazo longitudinal, mais recente e pelo fato das informações disponíveis para coleta e análise.

Tem-se ainda o método comparativo que aborda duas séries ou fatos de natureza análoga, a fim de se detectar o que é comum a ambos. Logo, no atual estudo, a comparação que foi observada foram os valores de gastos ambientais e os números do ICMS Ecológico (Fachin, 2017).

A coleta dos dados das variáveis apresentadas teve como origem das informações o órgão da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). A análise desses dados foi feita inicialmente com a estatística descritiva. A estatística envolve um conjunto de técnicas que concede de modo sistemático, organizar, descrever, analisar e interpretar dados oriundos de estudos ou experimentos, realizados em qualquer área do conhecimento, especificamente, a estatística descritiva tem caráter de ser a etapa inicial da apuração dos dados e tem como propósito descrever os dados obtidos (de Paula, 2019). (Error 11: La referencia: de Paula, 2019 está ligada a un elemento que ya no existe)

Os valores monetários obtidos no estudo foram corrigidos com os percentuais correspondentes para se adequarem com os valores do ano de 2021. Para isso, foi utilizado o percentual do IGPM-FGV. Como o estudo tratou de informações no decorrer dos anos, além da estatística descritiva, optou-se em fazer o uso da regressão de dados em painel. Esse modelo, segundo os autores Mesquita et al. (2020), divide-se em alguns tipos: Pooled OLS, First Differences, Fixed Effects e Random Effects. Tais modelos trazem como benefícios: facilitar a detecção de causalidade; mensuração de variação individual; reduzir erros de mensuração; aumentar o tamanho da amostra; controlar por problemas de variáveis obtidas (Mesquita et al., 2020).

Como limitação, há a regressão com dados em painel, pois apresenta dificuldades em tentar identificar diferenças intrínsecas nas variáveis utilizadas. Nesse sentido, variáveis dummy poderiam contribuir para amenizar essa limitação, além disso, o estudo trabalhou com dados desbalanceados, o que pode acarretar problemas na construção do modelo (Fávero & Belfiore, 2017). No entanto, o modelo utilizado nessa pesquisa foi adaptado do estudo de Broietti et al. (2020).

O estudo utilizou como variável dependente o Gasto Ambiental Relativo (Gasto Ambiental). Como variáveis independentes, foram utilizadas: o ICMS Ecológico (ICMS), referente a todo valor recebido de ICMS Ecológico pelos municípios; Receita Total Recebida (Receita), representa toda a receita recebida do município por ano; Despesa total (Despesa), a despesa total do município; População (População), a população total do município; Área (Área), representada pela extensão territorial do município; PIB (PIB), produto interno bruto dos municípios; IDH-M (IDH), o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal; e Densidade (Densidade), representada pelo número de habitantes por quilômetros quadrados. Diante disso, compôs-se o seguinte modelo de dados em painel:

(1)

Para este estudo, foram realizados seis diferentes tipos de modelagens, mencionados anteriormente, com o intuito de apresentar modelo para a variação dos gastos ambientais dos municípios paranaenses em uma perspectiva longitudinal.

3.1 Hipóteses de Pesquisa

Diante do exposto, a pesquisa constatou e apresentou diversas variáveis que podem ser determinantes para que ocorra o gasto ambiental municipal. Apoiando-se na lógica das variáveis mais recorrentes em outros estudos, apresentam-se as hipóteses a seguir para o estudo.

Os estudos Konisky e Woods (2012); Newmark e Witko (2007), afirmaram que as políticas ambientais influenciam no gasto ambiental. No presente estudo, essa variável foi identificada pelo ICMS Ecológico. O ICMS Ecológico é considerado uma política ambiental para incentivar a implantação, proteção e conservação de áreas naturais. A primeira hipótese do estudo a ser testada é:

H₁: O ICMS Ecológico é uma variável que impacta nos gastos públicos ambientais municipais.

No estudo de Lester e Lombard (1990) os autores constataram que quanto maior a receita recebida no município maior é o gasto ambiental do município. Deste modo, quanto mais receita o município receber maior será o gasto ambiental desse município, assim a segunda hipótese é:

H₂: As receitas recebidas pelos municípios é uma variável que impacta nos gastos públicos ambientais dos municípios.

Em relação a população, Newmark e Witko (2007); Potoski e Woods (2002); Bacot e Dawes (1997) confirmaram que quanto maior a população maior o gasto ambiental, desse modo a terceira hipótese é:

H₃: A população do município é uma determinante para os gastos públicos ambientais municipais;

Os estudos de Newmark e Witko (2007) e Potoski e Woods (2002) apontaram que a área total do município está relacionada com o gasto ambiental, ou seja, quanto maior for a extensão do município maior será o gasto ambiental. Dessa maneira, a quarta hipótese é:

H₄: A área do município pode ser considerado uma variável que impacta nos gastos ambientais dos municípios;

A variável IDH, que é o índice de desenvolvimento humano municipal, não foi testada em outros estudos. Parte-se do pressuposto de que quanto mais desenvolvido o município, maior será a preocupação deste com o meio ambiente. Assim a quinta hipótese a ser testada é:

H₅: O IDH é uma variável que impacta nos gastos públicos ambientais municipais;

4 Análise e Discussão dos Resultados

Inicialmente realizou-se a análise descritiva dos dados. Como ponto de partida, observou-se a variável Gasto Público Ambiental. No primeiro momento, atentou-se para o Gasto Ambiental Absoluto e, nesse item, percebeu-se que a cidade de Curitiba, permaneceu, sem exceção, em primeira colocada em todo o período analisado. Como essa cidade é a capital e a de maior população, apresenta também o maior orçamento. Destaque-se a cidade de São José dos Pinhais, sexta cidade mais populosa do estado, mas que se apresentou na média como a segunda cidade que mais investe em meio ambiente no Paraná em valores absolutos.

Seguindo a análise, observou-se que os quatro primeiros municípios quase não se alteraram dentro do período analisado. Durante quatro anos não consecutivos, a ordem foi Curitiba, São José dos Pinhais, Cascavel e Londrina. Por essa razão, a média dos sete anos analisados foi justamente a expressa na Tabela 1 com as 10 primeiras que mais apresentaram gasto ambiental absoluto:

Ainda sobre os gastos ambientais absolutos, constatou-se que a média dos gastos ambientais de todos os municípios paranaenses nos 7 anos analisados foi de R$ 3.094.895,00. Para terminar o contexto dos gastos ambientais, fez-se a abordagem dos gastos relativos, haja vista que Pereira e Figueiredo (2020) apontaram que essa é mais uma maneira capaz de observar os gastos municipais ambientais por sua disposição geográfica, ou seja, classificando as cidades pelo gasto ambiental médio. Logo, demonstra a importância desse gasto no conjunto orçamentário. Por sua vez, atrelado com à posição dos autores, expressa-se que os gastos relativos mostram a relação de Gastos Ambientais pelas Despesas Totais.

Sendo assim, somou-se as médias do gasto ambiental relativo de cada município e de cada ano e dividiu-se pela quantidade de anos analisados. Os resultados dos dez municípios que apresentaram os maiores percentuais médios estão na Tabela 2.

Além do Gasto Ambiental Relativo, a Tabela 2 apresentou a área do município, a população, existência ou ausência de áreas públicas protegidas, sejam elas municipais ou estaduais, e a metragem dessas áreas em hectares. Nota-se que todos os dez municípios com maior Gasto Ambiental Relativo recebem ICMS Ecológico.

Ao comparar a Tabela 1 com a Tabela 2, gastos absolutos com gastos relativos, nota-se que as cidades com maiores populações são as que apresentam gastos na função Meio Ambiente, no entanto, quando se trata do percentual que o Meio Ambiente representa na despesa total, que é medido pelo indicador de gasto ambiental relativo, percebe-se que oito desses municípios (da Tabela 1) figuram na Tabela 2. De acordo com Tridapalli et al. (2011), deduz-se que o meio ambiente para esses municípios não desponta como uma prioridade para a gestão.

Outra diferença significativa possível de inferir nas Tabelas 1 e 2 é a relação do gasto ambiental per capita, ou seja, o quanto o município gasta de meio ambiente por pessoa. Ao verificar os municípios da Tabela 1, com exceção de Cascavel e São José dos Pinhais, que estão presentes nas duas Tabelas, o gasto ambiental per capita médio é de R$ 151,00, enquanto esse mesmo indicador dos municípios presente na Tabela 2 é R$ 441,00. Isso reforça a afirmação de Broietti et al. (2020) de que a prioridade do meio ambiente deve estar na gestão pública e não apenas na representatividade desse município para o estado ou para o país.

O percentual do Gasto Ambiental Relativo dos dez municípios destacados na Tabela 2, é um percentual alto, quando comparado com a média geral de todos os municípios paranaenses, neste mesmo período a média foi 1,473%. Ao comparar os resultados com o estudo de Pereira e Figueiredo (2020) referente aos anos entre 2005 e 2015 que utilizou todos os municípios brasileiros, a média do gasto ambiental relativo foi de 1,01% do gasto total.

Ainda sobre os gastos relativos, as médias dos municípios paranaenses têm apresentado crescimento. O percentual do gasto ambiental em relação a despesa mostrou uma variação de praticamente 34% de aumento do menor percentual em 2015 com o maior em 2021, tendo respectivamente as porcentagens de 1,223% e 1,640%. Para representar essa ocorrência, elaborou-se a Figura 1:

No último ano analisado (2021), o percentual foi de 1,64% da despesa ambiental em a relação à despesa total. Comparado ao estudo de Broietti et al. (2020) em que o percentual do gasto ambiental para o ano de 2012 para os municípios do sul do Brasil foi de 1,46% houve no gasto relativo. O percentual encontrado nos municípios paranaenses analisados nessa pesquisa também foi maior que o gasto relativo do gasto ambiental da União e dos estados apontados no estudo de Dantas et al. (2014) cujo percentuais foram 0,22% e 0,59% respectivamente. Nesse sentido, percebe-se que a despesa ambiental tem conseguido mais espaço dentro da despesa total.

O aumento no percentual do indicador de gasto ambiental relativo, apontado na Figura 1, reforça o que foi afirmado por Tridapalli et al. (2011) de que quanto maior o percentual de recursos destinados ao meio ambiente pelo gestor púbico maior é a preocupação deste gestor com o meio ambiente. Esse aumento pode ser explicado pela pressão que órgãos públicos têm passado nos últimos anos, por conta das mudanças climáticas e catástrofes ambientais que têm acontecido e despertado na sociedade a necessidade de tomar ações para tentar diminuir os efeitos dos efeitos climáticos extremos (Broietti, 2024).

Ao comparar os resultados dos gastos relativos do estado do Paraná com o estudo de Borinelli et al. (2017), é possível constatar que o Paraná, continua a aumentar seu gasto relativo ambiental durante os anos, uma vez que, em 2012, o gasto do relativo era de 0,57%. Nota-se também que os estados que apresentam como política ambiental o ICMS Ecológico apresentaram melhores resultados no gasto relativo, pois Borinelli et al. (2017) apontam que entre os dez estados com melhor indicador do gasto relativo, sete deles têm implementado o ICMS Ecológico como política ambiental.

Ao analisar especificamente as receitas de ICMS Ecológico, construiu-se a Figura 2, a qual expõe a conduta das médias gerais dos municípios que apresentavam informações de valores desse benefício.

Ao observar a Figura 2, é possível constatar que o recebimento de ICMS Ecológico pelos municípios paranaenses demonstra oscilações no período analisado. Nos três primeiros anos, houve aumento no recebimento dessa receita, porém do ano de 2018 até o ano de 2020, houve redução dos valores arrecadados, especificamente em 2018, os valores chegaram a ser menores que os recebidos em 2015. Esse comportamento foi previsto por Ricardo et al. (2020).

Durante o período analisado, houve também um aumento no número de municípios que recebem o ICMS Ecológico. No ano de 2015 eram 200 municípios, em 2021 esse quantitativo foi de 226. No entanto, embora tenha ocorrido aumento em valores monetários do valor total do ICMS Ecológico do Paraná repassado entre 2015 e 2017, nos anos seguintes houve diminuição no valor repassado aos municípios. Nesse sentido, constata-se que apesar do aumento no quantitativo de cidades contempladas, houve uma redução no valor repassado individualmente a cada município, uma vez que o número de cidades aumentou.

De maneira individualizada, a Tabela 3 apresenta as dez maiores médias de recebimento de ICMS Ecológico dos municípios paranaenses entre 2015 e 2021.

Nota-se que, dos dez municípios listados na Tabela 3, cinco deles têm menos de dez mil habitantes, e o maior deles tem cerca de vinte e dois mil. Percebe-se que esses municípios apresentam uma pequena área com potencial produtivo. Por exemplo, o município de São Jorge do Patrocínio tem uma área total de 404 km² e a área de proteção ambiental é de 306 km², ou seja, cerca de 75% do seu território estão destinados a proteção ambiental.

Como os municípios que constam na Tabela 3 não apresentam grandes populações, a receita recebida não é expressiva. São Jorge do Patrocínio, por exemplo, no período analisado teve uma média de receita de aproximadamente R$ 63 milhões, ou seja, o recebimento de ICMS Ecológico torna-se uma importante fonte de recurso para gestão do município.

Nesse sentido, elaborou-se um ranking dos municípios paranaenses com maior representatividade do ICMS Ecológico nas receitas totais. Essas informações são apresentadas na Tabela 4.

Ao observar as Tabelas 3 e 4, nota-se que os gastos relativos das primeiras cidades não se alinham concomitantemente com os municípios que mais receberam o ICMS Ecológico. Isso é explicado por Brito e Marques (2017) ao mencionarem que existe uma relação entre o recebimento do ICMS Ecológico e o fortalecimento institucional e financeiro da gestão ambiental municipal, entretanto não é possível assegurar que a natureza dessa relação seja de causa e efeito.

Para Brito e Marques (2017), o motivo disso acontecer é que não existe norma que obrigue que o recurso do ICMS Ecológico (que é repassado aos municípios de acordo com o aspecto ecológico, como resíduos sólidos e unidades de conservação) seja investido para o fortalecimento da gestão ambiental local.

O mesmo aspecto foi apresentado por Castro et al. (2019) haja vista que os recursos municipais obtidos pelo repasse do ICMS Ecológico não necessariamente são alocados em gastos ambientais, podendo ser usados para outros fins, como suplementar as contas municipais e realizar políticas sociais. Isso ocorre devido à desvinculação de gastos, característica das transferências tributárias, em que os municípios têm liberdade na alocação dos recursos, conforme suas prioridades e interesses.

Castro et al. (2019) ainda seguiu com o conceito ao inferir que a existência de Unidades de Conservação no território do município promove maior relação com os órgãos ambientais e, possivelmente, maior facilidade para estruturação de instrumentos de gestão ambiental. Mesmo assim, percebe-se que não se comprova que o benefício é o fator determinante para se ter um gasto destinado para o fim, logo também foi encontrado que os municípios com maior gasto relativo ambiental não corresponderam diretamente com os maiores que receberam o benefício do ICMS Ecológico.

Em suma, ao comparar a Tabela 3 com a Tabela 4, percebe-se que seis municípios que mais recebem o valor do ICMS Ecológico também apresentam um alto percentual do ICMS Ecológico na receita total recebida, ou seja, esse recurso que poderia ser apenas utilizado para o meio ambiente, pela sua representatividade no total, acaba sendo utilizado também para financiar outras atividades do poder público.

Ao observar a Tabela 4 percebe-se, assim como já notado na Tabela 3, que os municípios têm populações pequenas. Além disso, nota-se também que sete cidades estão com percentuais do gasto ambiental relativo acima da média geral dos municípios paranaenses. Diante disso, contata-se que o ICMS Ecológico é uma ferramenta de gestão ambiental que estimula o gasto relativo ambiental, mesmo sem existir a obrigatoriedade de destinar esse recurso para a finalidade ambiental.

Dessa forma, feita a apuração das informações anteriores, na sequência é apresentada a análise de dados em painel que constata a influência de algumas variáveis, entre elas, o ICMS Ecológico, no gasto ambiental relativo.

A análise de dados em painel inicia-se com a estatística descritiva das variáveis utilizadas no estudo. A Tabela 5 apresenta os resultados.

De acordo com a Tabela 5, nota-se que a ação é invariante para o município e, portanto, apresenta variação within igual a zero. Por outro lado, a variável referente ao tempo (Ano) não é invariante entre municípios, já que se trata de um painel desbalanceado e, portanto, a sua variação between, é igual a zero.

O gasto ambiental apresentou-se maior variação ao longo do tempo (within) do que entre municípios (between), porém ainda não é possível afirmar que a estimação between resultará em uma perda de eficiência, já que a proporção entre as variâncias within e between de cada variável é diferente e ainda não se conhecem as significâncias estatísticas de cada uma delas nos modelos.

Na Tabela 6, são apresentados os resultados da regressão de dados em painel para os seis tipos de modelagens. A variável dependente para essa regressão foi o gasto ambiental.

Como observado na Tabela 6, os coeficientes estimados variam de modelo para modelo, o que retrata a presença de resultados diferentes se as variações within ou between forem utilizadas.

Constata-se, em relação à adequação dos modelos, que o vetor de regressores apresenta significância estatística em todos os casos. Nos modelos POLS, between, Efeitos Aleatórios e Efeitos Aleatórios com Erro-Padrão Robusto Clusterizados, o R² apresentou valores relativamente altos e, assim, podem ser utilizados com o propósito de previsão. O R² de between apresentou valores maiores que o R² dos valores within.

A variável ICMS Ecológico apresentou significância para explicar o gasto ambiental relativo municipal (sig. <0,10) nos modelos POLS, Efeitos Fixos com Erros-Padrão, Efeitos Aleatórios e Efeitos Aleatórios com Erros-Padrão, confirmando a Hipótese₁, de que o ICMS Ecológico impacta no gasto ambiental e que quanto maior o ICMS recebido maior o gasto ambiental relativo do município.

Por sua vez, outra variável, Receitas Totais, demonstrou importância para expressar o Gasto Ambiental Relativo municipal (sig. <0,10) conforme os modelos POLS, Efeitos Fixos e Efeitos Aleatórios, confirmado a H₂ de que a receita total impacta no gasto ambiental público. Também as Despesas Totais apresentaram uma grande relevância para clarear o Gasto Ambiental Relativo (sig. <0,01) nos padrões POLS, Efeitos Fixos, Efeitos Fixos com Erros-Padrão, Efeitos Aleatórios e Efeitos Aleatórios com Erros-Padrão.

Assim como as Despesas Totais, a População também explicitou alta influência para os Gastos Ambientais Relativos municipais (sig. <0,01) perante os parâmetros POLS, Estimador between, Efeitos Fixos, Efeitos Aleatórios e Efeitos Aleatórios com Erros-Padrão, confirmando a H₃ de que a população impacta no gasto ambiental público.

Enquanto isso, a Área, por sua vez, enfatizou relevância para o mesmo ponto (sig. <0,10) diante dos critérios POLS, Estimador between e Efeitos Aleatórios, o que confirma a H₄ de que a área do município impacta no gasto ambiental público. Já o PIB, expressou contribuição com sig. <0,10 nos mesmos pontos que a Área.

O IDH foi o que expressou em números de padrões, menor influência (sig.<0,05) dentre todas as variáveis da Tabela 6, estando apenas nos Efeitos Aleatórios. Por último, tem-se ainda a Densidade Demográfica que, assim como a Área e o PIB municipal, denotou crédito (sig. <0,01) nos modelos POLS, Estimador between e Efeitos Aleatórios.

De maneira geral, constatou-se que as variáveis escolhidas para o estudo foram capazes de expressar razões plausíveis que instigam os Gastos Ambientais Relativos. Em especial para este estudo, a variável ICMS Ecológico mostrou-se uma variável que impacta nos gastos ambientais. Nesse sentido, manter essa política de gestão ambiental pode contribuir com o meio ambiente.

5 Considerações Finais

A pesquisa trouxe consigo informações acerca do ICMS Ecológico dentro do estado do Paraná, sendo assim, o objetivo foi constatar o impacto do ICMS Ecológico nos gastos ambientais públicos dos municípios paranaenses entre os anos de 2015 e 2021.

Por meio da análise de dados em painel, constatou-se influências das variáveis utilizadas no modelo, entre elas, o ICMS Ecológico nos gastos ambientais. Em suma, essa política da gestão ambiental contribui para um maior gasto ambiental nesse propósito. Até mesmo porque as cidades com melhor média dos gastos relativos são contempladas com este benefício. No entanto, o ICMS Ecológico não é a única variável que determina o gasto ambiental. É preciso considerar outras variáveis (Receita, Despesa, População, Área, PIB, IDH e Densidade) que fizeram parte do modelo estatístico e mostraram-se significantes. Com isso, as quatro hipóteses testadas no estudo foram confirmadas para as variáveis de ICMS Ecológico, receitas recebidas, população e área do município.

Notou-se também que nem todo o recurso recebido pelo ICMS Ecológico é utilizado nos gastos ambientais. Isso acontece porque o benefício em si não necessariamente é exigido para ser utilizado exclusivamente no viés ecológico. Outra evidência da influência do ICMS Ecológico para a gestão ambiental é que os dez municípios com os maiores percentuais do gasto ambiental relativo receberam o benefício do ICMS Ecológico.

Quanto aos gastos ambientais relativos, os percentuais ainda são baixos quando comparados a despesa total, a média dos municípios paranaenses foi de 1,47% no período. Por mais que o percentual encontrado no Paraná seja pequeno, existe uma perspectiva de aumento para os anos seguintes, isso porque, do ano de 2015 para 2021 notou-se um crescimento de 34%.

Sobre a análise individualizada do ICMS Ecológico, notou-se que, no decorrer dos anos, o número de municípios contemplados tem aumentado, no entanto, o valor destinado anualmente do benefício a ser dividido quase não se alterou durante o período analisado. Nesse sentido, os valores repassados para cada município diminuíram. Alguns deles apresentaram uma queda expressiva, com valores inferiores ao de 2015, haja vista que houve aumento no número de beneficiários.

Ainda sobre o ICMS Ecológico, os municípios que mais receberam esse benefício apresentam pouca população, já as cidades com os maiores gastos ambientais absolutos são as que apresentam populações acima de 100 mil habitantes, portanto se divergem. Logo, uma das razões que levam isso a acontecer é que o recurso recebido não é exigido que seja utilizado exclusivamente para a finalidade ambiental.

Apesar disso, ao observar as cidades com maior média percentual de ICMS Ecológico pela Receita Total, constatou-se que nelas o gasto relativo ficou acima da média do período (1,47%), em 70% delas e outra características desses municípios é que apresentam pouca população.

O estudo contribuiu com a área de políticas públicas ao apontar que o ICMS Ecológico é uma importante política ambiental, principalmente para pequenos municípios e que colabora para um maior gasto ambiental. No entanto, ressalta-se que nem todo o recurso que é oriundo do ICMS ecológico é utilizado no meio ambiente. Outra contribuição prática do estudo está relacionada a que os gestores públicos que devem priorizar o uso do ICMS Ecológico recebido pelos municípios para destinação ambiental, uma vez que é o próprio meio ambiente que possibilitou o recebimento desse recurso.

A pesquisa também contribuiu para a literatura dos gastos ambientais ao inserir como variável independente o ICMS Ecológico na análise de gastos. Assim procurou ajudar no preenchimento da lacuna deixada por Castro et al. (2019).

A pesquisa apresenta como limitação a abrangência já que envolve apenas um estado brasileiro. Logo, comparativos entre outros estados podem trazer melhores correlações. Sendo assim, sugere-se outros estudos partindo desse pressuposto. Outro ponto de sugestão é trabalhar com diferentes períodos, tais como estudar as últimas décadas ou períodos mais curtos, como cinco anos, e analisar se os valores estão melhorando no decorrer do período.

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