La Comunidad Andina: las fuerzas centrífugas ejercidas por los Estados Unidos sobre un régimen comercial en formación

The Andean Community: The Centrifugal Forces Implemented by the United States vis-à-vis a Trade Regime in Construction

A Comunidade Andina: as Forças Centrífugas Exercidas pelos Estados Unidos sobre um Regime Comercial em Formação

María Mercedes Prado Espinosa* mmprado@puce.edu.ec

Pontificia Universidad Católica del Ecuador, Ecuador

Las iniciativas de integración en América Latina, que comienzan a finales de los años 50 y principios de los 60, dieron como resultado el nacimiento de algunas organizaciones regionales: la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que luego se convertirá en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), el Mercado Común Centroamericano (MCCA) (1960), el Pacto Andino (1969) y la Comunidad del Caribe (CARICOM) (1973). Todos estos procesos nacieron en un contexto teórico influenciado por la escuela estructuralista que buscaba liberarse de la estructura comercial centro-periferia, con los Estados Unidos (EE.UU.) como el centro y principal socio comercial de la gran mayoría de países latinoamericanos.

De hecho, la importancia de los flujos de comercio de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) con EE.UU. corrobora el hecho de que el conjunto de las economías andinas evoluciona al ritmo de la relevancia de las relaciones comerciales que mantienen con su poderoso vecino. EE.UU. desempeña el papel de “locomotora” de cara a las exportaciones de América Latina. En la actualidad, los países de la CAN continúan siendo altamente dependientes del mercado norteamericano en el suministro de materias primas.

Con la finalidad de distinguir la dimensión económica de la institucional de la integración, se utilizará el término regionalización para referirse a una concentración, es decir un aumento proporcionalmente mayor de los intercambios comerciales regionales entre los países miembros de una zona integrada, comparados con los que tienen lugar con el resto del mundo (Siroen, 2004). Por su parte, el término regionalismo se referirá exclusivamente a la institucionalización de las relaciones entre los países miembros: significa el establecimiento de reglas y normas comunes con los Estados vecinos, con los cuales no necesariamente existen relaciones comerciales intensas. En el caso concreto de la CAN existe un regionalismo profundo en procura de la armonización de reglas, normas y prácticas y, por tanto, en busca de la convergencia estructural de las economías en el ámbito regional (Prado, 2014).

El objetivo de este trabajo es mostrar que a pesar de la prolífica estructura institucional, es decir del regionalismo en la CAN, dada la debilidad de la regionalización¹, las formas institucionales pierden su capacidad y eficacia para conducir un proceso de integración económica regional (IER) si este no va acompañado de políticas nacionales y regionales que promuevan la diversificación de la producción. Las economías andinas siguen estando muy vinculadas a los regímenes de acumulación rentistas. Estos últimos están a su vez determinados por factores socioeconómicos y políticos a nivel nacional y por la presencia de EE.UU. en la escena internacional. El presente artículo recapitula los hechos más sobresalientes de la política exterior estadounidense hacia Latinoamérica desde finales del siglo XX y evidencia las consecuencias para el regionalismo y la regionalización en los procesos de IER. A partir de allí, se analiza el caso de las relaciones de la CAN con EE.UU. y se propone una explicación de la realidad de los intercambios comerciales regionales a través de la configuración del tipo Hub & Spokes.

Desde la Segunda Guerra Mundial y hasta 1990, la política comercial de EE.UU. se orientó hacia el multilateralismo. Los EE.UU. fueron los protagonistas de las rondas de negociaciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y sus principales defensores (Feinberg, 2003; Deblock & Turcotte, 2003; Viera Posada, 2008). Este país en sus inicios mantuvo una posición contraria al proceso de integración regional por considerarlo discriminatorio e ineficaz (Vieira Posada, 2008). Su posición política evolucionó gradualmente cuando se suscribieron dos tratados de libre comercio (TLC), considerados como casos especiales, con Israel (1980), por razones de seguridad, y con Canadá (1988), por la proximidad geográfica y sus vínculos con el comercio intraindustrial.

La primera etapa de las negociaciones multilaterales con los países de América Latina se inició con la Iniciativa para las Américas (EAI), en 1990. El 27 de junio de ese año, el presidente de EE.UU. de la época, George Bush, hizo dicha propuesta de integración comercial y económica a los países de América Latina y el Caribe. La propuesta presentaba una nueva estructura de relaciones interhemisférica y estaba fundamentada en una asociación económica para promover la inversión y el comercio entre las naciones del continente, que contribuyera además a reducir la deuda oficial contratada con Washington.

Dicha articulación económica tendría como principio básico la aplicación de reformas que se pueden llamar de estilo neoclásico, es decir, orientadas hacia el mercado lo que, de acuerdo con el contenido de la iniciativa, aumentaría el crecimiento, la prosperidad y la estabilidad económica y política en la zona. La preferencia de América del Norte se había centrado en la negociación de acuerdos de libre comercio con países y con regiones bajo ciertas condiciones de entrada. Los requisitos de ingreso llamados indicadores de readiness fueron los siguientes: 1) Tener la capacidad institucional para comprometerse seriamente, de forma sostenible y a largo plazo a poner en práctica las políticas económicas necesarias para el éxito del acuerdo de libre comercio; 2) Comprometerse con un entorno macroeconómico estable y con políticas “orientadas al mercado” antes de iniciar las negociaciones; 3) Comprometerse con el sistema multilateral de comercio —los futuros acuerdos de libre comercio deben ser coherentes con el artículo XXIV del GATT—; 4) Haber demostrado avances para lograr regímenes comerciales abiertos, y 5) Ser un miembro activo del GATT. Más tarde fue el turno de México (1994), también por razones de vecindad y complementariedad, el que junto con Canadá y EE.UU. formaron un solo bloque regional a través del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)².

La EAI es quizás la más ambiciosa iniciativa propuesta por EE.UU. para negociar acuerdos de libre comercio con los grupos de países de América Latina. Hacia fines de 1991, 16 acuerdos marco³ se habían suscrito (México incluido) con una cobertura de 31 de los 34 países latinoamericanos y con dos grupos: el Mercosur y la CARICOM (Rojas Aravena et al., 1993, p. 312). Si bien cada país desarrolló su propia estrategia de negociación, este proyecto se insertó en la corriente panamericanista de las relaciones internacionales del continente, inspirada en la Doctrina Monroe⁴.

La segunda etapa del proceso se inició durante el gobierno de Bill Clinton en 1994 con la organización de la Cumbre de las Américas para la conformación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) con 34 países de América Latina, los que en una etapa posterior, a través de la cláusula de inclusión, serán parte del TLCAN en 2005⁵. El presidente de EE.UU., Bill Clinton, en enero de 1994, propuso la celebración de una Cumbre Presidencial. Su propósito era discutir los mecanismos y estrategias comunes para la consolidación democrática, la superación de los obstáculos al desarrollo, el fortalecimiento de las instituciones hemisféricas y una mayor integración entre los países. En diciembre de ese mismo año se reunieron en la ciudad de Miami, 34 líderes latinoamericanos elegidos democráticamente. En esta ocasión también participaron el primer ministro de Canadá y el presidente de la Asociación de los Estados del Caribe. Desde aquella primera cumbre, se han celebrado cinco más.

Por último, en la tercera etapa del gobierno de Bush se retomó la iniciativa de la EAI con el representante de la oficina comercial, Robert Zoellick, que articula una política comercial alrededor del concepto de liberación competitiva, donde todas las formas de asociación son válidas en la medida en que se refuerzan y complementan entre sí (Zoellick, 2001a, p. 4). Dentro de este membrete se incluyen muchos esquemas de acuerdos comerciales ya sean unilaterales, bilaterales, multilaterales (regionalismo) o mundiales, en áreas geográficamente concentradas o dispersas:

Al moverse en múltiples frentes, podemos crear competencia en la liberalización, lo que promoverá mercados abiertos en todo el mundo [...]. También podemos experimentar, aprender de la experiencia, y forjar modelos de éxito, que podemos aplicar en otros lugares [...]. Procuraremos extender los beneficios de la liberalización del comercio al mundo en desarrollo y por lo tanto integrar estos países más eficazmente en el sistema económico mundial. Sin embargo, si las naciones en desarrollo advierten los beneficios del libre comercio, necesitamos apoyarlos a desarrollar su capacidad para formar parte de las negociaciones comerciales y asistirlos en la implementación de acuerdos de comercio complejos (Zoellick, 2001b, p. 7)⁶.

Con el lema de la liberación competitiva, y dado el dominio económico de EE.UU., parece razonable esperar que las iniciativas provinieran de este país. Pero, de hecho, este país ha sido más reactivo que proactivo. Así pues, cada una de las pequeñas economías de América Latina individualmente consideradas o las regiones colectivamente integradas son las que han provocado insistentemente diálogos para alcanzar posibles acuerdos comerciales bilaterales. La misma situación se observa en el caso de los países de la CAN:

Incluso antes del TLCAN, fueron los líderes de los países andinos, en una mini-cumbre en Cartagena, Colombia, quienes instaron a George Bush a considerar una política económica pos-Guerra Fría hacia la región, lo que dio lugar a la Iniciativa para las Américas (EAI), precursora del ALCA⁷ (Feinberg, 2003, 1025)⁸.

La política comercial de EE.UU., bilateral o regional, apoya el sostenimiento y la supremacía de los valores estadounidenses: la democracia, la seguridad, los derechos humanos y la prosperidad. Su objetivo es imponer un modelo comercial sostenible, consistente con una comunidad de democracias, basada en los valores del libre comercio. También es una manera de insertarse en el resto del continente, a través de su política exterior y sus tres componentes: la agenda económica, la agenda comercial y la agenda de seguridad (Deblock & Turcotte, 2003):

La expansión del comercio internacional es vital para la seguridad nacional de los Estados Unidos. El comercio es fundamental para el crecimiento económico y el fortalecimiento de Estados Unidos y para su liderazgo en el mundo. Las relaciones comerciales estables promueven seguridad y prosperidad. Los acuerdos comerciales cumplen hoy con los mismos propósitos que los pactos de seguridad durante la Guerra Fría, uniendo a las naciones a través de una serie de derechos y obligaciones recíprocos. El liderazgo de Estados Unidos en el comercio internacional fomenta mercados abiertos, la democracia y la paz en todo el mundo⁹.

La política comercial es un canal de transmisión de los valores estadounidenses, esto es propagar los principios del liberalismo norteamericano en las economías de América Latina.

Los intereses políticos del poder estadounidense y los intereses privados de las empresas multinacionales constituyen los fundamentos de la seguridad y la prosperidad americana, por lo que se pretende protegerlos de las amenazas externas y de cualquier circunstancia que pudiera afectar su progreso y crecimiento. Las negociaciones de política comercial se guían por estos valores, lo que implica para sus socios comerciales adaptar sus instituciones y la estructura legal e interna a estas condiciones —consolidación de la democracia, respeto por el derecho internacional y los derechos humanos, cumplimiento de las normas internacionales para la protección de las inversiones, y los procesos internacionales para la solución de controversias, entre otros—. Se trata de la propagación de una buena gobernanza al estilo norteamericano.

Las estrategias comerciales norteamericanas con los países y bloques están diferenciados, se adaptan a las realidades políticas y económicas específicas y se negocian caso por caso. Sin embargo, todavía están subordinadas a los principios enunciados anteriormente, lo que implica finalmente alinear las reglas y normas del derecho doméstico de los países a los estándares del derecho interno de los EE.UU. (Deblock, 2004).

En el caso de los tratados de integración de América Latina vigentes, la liberación competitiva modificó las reglas del juego dentro de los perímetros regionales latinoamericanos. La apertura comercial no discriminatoria frente a terceros, que se conoce como el “regionalismo abierto”, ha dado lugar a la intrusión de normas y reglas foráneas en los acuerdos regionales vigentes, y por tanto al debilitamiento del comercio intrarregional. La agenda norteamericana, multidimensional, marca la hoja de ruta de la nueva diplomacia comercial (Deblock & Turcotte, 2003) y tiene como objetivo final reorganizar las relaciones económicas, comerciales y de seguridad, de los principales socios, e imprimir una visión liberal de la economía de mercado y de las relaciones del Estado con el sector privado.

En este contexto, el modelo de integración andina se ha adaptado progresivamente a la evolución de los EE.UU. en materia de regionalismo¹⁰. En noviembre de 2003, el gobierno de EE.UU., a través del USTR, anunció su intención de negociar TLC con los cuatro países andinos —Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú— beneficiarios de la Ley de Promoción del Comercio y Erradicación de Drogas (ATPDEA por sus siglas en inglés) de agosto de 2002. El ATPDEA conllevó importantes ventajas para los países beneficiarios; sin embargo, tenía una caducidad programada para el 31 de diciembre de 2006. Así pues, tres de los cuatro países —Colombia, Ecuador y Perú— buscaron superar estas limitaciones e iniciaron en conjunto dichas negociaciones, desde la Ronda I (mayo, 2004) hasta la Ronda XIII (noviembre, 2005). Bolivia, aunque beneficiario del ATPDEA, optó por mantenerse como observador del proceso, lo que le permitió asistir a todas las mesas de negociación que quisiera.

Las diferencias entre los tres países negociadores, especialmente en lo referente a su capacidad exportadora de manufacturas y a los beneficios comerciales que habían obtenido del proceso de IER andina, se hicieron presentes y se originaron en el grado en que cada país había sido capaz de aprovechar los logros más significativos en materia de comercio de manufacturas de la CAN¹¹. Ecuador, por su parte, se retiró de las negociaciones al no aceptarse darle un tratamiento preferencial fundamentado en el conjunto de asimetrías, además de no haber aceptado la aplicación de bandas de precios en su comercio agrícola con los países del ATPDEA que participaron en estas negociaciones. Adicionalmente, los EE.UU. reclamaron a este país el retiro de la concesión petrolera a la Occidental Petroleum Company, al considerarlo un acto de expropiación (González Vigil, 2008)¹². Bolivia¹³ se ha mostrado renuente a firmar el TLC con los EE.UU. en las mismas condiciones en las que fueron negociados por Colombia¹⁴ y Perú¹⁵.

Tras el fracaso de las negociaciones con la CAN, se estimularon negociaciones fraccionadas entre EE.UU. con determinados países o bloques como la CAN. Así pues, se iniciaron negociaciones bilaterales con Colombia y Perú:

tejiendo alrededor de los Estados Unidos un entramado comercial de alianzas, no sólo se trata de “crear un ambiente de competencia en la liberalización” sino también de contrarrestar las iniciativas comerciales de sus socios, comenzando con lo de las Américas, y empeñándose fuertemente en la carrera por los acuerdos comerciales¹⁶.

En el transcurso de los últimos años, el esquema de comercio de la CAN sufrió las intrusiones vinculadas con los TLC firmados por los Estados miembros con terceros países. Su proliferación tiende a mitigar los beneficios derivados del trato preferencial que tienen los países miembros en el acceso a los mercados regionales. La maraña de compromisos, normas de origen y ritmos en las medidas de rebajas arancelarias terminaron por debilitar profundamente las reglas del IER y contribuyeron a desintegrar de facto los esquemas de integración regional. Es el caso de la formación de una unión aduanera que requiere la adopción de una política comercial común.

Todos los países miembros debían aplicar un arancel externo común (AEC) y negociar en conjunto con terceros países. Dentro de la CAN, el AEC se degradó con la negociación de acuerdos de libre comercio bilaterales con EE.UU. (acuerdos preferenciales o acuerdos de libre comercio), lo que inevitablemente terminó por erosionar la protección arancelaria garantizada por el AEC y los progresos realizados en la armonización de los aranceles¹⁷.

Los efectos en la can no se hicieron esperar. En diciembre de 2011, se difiere la adopción del AEC y Venezuela abandona la región tras la firma de los TLC con EE.UU. El 19 de abril de 2006, durante una reunión en Asunción, Paraguay, con los presidentes de Bolivia, Paraguay y Uruguay, Hugo Chávez anunció la salida de Venezuela de la CAN, a la que consideró de forma tajante “una gran mentira” y una región mortalmente herida después de la firma de los TLC de Colombia y Perú con EE.UU. En este contexto, no tenía sentido que Venezuela siguiera en la CAN, un organismo que solo sirve a las elites y a las transnacionales y no “a nuestro pueblo, a los indios o a los pobres” (Malamud, 2006).

El anuncio de retirada de la CAN se hizo cuando Venezuela ejercía la presidencia pro tempore, lo que le permitió bloquear algunas iniciativas urgentes, como la convocatoria de una cumbre presidencial. Con su estrategia provocó el efecto no deseado: hacer tambalear todo el tablero geoestratégico sudamericano y no solo el de la CAN, pues afectó igualmente al Mercado Común del Sur (Mercosur). Chávez abrió la puerta a la esperanza de que los flujos comerciales se mantuvieran abiertos a través de acuerdos bilaterales¹⁸. Más tarde en abril de 2015, se suspendió de manera indefinida la aplicación de toda la normativa andina relativa al AEC¹⁹.

El desarrollo institucional de la región registra los retrocesos de la zona en relación con los objetivos iniciales. La salida de Venezuela (2006) consagró el debilitamiento político de la CAN. En consecuencia, la evolución del regionalismo en la CAN se descompuso (gráfico 1).

Gráfico 1
CAN: El retroceso institucional de la unión aduanera a la zona de libre comercio
Fuente: Elaboración propia.

La proliferación de acuerdos comerciales bilaterales crea un embrollo jurídico y la superposición de costos legales y administrativos dado que las zonas económicas se superponen unas con otras. En el caso de la CAN, esto creó fuerzas centrípetas (retirada de la región de Venezuela) y una relación de desconfianza de Bolivia con Perú y Colombia. Un sentimiento de alianza fortalecida, política y económica, parece dominar entre los países que han firmado acuerdos comerciales con EE.UU., el cual ha erosionado el sentimiento comunitario entre los miembros de la CAN (Deblock & Turcotte, 2003; Deblock, 2004), situación propicia para la “liberación competitiva” (Zoellick, 2001b) y la fragmentación regional.

Dentro de la región, dada la similar estructura productiva y competitiva de las economías de los países miembros y el débil desarrollo industrial, la estrategia de la cooperación, principio básico de las regiones integradas, se sustituye por la estrategia de conflicto y competencia por los mismos mercados con productos similares: productos primarios y manufacturas de baja y media tecnología, estos últimos en menor medida. La CAN es una unión entre competidores.

La fijación de las relaciones comerciales nacionales-internacionales y el modelo de comercio intraextraregional no permite profundizar el proyecto de integración regional según el modelo “tradicional” (Balassa, 1965). Para desbloquear las condiciones desintegradoras, los movimientos de integración regional sur-sur necesitan una hegemonía benevolente (Gilpin, 2001), un creador de condiciones favorables.

En el caso del continente americano, hay dos Estados que podrían cumplir este papel: EE.UU. y Brasil. Este último, además de su condición de país emergente, es parte de la zona del Mercosur y hasta el momento no ha dado señales claras de querer asumir este papel. Además, el peso comercial de Brasil para los países miembros es muy inferior al peso comercial de la economía norteamericana: 5 % de media en 2015, frente a 24,3 % de EE.UU. —con la excepción de Bolivia, por la exportación de gas a ese país— (Prado, 2014).

En consecuencia, dadas las estrechas relaciones comerciales con los EE.UU. y su influencia política en la región, es interesante examinar el posicionamiento de este país frente al proceso de integración regional sur-sur.

El cuadro 1 muestra la importancia de EE.UU. para los países de la CAN: 24,3 % en promedio para 2015 de las exportaciones de la CAN se concentraron en ese mercado. Sin embargo, el peso de los EE.UU. en las exportaciones totales promedio muestra una importante tendencia a la baja: 39,3 % en 1990 frente al porcentaje de 2015. La razón de este comportamiento se explica por la presencia de nuevos socios comerciales como China y el Mercosur. Colombia y Ecuador (exportadores de petróleo) son los países con los mayores flujos comerciales, seguidos por Perú. ¿Por qué Colombia y Perú optan por firmar un TLC con EE.UU. a sabiendas de que esto significa un margen de maniobra restringido y una ruptura con la reglamentación de la CAN?

Cuadro 1
Comercio CAN con Estados Unidos y Brasil

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la CAN, et COMTRADE, CTCI, Rev 1.

Para los países de la CAN, las opciones son pocas: bien mantener una posición de autonomía, centrarse en un mercado regional limitado (por debajo del 10 %) o aliarse con la economía hegemónica: EE.UU. Desde una perspectiva política, los gobiernos justifican el TLC por el peso de la economía de EE.UU. en sus economías y los beneficios del tratamiento preferencial por razones que van más allá de lo económico y estratégico. Se busca fortalecer otras áreas de influencia y cooperación con ese país, como la seguridad y la lucha contra el tráfico de drogas, como en el caso de Colombia. Desde la perspectiva empresarial, las élites económicas andinas siempre han puesto de relieve los múltiples beneficios que se podrían obtener de la asociación bilateral con EE.UU. debido a que ese país constituye un polo hemisférico para el crecimiento empresarial: una oportunidad para la inversión futura, reducida vulnerabilidad externa, transferencia de tecnología, mejores instituciones y un mejor poder de negociación (Vieira Posada, 2014).

Los estudios preliminares realizados por la CEPAL ya muestran efectos negativos sobre el comercio de la CAN, en especial para Bolivia y Venezuela (exmiembro):

los resultados muestran que los TLC también reducirán el comercio intra-subregional, e incrementarán el comercio con los Estados Unidos; particularmente Bolivia y la República Bolivariana de Venezuela registrarían pérdidas en producción y en exportaciones hacia los países de la CAN que negocian tratados (Durán Lima et al., 2007, p. 92).

Al contrario de lo que se expresa en la versión oficial de los actores políticos, el volumen y la naturaleza del comercio extracomunitario (Prado, 2014) no permite presagiar los efectos de inducción de los TLC en la transformación productiva con valor agregado de los países andinos. No hay indicios de desarrollo de nuevas actividades productivas gracias a los beneficios de los TLC y de que estos puedan constituirse en un trampolín para otros mercados (efecto plataforma).

Al contrario, el siguiente aspecto que aborda este trabajo es cómo las relaciones entre la CAN y los EE.UU. son más consistentes con un modelo Hub & Spokes (H-&-S), teniendo en cuenta las estructuras productivas de los países miembros de la CAN. El análisis del patrón de H-&-S muestra que los TLC aumentan la dependencia de los mercados de exportación de los países andinos frente al mercado norteamericano.

Los resultados hasta ahora muestran la trayectoria de la CAN para consolidar un régimen comercial sin que por ello la regionalización que se espera como resultado del régimen comercial andino se manifieste en los hechos. Desde finales de los años noventa EE.UU., socio comercial clave para los miembros de la CAN, ha demostrado un fuerte activismo en materia de TLC en la región.

Por lo tanto, el enfoque en términos del sistema H-&-S (Krugman, 1991; Wonnacot & Wonnacot, 1996; Baldwin, 2009) es un marco analítico relevante para entender las relaciones CAN-EE.UU..

Gráfico 2
Diagrama Hub-&-Spokes, EE.UU. y CAN
Fuente: Elaboración propia.

El diagrama de H-&-S, donde hub son los ejes y spokes son los radios, fue introducido por primera vez por Krugman (1991, p. 99) para revelar la importancia de la nueva geografía económica en la estructura espacial de la economía.

Krugman (1991) sostuvo que un escenario de Hub & Spokes entre grandes y pequeñas economías ocurriría porque una economía grande con estructuras productivas de un tamaño relativamente grande se beneficiaría, entre otros, a través de la liberalización del comercio, reducción de costos y economías de escala /el hub, mientras que la economía de menor tamaño sufriría por ello al convertirse en un spoke (la periferia) (Chow, 2010, p. 7)²⁰.

Esta perspectiva analítica fue retomada más tarde por Baldwin (2009; 2004) para interpretar el desempeño de las economías asiáticas. El autor analiza la estructura del comercio entre los principales países asiáticos y muestra que algunas economías pequeñas sufren los impactos negativos del comercio bilateral con Japón y China. Este esquema trasladado al caso de la CAN proporciona una herramienta útil para comprender lo que sucede en la región andina con relación a los TLC con EE.UU.

Entre los años 2000 y 2013, se pudo constatar una proliferación de negociaciones bilaterales de los países miembros de la CAN con varios países y regiones (anexo 1). En este contexto, y dado el fracaso de las negociaciones de la CAN como bloque regional con EE.UU. y la Unión Europea, los dos países andinos con los mercados domésticos más importantes de la región, Colombia y Perú, firmaron finalmente acuerdos de libre comercio con estos dos mercados en detrimento del régimen comercial andino. Ecuador, por su parte, ha firmado un acuerdo de libre comercio con Europa, que entró en vigor el 1 de enero de 2017.

Bolivia prefiere negociar acuerdos de libre comercio con otros países o “regiones” de América del Sur, incluyendo el Mercosur dada su especificidad comercial: el 60 % de sus exportaciones van al Mercosur, 92 % de las cuales son de gas natural a Brasil y Argentina (Prado, 2014). El resultado de este activismo es un tipo de configuración del tipo H-&-S, constituido por un conjunto de zonas de libre comercio, dos de ellos alrededor del país hegemónico: EE.UU. En este caso, el hub, los EE.UU., articula acuerdos comerciales con los spokes, es decir con los dos países andinos: Colombia y Perú.

Las negociaciones bilaterales del tipo de H-&-S son evidencia de las asimetrías de poder. El spoke se encuentra en una posición desfavorable para acceder al mercado del hub, debido a la debilidad de su posición negociadora. El hub (EE.UU.), puede a su vez, incorporar nuevos spokes (otros países de la CAN o bien otros países o regiones). Los antiguos spokes deben enfrentar los efectos de la intensificación de la competencia por los nuevos spokes que entran al mercado del hub y no tienen ninguna posibilidad de controlar las políticas comerciales negociadas individualmente por los EE.UU. con los nuevos spokes.

Al transponer dicha configuración comercial al nivel empresarial, esta refleja una repartición asimétrica de los beneficios. En primer lugar, porque las empresas hub se benefician de los productos provenientes de uno o varios spokes con cero arancel. En segundo lugar, porque en el caso de los spokes, que no han liberalizado el comercio —en el caso en que todavía existieran barreras comerciales—, el costo de la entrada a estos mercados —mercados más pequeños en relación con el tamaño del mercado del hub— reduce el interés de comerciar entre los spokes.

Finalmente, el efecto de intensificación de la competencia para entrar en el mercado del hub —países de la CAN que están compitiendo en diversos sectores para acceder al mercado norteamericano— deteriora a largo plazo el comercio entre ellos. Por lo tanto, la configuración comercial de H-&-S polariza a los países periféricos y los margina no solo frente al hub, sino también con respecto a los vínculos comerciales recíprocos entre ellos al promover la rivalidad. Esta forma de organizar el libre comercio tiene efectos en la asignación y colocación de los recursos, así como en la inversión extranjera en las economías de los spokes (Baldwin, 2009).

Los efectos de la asignación se vinculan al hecho de que el esquema H-&-S restringe la competencia de las empresas de los spokes frente a otros mercados. Las empresas del hub aseguran el nivel de competencia que los grandes mercados necesitan. Por el contrario, en el mercado del spoke, la competencia está más restringida al estar compuesta por numerosas pequeñas y medianas empresas, a menudo ineficaces. Esta situación incentiva a las empresas del hub para comprar empresas en el spoke, lo cual reestructura la composición empresarial del mercado del spoke: lo hace más competitivo. El efecto procompetencia pone presión sobre las empresas menos eficientes del spoke y fomenta la reestructuración industrial en ese mercado, lo que en última instancia desalienta a las empresas de los spokes a tratar de establecerse en otros mercados.

El efecto de acumulación está relacionado con el impacto que tiene un acuerdo de este tipo sobre los determinantes del crecimiento y desarrollo de los países. Este es quizás el efecto estructural más importante de este patrón. La liberalización del comercio con el hub, que es una economía hegemónica, exacerba las preferencias del spoke en relación con las exportaciones tradicionales. Esto significa que las empresas exportadoras de un país que ha firmado un TLC con EE.UU. serán proclives a invertir más en los sectores tradicionales que a tratar de moverse hacia otros sectores. Los efectos en el mediano y largo plazo son menores flujos de inversión a otros spokes, así como a otros sectores sean estos países vecinos, miembros del mismo agrupamiento regional, como en el caso de CAN, o a otras pequeñas economías.

Todo esto nos lleva a reflexionar que más allá de los modelos de arreglo comercial, lo que importa realmente es saber cuáles son los impactos de los TLC bilaterales del tipo H-&-S en términos cualitativos y cuantitativos, es decir, ¿en cantidades y diversificación de las exportaciones de los spokes hacia el hub cuáles son los impactos? Tenemos que preguntarnos hasta qué punto las importaciones provenientes del hub ocasionan desviación del comercio en el mercado de los spokes; sabiendo que los incentivos de las empresas para la exportación no solo están relacionados con las preferencias del mercado y el costo de las tarifas aduaneras negociadas a través de un TLC, sino también los costos de logística, costos de entrada, costos hundidos²¹, etc., que en última instancia determinan las ventajas comparativas, sea que existan o no acuerdos comerciales vigentes.

Cuando se trata de un hub hegemónico, como es el caso de EE.UU., las estructuras productivas de los spokes marcan la frontera. Esto significa, para los empresarios y para los sectores productivos de los spokes que exportan, que los agentes tienen un mayor incentivo para vender más a este gran mercado, dejando en segundo plano las inversiones en nuevas actividades productivas. A pesar de que en el discurso oficial se afirma que los TLC tendrían efectos en la estructura productiva de los spokes a través de la transferencia de tecnología proveniente del hub.

En el caso de la CAN, los TLC firmados por los EE.UU. y la Unión Europea con Colombia y Perú son recientes, por esta razón sería prematuro hacer una evaluación de los efectos del tratado bilateral en estas economías. Sin embargo, dado que EE.UU. representa el mercado de destino hub más importante de las exportaciones extracomunitarias de los países de la CAN, es posible adelantar la hipótesis de que las relaciones comerciales con el hub han generado efectos de arrastre importantes en las estructuras productivas de los países de la CAN (spokes).

Por esta razón se ha calculado el índice de la ventaja comparativa revelada (VCR) que experimenta un determinado país con un producto específico en un periodo dado. Sobre esta base, se puede determinar el potencial de inserción comercial en el mercado internacional con dicho producto. Se utilizaron las exportaciones totales de las bases de datos del sistema armonizado por producto y por país a nivel regional y mundial, durante el periodo 1970-2010. Los cálculos se realizaron para las exportaciones de los cinco principales productos de cada país miembro con el mundo, en comparación con las exportaciones de los mismos productos dentro del bloque regional. El resultado de la VCR fue ponderado por el peso de las exportaciones de cada producto en la canasta de exportaciones de cada país.

Adicionalmente, se puede determinar el índice de dominancia del comercio extraregional contra el comercio intrarregional como la razón entre la VCR mundial y la VCR regional, es decir, al interior de la CAN.

Cuadro 2
Índice de ventaja comparativa revelada mundial y de los países de la CAN

Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos CTCI, nomenclatura del sistema armonizado.

En el cuadro 2, Perú y Ecuador son los spokes en los que el dominio del comercio extracomunitario, en particular con el hub EE.UU., su mercado más importante, aparece con mayor claridad. Colombia es el miembro más dinámico de la CAN, el país con el mayor volumen de exportaciones hacia ella y al mundo, de ahí la conclusión de que el índice de dominancia entre los dos mercados es menor que en los casos anteriores.

Bolivia es la economía más pequeña de la región; dado el tamaño relativo de su economía, su comercio con la CAN es el menos significativo. Sin embargo, registra los índices más altos de VCR en el comercio con la CAN. Esto demuestra que para Bolivia el mercado de la CAN tiene más importancia relativa que para los otros países miembros debido a la participación proporcional más baja de este país, lo que implica que el espacio que representa el mercado andino, en comparación con la capacidad de exportación de Bolivia, es mayor para este país que para los otros países miembros.

En todos los spokes, los principales productos de exportación están hechos de materias primas extractivas y productos agrícolas, es decir productos de consumo final sin integración en las cadenas productivas de valor (el petróleo y la minería, café, camarones y flores, en el caso de la CAN). La mayor parte de las importaciones en estas economías, desde el hub, se compone de productos de valor añadido medio y alto. ¿Es esta la prueba de un modelo de comercio rígido de cada país spoke de la CAN con el hub, EE.UU.? ¿Es esta la explicación a los enclaves productivos de cada una de estas economías?

Dos deducciones son posibles. La primera deducción es que no se trata de los esquemas comerciales, sean estos bilaterales, regionales o multilaterales, los que definen cualitativamente la naturaleza del comercio en la CAN sino los componentes estructurales de estas economías. Más aún, si el ALCA hubiera tenido éxito en la medida de haber sido el único modelo contractual de acuerdo comercial que habría regido las relaciones comerciales de todos los países americanos, la dinámica habría sido la misma, ya que las estructuras productivas de los países no cambian por estar inmersas en un esquema comercial particular.

Por lo tanto, la principal causa de la inadecuada calidad de la inserción internacional de las economías andinas radica en la especialización de las exportaciones de la región en bienes primarios y no en el modelo que rige estas relaciones comerciales.

La segunda deducción se refiere a un análisis desde la perspectiva de la economía política. Los análisis cuantitativos y cualitativos de comercio andino muestran la creciente concentración de las exportaciones extracomunitarias hacia sus principales mercados, y por lo tanto hacia EE.UU. (Prado, 2014). Esta estructura de la producción y exportación genera condicionamientos endógenos de las políticas económicas de los países andinos que no son óptimas en tres niveles: en las visiones de corto plazo de los líderes y otros actores políticos; en la influencia dañina de ciertos grupos de interés que buscan la dominación de las relaciones sociales basadas en los privilegios y jerarquías sociales, y en la capacidad real de las instituciones existentes (Karl, 1997; Ross, 1999; Hachemaoui, 2012; Copinschi, 2007; Abbas, 2013). Todos estos constituyen elementos que promueven un entorno político, económico y social desfavorable al interior de los países para consolidar una preferencia nacional a favor de la integración regional.

En las economías ricas en recursos provenientes de actividades extractivas y de los recursos naturales, la mentalidad de riqueza fácil prevalece entre políticos y empresarios e incluso en toda la economía. Aun cuando no existen pruebas suficientes respecto a que los líderes políticos caen en el estupor frente a la riqueza inusual de los recursos naturales, existen estudios que muestran que aún los líderes políticos bien informados de los peligros de los boom en los precios de los commodities perciben que su margen de maniobra es limitado por las presiones políticas y las instituciones nacionales (Karl, 1997). Por lo tanto, se sobrevalora esta riqueza productiva en la planificación a largo plazo. Esta es la característica inherente de regímenes de acumulación rentista (Abbas, 2013), es decir, aquellos en que los Estados obtienen la mayor parte de su presupuesto de las rentas externas tales como el petróleo y sus derivados, la minería y otras materias primas.

Se define como régimen de acumulación rentista: 1) aquel en donde predomina la situación de renta, es decir, que la creación de riqueza está centrada en una pequeña porción de la población, mientras que la mayoría de la población se vincula con la distribución y el uso de los flujos de esta renta; 2) aquel en el que las rentas externas están vinculadas a la inserción internacional y sostienen a la economía sin necesidad de un sector productivo sólido; 3) aquel en el que solo una parte de los flujos está vinculada a la regeneración de la riqueza generadora de renta; 4) aquel en donde predominan relaciones sociales organizadas en un modo personal y en función de los privilegios y la jerarquía social, y 5) aquel en el cual el Gobierno es el destinatario directo, y en muchos casos exclusivo, de las rentas externas (Abbas, 2013; Hachemaoui, 2012; Copinschi, 2007).

Los regímenes de acumulación rentista han sido estudiados por varios investigadores; sin embargo, y a pesar de que se trata de estudios serios, estos no explican la paradoja entre las condiciones limitadas de estas economías frente a la abundancia de recursos naturales y otros bienes primarios, así como entre estas condiciones y los diferentes resultados que se observan en países con las mismas características. Es por esto que no es posible entender las realidades implícitas que coexisten en algunas sociedades si no se efectúa una amplia revisión de su entorno mediante el uso de variables políticas, sociales e institucionales que están en juego, junto con las herramientas analíticas que proporciona la disciplina de la economía política internacional (EPI).

Los commodities²² no constituyen en sí mismos variables que impliquen dinámicas creativas o destructivas de riqueza nacional, son más bien los procesos de desarrollo en los cuales están inmersos; el contexto institucional y político específico en que se desarrollan, y los hábitos, creencias y actitudes singulares, que a su vez estimulan o inhiben la evolución de la estructura productiva nacional:

la dependencia de determinados productos básicos de exportación configura no solamente las clases sociales y los tipos de regímenes, como otros lo han demostrado tan bien, sino incluso las propias instituciones del Estado, el entorno de trabajo para la toma de decisiones y los cálculos de las decisiones de los hacedores de la política” (Karl, 1997, p. 7)²³.

Los Estados cuyo crecimiento depende de los recursos estratégicos (petróleo y minería) o de otras materias primas tienen una relación especial con los grupos de interés, las instituciones y el mercado en general. La concentración de los ingresos de exportación en estos sectores tiende a marginar los incentivos de política pública (el crédito y la inversión) en otras actividades, lo que torna a los Estados más dependientes de los ingresos que reciben de estos sectores. Esto es lo que se conoce como la expresión de la enfermedad holandesa²⁴ en su sentido más amplio.

Parece ser económicamente más racional importar los bienes de consumo necesarios, gracias a la situación de renta, que tratar de producirlos internamente. Esta estructura productiva provoca políticas fiscales atípicas por el lado de los ingresos y el gasto tributario. En primer lugar, porque la mayor parte de los ingresos fiscales recibidos por el Estado bajo un régimen de acumulación rentista provienen de las exportaciones; el caso más claro es el del petróleo, que es un activo estratégico. El Estado es el dueño y gestor, por lo tanto es autónomo con relación a la sociedad en una buena parte de sus ingresos, lo que aligera la presión fiscal sobre la población.

En segundo lugar, durante los periodos de auge de precios el Estado puede disponer de mayor holgura presupuestaria y un amplio margen de maniobra para distribuir las rentas en inversión social y también para comprar la paz interna (Hachemaoui, 2012) gracias a su autonomía fiscal. En este caso, las preferencias políticas, económicas y sociales de los Estados se convierten en políticas viables. En tercer lugar, se observa una distribución clientelar para los grupos asociados a la renta, que favorece la concentración de la riqueza entre unos pocos actores a expensas de otras actividades productivas.

En los países de la CAN, las estructuras económicas y políticas, tales como las descritas anteriormente, han actuado juntas y se han prolongado en el tiempo.

En los países en desarrollo que dependen de un único commodity- líder, los encargados de la formulación políticas, adoptan ciertos objetivos y metas, privilegian algunos valores y trayectorias sobre otras y prefieren utilizar algunas instituciones más que otras, precisamente porque operan en una estructura de incentivos delineada por este commodity. Por lo tanto, las opciones no son “libres”. Sus acciones están definidas por este entorno a través de patrones que se dan por sentado y que responden a una realidad existente antes que a la preferencia de los actores (Karl, 1997, p. 239)²⁵.

Por tanto, es necesario preguntarse si existe una predeterminación endógena o exógena que defina la realidad de estos países. Esta dualidad determinista tiene dos aspectos.

Para comenzar, a través de las últimas cuatro décadas de existencia de la CAN, las preferencias nacionales de los países andinos han preservado las trayectorias vigentes. Esta es la opción más fácil y lógica dado que los Estados deben interactuar en un entramado institucional heredado e históricamente definido, marcado por las decisiones del pasado, que a su vez está enquistado en las estructuras sociales, institucionales y las políticas actuales.

Luego, las diversas modalidades de inserción internacional intensifican las preferencias de acumulación. En primer lugar porque los actores públicos y privados vinculados con la industria y los sectores tradicionales tienen preferencias hacia las relaciones con los EE.UU. y Europa que frente a otros mercados: “Esto hace que las alternativas regionales, que habrían sido viables, no puedan fijarse en la medida en que los actores involucrados ajustan sus estrategias de captación de rentas para acomodarse a este patrón de especialización” (Abbas, 2013, 14)²⁶.

Los grandes exportadores privados, por ejemplo, están controlados por grupos familiares cuyos intereses están estrechamente vinculados a EE.UU. Además de los lazos comerciales, estos grupos invierten sus excedentes en el sector inmobiliario y hacen inversiones financieras en ese país.

En segundo lugar, la fuente más importante de tensión entre los países y la amenaza más fuerte a la sinergia entre la economía y la política en la CAN provienen de la concentración productiva de sus economías y de la similitud de los productos exportados hacia los mismos mercados. La complementariedad es casi inexistente, lo que afecta y posterga las iniciativas de integración regional profunda, dado que las estructuras de producción andina están basadas en la producción de bienes primarios, caracterizadas por frágiles conexiones hacia atrás y hacia adelante (Prado, 2014). Por las características similares de las estructuras productivas y las ventajas comparativas del lado de la oferta, los países miembros favorecieron la competencia más que la cooperación entre Estados (igual comportamiento se observa en los flujos entrantes de inversión extranjera directa) en sectores de baja complementariedad, como es el caso de los productos primarios y extractivos²⁷.

En tercer lugar, los TLC del tipo H-&-S con EE.UU. exacerban los efectos de localización y acumulación para el hub a expensas del spoke porque conservan y perpetúan las estructuras productivas de enclave rentista en las economías andinas.

Los acuerdos comerciales bilaterales de Estados Unidos muestran claramente que este país va a tratar a unos países mejor que a otros. A menudo estos acuerdos ni siquiera contribuyen a expandir el comercio, —se limitan a desviarlo desde los menos favorecidos a los más favorecidos— (Stiglitz, 2006, p. 136).

Como corolario de todo lo expuesto podemos decir que el marco analítico estándar utilizado para el análisis de los procesos de la IER es una extensión del marco teórico utilizado para evaluar los acuerdos comerciales entre países industrializados, por tanto debe aplicarse con reserva en otras regiones integradas.

En el caso de la CAN, dados los determinantes políticos, económicos y sociales de sus miembros, señalados anteriormente, no podemos esperar que la integración incite procesos de transformación productiva interna, aun cuando se trate del objetivo central proclamado por los consejos presidenciales regionales. Por lo tanto, debemos pensar en una ruta no estándar para procesos de integración de economías de los países en desarrollo.

Sería necesario un análisis más conceptualizado de las relaciones nacionales-internacionales de las economías andinas. Las categorías de análisis de la EPI permiten, por una parte, comprender los vínculos entre las políticas estatales y las estructuras productivas, las instituciones y las empresas nacionales. Por otra parte, permiten interpretar cuáles son los determinantes nacionales subyacentes en las iniciativas de inserción internacional de una nación.

El proceso andino está actualmente determinado por un régimen de acumulación rentista exacerbado por los mercados internacionales. Este esquema no solo refuerza las estructuras de producción domésticas existentes, sino que erosiona también el avance del proceso institucional dentro de la CAN al incitar conductas no cooperativas.

Las diferentes modalidades de inserción internacional con los principales socios comerciales internacionales, especialmente con EE.UU., exacerban las preferencias nacionales de los Estados, instituciones y grupos nacionales de interés en torno a los “enclaves productivos tradicionales” a expensas de las nuevas especializaciones. Como resultado de ello, y después de más de cuatro décadas de existencia, el proyecto de integración económica regional en la CAN se revela como un regionalismo prolífico sin regionalización²⁸. Frente a estas preferencias históricamente determinadas y profundamente arraigadas en los Estados y las sociedades de los países andinos, es necesario buscar nuevos modelos de IER, con el fin de lograr la convergencia en otros nichos portadores de integración.

El principal reto de la CAN radica ahora en crear una concertación política interna para desbloquear el lock-in al que se enfrentan estas economías en términos de especialización, que con el pasar del tiempo les permitirá emanciparse a nivel internacional de las configuraciones comerciales del tipo H-&-S o centro-periferia, que constituyen los principales obstáculos para un verdadero proceso de regionalización.

De hecho, hasta la fecha, la naturaleza e intensidad de los intercambios comerciales entre los países de la CAN y EE.UU., junto con la firma de tratados de libre comercio bilaterales entre ese país y la mitad de los miembros de la CAN, (Colombia y Perú) ha dado lugar a un efecto de hub. Esto a la vez constituye un obstáculo significativo para la regionalización en la can e inhibe el proceso institucional en el ámbito comercial, lo que explica el retroceso del regionalismo en la CAN en este ámbito²⁹.

Para citar este artículo: Prado Espinosa, M. M. (2018). La Comunidad Andina: las fuerzas cen­trífugas ejercidas por los Estados Unidos sobre un régimen comercial en formación. Desafíos, 30(1), 135-172. Doi: http://dx.doi.org/10.12804/revistas.urosario.edu.co/desafios/a.5774