INTRODUÇÃO

Em um contexto de transformação do modelo da gestão e da administração pública, as transferências intergovernamentais possuem grande relevância no cenário atual em razão de terem como objetivo equilibrar capacidades fiscais entre as unidades subnacionais, sobretudo em face às elevadas disparidades econômicas entre os municípios (Prado, 2020; Arretche, 2010; Souza & Grin, 2021). Neste sentido, o Fundo de Participação dos Municípios – FPM – atua como um dos pilares do sistema de transferências para fins de equalização na distribuição de recursos. Contudo, tornou-se um regime estático e distorcido de compartilhamento de receitas do imposto sobre a renda – IR – e do imposto sobre produtos industrializados – IPI (Prado, 2020). Uma opção viável para a recuperação do caráter nacional do FPM seria adotar como referência alguma medida de potencial de arrecadação, buscando assim operar de forma indireta um regime de equalização fiscal (Rezende, 2018).

Nessa perspectiva, indicadores macroeconômicos como PIB e renda per capita podem ser aplicados como critérios de redistribuição de receitas, como já vêm sendo utilizados em alguns países, a exemplo de Índia, Suíça, Canadá e África do Sul (Prado, 2020; Rezende, 2018; Rao, 2007; Wilson, 2007; Mendes, 2023). Assim, os fatores socioeconômicos foram utilizados como referenciais de capacidade de arrecadação e, por conseguinte, como parâmetros de equalização na distribuição de recursos. Desse modo, este estudo busca analisar a questão da reconfiguração do FPM como um fundo de recursos de finalidade redistributiva. Propõe-se a seguinte pergunta de pesquisa: quais os possíveis efeitos da aplicação de um método de repartição de recursos do FPM, cujos critérios de partilha sejam baseados em indicadores demográficos e socioeconômicos?

Assim, o objetivo deste estudo é propor um método de partilha do FPM, com base em índices que correspondam aos fatores explicativos da capacidade de arrecadação municipal própria, bem como analisar os efeitos dessa distribuição quanto à equalização de receitas entre os municípios. A hipótese testada é de que a adoção de critérios baseados em indicadores macroeconômicos em sistemas de partilha do FPM produz efeito equalizador nas receitas municipais, beneficiando os municípios com menor capacidade de arrecadação própria.

Os resultados poderão trazer evidências relevantes sobre possibilidades de critérios e parâmetros adequados de distribuição do FPM no sentido de redução das disparidades fiscais entre as unidades subnacionais e de uma reorientação do FPM como um fundo de recursos de caráter nacional e finalidade redistributiva e equalizadora. Cabe, no entanto, considerar que o modelo de partilha proposto para análise não tem a pretensão de oferecer a forma específica mais adequada, mas tão somente corresponde a uma dentre muitas possibilidades.

O estudo tem abordagem quantitativa, utiliza coleta de dados secundários, técnicas de pesquisa documental e bibliográfica, e método procedimental estatístico, com uso de modelos de regressão linear com dados estruturados em painel, empilhados em séries temporais anuais, tendo como unidade de observação os 5570 municípios brasileiros.

Além desta introdução, o artigo está estruturado em quatro seções: fundamentação teórica; procedimentos metodológicos; resultados e discussões; e conclusões. A fundamentação teórica aborda as seguintes questões: as transferências intergovernamentais e suas dimensões de redistributividade; aportes históricos e os critérios atuais de partilha do FPM; e a relação entre capacidades fiscais e indicadores macroeconômicos. Nos procedimentos metodológicos são descritas as variáveis e os métodos quantitativos do estudo.

Na seção de resultados e discussões são apresentados os resultados dos modelos de regressão linear em painel para estimação dos fatores explicativos da capacidade fiscal dos municípios; em seguida, tem-se a descrição e aplicação simulada do método de partilha do FPM proposto no estudo; após isso, empreende-se uma análise dos efeitos do método proposto, por meio de estimações de regressão em painel e de análise comparativa de médias. E, por fim, são apresentadas as conclusões do estudo no sentido de confirmação da hipótese testada, considerando suas limitações e relevância de suas contribuições para o âmbito teórico, organizacional e social.

FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

As transferências intergovernamentais e suas dimensões de redistributividade

O modelo de federalismo fiscal adotado no Brasil está centrado em um sistema de transferências intergovernamentais como forma de financiamento das políticas públicas nacionais e de equilibrar as capacidades de gastos entre as unidades subnacionais, cujos níveis de arrecadação própria e de produção econômica são altamente desiguais (Prado, 2020; Rezende, 2018; Souza, 2016). A capacidade de gerar receitas a partir de suas atividades locais reflete, em grande parte, a própria desigualdade econômica entre as jurisdições (Arretche, 2010; Souza, 2016). Neste ínterim, a dimensão redistributiva das transferências se torna relevante para o equilíbrio federativo e para a garantia de serviços básicos nos municípios, possibilitando às jurisdições mais pobres um volume de recursos maior do que sua própria capacidade de arrecadação (Afonso, 2016; Prado, 2020).

Prado (2020) propõe a classificação das transferências em quatro modalidades: devolutivas, compensatórias, redistributivas e condicionadas. No caso dos municípios, as transferências devolutivas são compostas pela cota-parte do imposto sobre circulação de mercadorias e serviços de transporte e comunicações – ICMS, do imposto sobre propriedade de veículos automotores – IPVA, do imposto sobre propriedade territorial rural – ITR – e do imposto sobre operações financeiras – IOF. Correspondem, portanto, a uma parte da receita de impostos arrecadados pelos estados e união, que é “devolvida” aos governos locais onde foi feita a arrecadação. Já as transferências compensatórias são aquelas decorrentes de compensações por perdas estimadas de receita, como as desonerações de exportação – IPI-Municípios e ICMS LC nº 87/96 –, e pela exploração de recursos naturais, cujas principais são os royalties e participações sobre a exploração de petróleo e outros minerais.

As transferências condicionadas, por sua vez, referem-se aos recursos repassados aos entes subnacionais cuja utilização está vinculada a políticas públicas específicas, como as de educação e saúde pública. As principais delas são o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica – Fundeb, o Sistema Único de Saúde – SUS, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE – e o Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS. Por fim, as transferências redistributivas correspondem ao Fundo de Participação do Municípios – FPM, cuja finalidade precípua é a concessão de uma parcela maior de recursos aos municípios que, em tese, mais necessitam, isto é, aqueles que contam com menos recursos próprios para manter seus serviços e sua estrutura administrativa.

O FPM, a cota-parte do ICMS e os repasses do Fundeb são as três principais transferências destinadas aos municípios. Conforme dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2023a, 2023b), em 2022, foram distribuídos um montante de R$ (soma das três transferências), sendo que o FPM distribuiu aos municípios o valor de R$ 146,33 bilhões, a cota-parte do ICMS distribuiu R$ 135,18 bilhões, e os repasses do Fundeb somaram R$ 157,53 bilhões. Cada uma das modalidades de transferência apresenta características distintas quanto aos efeitos sobre a equalização de receitas entre municípios. As transferências devolutivas tendem a privilegiar as localidades mais desenvolvidas economicamente, apresentado assim um baixo efeito equalizador de capacidade fiscal, e tanto estas quanto as compensatórias, afetam apenas marginalmente as disparidades de arrecadação entre os municípios (Souza & Grin, 2021; Arretche, 2010; Baião, Cunha, & Sousa, 2017; Prado, 2020).Por outro lado, as transferências condicionadas, sobretudo o Fundeb e SUS, exercem significativo efeito de redistribuição de receitas, sendo as que mais contribuem para a equalização fiscal entre os municípios, com expressivo impacto nas finanças dos governos locais (Prado 2020; Baião, Cunha, & Sousa, 2017; Souza & Grin, 2021).

O FPM, por sua vez, constitui a principal fonte de recursos dos municípios de pequeno porte e têm também um efeito significativo de redução de disparidades de receita (Souza & Grin, 2021; Arretche, 2010). Entretanto, o modelo atual produz alguns desequilíbrios, como na questão do sistema de pré-rateio entre os estados, o que resulta em menos distributivo em razão do critério unicamente populacional, deixando de considerar critérios de natureza socioeconômica (Rezende, 2018; Prado, 2020; Baião, Cunha, & Sousa, 2017). Como argumentou Rezende (2018), é necessária uma adequada discussão sobre o FPM, no sentido de uma recuperação de seu caráter nacional e da adoção de critérios de distribuição visando contribuir para a equalização de receitas entre os municípios.

Alguns aportes históricos e os critérios atuais de partilha do FPM

O FPM foi instituído pela Emenda Constitucional nº 18, de 1965, e regulamentado pelo Código Tributário Nacional – Lei nº 5.172, de 1966. Inicialmente, era composto por 10% da receita líquida dos impostos sobre renda – IR – e sobre produtos industrializados – IPI, já com critério de partilha baseado no tamanho populacional. Em 1967, por meio do Ato Complementar nº 35, foi criada a categorização dos municípios em “capitais” e “interior”, destinando-se às capitais 10% do montante do FPM. Em 1981, com o Decreto-Lei nº 1.881, criou-se outra categoria, denominada “reserva”, incluindo os municípios com população superior a 142.633 habitantes. A distribuição do FPM então ficou sendo de 10% para as capitais, 3,6% para a reserva e 86,4% para o interior (STN, 2023c).

Conforme argumenta Rezende (2018), o FPM em sua configuração inicial tinha um caráter nacional e consistia, ainda que de forma indireta, em um regime de transferências com finalidade de equalização fiscal, funcionando como uma compensação à concentração de capacidade fiscal naqueles municípios que contavam com uma base econômica mais desenvolvida. Dessa maneira, a fórmula de repartição adotada para os municípios do interior buscava beneficiar aqueles com baixa população, que correspondiam à ampla maioria dos municípios economicamente mais frágeis.

A partir da década de 1980, houve um aumento gradativo nos percentuais do IR e IPI destinados ao FPM, chegando a 22,5% em 1993. Posteriormente, outros aumentos foram sendo adicionados, de modo que em 2025 a alíquota total de repasse chega a 25,5%. Cabe também ressaltar que sobre os percentuais de repasse do PFM aplica-se ainda uma dedução de 20% referente ao FUNDEB (STN, 2023c).

Os critérios de distribuição do FPM são distintos para as três categorias: capitais, interior e reserva (STN, 2023c). Para as capitais, utilizam-se dois fatores: população e renda per capita. O fator população (fat_pop) é obtido pela razão entre a população da capital específica e a soma das populações de todas as capitais. Desse valor, extrai-se um fator resultante definido conforme valores indicados no artigo 3º do Decreto-Lei nº 1.881, de 1981. Já o fator renda per capita (fat_rpc) é obtido dividindo-se a renda per capita nacional pela do estado da capital em questão, cujo valor será em seguida dividido por 100. Esse é então aplicado em tabela específica, prevista no artigo 90 da Lei nº 5.172/66, obtendo-se assim o fator indicado. O coeficiente de cada capital resultará do produto do fator população vezes o fator renda per capita.

Em seguida, o coeficiente apurado para cada capital será dividido pelo somatório dos coeficientes de todas as capitais (somat_coef_cap), e o resultado dessa divisão corresponderá ao percentual individual de participação de cada uma no montante distribuído entre as capitais. A equação geral para cálculo do valor da cota-parte distribuída a cada uma das capitais pode ser assim definida: cota-parte capitais = montante do FPM x 0,1 x fat_pop x fat_rpc / somat coef_cap.

Para os municípios do interior, ocorre o chamado pré-rateio entre os estados, isto é, o montante destinado ao interior – 86,4% do fundo – é inicialmente repartido entre os estados, com base em coeficientes predefinidos conforme a tabela de percentuais de participação dos estados no FPM (coef_pr_est), constante da Resolução do Tribunal de Contas da União – TCU – nº 242/90. Esses coeficientes permanecem fixos desde 1990 e levam em conta o número de municípios de cada estado, tendo por base a quantidade de municípios existentes em 1990 (Prado, 2020; Rezende, 2018).

Após o pré-rateio, os recursos são então distribuídos entre os municípios de cada estado, com a aplicação de coeficientes definidos para cada faixa populacional (coef_pop), conforme a tabela de coeficientes por faixa de habitantes, prevista no Decreto-Lei nº 1.881/81. De tal modo, cada estado reparte os recursos entre seus municípios, conforme o percentual individual de cada um deles, obtido por meio da divisão de seu coeficiente populacional pelo somatório dos coeficientes de todos os municípios de interior do respectivo estado (somat_coef_pop_est). A equação geral para cálculo do valor da cota-parte distribuída a cada município do interior pode ser assim definida: cota-parte interior = montante do FPM x 0,864 x coef_pr_est x coef_pop / somat_coef_pop_est.

Para os municípios da reserva, o cálculo é análogo ao das capitais, diferenciando-se apenas por se utilizar outra base de cálculo, que é de 3,6% do montante do fundo, enquanto o das capitais é de 10%, ou seja, aplica-se a mesma equação, substituindo-se o percentual de 10% (0,1) pelo percentual de 3,6% (0,036). Cabe observar que os municípios da reserva também participam, cumulativamente, da repartição entre os municípios da categoria interior.

Prado (2020) argumenta que a sistemática de repartição do FPM contraria uma premissa básica de qualquer sistema de equalização, que seria a variabilidade no tempo dos coeficientes de distribuição, em face da variação das condições gerais dos governos municipais, tendo em vista suas dinâmicas de desenvolvimento e de capacidades fiscais. Com isso, o FPM acabou por se converter em um mero mecanismo de compartilhamento estático de receitas do IR e IPI, sobretudo com a prévia fixação do rateio interestadual.

Deste modo, evidencia-se que o mecanismo do pré-rateio cria distorções significativas. Como exemplo disso, no ano de 2022, conforme dados da STN (2023b), os municípios com menos de 10 mil habitantes do estado do Amapá receberam uma cota-parte de R$ 6,14 milhões e os de Roraima, R$ 4,82 milhões. Já os do estado de São Paulo, nessa mesma faixa de população, receberam R$ 11,85 milhões, e os do Paraná, R$ 13,17 milhões. De fato, não parece haver coerência nesses valores, sobretudo ao se considerar que os estados de São Paulo e Paraná tinham, em 2021, respectivamente, renda per capita de R$ 971,82 e R$ 817,79, enquanto, Amapá e Roraima, nesse mesmo ano, tinham renda per capita de R$ 451,27 e R$ 549,54, respectivamente (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, 2023).

Como afirmou Rezende (2018), faz-se necessária uma recuperação do caráter nacional do FPM, adotando-se critérios de partilha coerentes com um regime de equalização de receitas para os municípios. Tais questões parecem, portanto, evidenciar a necessidade de se discutir novos métodos de repartição do FPM, mais adequados às dinâmicas de desenvolvimento econômico dos municípios brasileiros.

A relação entre capacidades fiscais e indicadores macroeconômicos nos municípios

Consigne ao tema, um regime de equalização fiscal deve ter como objetivo a equiparação do orçamento de cada jurisdição conforme a dimensão de suas necessidades de gastos. Para isso, busca-se equalizar receitas considerando o tamanho das populações, o que implica em uma questão residual, na medida em que surgem possibilidades de desincentivo à exploração das bases tributárias locais, pois, ao deixar de arrecadar, a jurisdição poderia ser compensada por meio do repasse de um maior volume de transferências. A opção, nesse caso, seria adotar como referência alguma medida que possa representar o potencial de arrecadação própria dos beneficiários das transferências (Rezende, 2018; Prado, 2020).

Assim, para se evitar o desestímulo ao esforço da arrecadação, seria adequado utilizar como referência para equalização não a receita efetiva, mas sim alguma referência de receita potencial, que possibilite estimações da arrecadação per capita a partir da capacidade econômica própria de cada jurisdição. Para tanto, dentre os critérios aplicáveis, há a possibilidade de utilização de indicadores macroeconômicos como renda per capita e PIB per capita (Prado, 2020).

Todavia, as regras atuais de partilha do FPM desconsideram critérios econômicos importantes. Assim, ao assumir o pressuposto de que municípios menores são os que mais necessitam de recursos, o método de repartição aplicado para o FPM deixa de considerar o fato de que muitos municípios de médio e pequeno porte podem apresentar capacidade fiscal elevada, associada a um PIB per capita alto (Baião, Cunha, & Souza, 2017). É importante também observar que nas últimas décadas a desconcentração da atividade econômica gerou grande diversidade nas dimensões de PIB municipais, fazendo crescer a proporção de pequenas e médias cidades com elevada atividade econômica (Prado, 2020).

Variações na renda per capita e no PIB per capita das unidades subnacionais estão associados ao grau de capacidade de arrecadação (Conte & Arend, 2017; De Araújo et al, 2016; Costa et al, 2018; Rao, 2007). Federações, como Canadá e Alemanha, adotam sistemas de equalização da capacidade de gasto per capita, tendo como base a receita potencial (Costa, 2020; Rezende, 2018). Países como Índia, Suíça e África do Sul utilizam o PIB regional como indicador da capacidade fiscal e critério para equalização de receitas por meio de transferências intergovernamentais (Rao, 2007; Wilson, 2007).

No contexto brasileiro, no que tange à contribuição do FPM para a equalização de receitas municipais, Costa (2020) observou em seu estudo que o porte populacional, sendo adotado como critério de distribuição, não é um indicador significativo para determinar a capacidade de geração de receitas de um município. Observou também que o pré-rateio entre os estados altera a lógica populacional, havendo assim uma desproporcionalidade entre a capacidade de geração de receita e os recursos recebidos do fundo. Como aspecto positivo, a autora ressalta que a inclusão do fator renda atenua as distorções na distribuição dos recursos entre as capitais e municípios da reserva.

Santos (2023) também sustenta em sua análise que o FPM não equaliza as capacidades fiscais dos municípios, sobretudo em razão do critério unicamente populacional adotado para a categoria “interior”, além do pré-rateio, que também contribui para a desproporcionalidade. Ele observa ainda que o acréscimo das transferências do FPM às receitas primárias dos municípios reduz o grau de concentração dessas receitas de 0,236 para 0,195 – medido pelo índice de Gini –, caracterizando assim uma redução baixa quando comparada às dos países da OCDE, nos quais o índice de Gini cai em média dois terços após a equalização. Ribeiro (2023), por sua vez, observou que as regras de distribuição do FPM desconsideram critérios de equidade e podem causar efeitos negativos para o equilíbrio entre as jurisdições.

Portanto, os aportes teóricos e empíricos discutidos até aqui evidenciam uma necessidade de reconfiguração do FPM, visando torná-lo um fundo equalizador de receitas municipais. Nesse sentido, os métodos para investigação da hipótese proposta neste estudo serão descritos na seção seguinte.

PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

O conjunto de dados está estruturado em painel, no total de 111.400 observações, organizadas em séries temporais empilhados, com 5.570 unidades de corte transversal e dimensão temporal anual, com 20 unidades de tempo, contemplando os exercícios de 2003 a 2022. As unidades de observação – corte transversal – são os 5.570 municípios brasileiros (IBGE, 2023). As variáveis do estudo estão descritas no Quadro 1, a seguir.

Para representar a capacidade de arrecadação dos municípios foram definidas duas variáveis dependentes (y). A primeira delas é a receita própria per capita, que abrange a soma das receitas tributárias, patrimoniais, agropecuárias, industriais, de serviços, de contribuições – deduzidas as contribuições para o sistema próprio de previdência dos municípios – e outras receitas correntes, conforme os critérios de definição da receita corrente líquida – RCL – previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal – LC nº 101/2000.

A segunda é a receita oriunda da atividade econômica local per capita, que corresponde à soma das receitas próprias e de receitas de transferências que tem origem vinculada diretamente à atividade econômica dos municípios. São, portanto, as transferências devolutivas, resultantes das cotas parte do ICMS, IPVA e ITR arrecadados em cada município, e transferências de compensações por perdas estimadas de arrecadação em razão de desonerações de exportações – IPI-Municípios e ICMS LC nº 87/96.

As variáveis explicativas para estimação dos efeitos preditores da capacidade de arrecadação foram: PIB per capita, conforme estimativas do Produto Interno Bruto dos municípios, com base nas metodologias das contas do IBGE; renda mensal média, referente aos empregos formais nos municípios, conforme dados baseados em informações da RAIS e disponibilizados na plataforma Dataviva, desenvolvida pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais; e população, conforme dados do censo e de estimativas populacionais do IBGE.

As variáveis preditoras fpm_pop_pc e fpm_pib_rmm_pc foram utilizadas na análise dos efeitos do método de partilha do FPM testado no estudo, e correspondem ao valor da cota-parte do FPM distribuída aos municípios do interior, com base nas regras atuais do FPM, ou seja, pelo coeficiente de população; e ao valor da cota-parte do FPM calculada no modelo proposto, com aplicação de coeficiente baseado no PIB per capita e na renda média, também para a categoria “interior”. Foram ainda incluídas variáveis dummy para indicar a localização dos municípios nas macrorregiões geográficas Norte, Nordeste, Sul e Centro-oeste. A região Sudeste foi definida como grupo controle.

Com relação às variáveis dependentes, rp_pc e roael_pc, cabe observar que nem todos os governos locais fornecem informações consistentes à Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2023a). Desse modo, há municípios sem dados fornecidos, bem como alguns dos dados informados contém valores inconsistentes. De tal modo, para fins desta análise, foram excluídos os casos que apresentaram receitas correntes menores que as deduções, ou menores que a soma das transferências correntes. Com isso, os dados utilizados na análise contam com 108.773 observações, o que corresponde a 97,64% do total de observações.

O procedimento de análise consistiu de três etapas. Na primeira, por meio de regressão em painel, foram estimados os efeitos explicativos das variáveis pib_pc, rmm e pop sobre as variáveis dependentes rp_pc e roael_pc, incluindo-se na regressão as variáveis dummy N, NE, S e CO. Na segunda, foi aplicado o método proposto para distribuição do FPM, cujos percentuais de participação de cada município foram submetidos a coeficientes baseados nos indicadores de PIB per capita e renda média. Na terceira etapa, foram estimados os efeitos da partilha proposta para o FPM, comparando-se os efeitos da distribuição pelos coeficientes de PIB per capita e renda média, conforme o método proposto no estudo, com os efeitos da distribuição pelo coeficiente populacional, conforme as regras atuais do FPM.

No modelo de regressão com dados em painel as unidades de corte transversal são acompanhadas ao longo do tempo, havendo assim uma dimensão temporal e uma espacial. Segundo Gujarati & Porter (2011), esse modelo propicia vantagens como a possibilidade de captar variações individuais específicas em conjuntos de dados com elevada heterogeneidade; uma menor colinearidade entre variáveis; e a minimização de vieses. A equação do modelo geral de regressão para uma variável dependente 𝑦_𝑖𝑡 é definida por: 𝑦_𝑖𝑡=𝛼_𝑖+𝑥′_𝑖𝑡𝛽+𝜀_𝑖𝑡, onde i representa as unidades observadas, t são os períodos de tempo, 𝑥′_𝑖𝑡 são os regressores, 𝛼_𝑖 são os efeitos individuais específicos, e 𝜀_𝑖𝑡 é o erro idiossincrático (Cameron & Trivedi, 2009).

Em razão da interação das variáveis individuais com a série temporal, a regressão em painel oferece algumas possibilidades de análise. As mais usuais são os modelos de efeitos fixos, que considera os coeficientes angulares com constantes e o intercepto variável entre os indivíduos; e o de efeitos aleatórios, no qual o intercepto assume um valor médio comum entre os indivíduos e os coeficientes angulares variando ao longo do tempo e entre os indivíduos. Foram estimados os dois modelos e aplicado o teste de Hausmann para definição do mais adequado (Guajarati & Porter, 2011). Visando um melhor ajuste dos modelos de regressão, foi feita a transformação das variáveis em logaritmo neperiano, o que proporciona uma redução da assimetria e da heterocedasticidade, possibilitando uma estimação direta das elasticidades (Sartoris, 2013; Gujarati & Porter, 2011).

Quanto às limitações deste estudo, cabe destacar que a proposição do modelo de partilha do FPM com base em índice de PIB e renda não tem a pretensão de oferecer necessariamente um método mais adequado, dentre as muitas possibilidades. Busca-se, tão somente, analisar se um método baseado nesses critérios tem a condição de produzir os efeitos pretendidos, isto é, uma associação entre os recursos distribuídos e as capacidades fiscais dos municípios. Ademais, a associação estimada entre as variáveis estudadas tem limitações em seu poder explicativo, na medida em que outros fatores não observados podem, também, influenciar os índices de capacidade de arrecadação dos municípios.

RESULTADOS E DISCUSSÕES

Fatores explicativos da capacidade de geração de receitas nos municípios

Para análise dos efeitos explicativos da capacidade de arrecadação dos municípios, foram estimados modelos de regressão linear com dados em painel, pelos métodos de efeitos fixos e de efeitos aleatórios. As variáveis dependentes são a receita própria e a receita oriunda da atividade econômica dos municípios – rp_pc e roael_pc. As variáveis preditoras são: PIB per capita, renda média mensal e população – pib_pc, rmm e pop. Essas cinco variáveis foram convertidas em logaritmo neperiano, de modo que os acrônimos indicados são, respectivamente: log_rp_pc, log_roael_pc, log_pib_pc, log_rmm e log_pop. Foram incluídas nos modelos quatro variáveis dummy, correspondentes às regiões Norte, Nordeste Sul e Centro-oeste – N, NE, S e CO. Os resultados estão apresentados na tabela 1. O painel está estruturado em 18 períodos anuais, de 2003 a 2020, com 5.570 unidades de observação.

Para as duas variáveis dependentes, os modelos de efeitos aleatórios tiveram R² ajustado maior (0,410 e 0,554) em comparação com os modelos de efeitos fixos (0,317 e 0,468). Obteve-se significância estatística em nível de 99% de confiabilidade – valor p < 0,01 – em todos os regressores, com exceção da dummy S. As preditoras log_pib_pc e log_rmm obtiveram estimadores positivos e relativamente elevados, enquanto a variável log_pop teve estimadores mais baixos, sendo positivos para a primeira variável dependente e negativos para a segunda. As dummies N, NE e CO apresentaram estimadores negativos.

Para a verificação das hipóteses de heterocedasticidade e correlação serial dos erros idiossincráticos, foram feitos, respectivamente, os testes Breusch-Pagan e Breusch-Godfrey/Wooldridge. Ambos os testes indicaram valor p < 0,05 em todos os modelos testados, de modo que foram rejeitadas as hipóteses nulas de homoscedasticidade e de não correlação serial dos erros. Portanto, os testes confirmaram a presença de heterocedasticidade e de correlação serial. Desse modo, com vistas a melhorar a consistência das estimações, foi aplicada a matriz de covariância de Arellano (1987) para estimação com erro padrão robusto na presença de heterocedasticidade e correlação serial, na qual as variáveis preditoras mantiveram a significância estatística.

Na comparação de consistência dos modelos, o teste de Hausman para a variável dependente log_rp_pr resultou no valor p = 0,499. Assim, como o valor p foi superior a 0,05, não foi rejeitada a hipótese nula de que ambos os modelos são consistentes, indicando-se o modelo de efeitos aleatórios como sendo o mais adequado. De outro modo, para a variável dependente log_roael­_pc, o teste de Hausman indicou o valor p < 0,05, rejeitando-se a hipótese nula, de maneira que nesse caso o modelo de efeitos fixos foi o mais adequado.

Assim, para variável dependente log_rp_pc, o modelo de efeitos aleatórios obteve R² ajustado de 0,410, e os estimadores para as preditoras log_pib_pc, log_rmm e log_pop foram de 0,675, 0,628 e 0,085, respectivamente. De tal modo, conforme a estimação direta das elasticidades para as variáveis logarítmicas (Sartoris, 2013; Gujarati & Porter, 2011), a regressão foi capaz de explicar cerca de 41% das variações da receita própria per capita, sendo que uma alteração de 1% no PIB per capita e de 1% na renda média correspondeu a uma variação média de, respectivamente, 0,67% e 0,63% da receita própria per capita.

Para variável dependente log_roael_pc, o modelo de efeitos fixos obteve R² ajustado de 0,468, e os estimadores para as preditoras log_pib_pc, log_rmm e log_pop foram de 0,573, 0,492 e -0,142, respectivamente. Com isso, o modelo foi capaz de explicar cerca de 46,8% das variações da receita per capita oriunda da atividade econômica local, sendo que uma alteração de 1% nas variáveis log_pib_pc, log_rmm e log_pop correspondeu a uma variação média de, respectivamente, 0,57%, 0,49% e 0,14% da variável log_roael_pc.

Os resultados das estimações de regressão indicaram que os índices de PIB per capita e renda média são fatores que exercem efeitos preditores sobre as receitas próprias e receitas oriundas da atividade econômica dos municípios. Tais evidências corroboraram com o argumento de Prado (2020) de que a arrecadação incidente sobre a base econômica de cada município reflete a própria distribuição da riqueza econômica entre esses entes federativos. Os resultados são condizentes com as evidências apontadas nas pesquisas de Conte e Arend (2017) e Costa et al (2018), que observaram uma forte relação entre PIB municipal e as receitas tributárias, bem como de Araújo et al (2016), que observaram um alto coeficiente explicativo do PIB e da renda média sobre a receita própria.

Estando as capacidades fiscais mais elevadas associadas a índices de PIB per capita e renda média mais altos, pode-se considerar que um método de repartição do FPM que seja baseada nesses indicadores de PIB e renda dos municípios tenderia a produzir uma associação inversa entre a capacidade fiscal e a distribuição do FPM. A aplicação desses parâmetros tenderia, portanto, a beneficiar municípios com menores níveis desses indicadores. Um método de partilha nesse sentido poderia minimizar distorções e inadequações nos critérios atuais do FPM (Baião, Cunha e Souza, 2017; Santos, 2023; Ribeiro, 2023; Costa, 2023).

Os critérios atuais do FPM não são adequados para reduzir de forma efetiva as disparidades de capacidades fiscais entres os municípios brasileiros (Santos, 2023) e desconsideram o fato de que municípios de médio e pequeno porte podem também apresentar capacidade fiscal relativamente mais altas (Baião, Cunha e Souza, 2017). No método atual, o critério de porte populacional atua como um fator enviesado, por não ser não uma variável significativa para determinar a capacidade de geração de receita dos municípios, de modo que regiões mais desenvolvidas têm sido mais beneficiadas pelo fundo, enquanto regiões mais pobres não estão sendo privilegiadas na partilha (Costa, 2020; Ribeiro, 2023). Portanto, deve-se considerar a incorporação de indicadores de renda e PIB per capita como mecanismos para aperfeiçoar a distribuição de recursos do FPM.

Descrição e aplicação do método proposto para partilha do FPM

Este tópico consiste na proposição de um método de repartição dos recursos do FPM, tendo como critérios, além das regras atuais do FPM, a aplicação de coeficientes definidos a partir de indicadores de PIB per capita e renda mensal média dos municípios. O recorte temporal para a simulação do método incluiu dez períodos anuais, de 2013 a 2022, haja vista que nesse intervalo não houve modificação na quantidade total de município no país, de maneira que dos dados da cota-parte de FPM consta o mesmo número de observações para cada ano. Os indicadores de PIB e renda foram defasados em dois anos, tendo em vista que a sistemática atual de repartição do FPM utiliza os dados de renda per capita dos estados também com defasagem, nesse caso, de três anos. Da mesma forma, a população estimada foi defasada em um ano, como ocorre na forma atual de repartição.

A primeira parte da simulação do método consiste na aplicação de regras atuais de repartição. Inicialmente, os montantes totais do FPM distribuídos em cada ano foram divididos em três partes, referentes às três categorias de municípios: capital, reserva e interior. Para as capitais, foram mantidos os mesmos valores recebidos por cada município, conforme os dados da STN (2023b), cuja soma corresponde a 10% do total do fundo. Para a categoria “reserva”, que abrange os municípios com população acima de 142.633 habitantes, exceto capitais, foram então distribuídos 3,6% do total do FPM, sendo calculados os valores cabíveis a cada município conforme o método atual de repartição, baseado nos coeficientes de população e de renda per capita.

Em seguida, o montante destinado à categoria “interior”, que é de 86,4% do total do fundo, foi dividido em duas partes iguais. A primeira metade, foi distribuída conforme os critérios atuais do FPM, ou seja, com base nos percentuais de pré-rateio entre estados e nos coeficientes de população dos municípios, conforme as regras previstas nas Leis Complementares nº 62, de 1989, e nº 91, de 1997, no artigo 1º Decreto-Lei nº 1881/81, nos artigos 90 e 91 da Lei nº 5.172/66 e da Resolução TCU nº 242/90.

Sobre a outra metade dos 86,4% do fundo, foi aplicada a distribuição baseada nos critérios de PIB per capita e renda média dos municípios. Esse montante, correspondente a 43,2% do FPM, foi então distribuído da seguinte forma: três quintos desse valor foram repartidos pelo critério do PIB per capita, que equivale a 25,92% do total do FPM (30% da categoria interior), e os outros dois quintos, pelo critério de renda média, equivalente a 17,28% do total do FPM (20% do interior).

O fator PIB per capita (ft_pibpc) para cada município foi definido por meio da divisão do PIB per capita do conjunto de todos os municípios da categoria interior (som_pibpc_int) pelo PIB per capita de cada município (pibpc_mun), limitando-se esse índice ao mínimo de 0,6 e máximo de 6, a fim de se evitar fatores muito discrepantes da média. Em seguida, o produto do fator PIB per capita vezes o coeficiente de população (coef_pop) resultou em um coeficiente PIB x população (coef_pibpop). Esse coeficiente, dividido pela soma dos coeficientes de todos os municípios da categoria interior (som_coef_pibpop_int), correspondeu então ao percentual de participação de cada município (perc_part_pibpc) no montante partilhado com base no critério PIB per capita. As equações aplicadas para definir o percentual distribuído a cada município pelo critério PIB per capita estão assim expressas, em três etapas: 1ª: pibpc_mun / som_pibpc_int = ft_pibpc -> 2ª: ft_pibpc x coef_pop = coef_pibpop -> 3ª: coef_pibpop / som_coef_pibpop_int = perc_part_pibpc.

De forma análoga, o fator renda média (ft_rm) foi obtido da divisão da renda mensal média do conjunto de todos os municípios da categoria interior (som_rm_int) pela renda mensal média de cada município (rm_mun), limitando-se esse índice ao mínimo de 0,4 e máximo de 2,5. Em seguida, o fator renda média foi multiplicado pelo coeficiente de população, resultando no coeficiente renda média x população (coef_rmpop). Da divisão desse coeficiente pela soma dos coeficientes de todos os municípios da categoria interior (som_coef_rmpop_int) resultou então o percentual de participação de cada município (perc_part_rm) no valor partilhado pelo critério de renda média. As equações aplicadas para definir o percentual distribuído a cada município pelo critério renda média estão assim expressas, em três etapas: 1ª: rm_mun / som_rm_int = ft_rm -> 2ª: ft_rm x coef_pop = coef_rmpop -> 3ª: coef_rmpop / som_coef_rmpop_int = perc_part_rm.

Por fim, o FPM distribuído para a categoria interior, em cada ano, pelo método proposto neste estudo, resultou em três partes: a primeira, equivalente a 50% do montante do interior, foi partilhada pelo critério populacional, ou seja, o método atual; a segunda, pelo critério de PIB per capita, correspondendo a 30% do montante do interior; e a terceira, pelo critério de renda média, correspondendo a 20% do montante do interior. A figura 1 apresenta um resumo da partilha na forma proposta.

As formulações propostas para repartição do FPM buscam implementar condições para tornar mais dinâmica e mais equitativa a distribuição dos recursos do fundo. Nesse sentido, mudanças na situação socioeconômica dos municípios ao longo do tempo poderiam direcionar, ao menos em parte, as mudanças nos padrões de repartição do fundo. Desse modo, busca-se possibilitar alguma referência de potencial de arrecadação, uma forma indireta de um regime de equalização fiscal, e ao mesmo tempo a possibilidade de prover mais dinamismo ao FPM, na linha do que argumentam Prado (2020) e Rezende (2018).

Análise dos efeitos do método de partilha proposto

Considerando o período de 2013 a 2022, a simulação aplicada resultou em um aumento de valor do PFM per capita para 48,12% e em diminuição para 51,88% dos municípios brasileiros. A variação média para os que obtiveram aumento foi de 23%, e para os que obtiveram redução foi de -14,67%. Para verificar se as modificações na repartição tenderiam a elevar os valores do FPM recebidos pelos municípios com menor capacidade de arrecadação, e a reduzir os valores para os de maior capacidade, fez-se uma estimação de regressão em painel. As observações para esta regressão abrangeram dez períodos anuais, de 2013 a 2022. Nesta análise não foram incluídos as capitais, já que o valor do FPM recebido pelos municípios desta categoria não tiveram alteração na simulação do método proposto.

Para essa regressão estimada foram definidas as variáveis explicativas fpm_pop_pc, que representa o valor per capita recebido por cada município da categoria interior com base no critério populacional; e fpm_pibrmm_pc, que corresponde ao valor per capita recebido por cada um desses municípios com base nos critérios de PIB per capita e renda média, somados. Após a conversão logarítmica, essas duas variáveis preditoras foram identificadas com os acrônimos: log_fpm_pop_pc e log_fpm_pibrmm_pc. As dummies de região, N, NE, S e CO, foram também incluídas na regressão.

Dessa maneira, o objetivo da regressão foi estimar os efeitos explicativos dessas duas variáveis sobre as variáveis dependentes log_rp_pc e log_roael_pc, ou seja, buscou-se verificar quais os efeitos das duas formas de distribuição do FPM para os municípios do interior – por critérios de população e por critério de PIB e renda – em relação à capacidade de arrecadação dos municípios.

Nos modelos estimados para as duas variáveis “y”, os regressores tiveram significância estatística, sendo que o R² ajustado foi mais alto no modelo de efeitos aleatórios, de 0,305 e 0,353, e mais baixos no de efeitos fixos, de 0,077 e 0,081. O teste de Hausman indicou que o modelo de efeitos fixos teve mais consistência que o de efeitos aleatórios. O teste Breusch-Pagan para heterocedasticidade e o teste Breusch-Godfrey/Wooldridge para correlação serial indicaram valor p < 0,05 nos modelos testados. Com isso, foram rejeitadas as hipóteses nulas de homoscedasticidade e de não correlação serial dos erros, sendo, portanto, confirmadas a presença de heterocedasticidade e correlação serial. Desse modo, foram feitos os testes de coeficientes com erro robusto na presença de heterocedasticidade e correlação serial, pelo método de Arellano, nos quais todas as variáveis preditoras mantiveram significância estatística em intervalo de confiabilidade de 99% (p valor < 0.01).

Embora a regressão tenha resultado em baixos R² ajustados no modelo de efeitos fixos, indicado como o mais adequado nos testes de consistência, cabe destacar que em ambos os modelos testados, a variável log_fpm_pibrmm_pc obteve estimadores negativos, enquanto a variável log_fpm_pop_pc obteve estimadores positivos. Isso indica que no primeiro caso o aumento no valor do FPM per capita pelo critério de PIB e renda correspondeu a uma menor capacidade de arrecadação dos municípios, e no segundo caso, de modo inverso, um maior valor no FPM per capita pelo critério de população correspondeu a uma maior capacidade de arrecadação dos municípios. Essa relação, portanto, indica que a distribuição do FPM pelo critério de PIB e renda mostrou tendência a favorecer municípios com menores níveis de receita própria e de receitas oriundas da atividade econômica local.

Em complemento ao método da regressão, foram feitas análises de comparações de médias entre os municípios da categoria interior. Para tanto, com base nas diferenças entre as variáveis fpm_pibrmm_pc e fpm_pop_pc, determinou-se quais municípios obtiveram ganho e quais tiveram redução no valor do FPM recebido, no modelo testado. Em seguida, verificou-se quais desses municípios têm capacidade de arrecadação acima ou abaixo da média do país, tendo as variáveis rp_pc e roael_pc como medidas de capacidade de arrecadação.

Assim, observou-se que dentre os municípios que tiveram aumento no FPM, 92,47% estavam abaixo da média de rp_pc, e 93,88% abaixo da média de roael_pc, considerada a média entre o total de municípios brasileiros. E dentre os que tiveram redução no FPM, 63,10% e 71,48% tinham, respectivamente, rp_pc e roael_pc acima da média. Na comparação por faixas de população, conforme a distribuição em 18 faixas utilizada na repartição do FPM, verificou-se que em 14 das 18 faixas, mais de 90% dos municípios que tiveram ganho no FPM estavam abaixo das médias de rp_pc e roael_pc. A tabela 3 apresenta o comparativo por faixa de porte populacional dos municípios que tiveram ganho e redução no modelo testado.

No que se refere à comparação entre regiões, pelo modelo testado, considerando todo o período de 2013 a 2022, no Nordeste e no Norte, regiões com as menores médias de renda e PIB per capita, 86% e 85,3% dos municípios, respectivamente, obtiveram aumento do valor per capita do FPM recebido. Por outro lado, nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste, que apresentam melhores índices de PIB e renda, o percentual dos municípios com redução do valor recebido foi de 96.4%, 64.8% e 74.5%, respectivamente.

No comparativo entre estados, no Maranhão, Piauí, Paraíba e Ceará, estados com menores índices de renda e PIB per capita, o percentual dos municípios que tiveram um aumento do valor recebido foi de 93.8%, 95.1%, 93.9% e 88.1%, respectivamente. Enquanto isso, nos estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, São Paulo e Rio de Janeiro, os de maiores índices médios de renda e PIB per capita, o percentual dos municípios que tiveram redução do valor recebido foi de 96.5%, 93.3%, 88.9% e 75.6%, respectivamente. A tabela 4 apresenta o comparativo por macrorregião, enquanto a tabela 5 traz o comparativo por estado.

Nesse sentido, os resultados observados indicam que a aplicação de um método de partilha do FPM baseados em critérios de PIB per capita e renda média dos municípios poderia contribuir para equalização de receitas e redução de disparidades de recursos entre os municípios e entre regiões. Os resultados observados apontaram para um efeito equalizador do método proposto, tendente a beneficiar, em termos gerais, os municípios com menor capacidade própria de arrecadação, possibilitando assim o uso dos índices de PIB per capita e renda média como formas indiretas de equalização de receitas (Rezende, 2018; Prado, 2020).

As evidências deste estudo corroboram com as análises de Costa (2020), Ribeiro (2023), Santos (2023) e Baião, Cunha & Souza (2017), no sentido de que as regras atuais de partilha do FPM geram distorções na distribuição dos recursos e tendem a beneficiar regiões com maiores quantidades de municípios pequenos, mesmo aquelas que apresentam maiores capacidades fiscais e melhores índices de desenvolvimento. Enquanto isso, as regiões mais pobres deixam de ser privilegiadas na partilha, evidenciando a necessidade de que fatores, como renda e PIB, sejam incorporados como parâmetros de distribuição do FPM.

Em suma, os resultados evidenciam a inadequação dos critérios atuais e apontam para possibilidades de mudanças nas regras de distribuição do FPM, utilizando-se indicadores de renda e PIB per capita como critérios para definição de coeficientes de repartição dos recursos, no sentido de se buscar formas de partilha mais efetivas do ponto de vista da equalização de receitas entre os municípios e entre regiões.

CONCLUSÕES

O objetivo deste estudo foi propor um método de partilha de receitas do FPM, com base em índices correspondentes aos fatores explicativos da capacidade de arrecadação municipal própria, e analisar efeitos dessa distribuição quanto à equalização de receitas entre os municípios. Foram estimados modelos de regressão para as variáveis dependentes receita própria de receitas oriundas da atividade econômica local dos municípios.

As variáveis preditoras PIB per capita e renda média apresentaram significância estatística e estimadores elevados, indicando a adequação desses índices com parâmetros para equalização e distribuição de recursos do FPM. Após a descrição e aplicação simulada do método de partilha proposto no estudo, foram analisados seus efeitos e observou-se que o método de repartição do FPM baseado em índices de PIB per capita e renda média dos municípios apresentou tendência a beneficiar aqueles com menor capacidade fiscal própria.

A partir das evidências apontadas, a conclusão deste estudo é de confirmação da hipótese inicial de que um regime de distribuição do FPM que se utilize de critérios baseados em indicadores de PIB per capita e renda média tende a produzir efeito equalizador, beneficiando os municípios com menor capacidade de arrecadação, e podendo, desse modo, contribuir para a redução das disparidades fiscais entre os entes municipais.

Os resultados do estudo poderão contribuir para formulações teóricas e empíricas de que envolvem mecanismos de equalização e redistribuição de receitas por meio de transferências intergovernamentais no contexto do federalismo fiscal brasileiro, sobretudo em suas dimensões regionais e de disparidades socioeconômicas. Para organizações e instituições públicas, a compreensão sobre as relações entre fatores socioeconômicos e as capacidades fiscais dos entes subnacionais, poderá contribuir para o desenvolvimento de sistemas de repartição de receitas mais adequados às complexidades e heterogeneidades que caracterizam a federação brasileira. As questões deste estudo são relevantes para a sociedade na medida em que contribuem para a compreensão das estruturas do federalismo fiscal, sobretudo por meio dos sistemas de transferências, e suas implicações para a redução das desigualdades regiões e para a construção das condições adequadas para o equilíbrio federativo.

Sugere-se, nesse sentido, estudos futuros que envolvam modelos explicativos com utilização de outras possibilidades metodológicas para análise das associações entre fatores socioeconômicos e capacidades fiscais dos entes federativos, bem como formulações de outras possibilidades de métodos e critérios de repartição de receitas, ou ainda análises que utilizem diferentes recortes regionais ou de porte populacional.

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