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Temática: Planificación urbana

INTRODUCCIÓN

La globalización, la internacionalización de la información y la dispersión urbana llevan a la separación entre forma y función territorial. La ciudad como forma definida desaparece, afectando tanto al sistema urbano como al rural. Estas nuevas aglomeraciones urbanas dan lugar a sistemas urbanos de grandes dimensiones, discontinuos desde el punto de vista territorial, pero integrados en términos económicos y sociales en el que el espacio rural es involucrado en su construcción. Los espacios de movilidad de mercancías y personas y las redes de información desdibujan los límites entre el espacio urbano y el espacio rural ^[1-7].

Esta nueva ciudad informe y con bordes imprecisos debido a funciones cambiantes es un fenómeno a escala global. En las últimas décadas, en las periferias de las grandes metrópolis se genera un escenario en el que la población rural utiliza servicios urbanos y la ciudad depende de los espacios rurales para los servicios ambientales. La sucesión de conceptos para definir estos territorios es profusa y se relaciona con las perspectivas desde las cuales estas áreas son analizadas. Se asienta cada vez más la idea de estos ámbitos como una tercera realidad espacial de conexión, de articulación, de transición entre lo urbano y lo rural. Se adopta así el término de “interfaz urbano-rural” (I-UR) para este espacio, pues el mismo hace referencia a una frontera compartida, a un enlace entre dos realidades que combinan sus usos del suelo ^[8-14].

Los principales instrumentos con los que se cuenta hoy en América Latina para intervenir sobre estos territorios son los códigos y/o planes urbanísticos. Buenos Aires no es ajena a ello. El Código de Ordenamiento Territorial: el Decreto Ley 8912/77, divide la Región Metropolitana de Buenos Aires en zonas. Este Código, que es sancionado en 1977, es la expresión normativa del Plan Regulador de Buenos Aires ^[15]. Es decir, que el espacio de I-UR de Buenos Aires está normado por un instrumento cuyos conceptos corresponden a la ideología urbanística de hace más de cuatro décadas.

Así, las normas de distribución de los usos de suelo del espacio de I-UR están basadas en argumentos técnicos obsoletos. Para poder llegar a planificar la distribución de usos de suelo es necesario comprender qué está sucediendo en él, cuál es su realidad. A los efectos de dar cuenta del contexto de la distribución de los usos artificiales de suelo en el espacio de I-UR, es necesario examinar el marco normativo-urbanístico y la distribución espacial de los mismos sobre este territorio. Con tal propósito, el presente trabajo tiene los siguientes objetivos:

• Analizar la articulación entre la normativa urbanística y las dinámicas espaciales establecidas en materia de usos de suelo.

• Cuantificar los usos artificiales de suelo en el espacio de I-UR de Buenos Aires.

• Caracterizar y procesar la información significativa para su futura integración en modelos de distribución de los usos de suelo en el espacio de I-UR de Buenos Aires.

MATERIALES Y MÉTODO

En base a los objetivos anteriormente mencionados se propone hacer una investigación de las zonas artificiales del espacio de I-UR de Buenos Aires a través de bases cartográficas y urbanísticas. La investigación se compone de dos fases. En la primera fase se identifican las principales premisas de distribución actual de usos de suelo determinadas por el Código de Ordenamiento Territorial: el Decreto Ley 8912/77.En la segunda fase se realiza un estudio cuantitativo de los usos artificiales actuales del espacio de I-UR de Buenos Aires.

El análisis cuantitativo se circunscribe al área comprendida entre la ruta N°6 y la futura Autopista Presidente Perón. Dentro de este marco espacial se estudia la distribución de los usos artificiales en 2012 a partir de la información digital brindada por google maps y tomando como referente el estudio de usos reales de suelo que realiza por el Ministerio de Infraestructura de la Provincia de Buenos Aires en 2004 (figura 1).

Figura 1
Plano de Usos reales del suelo 2004.
Fuente: Ministerio de Infraestructura y Vivienda, 2015.

Para la elaboración de los mapas de usos de suelo artificiales se lleva a cabo una fotointerpretación de las imágenes aéreas sobre una base parcelaria realizada en AutoCAD por investigadores del sitio "Atlas Ambiental de Buenos Aires" ^[16]. La determinación de los usos de suelo se realiza en función del uso predominante de la "parcela". Se entiende por "usos artificiales del suelo" aquellos que el hombre realiza con el objetivo de producir algo que no depende de las propiedades del propio suelo. En este sentido, los usos estudiados son: establecimientos industriales, grandes equipamientos, manzanas baldías, manzanas con menos del 10% de superficie edificada, manzanas de baja densidad, conjuntos de viviendas, residencial jardín, urbanización cerrada, ocio y comercial.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

Marco normativo - urbanístico

El Código de Ordenamiento Territorial: el Decreto Ley 8912/77 vigente desde 1977, instrumenta el Plan Regulador. Éste es elaborado entre 1958 y 1962 por la Organización del plan Regulador. Este organismo es conformado en 1932 mediante la aprobación del Concejo Deliberante de la Ciudad y está integrado por un cuerpo técnico, "Estudio del plan Regulador”, y una "Comisión Consultiva", que representa los intereses de la población. El Plan Regulador es aprobado en 1962 por el Decreto N°9064 y publicado en 1968.

El plan Regulador aborda la expansión de la ciudad a través de tres escalas de planeamiento: (1) urbana (la ciudad de Buenos Aires), (2) metropolitana (la ciudad de Buenos Aires y los partidos limítrofes -“Gran Buenos Aires”- en un radio de 30 km) y (3) regional (el Área Metropolitana y los sectores rurales de producción de alimentos perecederos básicos para los habitantes del conglomerado urbano, en un radio de aproximadamente 100 km). Los técnicos que intervienen en el Plan Regulador, observan que el Área Metropolitana constituye un todo orgánico (físico-económico-social) a pesar de las distintas jurisdicciones que en el actúan (Figura 2).

Figura 2
Plan Regulador 1958-1962, propuestas para el área regional.
Fuente: ^[15].

El plan busca un crecimiento equilibrado. Para ello, plantean impedir las parcelaciones arbitrarias y especulativas que anulan las condiciones potenciales del suelo, arbitrando medios para regular los fraccionamientos. Se considera que para controlar la expansión de los usos urbanos sobre el territorio se requiere fijar controles a la transformación de esta tierra en parcelas de uso urbano ^[17]. Asimismo, el Plan Regulador busca regular los conflictos en la distribución de los usos a partir de la zonificación. Esta herramienta, de enfoque funcionalista, establece indicadores urbanísticos para cada sector de la Región Metropolitana ^[18].

Regular la ciudad en ese momento en Buenos Aires se comprende dentro de los principios de la Carta de Atenas. Por ello, la zonificación aparece como el medio para llevarlo adelante. Esas preocupaciones organizativas tienen que ver con que en América Latina, la visión según los paradigmas del Urbanismo Moderno todavía está vigente.

En este marco, en 1977, la junta militar sanciona el Código de Ordenamiento Territorial ^[19]. Este documento urbanístico busca promover una zonificación preventiva, frente al rápido crecimiento que experimentan los municipios periféricos en ese momento. El territorio es visto como un espacio desordenado donde se producen subdivisiones de tierras sin infraestructura y en riesgo ambiental, y donde los que hacen la lotificación de los terrenos dejan parcelas vacantes a la espera de su “valorización económica”. La flexibilidad normativa es vista como la causa. Almeida Curth ^[20], entre diferentes organismos del Estado y profesionales, plantean la necesidad de realizar una ley de ordenamiento territorial y uso del suelo.

El Código subdivide el territorio en áreas rurales, urbanas y complementarias -y sub áreas de las anteriores-, espacios y zonas de usos específicos -distritos y sub distritos de los anteriores- de acuerdo a las necesidades de cada área o sub área. Oszlak ^[21] asocia esta reestructuración territorial en las políticas urbanas a los procesos de control de la población adoptados por el gobierno militar. Los Municipios son los encargados de establecer los criterios de uso que se le dará al suelo tanto urbano, rural o específico, con las posibilidades, restricciones y condicionamientos del mismo.

A estos fines se exige a los municipios que dentro de la oficina de planeamiento haya un sector que tenga a su cargo los aspectos técnicos del proceso de ordenamiento territorial del partido. El Código plantea que el proceso de planeamiento se instrumentará mediante la elaboración de etapas que serán parte integrante del plan:

1. 1. Delimitación preliminar de áreas: se trata del instrumento técnico jurídico de carácter preventivo que tiene como objetivo reconocer la situación física existente en el territorio de cada municipio, delimitando las áreas urbanas, rurales y eventualmente las de uso específico; esto permitirá encauzar y controlar los cambios de uso y establecer lineamientos generales sobre ocupación y subdivisión del suelo.
2. 2. Zonificación según usos: es el instrumento técnico jurídico tendiente a cubrir las necesidades mínimas de ordenamiento físico territorial, determinando su estructura general, la de cada una de sus áreas y zonas constitutivas, en especial las de tipo urbano, estableciendo normas de uso, ocupación y subdivisión del suelo, dotación de infraestructura básica y morfología para cada una de ellas.
3. 3. Plan de ordenamiento territorial: organizará físicamente el territorio, estructurándolo en áreas, sub-áreas, zonas y distritos vinculados con la trama circulatoria y programando su desarrollo. Fijará sectores que deban ser promovidos, renovados, transformados, recuperados, preservados, consolidados o de reserva; determinando para cada uno de ellos uso, ocupación y subdivisión del suelo, propuestas de infraestructura, servicios y equipamientos.
4. 4. Planes particularizados: es el instrumento técnico jurídico tendiente al ordenamiento y desarrollo físico parcial o sectorial de áreas, sub-áreas, zonas o distritos, pudiendo abarcar áreas pertenecientes a partidos linderos.

Este Código reconoce la existencia de un espacio de I-UR, al cual denomina "área complementaria". Estas áreas son definidas como "sectores circundantes o adyacentes al área urbana, en los que se delimiten zonas destinadas a reserva para ensanche de la misma o de sus partes constitutivas, y a otros usos específicos." (Artículo 6). El Código establece que los usos admitidos en las “áreas complementarias” son:

• Zona residencial extraurbana: asentamientos no intensivos de usos relacionados con la residencia no permanente, emplazada en pleno contacto con la naturaleza.

• Zona de esparcimiento: destinada principalmente a la actividad recreativa ociosa o activa, con el equipamiento adecuado a dichos usos.

• Zona industrial: destinada a la localización de industrias agrupadas. Las industrias molestas, nocivas o peligrosas deberán establecerse obligatoriamente en área complementaria o rural, y circundada por cortinas forestales.

• Zona de reserva: sector delimitado en razón de un interés específico orientado al bien común.

• Zona de reserva para ensanche urbano: sector que el municipio delimite en previsión de futuras ampliaciones del área urbana.

• Zona de recuperación: la que resulta recuperable mediante obras o acciones adecuadas.

• Zona de recuperación de dunas o médanos vivos: áreas que contienen formaciones de arenas no fijadas.

• Zona de usos específicos: delimitada para usos del transporte, de las comunicaciones, la producción o transmisión de energía, la defensa, la seguridad y otros usos específicos.

En cuanto a la intensidad del asentamiento humano sobre el territorio, el Código de Ordenamiento Territorial permite tres categorías:

• Dispersa (La densidad de población bruta promedio será menor a cinco (5) habitantes por hectárea)

• Agrupada (La densidad poblacional bruta podrá fluctuar entre cinco (5) y treinta (30) habitantes por hectárea)

• Semi-agrupada (áreas urbanas donde a cada zona integrante de un área urbana deberá asignársele densidad neta y densidad bruta)

El Código rige en todos aquellos asuntos relacionados directa o indirectamente con los usos del suelo y se constituye en un instrumento de regulación que define la distribución e intensidad de los mismos en el espacio de I-UR. La representación gráfica del Código se encuentra plasmada en la figura 3.

Figura 3
Áreas.
Fuente: ^[18]

Distribución de los usos de suelo en el borde de Buenos Aires

La cartografía de los usos artificiales del suelo permite valorar la distribución de los usos a escala del espacio de I-UR de Buenos Aires. El relevamiento hace posible observar las diferencias que se presentan en la distribución de los usos artificiales de suelo y, así, entender su dinámica (Figura 4).

Figura 4
mapa de distribución de los usos de suelo del borde de Buenos Aires en 2012.
Fuente: elaboración propia

Los usos artificiales se reparten a lo largo de más del 25,89% del espacio de I-UR, con presencia destacada de "manzanas de baja densidad" -superior al 9% de la superficie- y de "urbanizaciones cerradas" -por encima del 6%-, le sigue en menor proporción el uso "residencial jardín" -por encima del 2%-, "establecimientos industriales" -por encima del 2%- y "manzanas con menos del 10% de superficie edificada" -por encima del 1%-. El resto de los usos dentro de esta zona poseen una presencia inferior al 1% (Tabla 1).

Tabla 1
distribución de usos artificiales de suelo en el borde de Buenos Aires en 2012 (km2 - %).

Fuente: elaboración propia

Los usos artificiales experimentan crecimiento en todos los partidos que forman parte del espacio de I-UR de Buenos Aires, si bien es cierto que de forma desigual entre los mismos y entre los diferentes usos comprendidos en este grupo. A la vista de los resultados, se observa que el partido con mayor superficie del uso "urbanizaciones cerradas" es Pilar donde la superficie destinada a este uso es superior a 58 km² (tabla 2).

Tabla 2
Distribución de usos de suelo en el borde de Buenos Aires, por partido, en 2012 (km2).

Fuente: elaboración propia.

A la vista de los resultados, en el partido de Pilar destaca el uso "establecimientos industriales", el cual es superior a 16 km². Este uso alcanza en 2012 casi el 3% de la superficie del espacio de I-UR de Buenos Aires, siendo Pilar el partido con mayor superficie destinada a este uso. Lo mismo ocurre con el uso "comercial", aunque la superficie destinada a éste es considerablemente menor, 0,13%, siendo en el partido de Pilar de 1,66 km². Asimismo, los resultados muestran la relevancia que adquiere el uso "ocio" en el partido en relación al resto de la superficie de I-UR. Este uso alcanza una superficie de casi 2 km², al igual que en el partido de Marcos Paz. Siendo superado solo en el partido de Tigre, donde alcanza una superficie de 2,98 km² (Tabla 2).

En función de los resultados, también se puede observar la relevancia que adquiere el uso "conjuntos de viviendas" en el espacio de I-UR de Buenos Aires. Esta actividad se destaca en los partidos de Moreno donde ocupa una superficie de 1, 22 km², General Rodríguez donde ocupa una superficie de 1,13 km² y La Plata donde ocupa una superficie de 1,03 km². En el resto de los partidos que conforman el espacio de I-UR de Buenos Aires, la superficie es inferior a 0,7 km².

CONCLUSIONES

En síntesis, el avance del espacio urbano sobre el rural es visto como un problema. El Decreto Ley 8912/77 busca controlar la expansión urbana sobre las tierras productivas a través de la zonificación de usos del suelo. Sin embargo, se observa una artificialización de las zonas urbanas definidas por este documento urbanístico en el espacio de I-UR de Buenos Aires.

Asimismo, el Decreto Ley 8912/77 soslaya el tema del medio ambiente que es enunciado por este documento como una problemática de ese momento y que estaba siendo abordado por el SIMEB, cuyos estudios se inician en 1967 y finalizan el mismo año que se sanciona el Decreto Ley. Una óptima condición ambiental no se consigue necesariamente limitando la zona a uno o dos usos, lo cual conduciría a una especialización del sector, ni abriéndola a todos, lo cual conduciría al deterioro inmediato, sino logrando una adecuada mixtura de usos. Una zona puede tener varios usos diferentes sin que éstos se molesten. Para ello, deben de presentar el mismo nivel de generación de molestias. El conflicto surge cuando se mezclan usos de diferentes grados de generación de molestias.

Para lograr esta mezcla racional de usos de suelo sobre el territorio es preciso obtener:

• Una distribución de usos en función de la escala y el impacto que generan en cada sector del espacio de I-UR.

• Un reconocimiento de la heterogeneidad de usos de suelo que presenta el espacio de I-UR.

• Una adecuada localización de actividades de uso cotidiano en función de la accesibilidad y las características e identidades de cada sector.

• Una pertinente regulación medioambiental de las actividades en función de las características de cada sector de la I-UR.

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Notas de autor