Na perspectiva mundial, 24 milhões de pessoas são levadas ao estado de pobreza todos os anos e 14 milhões precisam deixar suas casas em razão dos desastres naturais. Devido aos grandes números, a ONU criou um modelo estatístico para informar dados de migrações que devem ocorrer em anos futuros, resultando em dez países com grande suscetibilidade de destruição: Índia, China, Bangladesh, Vietnã, Filipinas, Mianmar, Paquistão, Indonésia, Rússia e Estados Unidos (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS DO BRASIL, 2017).

Conforme os dados do Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (2017), milhões de pessoas são atingidas todos os anos por desastres naturais no mundo. Tomando como base o intervalo entre os anos de 2006 a 2016 (últimos 10 anos), nota-se que a maioria das ocorrências são do grupo dos desastres hídricos, os quais representam 51% dos registros históricos, seguido dos meteorológicos (30%), climatológicos (10%) e geofísicos (9%) (CENTRE FOR RESEARCH ON THE EPIDEMIOLOGY OF DISASTERS, 2017). Além disso, 54% das mortes decorrentes de desastres são consequências de situações agravadas por secas e inundações (HOYOIS; GUHA-SAPIR, 2004).

No Brasil, a seca e a estiagem representaram 57,8% das ocorrências, com 50 milhões de pessoas afetadas, enquanto que as inundações somam 32,7% das ocorrências, com 39 milhões de afetados. Os maiores números de mortalidade (44,8%), morbidade (63,5%) e expostos (67,5%) são decorrentes de eventos hidrológicos. Destaca-se que a probabilidade é que os eventos geológicos causem mais mortes dentre os desastres naturais, porém, no cenário nacional, a maioria dos óbitos foi causada pelos desastres hidrológicos (FREITAS et al., 2014).

No Paraná, desde 1984 foram registradas situações de estiagem, com um total de 579 casos de desastres contabilizados até 2017. Sua maior frequência se deu no mês de janeiro de 2017, com 165 casos (SISTEMA DE DEFESA CIVIL DO PARANÁ, 2018). Embora janeiro seja um mês chuvoso, em 2012 o Paraná enfrentou uma situação de estiagem, levando mais de 30% do estado a decretar situação de emergência (SE). Com a ocorrência do evento La Niña, não choveu no sul do Brasil desde o mês de novembro/2011, resultando em um nível crítico de seca com mais de um milhão de pessoas afetadas (PEREIRA, 2012).

De modo geral, os casos de estiagem atingiram 252 municípios, totalizando 2.770.330 pessoas afetadas e prejuízo econômico de mais de R$4 bilhões. Cabe destacar ainda que, dessas ocorrências, 200 registros obtiveram decretação de situação de emergência, e uma delas, registrada no município de Quatro Barras durante a estiagem que ocorreu em abril de 1985, resultou em três óbitos. Os municípios mais afetados por esse tipo de desastre foram os de Pranchita, Diamante do Oeste e Nova Esperança do Sudoeste (SISTEMA DE DEFESA CIVIL DO PARANÁ, 2018).

Com relação às inundações, o número de registros desse tipo de evento tem aumentado desde a década de 1990, com picos em 2004 e 2009 e maiores ocorrências nas regiões Sudeste (31,5%), Nordeste (28,0%) e Sul (22,6%) (FREITAS et al., 2014). No Paraná são 702 casos registrados de 1980 a 2017. Esses desastres atingiram 273 municípios, afetaram 274.296 pessoas e causaram um prejuízo econômico de quase 400 milhões de reais. Cabe destacar ainda que 44 registros resultaram em decretação de situação de emergência e 3 registros resultaram em decretações de Estado de Calamidade Pública (ECP) (SISTEMA DE DEFESA CIVIL DO PARANÁ, 2018).

Até 2017, os meses que apresentaram os maiores registros de ocorrência de inundação no estado do Paraná foram janeiro e dezembro, com 193 e 194 casos respectivamente, sendo que União da Vitória, Querência do Norte e Rio Negro foram os municípios mais atingidos. No quadro de pessoas afetadas, observou-se um total de 31 óbitos no estado, provenientes dos municípios de Alto Paraíso, Bocaiúva do Sul, Coronel Vivida, Francisco Beltrão, Guarapuava, Imbituva, Irati, Jacarezinho, Mariópolis, Ortigueira, Porto Amazonas, Querência do Norte, Rio Negro, São Jorge do Oeste, São José dos Pinhais, Sapopema, Sengés e União da Vitória (SISTEMA DE DEFESA CIVIL DO PARANÁ, 2018). Dessa forma, percebe-se que embora os eventos extremos de estiagem atinjam um número maior de pessoas, são as inundações que resultam nos maiores índices de perdas de vidas humanas.

A partir do momento que as catástrofes atingem os municípios, a equipe de Gestão de Desastres deve ser acionada para desenvolver ações pertencentes às etapas de resposta e recuperação. A etapa de resposta, que tem o objetivo de salvar vidas e bens, ocorre quando o desastre já aconteceu, mobilizando e direcionando recursos naquele sentido. Já a etapa de recuperação é necessária para diminuir os impactos sociais, econômicos e ambientais resultantes do desastre ocorrido, com o intuito de devolver as condições mínimas da comunidade afetada para que a segurança local retorne. Todas essas etapas tornam-se grandes estratégias municipais, incentivando a resiliência e permitindo uma atuação eficaz da proteção e defesa civil (PINHEIRO, 2017).

Para monitoramento dos eventos e desastres, a Proteção e Defesa Civil do Paraná utiliza os Formulários de Informação dos Desastres (FIDE) disponibilizados no Sistema de Defesa Civil (SISDC) e no Business Intelligence (BI). Neles são preenchidas as informações sobre a classificação dos fenômenos que ocorreram em uma determinada região, as coordenadas de localização desses eventos, além de caracterizar os danos, perdas e prejuízos locais, de acordo com a Instrução Normativa nº2 de 2016. Essa instrução estabelece os critérios e os procedimentos para quando há necessidade de decretação de situação de emergência ou de estado de calamidade pública.

Para os gestores, é importante que seja feito o registro dos eventos a fim de se acompanhar o histórico dos riscos e permitir a adoção de novas medidas para a redução das vulnerabilidades e orientação das comunidades (OLIVEIRA et al., 2013). Por isso que, no Estado do Paraná, todos os eventos extremos são registrados a fim de se formar um banco de dados histórico que possa caracterizar os riscos de cada região.

É importante destacar que equipes de coordenação preparadas para executar as medidas necessárias participam das ações de resposta de eventos com decretação de situação de emergência ou de estado de calamidade pública. A Força Nacional de Emergência é formada por profissionais da Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM), Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (CEMADEN), Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (CENAD), Agência Nacional de Água (ANA), dentre outros que prestam apoio às equipes de avaliação e registro de ocorrência. A Força Nacional do SUS coopera com os medicamentos e profissionais de saúde, enquanto que as Forças Armadas e Força Nacional de Segurança dão apoio nas situações de emergência. Na esfera municipal são as Defesas Civis que auxiliam no atendimento às situações de desastres (Lei nº12.608 de 2012).

Após a estabilização da situação através das ações de resposta, é necessário iniciar o processo de recuperação do município. A recuperação “se refere ao conjunto de medidas que visam à reabilitação de infraestrutura, do meio ambiente, da economia e da saúde da comunidade atingida por desastre, e que tem como foco evitar a instalação de novas situações de risco” (FURTADO, 2014, p. 163). É importante destacar que essa é uma das etapas menos estudadas e mais difíceis de planejar, considerando a cultura frágil que o país ainda possui sob a ótica da GRD. Planos de recuperação são muito mais utilizados nas áreas empresariais do que nas de gestão; no entanto, esses planos se referem muito mais a eventos técnicos de produção do que eventos adversos (MENDOZA, 2018).

Entretanto, a recuperação deve ser vista também como uma oportunidade para os gestores avaliarem o que pode ser melhorado no planejamento, de tal forma que os riscos enfrentados sejam minimizados ou até mesmo eliminados durante o processo de reconstrução. As situações vivenciadas devem ser intercaladas às questões culturais e aos aspectos frágeis dos municípios, a fim de evitar os mesmos erros na busca da resiliência (FURTADO, 2014). É a partir desses cenários que a Estratégia Internacional para Redução de Desastres das Nações Unidas (EIRD) tem buscado pela redução dos riscos de desastres, elaborando instrumentos que atendam as estratégias internacionais para tornar cidades resilientes (ESTRATEGIA INTERNACIONAL PARA LA REDUCCIÓN DE DESASTRES DE LAS NACIONES UNIDAS, 2005).

As ações de resposta receberam a maior pontuação dentre as etapas da Gestão de Riscos de Desastres, com 85,4% do total. Esse fator está diretamente relacionado à frequência de inundações que União da Vitória possui, forçando os gestores municipais a terem uma boa estruturação no que diz respeito à resposta a esse tipo de evento. Outro ponto interessante é que a convivência dos moradores com as enchentes também criou uma cultura local, onde todos ouvem diariamente o monitoramento do nível do rio Iguaçu e sabem as cotas críticas para deixarem suas residências.

Atualmente o município de União da Vitória não possui qualquer tipo de sistema de alerta ou alarme sonoro, o que daria maior segurança para a população em casos de enchentes rápidas, como ocorreu em 1983 (Figura 2). No entanto, os gestores emitem alertas pelo rádio e a Proteção e Defesa Civil Municipal divulga notas oficiais na imprensainformando a população sobre o nível do rio Iguaçu. Os mecanismos utilizados atualmente são considerados confiáveis pelos gestores, tendo uma abrangência de alcance entre 80 e 90%.

FIGURA 2
Relação das áreas de risco com as cheias do Iguaçu em 1983
Fonte: Acervo pessoal dos autores (2018) e Prefeitura Municipal de União da Vitória (1983).

A elaboração de planos que contenham informações sobre os cenários de risco, localização de abrigos e recursos e contatos emergenciais, é um dos elementos inclusos na etapa de preparação da Gestão de Riscos. No entanto, quando é necessário ativar o plano em virtude de uma ocorrência de desastre, esse é um elemento que compõe a etapa de resposta da Gestão de Desastres. Tendo isso em vista, a ONU considera o Plano de Contingência como objeto de análise do Plano de Resposta.

O Plano de Contingência de União da Vitória encontra-se revisado e estruturado pelas informações que foram inseridas pelo SISDC. Durante a primeira visita à cidade, uma das questões abordadas foi como os gestores definem quais são as áreas de atenção apresentadas no PLANCON. A informação repassada é que essas áreas são determinadas pela cota do local, porém pode-se verificar que a cota de áreas próximas a essas são a mesma, destacando a problemática já abordada sobre o que de fato é uma área de atenção e qual é a relação delas com as áreas de risco, conforme Pinheiro (2017).

Com relação à efetividade, o plano já foi testado em 2014, em um evento de emergência real, no qual foi possível avaliar que todos os recursos disponíveis foram utilizados segundo as necessidades de uso definidas. Inclusive, equipamentos que a prefeitura não possuía foram disponibilizados por empresas locais. Outro destaque é a participação não apenas da Defesa Civil, mas também dos bombeiros, exército, polícia militar e de voluntários que, a partir de ações rápidas, cobriram todas as áreas de risco em quatro horas de atuação.

Quanto à distribuição de itens básicos de sobrevivência, o resultado é positivo, tendo em vista que a quantidade de suprimentos disponíveis foi mais do que suficiente para atender todos os atingidos durante o período de interrupção do fornecimento. O município recebe muitos donativos, tanto dos próprios moradores quanto de municípios vizinhos e do Estado. Em 2014, por exemplo, a Proteção e Defesa Civil de União da Vitória teve que solicitar que as doações cessassem, pois a quantidade recebida foi muito maior do que a necessária, sendo que o restante dos donativos foram doados a outros municípios após a normalização da situação. Salienta-se que o município não possui qualquer tipo de cadastramento dos recursos utilizados e doados, mas controla-os durante os eventos.

Os abrigos também são um ponto de destaque, já que dentro de 12 horas todas as pessoas podem ser locadas e organizadas para aguardar até a regularização da situação. Isso é possível porque os abrigos e recursos começam a ser preparados antes que o desastre atinja o nível crítico, sendo que o monitoramento do nível do rio é realizado diariamente e, quando existe alguma anormalidade, o monitoramento é feito de hora em hora. Ressalta-se que não existe qualquer tipo de base de apoio logístico no município, sendo que todas as atividades são realizadas por iniciativa dos gestores, grupos setoriais, órgão emergenciais e voluntários.

Ao analisar as informações repassadas pela gestão e compará-las àquelas apresentadas no Plano, que relaciona as áreas de atenção com os abrigos disponíveis, verificou-se que caso a cidade seja acometida por uma inundação que atinja todas as áreas determinadas pelo Plano, estima-se que 4.938 pessoas seriam afetadas. No entanto, os três abrigos disponíveis comportam, juntos, apenas 1.300 pessoas.

Ainda segundo a gestão municipal, em situações severas, como foi no ano de 2014, além dos abrigos listados no Plano de Contingência, outros locais também estão disponíveis para abrigar os afetados. Isso pode ser confirmado no Formulário de Informação dos Desastres (FIDE) preenchido após o último desastre, ocorrido em 2014, que informa que a comunidade foi alocada em escolas municipais, ginásios de esporte, centros comunitários e pavilhões de igrejas, já que os abrigos disponíveis na época foram insuficientes para atender todos os afetados.

Embora União da Vitória e Porto União sejam consideradas cidades irmãs, não existem acordos de cooperação oficiais firmados entre os dois municípios. Considera-se que União da Vitória possui uma relação próxima com os municípios da regional a qual pertence. Os próprios gestores afirmam que outras cidades já buscaram conhecer como as ações de Proteção e Defesa Civil agem em situações de desastre, tomando-a como um exemplo a ser seguido.

Devido à frequência com que as inundações ocorrem, o ideal seria que a cidade já possuísse um centro de operações de emergência, equipada com uma rede automatizada para controle e gerenciamento das ações locais, tanto nos cenários mais prováveis de desastres quanto nos mais severos. No entanto, não há um centro como esse na cidade e não existe planejamento para implantação de algo assim. Atualmente, conforme a situação, um comitê de gestão de riscos de desastres é convocado para dar suporte à atuação da coordenação municipal de Proteção e Defesa Civil. Mesmo sem o centro, os gestores afirmam que a coordenação é clara para as ações de recuperação, assim como todas as responsabilidades e recursos são bem definidos.

A etapa de recuperação é a mais difícil de ser analisada, pois no Brasil ainda não existe uma cultura de planejamento após a resposta. Dessa forma, essa não só é a etapa de análise que possui a menor quantidade de itens a serem investigados, como também é a que resultou na menor média obtida, com apenas 13,3%.

Embora sejam realizadas ações pós-eventos para ajudar a recuperar as áreas afetadas, não existe um plano específico de reinicialização econômica em União da Vitoria. Planos de Recuperação podem conter informações sobre as possíveis residências e infraestruturas que precisarão ser reconstruídas ou reformadas nos casos de desastres recorrentes e mais severos; ações de reparo, remoção de detritos e inspeções; suporte médico e psicológico; prazos para disponibilização de recursos financeiros; opções de novas soluções de design urbano a serem adotadas durante a reconstrução com o objetivo de minimizar riscos; atualização dos padrões e normas utilizadas anteriormente, dentre outras ações que também são sugeridas no próprio Scorecard detalhado.

Atualmente a cidade conta com a participação de diferentes grupos da sociedade para auxíliar nas ações de recuperação, como os próprios provedores de serviços públicos, as empresas locais, ONG, associações de moradores, a população em geral e os governos estadual e federal. No entanto, não existe um comitê oficial para a resiliência a desastres, o qual poderia auxiliar a gestão municipal na integração dos processos necessários para a constituição de uma cidade mais resiliente. O comitê também poderia elaborar o Plano Estratégico para a Resiliência à Desastres da Cidade, criando uma nova cultura local, mais organizada e oficializando as atividades.

Ainda cabe citar duas problemáticas encontradas, as quais permeiam os processos de recuperação. A primeira delas é em relação ao apoio psicológico e financeiro destinado àqueles que vivem em áreas de risco. Durante as visitas à cidade, foi possível encontrar residências em péssimas condições, inclusive à venda (Figura 3).

FIGURA 3
Casa à venda em frente ao rio
Fonte: Acervo pessoal dos autores (2018).

A segunda problemática se relaciona aos bairros “históricos”, onde os moradores vivem há anos em áreas de risco, mesmo tendo uma condição financeira melhor (Figura 4). Nesses casos, os gestores não retiram as pessoas e não sabem que tipo de medidas podem ser adotadas para minimizar os impactos. Essa situação é complexa devido ao apego que os moradores têm ao local em que vivem; no entanto, a legislação municipal deveria ser cumprida, pelo menos para proibir a construção de novas casas nesses locais. Caberia ainda à fiscalização a iniciativa de questionar os moradores sobre o interesse deles em residir em outro lugar, pois nenhuma atitude será tomada se o primeiro passo não for dado.

FIGURA 4
Casas de frente para o rio, localizadas em bairros estabilizados.
Fonte: Acervo pessoal dos autores (2018).

Não obstante a isso, é importante que depois de cada evento, após a recuperação da cidade e o retorno às atividades, seja realizada uma investigação processual de forma a identificar todos os pontos positivos e negativos que a gestão municipal teve durante as ações de resposta e recuperação. Esse tipo de análise pode ser integrada ao plano de gerenciamento dos riscos da cidade, junto com a atualização dos mapeamentos das áreas de risco.

No entanto, o município não possui uma equipe que realize esse tipo de atividade, assim como não possui um regulamento que oficialize a obrigatoriedade de uma avaliação pós-evento. Os gestores afirmam que reconhecem a necessidade de aprender cada vez mais sobre a gestão de inundações e que já houve tentativas de compartilhamento de informações e treinamentos, porém nada continuado.

Cada desastre causa diversos impactos negativos nos meios econômico, social e ambiental; no entanto, também dão aos gestores locais a oportunidade de aprender com as ações que foram ou não efetivas. A visão panorâmica sob cada aspecto impactado no município é fundamental, permitindo ao coordenador de Proteção e Defesa Civil entender como os processos podem ser aperfeiçoados e compreender os riscos. Essa é a última fase da Gestão de Desastres e a primeira da Gestão de Riscos (Prevenção), fechando o ciclo da GRD.

Correspondencia para/Correspondence to: C. M. GARCIAS | E-mail: carlos.garcias@pucpr.br