oculum Oculum Ensaios Oculum Ens. 1519-7727 2318-0919 Pontifícia Universidade Católica de Campinas, Programa de Pós-Graduação em Urbanismo 10.24220/2318-0919v17e2020a4542 00000 00021 Artigos de Pesquisa ¿RELOCALIZADOS PARA VIVIR MEJOR? CONDICIONES DE VIDA DE HOGARES EN UN BARRIO DE VIVIENDA SOCIAL 1 RELOCATED TO LIVE BETTER? LIVING CONDITIONS OF HOUSEHOLDS IN A SOCIAL HOUSING NEIGHBORHOOD 0000-0002-7690-6090 NAJMAN MERCEDES 1 Universidad de Buenos Aires | Instituto de investigaciones Gino Germani | Facultad de Ciencias Sociales | Pres. José Evaristo Uriburu, 950, C1114 AAD, Buenos Aires, Argentina | E-mail: mercedesnajman@gmail.com Universidad de Buenos Aires Universidad de Buenos Aires Instituto de investigaciones Gino Germani Facultad de Ciencias Sociales Buenos Aires Argentina mercedesnajman@gmail.com 2020 17 e204542 02 04 2019 24 11 2019 Este es un artículo publicado en acceso abierto bajo una licencia Creative Commons RESUMEN

Mediante un análisis biográfico sobre un grupo de hogares que, tras haber sido relocalizados desde diversas villas y asentamientos de la ciudad, residen en el nuevo Conjunto Urbano de vivienda social “Barrio Padre Mugica” en la Ciudad de Buenos Aires, exploramos si llegar a la vivienda social otorgada por el Estado ha transformado sus condiciones de vida y estructuras de oportunidades. A través de la utilización de datos retrospectivos, la investigación compara las diferentes dimensiones de las estructuras de oportunidades de los hogares destinatarios de la vivienda social en dos momentos biográficos: la etapa residencial, inmediatamente anterior a la relocalización, y la etapa residencial actual, considerando - en consonancia con los objetivos de la política que dio origen al nuevo Conjunto Urbano - que las mudanzas pudieron iniciar procesos de inclusión social que desbordan las mejoras en las condiciones materiales de la vivienda. Los resultados muestran que la política estudiada, a pesar de su diseño novedoso y su perspectiva de abordaje integral de la problemática, a lo largo de su gestión evidenció puntos de continuidad con las históricas intervenciones en materia de vivienda en el país y su implementación ha reproducido situaciones de exclusión social de los hogares destinatarios sin modificar sustancialmente sus condiciones de vida.

 ABSTRACT

Through a biographical analysis of a group of households that, after having been relocated from various informal towns and settlements in the city of Buenos Aires, currently reside in the new Urban Housing Group “Barrio Padre Mugica”, we explore if their arrival at the social housing granted by the State has transformed their living conditions and opportunity structures. Using retrospective data, the research compares the dimensions of the opportunity structures of the targeted households during two biographical moments: the residential stage immediately prior to the relocation and the current residential stage, considering, in line with the objectives of the policy that gave birth to the new Urban Complex, that the changes could initiate processes of social inclusion that go beyond improvements in the material conditions of housing. The results show that despite its novel design and its perspective of an integral approach to the problem, the management of the studied policy evidenced points of continuity with the historic housing interventions in the country and their implementation, and has reproduced situations of social exclusion of the targeted households without substantially modifying their living conditions.

 PALABRAS CLAVE: Estructura de oportunidades Política habitacional Relocalización Trayectorias de vida Vivienda social KEYWORDS: Opportunities structure Housing policy Relocation Life trajectories Social housing INTRODUCCIÓN

Este artículo lleva adelante un análisis de estudio de caso que problematiza la capacidad de las “nuevas” políticas de vivienda social que se desarrollaron en Argentina a partir del año 2003 para transformar las condiciones de vida de los destinatarios. En Argentina, tras la caída del régimen de convertibilidad, tuvo lugar un nuevo modelo de desarrollo económico, social y político dentro del cual se inscribió un repertorio de políticas sociales orientadas hacia la inclusión social y la garantía de derechos, dentro de las cuales la política habitacional ocupó un lugar central (DEL RÍO, 2012; RODRÍGUEZ, 2012; VARELA; FERNÁNDEZ WAGNER, 2012).

El Conjunto Urbano de vivienda social Barrio Padre Mugica se construye en este escenario con el propósito de garantizar el derecho a la vivienda a hogares que residían en asentamientos informales. La política que le dio origen es un caso paradigmático mediante el cual podemos observar los efectos de la “novedosa” acción del Estado sobre la problemática habitacional. Su construcción inició en el año 2008 bajo el programa Sueños Compartidos de la Fundación Madres de Plaza de Mayo2 en el marco del Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios (SUVAP) del Plan Federal de Construcción de Vivienda (PFCV). El programa Sueños Compartidos apuntaba al objetivo de inclusión social integral, vinculando los ejes techo y trabajo. Sin embargo, estos objetivos fueron desdibujándose a lo largo de su implementación. En una primera etapa (2008 a 2012), las obras estuvieron a cargo de la Fundación Madres de Plaza de Mayo y, en consonancia con los objetivos, la construcción se realizaba mediante cooperativas de trabajo compuestas por habitantes de los barrios a reurbanizar, procurando que los destinatarios de las viviendas participaran del proceso de construcción. En marzo de 2012, como consecuencia de una serie de denuncias penales sobre el Programa Sueños Compartidos, la Fundación Madres de Plaza de Mayo abandonó sus funciones de contratista e inició una segunda etapa de implementación, donde la construcción se desarrolló mediante contratación de mano de obra privada, abandonando la modalidad de cooperativas de trabajo integradas por futuros adjudicatarios de las viviendas.

También se registraron transformaciones en la definición del sujeto de la política. Originalmente, el programa estipulaba que las viviendas serían entregadas a población de barrios informales cercanos que habían participado de su construcción (Figura 1): ex Villa Cartón, y un conjunto de villas y asentamientos que rodeaban el terreno donde el barrio sería construido - Villa 19 o barrio INTA, Asentamiento Bermejo, Asentamiento María Auxiliadora, Barrio Obrero) ya que se buscaba un traspaso de la participación en el plano material hacia el social y simbólico de la construcción del nuevo hábitat.

Localización de barrios de origen de los destinatarios y del Conjunto Urbano Barrio Padre Mugica, Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Fuente: Elaboración de la autora (2019), a partir de un Sistema de Información Geografica.

Sin embargo, la mayoría de las viviendas fueron asignadas por vías de judicialización a los habitantes de la ex Villa El Cartón AU7 y a familias de la Villa 21-24 y del Asentamiento Agustín Magaldi3, en ambos casos por vías de judicialización. Como consecuencia, muchos de quienes participaron de las cooperativas de construcción no fueron destinatarios de las viviendas y muchos de quienes sí recibieron viviendas no participaron de su construcción (NAJMAN, 2017).

En este artículo nos proponemos indagar en qué medida esta política que presentó elementos novedosos en su planteamiento y objetivos (en contraste con las tradicionales políticas habitacionales destinadas a sectores vulnerables), logró transformar las condiciones de vida de los hogares destinatarios. Nos preguntamos si esta intervención ha logrado incidir sobre las diferentes dimensiones que involucran las “estructuras de oportunidades” de los hogares, modificando sus condiciones de vulnerabilidad social desde una perspectiva integral.

 DELIMITACIÓN DEL ABORDAJE A PARTIR DE ANTECEDENTES TEÓRICO-METODOLÓGICOS

Analizar la incidencia de las políticas de construcción de vivienda social sobre las estructuras de oportunidades supone un abordaje territorial del fenómeno a partir de la capacidad estatal de transformación del lugar que los hogares ocupan en la estructura social y espacial (RODRÍGUEZ et al., 2007).

Si bien las políticas habitacionales hacia sectores populares estuvieron históricamente vigentes en la agenda política argentina, adoptaron características particulares según los contextos específicos y sus definiciones de la problemática (OSZLAK, 1998). A finales de 1800, las primeras intervenciones estatales de vivienda orientadas a los sectores populares se desarrollaron sobre los conventillos (YUJNOVSKY, 1974; ZAPATA; FERME; RASPALL, 2016). Crevino (2016, p. 17) considera que estas primeras acciones estatales configuran desde muy temprano una vinculación conceptual entre la pobreza, la inmigración y los peligros morales, instalando desde sus orígenes la suposición de que la modificación del “aspecto más visible de la pobreza - la vivienda - hace desaparecer todas las otras cuestiones que definen una condición social baja”. Durante los años 30, la definición de la problemática habitacional se desplazó de los conventillos hacia los asentamientos informales, vinculando explícitamente el déficit habitacional al desempleo y dando lugar a una larga tradición de intervenciones “provisorias” y “precarias” por parte del Estado (SNITCOFSKY, 2013).

El reconocimiento del derecho a la vivienda en la Constitución Nacional, en 1949, reposicionó al Estado como garante, aunque los hogares que residían en villas y asentamientos no fueron definidos en este período como sujeto de la política (BALLENT, 2005). En 1955, estas poblaciones vuelven a ocupar un lugar central en la definición de la problemática habitacional (YUJNOVSKY, 1984) y se desarrollaron programas que tenían por objetivo su integración social e implicaban desplazamientos territoriales. Además, incluían un fuerte componente moralizante que reactualizaba el precepto evolucionista de comienzos de siglo (GIROLA, 2008). Aunque los objetivos de estos programas incluían la mejora de los niveles de sanidad, educación, seguridad y asistencia, las acciones se orientaban únicamente a la condición material de las viviendas4 confirmando una visión estrictamente “fisicalista” de la vivienda y una perspectiva “reduccionista” de la política (YUJNOVSKY, 1984). Las políticas reafirmaron el supuesto de una relación automática entre las condiciones materiales de vida y la integración social, limitándose en sus implementaciones a generar mejoras en determinadas condiciones materiales considerando que este hecho sería suficiente para restablecer vínculos significativos con la sociedad (KAZTMAN, 1999, 2001).

La llegada de la última dictadura militar clausura las políticas de vivienda orientadas a sectores populares hasta mediados de la década del noventa, cuando estas poblaciones vuelven a ser sujeto de políticas habitacionales, aunque mediante abordajes alternativos y de muy pequeña escala (ZAPATA; FERME; RASPALL, 2016). Finalmente, a partir del año 2003, en el marco de un conjunto de políticas sociales orientadas hacia la inclusión social, se produce un giro en la política habitacional. Sin embargo, numerosos desarrollos teóricos problematizaron sus alcances y efectos en la población destinataria e indagaron en qué medida estas nuevas políticas presentan rupturas o continuidades con relación a las tradicionales (DEL RÍO, 2012; RODRÍGUEZ, 2012; VARELA; FERNÁNDEZ WAGNER, 2012).

Es posible observar ciertas nociones que prevalecen históricamente en las políticas habitacionales para sectores populares. En primer lugar, prevalece una concepción principalmente “fisicalista” que excluye la dimensión social de la vivienda (YUJNOVSKY, 1984). En segundo lugar, la concepción de que las mejoras materiales producen automáticamente mecanismos de inclusión social cristaliza una visión reduccionista y sectorial que obstaculiza abordajes integrales (KAZTMAN, 1999, 2001). Por último, la presencia de objetivos de inclusión y bienestar para los hogares destinatarios, aunque sin involucrar un desarrollo operacional de estos conceptos que permita un abordaje integral de las distintas dimensiones de la exclusión social (HOPENHAYN, 2008).

Para analizar las transformaciones sobre los hogares tras ser destinatarios de la vivienda social, partimos de la propuesta multidimensional del enfoque de Activos, Vulnerabilidad y Estructura de Oportunidades (AVEO), desarrollado por Kaztman (1999, 2000). Sostiene que cada tiempo y espacio configura un escenario específico que establece la necesidad de disponer de determinados recursos para lograr una plena participación en la sociedad. Estos recursos (denominados activos)5 facilitan la mejora en la situación de bienestar, evitan el deterioro de las condiciones de vida o disminuyen los niveles de vulnerabilidad. A su vez, la disponibilidad de determinados activos permite acceder a otros, configurando estructuras de oportunidades que funcionan como cadenas, rutas o caminos hacia el bienestar. Valiéndonos de las herramientas propuestas por el enfoque AVEO, buscaremos identificar de qué manera esta intervención del Estado en materia de vivienda modificó la disponibilidad y el acceso a determinados activos para los hogares destinatarios, transformando sus estructuras de oportunidades.

 PROCEDIMIENTOS METODOLÓGICOS

Este artículo analiza las transformaciones sobre las estructuras de oportunidades de los hogares y sus condiciones de vida tras la llegada al barrio de vivienda social Conjunto Urbano Barrio Padre Mugica, ubicado en el barrio de Villa Lugano de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se ha trabajado desde un abordaje cualitativo bajo una perspectiva biográfica longitudinal de curso de vida (ROBERTI, 2012).

En el marco del trabajo de campo de la tesis de maestría de la autora (NAJMAN, 2018), se realizaron una serie de entrevistas biográficas para reconstruir retrospectivamente las trayectorias de vida de los entrevistados. Se elaboraron matrices biográficas que permitieron sistematizar los datos para la obtención de un calendario de vida en el que constaba para cada año la situación respecto a un conjunto de variables que indagaban su situación habitacional. Partiendo de estas variables y siguiendo la propuesta teórico-metodológica del enfoque AVEO desarrollado por Kaztman (1999, 2000), se indagó en cada entrevistado acerca de los distintos componentes de las estructuras de oportunidades del hogar en las distintas etapas de sus vidas. Se analizó, para cada etapa residencial, la disponibilidad de los activos físicos (financieros y materiales), sociales y humanos (empleo)6. Aquí, nos detenemos en la comparación de la configuración de las estructuras de oportunidades en dos etapas residenciales particulares: la etapa inmediatamente anterior a la relocalización del hogar hacia el nuevo barrio y la etapa que inicia con la llegada al barrio de vivienda social estudiada.

La muestra se diseñó teóricamente con el objetivo de contar proporcionalmente con casos pertenecientes a los diferentes barrios de origen de relocalización (Figura 1). Cada uno de los entrevistados es identificado mediante la asignación de una letra del abecedario con el propósito de conservar su anonimato (Cuadro 1).

Variables elaboradas según activos de la estructura de oportunidades del enfoque AVEO.
Estructuras de oportunidades del hogar
Disponibilidad de activos Físicos Financieros • Acceso a crédito.
• Dependencia económica del hogar (capacidad de ahorro).
• Recursos económicos y de otro tipo provistos por el Estado.
Materiales • Vivienda: tipo de vivienda, tenencia, condición de hacinamiento, situación de co-habitación, características externas e internas del barrio (localizqación relativa, tipo de hábitat, presencia de redes territoriales.
Social Presencia de normas, instituciones y relaciones de confianza
Humano Empleo • Tipo de inserción socio-ocupacional del/la jefe/a de hogar.
• Promedio de tipo de inserción socio-ocupacional de todos los miembros económicamente activos del hogar.

Nota: AVEO: Activos, Vulnerabilidad y Estructura de Oportunidades.

Fonte: Elaboración de la autora (2019) en base en Kaztman (1999, 2000) y Abramo (2003).

¿TRANSFORMACIONES EN LAS ESTRUCTURAS DE OPORTUNIDADES DE LOS HOGARES?

Partimos del enfoque AVEO propuesto por Kaztman (1999, 2000) para identificar de qué modos la política analizada ha incidido en el acceso al bienestar de los hogares destinatarios, transformando positivamente sus estructuras de oportunidades. A diferencia de las tradicionales políticas habitacionales, este programa mostraba en su diseño un abordaje novedoso que procuraba superar los sesgos “fisicalistas” de la intervención estatal en materia de vivienda, considerando cierta integralidad sobre las condiciones de exclusión social. A lo largo de este análisis, nos preguntamos si la mudanza al nuevo barrio transformó el conjunto de dimensiones que conforman las estructuras de oportunidades de los hogares y definen sus rutas hacia la inclusión social.

Todas las variables que fueron consideradas como componentes de los tres activos son de tipo ordinal, por lo que permiten identificar transformaciones (y los sentidos de las mismas) en el traspaso de una etapa residencial a la siguiente. Hablamos de “saldos” para referirnos a la evaluación de la situación actual en cada una de las dimensiones para cada entrevistado con relación - en términos ordinales - a la etapa anterior. En la Tabla 1 se observan los “saldos” (positivos en verde, negativos en rojo o inexistentes - reproducción de la situación anterior - en naranja) del movimiento de la primera etapa a la segunda para cada una de las variables que componen las estructuras de oportunidades y que serán analizadas individualmente a continuación.

Saldos de las transformaciones sobre las estructuras de oportunidades de los hogares luego de la relocalización.
Activo Componentes Casos
A B C D E F G H I J K L M
Físico (vivenda) Habitat
Vivienda
Tenencia
Localización
Hacinamiento
Cohabitación
Redes territoriales y familiares
Físicos (financeiros) Dependencia económica
Recursos estatales
Humano (empleo) Nivel de inserción socio ocupacional del/a jefe/a de hogar
Nivel de inserción socio ocupacional de los miembros activos

Fonte: Elaboración de la autora (2019), en base a entrevistas en profundidad realizadas durante 2015-2017.

Llamativamente, en la mayoría de los casos se observa una clara predominancia de saldos nulos, es decir, que la relocalización hacia la vivienda social no involucró transformaciones positivas o negativas sobre las estructuras de oportunidades de estos hogares, sino que reprodujeron sus situaciones anteriores. A continuación, se analizan las transformaciones sobre los tres tipos de activos y sus componentes.

Los “activos físicos de tipo material” resultan ser recursos estables a través del tiempo y para los sectores populares la vivienda constituye el capital material de tipo físico por excelencia (KAZTMAN, 2000). Aquí la comprendemos desde una perspectiva integral, como un sistema habitacional inserto en determinadas relaciones sociales y culturales (YUJNOVSKY, 1984), posicionado en una localización relativa en el territorio (ABRAMO, 2003; DEL RÍO, 2012), que se inscribe en el marco de un hábitat particular (DUHAU; GIGLIA, 2008; DI VIRGILIO et al., 2015) de acuerdo a los arreglos residenciales adoptados por el hogar (AZUELA, 1989; COSACOV, 2014).

Con relación a los tipos de vivienda y su calidad arquitectónica, se observa que la relocalización no implicó grandes transformaciones. Solo dos casos que residían previamente en tipologías de vivienda más precarias transitaron a un cambio positivo. Tampoco implicó un impacto totalmente positivo sobre las estrategias y arreglos habitacionales de los hogares. Los hogares desarrollan un repertorio de arreglos residenciales que abarcan un abanico de alternativas para la ocupación de sus viviendas que pueden ser jurídicos o no, formales e informales, suponiendo distintos grados de reconocimiento legal, niveles de precariedad jurídica y legitimidad social (AZUELA, 1989). Aquí rastreamos los arreglos residenciales de los hogares para las dos etapas, identificando las formas de tenencia jurídica de la vivienda, el desarrollo de recursos de cohabitación o allegamiento7 y mediante la detección de situaciones de hacinamiento (Tabla 2).

Transformación de los activos físicos materiales de las estructuras de oportunidades.
Activo Componentes Momento Casos
A B C D E F G H I J K L M
Físico material - vivienda Habitat Pre-relocalización 2 2 2 1 4 2 2 2 3 3 2 2 4
Vivienda social 3 3 3 2 3 3 3 3 3 3 3 3 3
SALDO 1 1 1 1 -1 1 1 1 0 0 1 1 -1
Vivienda Pre-relocalización 3 1 3 3 3 3 3 1 3 3 3 1 3
Vivienda social 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3
SALDO 0 2 0 0 0 0 0 2 0 0 0 2 0
Tenencia Pre-relocalización 4 4 4 4 6 1 2 4 4 4 3 6 6
Vivienda social 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
SALDO 0 0 0 0 -2 3 2 0 0 0 1 -2 -2
Localización Pre-relocalización 5 5 5 5 3 5 5 2 4 4 4 2 3
Vivienda social 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
SALDO -1 -1 -1 -1 1 -1 -1 2 0 0 0 2 1
Hacinamiento Pre-relocalización 1 2 2 2 2 1 1 2 1 1 2 1 2
Vivienda social 2 2 2 2 2 1 1 2 1 1 2 2 1
SALDO 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 -1
Cohabitacion Pre-relocalización 2 2 1 2 1 1 1 2 2 2 2 2 2
Vivienda social 2 2 2 2 2 1 1 2 2 2 1 1 1
SALDO 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 -1 -1 -1
Redes territoriales y familiares Pre-relocalización 1 2 1 1 1 1 2 1 2 2 1 1 2
Vivienda social 1 1 1 1 1 1 2 1 2 2 1 2 2
SALDO 0 -1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0

Nota: Habitat = 1: Entorno rural, 2: Urbano informal, 3: urbano vivienda social, 4: urbano formal; Vivienda = 1: Rancho o casilla, 2: Pieza en inquilinato, hotel o pensión, 3: Casa o departamento; Tenencia = 1: ocupada de hecho, 2: prestada o cedida por trabajo, 3: alquiler informal, 4: propiedad informal, 5: alquiler formal, 6: propiedad formal; Localización = 1: Fuera del AMBA, 2: 2º y 3º cordón Gran Buenos Aires, 3: 1º cordón Gran Buenos Aires, 4: Barrios perifericos de CABA, 5: Barrios centrales de CABA; Hacinamiento = 1: 3 personas o más por ambiente, 2: 2 personas o menos por ambiente; Cohabitacion = 1: Sí, 2: No; Redes Territoriales Y Familiares = 1: No, 2: Sí.

Fonte: Elaboración de la autora (2019), en base a entrevistas en profundidad realizadas durante 2015-2017.

Los hogares tras la mudanza no lograron mejorar sus condiciones habitacionales enteramente. En términos de tenencia, la mayoría de los hogares reprodujeron su situación anterior de propiedad precaria, ya que las viviendas sociales aún no fueron escrituradas. Entre quienes sí mejoraron su situación de tenencia, lo hicieron en detrimento de otros componentes habitacionales (empeoramiento de la localización o el recurso del allegamiento).

Como resulta evidente, los hogares despliegan estrategias habitacionales articulando distintos componentes, entre ellos el lugar que estas viviendas ocupan en la ciudad, considerando su acceso a las externalidades urbanas. La localización de la vivienda, registra el lugar geográfico de residencia a partir de relaciones centro-periferia que establecen posiciones relativas en torno al espacio urbano8 (Figura 2).

Localización del Área Metropolitana de Buenos Aires: relación con centralidades y valor del m2. Fuente: Elaboración de la autora (2019), en base en la relación de centralidades y valor del m2 en la Ciudad de Buenos Aires (¿CUALES...,2015).

Tal como se observa en las Figuras 1 y 2, las mudanzas implicaron para muchos hogares transformaciones asociadas a su localización en la ciudad al abandonar zonas más favorables en términos relativos (por su proximidad a la concentración de equipamientos e infraestructuras en la zona central y administrativa de la ciudad) para llegar a un territorio peri-central que se caracteriza por su concentración de altas condiciones de segregación residencial socioeconómica y un reconocido déficit de equipamiento e infraestructuras. Para quienes el acceso a la vivienda social implicó un cambio positivo en su localización en la ciudad (casos L y M), previamente habían accedido a la propiedad mediante el subsidio habitacional anterior, pero en localizaciones desfavorables debido al bajo monto del subsidio otorgado y a los elevados valores del suelo en áreas centrales. La relocalización implicó para ellos una mejora en la localización de su vivienda, aunque tuvo como contracara un empeoramiento de la situación de tenencia, la pérdida de la independencia del hogar nuclear y la presencia de hacinamiento crítico. En contraste, otros casos (A y C) mejoraron situaciones de hacinamiento y salieron del allegamiento tras la mudanza o mantuvieron situaciones preexistentes de habitabilidad favorable (B y D), aunque empeorando su localización en la ciudad. Otros casos (I y J) muestran que la intervención estatal no generó cambios positivos en ninguno de estos componentes: tras la mudanza, reprodujeron modalidades de tenencia informal, arrastraron situaciones habitacionales desfavorables como el hacinamiento crítico y no alteraron su localización relativa.

Además de la localización geográfica, los distintos hábitats brindan diversos capitales locacionales (ABRAMO, 2003). Se trata de aquellos recursos relacionados tanto a las externalidades del barrio como a las propiedades intrínsecas al mismo que son utilizados por los hogares para su reproducción. Para indagar esta dimensión rastreamos las transformaciones en los tipos de hábitat de residencia y en el acceso a redes familiares y territoriales vinculadas al lugar de vida. Para la mayoría de los casos la mudanza implicó una mejora con relación a los tipos de hábitats (pasando de barrios informales a barrios de vivienda social); sin embargo, generó una desarticulación de redes de relaciones territoriales y familiares relevantes, y trabajosamente producidas, que resultaban indispensables para su reproducción cotidiana.

La segunda característica o dimensión del activo físico, es el “capital de tipo financiero” (ahorro monetario, rentas, créditos, acciones, bonos etc.). Constituye uno de los medios fundamentales para el acceso al bienestar básico y se caracteriza por poseer alta liquidez y es multifuncional. Los sectores populares, por lo general, logran acceder a determinadas modalidades de este capital, como los créditos o préstamos basados en su capital social y redes de pertenencia (KAZTMAN, 2000). La política analizada otorgó a los hogares la posibilidad de ser sujetos de un crédito social (con cuotas de pago accesibles), por medio del cual podrían ser propietarios formales de sus viviendas. Si bien aún prevalece un clima de desinformación al respecto, el programa habilitó para estos sectores un nuevo tipo de recurso financiero. Su cara negativa radica en el compromiso de pago de un arancel aún incierto para un conjunto de hogares con altos niveles de vulnerabilidad económica y social.

Principalmente, los recursos monetarios de estos hogares provienen de empleos o “changas” que desempeñan diferentes miembros y de la asistencia económica provista por el Estado, por lo que la capacidad de ahorro (capital financiero disponible) dependerá de los niveles de dependencia económica9 de cada hogar y del acceso a la ayuda económica estatal (Tabla 3).

Transformación de los activos físicos financieros de las estructuras de oportunidades.
Activo Componentes Momento Casos
A B C D E F G H I J K L M
Físicos - financieros Dependencia economica Pre-relocalización 6 3 5.5 2 2 7 1.5 4 8 8 2 3 4.5
Vivienda social 3 5 2.5 2 3 1.7 1.5 4 9 9 4 2.7 4.5
SALDO 3 -2 3 0 -1 5.3 0 0 -1 -1 -2 0.3 0
Recursos estatales (1:no, 2: si) Pre-relocalización 1 2 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2
Vivienda social 1 2 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2
SALDO 0 0 0 0 1 1 1 0 0 0 0 0 0

Fonte: Elaboración de la autora (2019), en base a entrevistas en profundidad realizadas durante 2015-2017.

Actualmente, de los hogares entrevistados cinco muestran niveles medios de dependencia económica y ocho niveles altos. Al preguntarnos acerca de las transformaciones en esta situación respecto a la etapa anterior vemos que, tras la mudanza, la mayoría de los casos reprodujeron su situación anterior (principalmente de alta dependencia económica), mientras que tres hogares empeoraron su situación y dos la mejoraron. Esto responde a cambios sobre la inserción ocupacional de miembros del hogar o a la alteración de los integrantes del hogar, como es el caso de los entrevistados que previamente vivían bajo condiciones de allegamiento junto a otros miembros adultos que participaban del mercado laboral y la mudanza al Mugica implicó la pérdida de aportes monetarios.

Por último, los entrevistados a lo largo de su vida han recibido diferentes tipos de ayuda económica por parte del Estado y la relocalización afectó este componente del activo por dos mecanismos: algunos habitantes habían participado de las cooperativas de trabajo y, tras modificarse bruscamente la política, este recurso fue eliminado. Por otro lado, para muchos hogares que se localizaban momentáneamente en la provincia de Buenos Aires, retornar a la Ciudad de Buenos trajo aparejada la recuperación del acceso a un conjunto de planes de ayuda económica que solo están disponibles en esta jurisdicción.

Por último, nos preguntamos acerca de los cambios sobre el “activo humano”, el cual posibilita, según Kaztman (2000), el acceso al “empleo” o autoempleo remunerado (Tabla 4).

Transformación de los activos humanos (empleo) de las estructuras de oportunidades.
Activo Componentes Momento Casos
A B C D E F G H I J K L M
Humano (empleo) Nivel de inserción socioocupacional del/a jefe/a de hogar Pre-relocalización 5 3 5 5 5 2 3 3 1 1 3 1 3
Vivienda social 5 1 5 5 5 3 5 3 1 1 3 1 3
SALDO 0 -2 0 0 0 1 2 0 0 0 0 0 0
Promedio inserción socioocupacional miembros activos Pre-relocalización 5 3 4 4 4 2 3.5 3 3 3 3 3 3
Vivienda social 4 2 4 4 5 3.7 4 3 3 3 2.5 3 3
SALDO -1 -1 0 0 1 1.7 0.5 0 0 0 -1 0 0

Fonte: Elaboración de la autora (2019), en base a entrevistas en profundidad realizadas durante 2015-2017.

El programa que dio origen al Barrio Padre Mugica fue definido como un proyecto integral de inclusión social y laboral. Sin embargo, el logro de estos objetivos se pone en duda al observar los efectos de la política sobre las estructuras de oportunidades de sus destinatarios, particularmente sobre sus formas de inserción socio-ocupacional10.

Los datos respecto a la composición de los recursos de los hogares y sus modalidades de inserción socio-ocupacional señalan que el acceso a la vivienda social y al programa no generó transformaciones sustancialmente positivas. En todos los casos predominan las situaciones de reproducción del tipo de inserción socio-ocupacional anterior. En cuatro de estos casos, el tipo de inserción socio-ocupacional se mantiene en la categoría “alta”; no obstante, estos hogares presentan simultáneamente niveles medios y altos de dependencia económica, por lo que las condiciones favorables de inserción al mercado de trabajo se restringen a pocos integrantes del hogar, limitando su efecto. Los seis casos restantes reproducen sus formas de inserción de tipo “bajo” o bien situaciones de inactividad, y estos hogares también presentan un alto nivel de dependencia económica. De los casos restantes, dos hogares han mejorado los tipos de inserción ocupacional del jefe o jefa de hogar (uno de ellos pasa de estar desocupado a insertarse en el nivel bajo y otro desde las modalidades bajas a las altas) y uno demuestra haber empeorado al pasar de modalidades bajas de inserción a la inactividad. Luego de la mudanza al nuevo barrio de vivienda social, las formas de reproducción de los hogares continúan asociándose a formas de subsistencia lideradas principalmente por empleos precarios, asistencia económica del Estado y la ayuda por parte de organizaciones comunitarias o barriales. La mudanza no ha facilitado el acceso a nuevas redes de empleo que establezcan lazos más firmes con el mundo del trabajo, por el contrario, aún en este nuevo entorno parecen reproducirse, y en varios casos intensificarse, los vínculos precarios que unen a esta población con el mercado laboral. En este sentido, la mudanza al Conjunto Urbano Barrio Padre Mugica, lejos de haber transformado las estructuras de oportunidades de sus habitantes para el incremento de su bienestar y facilitar su integración social, ha terminado por intensificar circuitos que funcionan como dispositivos reproductores de la exclusión.

 CONSIDERACIONES FINALES ¿EL ESTADO COMO GENERADOR DE OPORTUNIDADES O COMO REPRODUCTOR DE DESIGUALDADES?

A lo largo de este artículo nos preguntamos acerca de las transformaciones en las estructuras de oportunidades de un conjunto de hogares que fueron destinatarios de una vivienda social en el nuevo Conjunto Urbano Barrio Padre Mugica. El concepto de “estructura de oportunidades” nos permitió romper los límites sectoriales con los que desde la política tradicionalmente se han definido y problematizado las condiciones de vida de los hogares. La pregunta por los cambios que produce el acceso a la vivienda social alude no solo a la dimensión material de las condiciones del habitar, sino al conjunto más amplio de los ejes que definen - de manera conjunta - las condiciones de vida de los hogares con base en sus estructuras de oportunidades. Nos preguntamos acerca de la disponibilidad de diversos tipos de recursos (activos) que resultan particularmente valiosos en un contexto sociohistórico particular al condicionar las oportunidades de acumular otros recursos que pueden convertirse en activos y facilitar nuevamente la obtención de más recursos, configurando rutas hacia el bienestar. Este enfoque nos permitió adentrarnos en un análisis que pone en relación los diferentes ámbitos o esferas en los que los hogares se desenvuelven y desde allí abordar los mecanismos de exclusión e inclusión social a partir de una lógica multidimensional e integral.

Como vimos al inicio, la política aquí analizada, pese a sus objetivos iniciales, fue volcándose durante su implementación hacia una definición tradicional de la política habitacional limitada hacia un abordaje estrictamente “fisicalista”. Si bien inicialmente su objetivo de inclusión mostraba un abordaje integral en los hechos, terminó reorientándose únicamente hacia la entrega de una unidad residencial de deficiente calidad constructiva. No obstante, los efectos de la relocalización repercutieron, no solo sobre la dimensión física de las condiciones habitacionales de los hogares, sino sobre el conjunto de sus sistemas habitacionales. Sin haber implicado cambios positivos en términos arquitectónicos, tampoco generaron mejoras sobre las formas en que los hogares resuelven sus necesidades habitacionales. Las relocalizaciones no terminaron de resolver situaciones de hacinamiento o cohabitación que reflejan estrategias habitacionales desplegadas ante la necesidad y la ausencia de recursos suficientes. A su vez, implicaron en muchos casos un cambio negativo en la localización de los hogares, generando procesos de segregación socio-residencial y un fuerte desarraigo, producido por la ruptura de redes barriales y la pérdida de recursos territoriales. En este sentido, la mudanza no solo implicó un cambio de localización en términos geográficos, sino también respecto al “capital locacional” ligado a los recursos intrínsecos a los barrios de pertenencia.

En segundo lugar, si bien uno de los objetivos principales (sino el central) del programa se basaba en la reinserción al mundo del trabajo, puede observarse una continuidad en los vínculos precarios que unen a esta población con el mundo del trabajo. La llegada a la vivienda social no transformó las modalidades de inserción socio-ocupacional de los hogares o sus miembros, no facilitó el acceso a nuevas redes de empleo que establezcan lazos más firmes con el mundo del trabajo, ni tampoco incrementó los niveles de ahorro de los hogares, habilitando márgenes de maniobra para el desarrollo de estrategias más perdurables en el tiempo. Los modos de reproducción social de estos hogares continúan asociándose principalmente a formas de subsistencia mediante diversas estrategias tales como el desempeño en empleos marginales, la obtención de ayuda del Estado y la participación de redes de ayuda familiares o comunitarias extendidas.

Por último, y a modo de conclusión, el análisis de las transformaciones de las estructuras de oportunidades de los hogares como consecuencia de la implementación de esta política nos permite reinterpretar, a partir de las acciones concretas y más allá de los objetivos discursivos, la definición de la problemática abordada y la idea de ciudad que esta política traduce. La política se presenta como una intervención sobre el espacio y sobre la vida de los hogares que, antes que transformadora, termina por reproducir sus condiciones preexistentes. Esta naturaleza reproductiva de la política reactualiza los mismos efectos que las políticas históricas de vivienda orientada a sectores populares y evidencia las mismas estructuras de pensamiento bajo nuevas premisas. Reaparecen preceptos y características que se han mantenido constantes desde el inicio de las políticas habitacionales tales como: (a) la vinculación conceptual entre pobreza y peligros sociales; (b) la intervención estatal orientada a los aspectos más visibles de la pobreza (la vivienda) considerándola suficiente para incidir sobre las otras dimensiones que implican una condición social baja; (c) la intervención precaria y provisoria del Estado, lo cual lleva a soluciones no definitivas y a la reaparición frecuente del Estado interviniendo sobre las trayectorias residenciales de los hogares de sectores populares sin ofrecer soluciones perdurables; (d) la subordinación de las demandas y necesidades de la población destinataria a las urgencias y voluntades estatales; (e) el reduccionismo hacia una concepción estrictamente “fisicalista” o “techista” de la vivienda (y en muchos casos restringida únicamente a una concepción legal de la propiedad del suelo, que parece establecer como sinónimos el acceso a la vivienda y el acceso a la propiedad privada); (f) el diseño de políticas sectoriales que procuran intervenir de forma aislada sobre problemáticas que son integrales.

 AGRADECIMIENTOS

Se agradece la ayuda de los colegas Lucas Ramírez y Denise Brikman en la confección de los mapas que se incluyen en el artículo.

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Articulo basado en la tesis de M. NAJMAN, intitulada: “Construcción de vivienda social: ¿Motor para la inclusión? Impactos sobre el territorio y las estructuras de oportunidades de sus habitantes”. FLACSO, 2018.

La asociación Madres de Plaza de Mayo, icono de la lucha por los derechos humanos en el país, surge durante la última dictadura militar argentina bajo el reclamo de aparición con vida de los detenidos desaparecidos. Su trayectoria a lo largo de los años involucra además múltiples proyectos con el propósito de continuar el legado político de sus hijos.

El Plan de Saneamiento Integral para la Cuenca Matanza-Riachuelo de la Ciudad de Buenos Aires, Argentina, es un plan interjurisdiccional que fue ordenado por la Corte Suprema de Justicia en el año 2008. Mediante esta instancia, el poder judicial ordena al Poder ejecutivo nacional y municipal garantizar la mejora de la calidad de vida de los habitantes de asentamientos que se ubican en las zonas cercanas a la cuenca y establece la relocalización de los barrios informales que se ubican en los márgenes del curso de agua (FAINSTEIN, 2015).

Más allá de su condición material, la vivienda involucra un conjunto de relaciones sociales que se entienden como una configuración de servicios habitacionales que tienen la capacidad de satisfacer necesidades primordiales tales como el albergue, refugio, protección ambiental, espacio, vida de relación, seguridad, privacidad, identidad, accesibilidad física, entre otras (YUJNOVSKY, 1984).

El enfoque AVEO resalta tres tipos de activos: físico (que incluye al financiero y los bienes materiales), humano (acceso al empleo, estado de salud, destrezas o habilidades, motivaciones, creencias etc.) y social (capacidad para movilizar la voluntad de otras personas en su beneficio sin recurrir a la fuerza, presencia de normas, instituciones, relaciones de confianza etc.)

Las variables que componen cada tipo de activo serán definidas y analizadas en el próximo apartado.

Se entiende por allegamiento o cohabitación la convivencia de dos o más grupos familiares en una misma vivienda (ARRIAGADA; ICAZA; RODRÍGUEZ, 1999). Implica la presencia de un hogar no-nuclear, que puede ser un hogar extendido o un hogar compuesto (TORRADO, 2005). Además, independientemente del tipo de lazo con quien ocupe la jefatura del hogar, se considera que todo individuo mayor a 25 años de edad es autónomo (DELAUNAY; DUREAU, 2004).

Esta categoría se construyó con base en distancias a la zona central administrativa y con base en los valores de m² publicados para el año 2015 en la CABA (http://blog.properati.com.ar/valor-del-metro-cuadrado-buenos-aires-01-2015).

La dependencia económica del hogar se refiere a la relación entre la cantidad de personas económicamente independientes (que perciben ingresos) y la cantidad de personas económicamente dependientes (que no perciben ingresos, por lo que constituyen cargas familiares para las personas económicamente independientes) a nivel de los hogares. Se considera como dependencia baja hasta 1 persona dependiente por aportante del hogar, dependencia media entre 1,01 y 2,5 personas dependientes y dependencia alta más de 2,5 personas dependientes por aportante (MARCOS; DI VIRGILIO; MERA, 2018).

Para la elaboración de la variable tipología de inserción socio-ocupacional se trabajó partiendo de la tipología desarrollada en Rubio (2015) considerando distintos componentes. En nuestra escala, el número 1 refleja situaciones de inactividad, el 2 quienes presentan desocupación abierta (desocupados que buscan empleo activamente), el 3 quienes se inscriben al mercado de trabajo en un nivel bajo (cuenta propia de subsistencia sin registro, Trabajadores familiares, Trabajadores sin salario, Perceptores de planes sociales con contraprestación de empleo con y sin registro, Servicio doméstico sin registro), el 4 quienes se inscriben de modo precario o en un nivel medio (Asalariados sin registro, Trabajador por cuenta propia sin registro, Servicio doméstico con registro); por último, el 5 reúne a quienes se inscriben de modo formal o en un nivel alto al mundo del trabajo (Empleadores con registro, Empleadores sin registro, Asalariados en relación de dependencia con registro, Cuenta propia con registro, Miembros de las Fuerzas Armadas).