INTRODUCCIÓN

En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), entre 2007 y 2015, el gobierno de Mauricio Macri, respaldado por un nuevo partido político denominado PRO (Propuesta Republicana), inauguró un nuevo ciclo político2. Tal como señala Vommaro (2015), el PRO tiene sus raíces en la doctrina neoliberal, a la cual adscribe críticamente incorporando elementos novedosos. Con el inicio de la gestión PRO en la Ciudad de Buenos Aires, se configura un escenario en el cual los diferentes niveles del gobierno - nacional y provincial -, coexisten con distinto signo político: PRO, gobierno local y Frente para la Victoria, gobierno nacional.

Los dos períodos en los que el ingeniero Mauricio Macri condujo los destinos de la Ciudad definieron la plataforma política que, luego de 2015, alcanzará la conducción nacional y la de varias provincias3. Tras la llegada del PRO al gobierno nacional, los diferentes ejecutivos a su cargo - tanto en la Ciudad de Buenos Aires como en la Provincia de Buenos Aires -, han impulsado iniciativas orientadas hacia la urbanización de los barrios populares. Paralelamente, otros nuevos gobiernos de derecha emergen en la región (en Chile con Sebastián Piñera, Colombia con Juan Manuel Santos, Paraguay con Horacio Cartes, entre otros) y en algunos casos, desarrollan intervenciones de urbanización con elementos similares.

En este nuevo escenario, interesa indagar los lineamientos y acciones que estos nuevos gobiernos de derecha - que disputan el poder en elecciones populares y democráticas -, impulsan con relación a las urbanizaciones de origen informal. A partir de dicho análisis, buscamos aportar a aquellos estudios que intentan problematizar cómo esta nueva fuerza política de centro derecha interviene en las urbanizaciones de origen informal de las principales ciudades del país, con la perspectiva de abonar al entendimiento de procesos similares del continente. ¿Cuáles son los pilares sobre los que se sostienen sus intervenciones?, ¿Cómo interactúan en su desarrollo con otros actores?, ¿Cómo piensan las políticas de urbanización?, ¿Cómo piensan la participación social?, ¿Cuáles son los conflictos que enfrentó la administración Macri en el proceso y cómo se posicionó frente a ellos?. Estas son algunas de las preguntas que nuestro trabajo intenta responder con base en el análisis de las intervenciones realizadas en Villa 15 durante los dos primeros mandatos de gestión PRO en la ciudad.

Villa 15, o más comúnmente denominada Ciudad Oculta4, se ubica en el barrio de Lugano (Comuna 8) y es una de las villas más grandes de la CABA. Está compuesta por 37 manzanas y ocupa 34 hectáreas, aproximadamente, de propiedad nacional, municipal y privada (Figura 1).

FIGURA 1
Localización de villas y asentamientos de la ciudad. Villa 2015.
Fuente:Dirección General de Estadística y Censos de la CABA (2015).

POLÍTICAS PÚBLICAS Y ENTRAMADO DE ACTORES

La configuración de cada territorio es el resultado de una interrelación compleja entre la acción de sus habitantes, de los privados y del Estado, el cual cumple un rol fundamental mediante sus intervenciones. Las políticas públicas también son el producto de la articulación entre los actores gubernamentales y extra gubernamentales que poseen distintas formas de intervenir (AGUILAR VILLANUEVA, 2005). Analizarlas permite develar posiciones dominantes teniendo en cuenta las tensiones existentes, roles de los diferentes actores en su implementación y el proceso social que se desarrolla en torno a ellas (OSZLAK & O’DONNELL, 1976). El desarrollo de la política dependerá de la conformación de determinado “entramado de actores”, es decir, de los distintos grupos de interés que intervienen ante determinado problema y de las relaciones de poder establecidas (DI VIRGILIO & GALIZZI, 2008).

En nuestro caso, abordamos las políticas de urbanización de villas definidas como intervenciones públicas orientadas a mejorar las condiciones urbano-ambientales y a superar la informalidad (CLICHEVSKY, 2003; BETTATIS et al., 2012).

Concebimos al “entramado de actores” como un componente clave para identificar las diferentes características, procesos y resultados de determinada política, a partir de una reconstrucción de los actores participantes desde una perspectiva de red (DI VIRGILIO & GALIZZI, 2008). Identificamos los actores intervinientes, públicos o privados que participan de algún modo del proceso de conformación y desarrollo de la política y analizamos sus principales características. Si bien el foco está puesto en la intervención en villas del PRO, es fundamental analizar el “entramado de actores” que configura el escenario completo de dichas intervenciones.

En este artículo, a fin de reconstruir dicho entramado, utilizamos una metodología cualitativa a partir del análisis de datos primarios y secundarios. Los datos analizados provienen de entrevistas a funcionarios de organismos competentes (Secretaria de Hábitat e Inclusión, SECHI, Unidad de Gestión e Intervención Social, UGIS, y el Instituto de la Vivienda de la Ciudad, IVC)5, es decir, quienes planifican y proyectan la política, y a trabajadores territoriales (portales Inclusivos, SECHI, equipos territoriales, CBAS), quienes la ejecutan y están en contacto con el territorio. Asimismo, analizamos datos secundarios como folletería e informes oficiales, con el fin de captar el discurso público oficial, es decir, lo que se desea transmitir. Por último, realizamos entrevistas a referentes barriales, buscando identificar los puntos de contacto y tensión que presentan estos discursos con los discursos estatales.

Para caracterizar a los distintos actores, seleccionamos una serie de variables, algunas definidas previamente y otras emergentes del trabajo de campo: discursos construidos en torno a la urbanización, alianzas, conflictos y redes, el vínculo entre los objetivos enunciados y las acciones observadas y las lógicas de intervención subyacentes. La selección de los entrevistados6 se realizó en función de la relevancia que poseían en la gestión pública (en el caso de funcionarios y trabajadores territoriales) y en la estructura organizativa de la villa (en el caso de los referentes barriales), y se utilizó el criterio de saturación teórica7.

Este conjunto de datos permite reconstruir el proceso desde la perspectiva de los actores, evidenciando sus lógicas de acción, recursos, discursos y definiciones, en diálogo con las acciones concretadas. A continuación, en primer lugar, analizamos el entramado de actores que participa en las intervenciones vinculadas a la urbanización en Villa 15-Ciudad Oculta, entre 2007-2015. En segundo lugar, desarrollamos las principales características de los actores intervinientes. Por último, ponemos en dialogo los discursos y acciones realizados por los distintos organismos, buscando construir una mirada global de la política del período.

LOS ACTORES DE LA POLÍTICA DE URBANIZACIÓN DE VILLA 15-CIUDAD OCULTA

En el período de estudio se constituye un complejo entramado actoral compuesto por actores de diversas jurisdicciones, niveles y poderes de gobierno (Figura 2).

FIGURA 2
— Entramado de actores Villa 15 vinculados a la urbanización.
Fuente: Elaborada por las autoras (2017).

Identificamos, en primer lugar, organismos del poder ejecutivo del GCBA con competencias en las políticas de vivienda y villas - SECHI, UGIS, IVC, Corporación Bs.As. Sur (CBAS) -. En segundo lugar, el Gobierno Nacional, quien mediante distintas instituciones desarrolla diversas líneas de acción y programas (en el caso de estudio el Plan AHÍ y el proyecto Sueños Compartidos). Por último, reconocemos actores estatales vinculados al Poder Judicial de la ciudad (Defensoría del Pueblo de la Ciudad, Ministerio Público de la Defensa y sus Defensorías) que, en este caso, intervienen a partir de la judicialización de dos conflictos puntuales (el caso del Elefante Blanco y el desalojo de Nuevos Asentamientos).

Asimismo, identificamos la acción y percepciones de los actores sociales organizados a fin de hacerlos dialogar con las políticas bajo estudio. Consideramos como actores sociales aquellos reconocidos por otros actores, sociales o estatales, como dinámicos en relación con la urbanización.

EL NUEVO MODELO DE GESTIÓN DE VILLAS PRO (PROPUESTA REPUBLICANA): CONTRADICCIONES DISCURSIVAS Y DESFASAJES EN LA PRÁCTICA

Entre 2007 y 2015, se instaura un nuevo modelo de gestión de villas en la ciudad, apoyado en una reconfiguración de la estructura institucional y acompañado por un nuevo discurso estatal.

Se distinguen dos momentos: entre 2008 y 2011, una primera etapa de desarticulación de la estructura institucional previa y gestación de una nueva. No se desarrolla una gran cantidad de intervenciones y el Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC) - organismo encargado previamente de la urbanización de villas -, va perdiendo centralidad a partir del traspaso de funciones a nuevos organismos. Se crea la UGIS, responsable de las tareas de mantenimiento y solución de problemas emergentes en villas, y el Programa PROSUR Hábitat (dentro de la CBAS), para la realización de tareas de urbanización en la zona sur. El segundo momento comienza en 2010, con la toma del Parque Indoamericano8, el cual visibiliza la problemática de las villas y muestra a la zona sur como un territorio conflictivo. De este modo se termina de reestructurar el mapa institucional caracterizado por una fuerte descentralización y territorialización, que podría vincularse a la necesidad de dar respuesta a dicha problemática.

En 2011, se crea la SECHI con el fin de desplegar intervenciones de urbanización e inclusión social de las villas. Esta Secretaría se constituye como el organismo coordinador y eje de la política villera y subsume bajo su órbita a las instituciones preexistentes. La creación de la SECHI marca un punto de inflexión a partir del cual comienza a estructurarse un discurso que utiliza un bagaje de conceptos novedosos: “gestión social del hábitat”, “presencia territorial”, “urbanismo social”, “inclusión” - mencionados en materiales oficiales -, y menciona el despliegue de políticas integrales; según el discurso de funcionarios y trabajadores, la SECHI coordinará la política en villas, buscando reducir la desigualdad entre el norte y sur de la ciudad.

Sin embargo, a partir de las entrevistas realizadas a trabajadores territoriales y funcionarios y mediante el análisis de los materiales oficiales, es posible afirmar que existe un quiebre entre el discurso formal “escrito”, expresado en materiales de difusión, decretos y leyes, y el discurso formal “practicado”, encarnado por quienes llevan a cabo la política. El primero define una política integral, bajo la coordinación de la SECHI, donde la problemática es concebida desde múltiples aristas. A pesar de ello, este discurso entra en tensión con los discursos de los funcionarios y trabajadores - discurso formal practicado -, quienes no asignan el mismo rol articulador a la SECHI y conciben la política de modo más focalizado, concentrada en el espacio público y en la atención de la emergencia. Estos relatos evidencian la existencia de múltiples instituciones con competencias difusas y poco articuladas entre sí, que generan vacíos de acción y una fuerte fragmentación.

Otra de las tensiones discursivas se refiere a la noción de participación, la cual se vincula con varios de los conceptos centrales: “presencia territorial”, “urbanismo social” e “inclusión”. Existe un discurso consensuado sobre su importancia, pero en los hechos se presenta como un principio discursivo sin anclaje en la realidad. La participación se pone en práctica a partir de talleres y/o mesas participativas donde los habitantes son parte de decisiones menores como el nombre de las plazas, qué juegos para niños construir, etc.

El urbanismo social es esto, es parte de las mesas participativas, de consultarle al barrio, es decir, necesitamos la aprobación del barrio para hacer cualquier obra. En las mesas participativas se explica cuándo va a empezar, cuánto va a tardar, generalidades (Trabajador/a territorial, Portal Inclusivo SECHI en 2016).

Por un lado, se valoriza la participación asociada al cuidado y legitimación de las obras, evidenciando un carácter utilitario y consultivo, mientras que, por otro, se estigmatizan las formas de participación y organización propias del barrio. El GCBA busca generar estructuras paralelas de participación, construyendo nuevos referentes políticos - históricamente vinculados a construcciones barriales - y en menor medida, incluyendo en sus estructuras algunos referentes previos9. En este sentido, no es posible hablar de una política participativa, es decir, no existe una articulación a partir del reconocimiento del entramado real del territorio, sus instancias de organización y sus demandas (CATENAZZI & CHIARA, 2008), ni la incorporación de los actores sociales con un rol activo en la toma de decisiones (ARQUEROS MEJICA; GIL Y DE ANSO; ZAPATA, 2011). Los dispositivos de presencia territorial pueden pensarse como herramientas que posibilitan la entrada al barrio, de legitimación de las obras y como mecanismo de control de los conflictos, luego de los sucesos del Parque Indoamericano.

Por último, se produce un desfasaje entre el corpus discursivo, sobre todo a nivel formal, y las acciones efectivamente desarrolladas. En términos presupuestarios, se le asigna un rol central a la UGIS y, por lo tanto, a su modo de intervención vinculado a la atención de emergencia (Figura 3), tensionando lo planteado discursivamente sobre el rol articulador de la SECHI y el desarrollo de intervenciones integrales (figura 3).

FIGURA 3
Programas destinados a Villas CABA: Presupuesto Vigente y Proyectado 2015.
Fuente: Elaborada por las autoras (2016).

Se observa una primacía de obras denominadas de “Acupuntura Urbana”, es decir, intervenciones físicas que buscan revalorizar espacios de oportunidad, centralmente espacios públicos. Hay una cantidad importante de obras destinadas a atender problemas emergentes, principalmente de servicios, en su mayoría desarrolladas por la UGIS. Esta serie de obras no han sido parte de proyectos integrales, reforzando la idea de intervenciones focales y desarticuladas (Figuras 4 y 5).

FIGURA 4
Porcentaje del tipo de obras en Villas de CABA, 2011-2015.
Fuente: Elaborada por las autoras (2016).

FIGURA 5
Porcentaje de obras realizadas por tipo de obra según organismo ejecutante.
Fuente: Elaborada por las autoras (2016).

En Villa 15 se reproduce la tendencia general. En el período de análisis se realizaron en total 12 obras10, no contenidas en un proyecto de urbanización integral. La SECHI realizó la mayor cantidad de intervenciones (8), en su mayoría (5) de Acupuntura Urbana-Espacios Verdes. A la vez, la UGIS realizó 4 intervenciones de “Provisión de servicios básicos” y la CBAS solo una obra de “Acupuntura Urbana-Espacios verdes”.

INTERVENCIONES NACIONALES: EL CASO DE SUEÑOS COMPARTIDOS Y EL PLAN AHÍ

A nivel nacional, a lo largo del período se desarrollaron diversas iniciativas de vivienda y hábitat popular. En este artículo abordamos aquellas realizadas en Villa 15: Sueños compartidos y el Plan AHÍ.

Sueños Compartidos, desarrollado por la Fundación Madres de Plaza de Mayo11, se implementa en Villa 15 entre 2006 y 2012 y luego se extiende a otros barrios y provincias de Argentina, ligado al Plan Federal de Vivienda12. La implementación del programa requería la articulación del Gobierno Nacional (unidad ejecutora y de financiamiento), el GCBA, en este caso el IVC y la CBAS (unidades ejecutoras locales), y la Fundación (encargada de la construcción). Sin embargo, en los hechos concretos la articulación fundamental se dio entre el Gobierno Nacional y la Fundación, actores que compartían el mismo signo político.

Es posible identificar en los fundamentos del proyecto tres elementos centrales: su proyección de integralidad, la vinculación de la urbanización con la dimensión económica-laboral y la búsqueda por generar estructuras organizativas.

La idea de integralidad estaba planteada por la voluntad de urbanizar completamente el barrio y por el reconocimiento de la problemática de un modo complejo, a partir del reconocimiento de distintas aristas del problema. Se proyectaba un proceso integral en los términos definidos por Di Virgilio, Arqueros Mejica y Guevara (2014) a partir de la búsqueda por generar modalidades alternativas de construcción del espacio urbano y no únicamente acciones paliativas. Por convenio se aprobó la construcción de 96 viviendas y el mejoramiento de 72 y, en los hechos, solo se finalizaron 48 y 24 quedaron a medio construir (Este dato fue brindado por un referente barrial que estuvo vinculado al Proyecto):

En realidad, lo que tenía el proyecto Madres fundamentalmente es que resumía el proyecto de vida de una familia. Era trabajo, educación para el chiquito, el hombre trabajando en el obrador, la mujer en el comedor, el nenito en el jardín, y construir su propia casa. Fue un proyecto extraordinario (Trabajador/a territorial, Desarrollo social Plan AHÍ en 2016).

En segundo lugar, el proyecto proponía el desarrollo de una política de inclusión, basada en la generación de empleo que, a su vez, produciría externalidades positivas. Diferente a la Idea de inclusión expresada por el GCBA asociaban a la participación. En cambio, el Gobierno Nacional plantea, y en parte genera, un circulo virtuoso entre urbanización y desarrollo económico vía inserción laboral. La generación de nuevos puestos de trabajo mediante la construcción de vivienda tuvo efectos positivos, no solo para los trabajadores de la obra, sino para el barrio en su conjunto, a partir de reactivar la economía local (comercios). A la vez, la mejor situación económica de los vecinos impactó en la mejora de sus viviendas.

Eran personas que estaban económicamente inactivas en este barrio. Para un barrio como nosotros estamos ahora que 800 personas, que son 800 familias, de un momento a otro, […] empiecen a tener trabajo, generó un microclima económico muy particular. Entonces el que era kiosquito se convirtió en almacén, el que tenía una carnicería abrió otra o la amplió. Y generó todo un microclima en el barrio que hizo que ascendiera el barrio, el comercio interno del barrio fue mejorando, las remiserias, la condición de nuestros vecinos la veías mejor, inclusive ese trabajo generaba otras changas (Ignacio, referente barrial en 2016).

En lo referido a la dimensión organizativa, el proyecto se constituyó como un articulador de la organización barrial, que buscaba nuclear a las organizaciones existentes y promovía la construcción de nuevos referentes y espacios de organización. Sin embargo, en los relatos de los entrevistados se identifican miradas disímiles sobre los procesos organizativos promovidos. Si bien algunos poseen una valoración positiva, en otros casos prevalece una visión crítica de las relaciones de poder generadas en torno a los recursos.

En 2012, con la interrupción del proyecto - debido a denuncias de corrupción -, el proceso de transformación social y urbano completo del barrio se obtura y se logra únicamente la urbanización de unas pocas manzanas. Actualmente, las familias que accedieron a las viviendas no poseen el dominio y con el paso del tiempo se manifestaron importantes deficiencias constructivas. Por último, con relación a la dimensión organizativa, si bien el proceso permitió el surgimiento de referentes sociales, algunas cooperativas y espacios vecinales que perduran en el tiempo, con el pasar de los años, una buena parte de esas experiencias se fue debilitando. En este sentido, en la memoria colectiva del barrio, el proyecto se recuerda de modo positivo, aunque despiertan las frustraciones de algo que pudo ser y no fue.

Hoy en día lo sigue diciendo la gente, fue incluso la retirada, el sueño partido que dejó, creo yo, peores consecuencias, que las cosas que había cuando desembarcó el proyecto (Trabajador/a territorial, Plan AHÍ en 2016).

La otra experiencia nacional desarrollada en Villa 15 fue el Plan AHÍ, dependiente del Ministerio de Desarrollo. Este programa no surge estrechamente vinculado a la urbanización, pero en este caso toma centralidad. Surge en 2007 para coordinar políticas que mejoren la calidad de vida, la inclusión social y el desarrollo local, mediante la articulación de distintos Ministerios13 y la promoción de redes barriales y espacios de participación14.

En 2012, el plan comienza a aplicarse en la CABA - en Ciudad Oculta, Villa Cildañez, Villa 31, 1-11-14 y 21-24- y en algunos barrios de la Provincia de Bs.As. (ARGENTINA, 2014). En Villa 15, funciona entre 2012 y 2015 presentando tres elementos distintivos: la perspectiva territorial, la coordinación interministerial y el fomento de la organización y participación.

En primer lugar, al igual que con el GCBA, se evidencia un proceso de territorialización de las instituciones estatales. El plan AHÍ en Villa 15, según sus trabajadores, surge a partir de la necesidad de “ocupar un territorio”, luego de una serie de tomas sucedidas en las inmediaciones de la villa, en paralelo a la toma del Parque Indoamericano. Nuevamente, la territorialización puede ser concebida como una herramienta de contención de la problemática habitacional.

El segundo elemento fundamental del plan es la articulación entre los distintos Ministerios y niveles de gobierno. En cada barrio se asignaba un Ministerio coordinador (en este caso el Ministerio de Seguridad) que debía articular con otros Ministerios. Dicha vinculación se desarrollaba tanto a nivel territorial, a partir de equipos que compartían el espacio físico y mantenían reuniones cotidianas, como en otros niveles de gobierno (Ministerio, Secretaría, etc.). A diferencia de lo analizado en el caso del GCBA, donde el rol coordinador de la SECHI no es asumido en la práctica, en el caso del plan AHÍ los entrevistados son conscientes de la articulación, practicada en el diálogo y coordinación cotidiana de los distintos niveles de gobierno. Sin embargo, también se pone en evidencia que los distintos Ministerios y niveles poseen diversas lógicas que tensionan la articulación. Discursivamente el Plan se propone ciertos objetivos, que luego no son expresados por las direcciones ministeriales - según la visión de las trabajadoras territoriales -, pero que son retomados y puestos en valor en la ejecución territorial.

Por último, se fomenta la participación a partir de distintas instancias - mesas de gestión participativa y construcción de Centros de Integración Comunitaria (CIC) -, donde asisten los distintos ministerios, organizaciones políticas y actores sociales barriales. En Villa 15, las instituciones estatales retoman las demandas y preocupaciones emergentes y conforman una Mesa de tierras, coordinada por el Ministerio de Desarrollo Social y la Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social “Padre Carlos Mugica”. En un primer momento, la mesa recibía demandas puntuales, pero luego, a partir de la realización de un mapeo colectivo, se comienzan a proyectar intervenciones más generales. Se realizó un proyecto de dotación de servicios y un proyecto de Ley de afectación de la vía pública, el cual poseía un carácter estratégico, ya que el reconocimiento de las calles y su traza es condición necesaria para desarrollar un proceso de urbanización. El proyecto de dotación de servicios se vio frustrado, según los trabajadores entrevistados, por la falta de presupuesto del Gobierno Nacional y por la descoordinación con el GCBA, propietario de parte de las tierras afectadas. El proyecto de Ley fue presentado, pero nunca sancionado.

Podemos afirmar que se promovió una participación en los términos planteados por Catenazzi y Chiara (2008), donde el Estado cumple un rol central en diálogo con diversos actores, que son parte del reconocimiento del problema y del desarrollo de proyectos. A diferencia de la participación promovida por el GCBA, que hemos caracterizado como “utilitaria y consultiva”, en este plan la voz y acciones de los actores sociales son legitimadas, cumpliendo un rol activo en el desarrollo de la política. Sin embargo, si bien en un primer momento se produce una gran participación, las dificultades para concretizar las obras la limitan sustantivamente.

El análisis de las intervenciones desarrolladas por el Gobierno Nacional evidencia las contradicciones del período, generadas por la existencia de gobiernos de distinto signo político en los gobiernos local y nacional. Si bien es posible advertir ciertos elementos novedosos que permiten dialogar con las intervenciones del GCBA. Los conceptos y líneas de intervención que a primera vista parecen similares en los discursos, en su concepción y ejecución parecen expresar significados diferentes.

CONFLICTOS JUDICIALIZADOS: LÓGICAS DEL PODER JUDICIAL Y LA “PRODUCTIVIDAD” DEL TRÁNSITO POR LA ARENA JUDICIAL

En los últimos años, en América Latina la justicia intervino en los conflictos urbano-ambientales de modo activo y novedoso. Llevar un conflicto al terreno judicial tuvo distintos efectos, tales como visibilizar una problemática en la arena publica, la resignificación de determinado proceso social y la transformación de legislaciones o derechos. Es posible pensar que el ingreso de un conflicto al terreno judicial puede tener cierta “productividad social y política” (AZUELA & COSACOV, 2013).

En Argentina, el Poder Judicial fue interpelado por diversos actores sociales para canalizar sus demandas, tras la ausencia de respuestas mediante los mecanismos tradicionales de reclamo. La Justicia se involucró en la resolución de dichas problemáticas, legitimando derechos sociales y exigiendo al Estado, Poder Ejecutivo y Legislativo, que reviertan los incumplimientos, mediante políticas públicas, decretos o leyes (ROYO, 2016).

En CABA, el poder judicial también presenta una territorialización de sus instituciones a partir de oficinas descentralizadas que tienen el objetivo de mejorar las condiciones de acceso a la justica en barrios vulnerados.

En Villa 15 existen dos conflictos que han sido judicializados a partir de modalidades diferentes. El primero, el caso del Elefante Blanco15, ha llegado a la arena judicial “desde abajo” (ARCIDIACONO & GAMALLO, 2011), a partir de una “acción ofensiva” iniciada por los habitantes, luego de sucesivos incendios y el incumplimiento del Gobierno para solucionar los problemas de saneamiento urbano-ambiental. Ante la falta de respuesta del ejecutivo, los habitantes acuden a las oficinas territoriales del poder judicial (Asesoría Pública Tutelar) y a la Defensoría del Pueblo, iniciando en 2013 un amparo contra el GCBA16 con el objetivo de visibilizar la situación y mejorar las condiciones del edificio (ROYO, 2016; RUÍZ CONTI & SANTOS FREIRE, 2016a).

El Poder Judicial identifica como principal responsable al poder ejecutivo y le ordena que resuelva el problema. Sin embargo, la resolución del conflicto implica un traslado de la arena judicial hacia la arena de la política pública, la cual posee otras lógicas y modos de acción. El poder ejecutivo ignora las resoluciones judiciales y procede a desarrollar un desalojo silencioso, a partir de la fragmentación de los habitantes y la individualización de las soluciones mediante el otorgamiento de subsidios (FERREIRA & PIÑEIRO, 2016; RUÍZ CONTI & SANTOS FREIRE, 2016b). Lo anterior pone en evidencia la inexistencia de organismos y canales de diálogo que permitan la efectivización de las definiciones judiciales. Si bien en el ámbito judicial el conflicto parece resoluble, al ingresar a la arena política el modo de resolución se reconvierte.

El segundo caso judicializado es el de tres tomas de tierra - San Pablo, San Cayetano, Santa Lucia -, lindantes a Villa 15, iniciado “desde arriba” (ARCIDIACONO & GAMALLO, 2011), por el Gobierno y los tribunales a partir de un intento de desalojo. Los habitantes, en modo “defensivo”, buscaron asesoramiento legal independiente (Centro para una Justicia Igualitaria y Popular, CEJIP), se vincularon con instituciones estatales nacionales y conformaron instancias organizativas.

Se inicia un proceso judicial diferencial para cada una de las tomas, con distintos resultados. A grandes rasgos, la sentencia judicial prohíbe el desalojo hasta que el poder ejecutivo no brinde una solución habitacional definitiva. El desacople entre el poder judicial y el ejecutivo habilita, hasta la actualidad, que las familias sigan viviendo en estos barrios sin presiones de desalojo. La justicia reconoce el derecho a la vivienda, no así a residir en dichos territorios, situación que se da por la inacción del poder ejecutivo local.

En ambos casos, desde la defensa judicial y algunos integrantes de la corte, se promueve la participación real de los habitantes y un proceso inclusivo, a partir de la incorporación de los afectados a los tribunales y la legitimación de sus voces (RUÍZ CONTI & SANTOS FREIRE, 2016b). El paso por la arena judicial permite apropiarse de la justicia como herramienta para visibilizar conflictos y transformar demandas en derechos.

Existen distintos elementos que evidencian la “productividad” del paso por la arena judicial: la transformación de un problema en derecho, la visibilización de un conflicto y el empoderamiento de los sujetos. Sin embargo, en el traspaso de la resolución judicial a la de la acción estatal, las instituciones presentan grandes limitaciones para efectivizar lo dictaminado, quedando en gran medida en acciones de tipo “declarativas”. A la vez, no es posible pensar cada poder (judicial y ejecutivo) como monolíticos, sino que sus modos de accionar también son producto de las tensiones existentes.

CONCLUSIÓN

PUNTOS DE CONTACTO Y DIFERENCIA: CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA PÚBLICA VILLERA ENTRE 2007-2015, CABA, VILLA 15

Al analizar las distintas intervenciones desarrolladas entre 2007 y 2015 en Villa 15, se identifican ciertas características comunes al período que permiten hablar de un nuevo ciclo de intervención en villas. Estas características pueden resumirse en cuatro ejes: la falta de diálogo y articulación entre las instituciones del Gobierno Nacional y del GCBA, la territorialización de la política, la individualización de los conflictos, la construcción de un discurso contradictorio que presenta discordancia con las prácticas efectivizadas. Al profundizar en los discursos, se observan diferencias en las definiciones y modos de ejecutar la política. Los discursos retoman dos elementos centrales comunes: urbanización y participación (Figura 6).

FIGURA 6
Síntesis de elementos principales de la intervención en villas, 2007-2015, CABA, Villa 15.
Fuente: Elaborada por las autoras (2017)

En primer lugar, las articulaciones institucionales se dan de modo complejo debido a la estructura estatal y a la diversidad de lógicas y modus operandi existentes. Por un lado, se evidencia un desacople entre las sentencias del Poder Judicial y la capacidad de brindar soluciones del Poder Ejecutivo. Al salir de los tribunales, las soluciones son resignificadas por el Poder Ejecutivo en función de la lógica de la intervención pública existente. Por otro lado, en este período se profundizan las tensiones y desarticulaciones entre los diferentes actores estatales debido a la coexistencia de gobiernos de distinto signo político, generando vacíos de acción y/o obturando el desarrollo de ciertas iniciativas (disputas por las competencias en torno al Elefante Blanco, la inacción vinculada a servicios por problemas de dominio, la realización de un proyecto de urbanización, etc.). Dentro de la misma esfera de gobierno, identificamos dos modelos de articulación diferenciados en el diseño, o no, de estructuras institucionales que lo habiliten. Por un lado, el caso del GCBA, donde discursivamente se le asigna a la SECHI el rol de organismo coordinador, pero no existen articulaciones institucionales. Por el otro, el Plan AHÍ donde se desarrollan espacios de articulación que habilitan el diálogo entre los distintos niveles de gobierno - reuniones de ministros, mesas de equipos territoriales y trabajo cotidiano coordinado -, habilitando una mirada más integral.

Como segundo elemento distintivo del período, identificamos la territorialización de la política pública, mediante la descentralización de equipos y el emplazamiento de oficinas en Villa 15. Esta tendencia inicia luego del conflicto del Parque Indoamericano, a partir del cual el Estado toma conciencia de la creciente problemática habitacional en las villas y decide comenzar a intervenir con mayor fuerza. A partir de allí, se instalan en el territorio oficinas de la SECHI y equipos de la UGIS (GCBA), del Plan AHÍ (Ministerios Nacionales) y programas de acceso a la justicia (Ministerio Publico de la Defensa-Poder Judicial). Identificamos un doble propósito de la presencia territorial: por un lado, establecer contacto con los habitantes y obtener conocimiento del territorio, condiciones que aparecen como necesarias para la realización de intervenciones públicas y, por otro, como herramienta para contener el potencial conflicto social, evidenciado en la toma del Parque Indoamericano y tomas de la zona.

En tercer lugar, se evidencia una tendencia a individualizar la resolución de los conflictos (búsqueda de asignación de créditos por parte del GCBA o la entrega de materiales individuales mediante el programa Ayuda Urgente del Plan AHÍ), aunque las problemáticas urbanas poseen un carácter colectivo. Sin embargo, esta tendencia a la individualización, característica de las sociedades neoliberales, entra en tensión con las lógicas colectivas del barrio. Algunos equipos territoriales (Ministerio Público de la Defensa y el Plan AHÍ) en su accionar resignifican la lógica estatal, transformando soluciones individuales en colectivas17.

En cuarto lugar, identificamos una recurrente discordancia entre lo planteado discursivamente y las prácticas estatales realizadas. En general, los objetivos han quedado truncos, salvo en el caso de la UGIS - resolución de conflictos emergentes -, y los organismos del poder judicial - garantizar el acceso a la justicia de sectores populares. Al analizar los discursos construidos, hemos identificado diferentes formas de concebir y practicar los mismos conceptos: “urbanización”, “política integral”, “inclusión” y “participación”.

Al hablar de “políticas de urbanización” en el GCBA se evidencia un desacople entre el “discurso escrito formal”, el “discurso practicado” de quienes proyectan y llevan a cabo la política y las acciones estatales efectivizadas (obras y presupuesto). En términos formales, se presenta un modelo de gestión de urbanización novedoso con elementos disruptivos que busca desplegar una acción integral orientada a reducir las desigualdades. Sin embargo, lo que se concretiza son intervenciones puntuales y desarticuladas, no incluidas en planes integrales. Priman las obras de atendencia de la emergencia desarrolladas por la UGIS - que potencian las acciones focalizadas -, y el desarrollo de “políticas de maquillaje urbano” desarrolladas por la SECHI, que buscan transformar simbólicamente ciertos espacios públicos sin modificar las condiciones de vida de los habitantes. Asimismo, los intentos de desalojo del Elefante Blanco o las tomas de tierras evidencian que la lógica de intervención del GCBA no busca “incluir” a estas poblaciones sino más bien expulsarlas.

La definición de “urbanización” utilizada por el Gobierno Nacional fue rastreada a través de los dos programas analizados. En el Plan AHÍ, se expresaba una definición amplia e integral de urbanización (regularización dominial, producción de suelo urbano, mejoramiento de viviendas, infraestructura básica y equipamiento comunitario y fortalecimiento de la organización. <https://www.argentina.gob.ar/interior>) que en la práctica concreta queda trunca. Varias de las iniciativas se frustran: la ley no ha sido aprobada, la construcción del SUM no se finalizó y no se concretó el proyecto total de dotación de servicios y mejoramiento de calles. El caso Sueños Compartidos propone una concepción particular del problema, concibiendo la urbanización como parte de un proceso más amplio de inclusión vinculado a la dimensión laboral y económica. Durante los años de desarrollo del proyecto este círculo virtuoso entre urbanización y desarrollo económico barrial ha sido reconocido por los entrevistados.

El Poder judicial, por su parte, vincula la noción de urbanización con el reconocimiento del derecho a la vivienda y un hábitat digno, instando al Estado a garantizar dichos derechos.

Resulta evidente que, durante el período, no se ha logrado desarrollar una intervención integral de urbanización. Si bien algunas de las instituciones definieron la urbanización de modo complejo, concibiendo las diversas aristas del problema de habitar en una villa (urbanos, sociales, laborales, económicos, etc.), en los hechos concretos ninguno ha logrado abordar dicha complejidad.

A la vez, la participación ha sido un elemento central en los distintos discursos. En algunos casos, podemos hablar de cierta “participación real” a partir de la generación de espacios que integran a los actores sociales en distintas etapas del desarrollo de la política y reconocen su voz. En otros, se desarrolló una “participación utilitaria”, vinculada a la legitimación de las obras tanto hacia adentro del barrio como hacia afuera. Este tipo de “participación utilitaria” ha sido promovida más claramente por las instituciones del GCBA, principalmente la SECHI, convocando a instancias de participación consultivas sin incorporar realmente las miradas de los habitantes y deslegitimando los modos de “hacer política” de las organizaciones sociales existentes. Al igual que en la articulación ministerial, en el caso de la vinculación Estado-actores sociales, tambien han primado las relaciones vinculadas al signo político.

Como elemento común, en la mayoría de las intervenciones, el tipo de participación que se promueve evidencia una concepción que presupone la separación entre el Estado y la sociedad civil, relegando “la política”, el desarrollo de las intervenciones, al ámbito estatal y asociando la acción de las organizaciones a “lo social”. En el caso del GCBA las decisiones políticas y de intervención quedan a cargo de las instituciones estatales y los habitantes son convocados a actividades sociales, culturales y recreativas. En el caso de Sueños Compartidos, las organizaciones y habitantes no fueron parte del proceso donde se concibió y planificó la política. El Plan AHÍ es una excepción, ya que los ámbitos de participación promovidos tuvieron el fin de identificar ciertos problemas e impulsar soluciones. Sin embargo, ha habido múltiples dificultades en su concreción, evidenciando que la lógica de separación de lo social y lo político atraviesa las diversas instituciones estatales más allá de las voluntades de programas y equipos ejecutores.

Con relación al ámbito judicial, como rasgo de la etapa, se ha buscado desarrollar procesos judiciales inclusivos, donde la percepción de los habitantes es tenida en cuenta en las soluciones propuestas. A la vez, se incorpora la dimensión colectiva de la problemática y la búsqueda de construcción de sujetos colectivos.

A lo largo de este artículo, hemos contribuido a entender las características de la política pública de villas desarrolladas en la CABA durante los primeros dos mandatos de gobierno del PRO. A partir del análisis hemos identificado elementos propios de este gobierno, sobre todo vinculados al surgimiento de un discurso y una estructura estatal nueva, pero también puntos de contacto con otros organismos estatales (nacionales y del poder judicial) que nos hablan de una lógica más general de la política pública en villas.

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NOTAS

Notas de autor

* Correspondencia a nombre de/Correspondence to: M.M. DI VIRGILIO | E‑mail: <mercedes.divirgilio@gmail.com>.