Introducción¹

En 1905, el Congreso de la Nación sancionó la llamada Ley Láinez -en referencia a su impulsor- bajo el número 4874, que permitía al Consejo Nacional de Educación (CNE) crear escuelas en las provincias que las solicitaran. A partir de entonces y hasta su transferencia que concluyó en 1978, convivieron en las provincias, escuelas de diferente jurisdicción. Las escuelas Láinez han sido abordadas tanto en investigaciones que han puesto el foco en el ámbito nacional (entre otras Braslavsky, 1980; Puiggrós, 1990; Lionetti, 2007; Legarralde, 2008; Ascolani, 2015), como en aquellas sobre historia de la educación en las provincias (entre otras Puiggrós, 1993; 1997; Pineau, 1997; López, 1999; Cragnolino, 2001; Petitti, 2017; Giménez, 2022; Carli, 2001; Mayer, 2014). Ahora bien, son menos los trabajos que se han preguntado específicamente por estas instituciones como puerta de entrada para abordar el federalismo como principio de organización y distribución territorial del poder. Como señala Celia Bravo,

(…) las incumbencias entre la nación y las provincias se fueron definiendo en la práctica porque las ambigüedades de la propia constitución tejieron una compleja y cambiante relación entre el poder central y las provincias que se redefinió al calor de la política” (2013, p. 214).

El análisis de cómo las incumbencias entre la nación y las provincias se definen en la práctica implica avanzar más allá de lo establecido en el texto de la Ley. En este sentido, la investigación de Luz Ayuso y Nicolás Arata (2007) constituye un antecedente valioso para abordar la implementación de la Ley Láinez. Por un lado, ya que avanzan sobre discursos y proyectos posteriores². Por otro lado, los autores nos introducen a los informes enviados por las escuelas al Consejo Nacional de Educación (CNE) que aportan conocimiento respecto al lugar que ocuparon las comunidades y los inspectores en el proceso de creación y sostenimiento de estas escuelas.

El estudio mencionado forma parte de una compilación de seis textos monográficos premiados en un concurso organizado por la Sociedad Argentina de Historia de la Educación (SAHE) y publicada por el Ministerio de Educación, con motivo de los cien años de la Ley. Cristina Linares (2007) indaga el debate legislativo poniendo en evidencia el lugar que ocuparon los representantes de cada provincia en la forma final que adoptó el texto de la ley y profundiza en la discusión respecto al mínimo obligatorio que diferenciaba a las escuelas Láinez respecto de las escuelas comunes con seis grados. Por su parte, Claudia Beatriz Cao (2007) aborda la labor parlamentaria del senador bonaerense Manuel Láinez, enfatizando en su preocupación por un desarrollo nacional integrado. En esa línea, cabe agregar el trabajo posterior de Daniela Cattaneo sobre Láinez y sus iniciativas en torno a las escuelas (2011). En cambio, Mariana Lázzari y Sofía Dono Rubio (2007), Marcela Dubini y Beatriz Orovitz (2007) y María Rosa Pividori (2007) estudian la Ley Láinez como exponente de una política centralista que eclipsó el accionar de las provincias, a partir de evidencias sustentadas más en la letra de la ley que en los territorios.

La profundización en los espacios regionales a la que invitan Luz Ayuso y Nicolás Arata fue retomada tiempo después por Daniela Cattaneo y su equipo en una investigación que analiza la creación de las escuelas Láinez en el sur de Santa Fe desde las dimensiones arquitectónica y territorial entre 1905 y 1945 (Cattaneo y Blanc, 2022; Cattaneo, 2022) y por un grupo de investigación dirigido por Analía Artola que se encuentra sistematizando las instituciones creadas por el CNE en La Matanza (Artola, et. al., 2022; Artola y Bertune, 2023a, 2023b). Asimismo, nos interesa destacar la investigación de Adrián Ascolani (2012) sobre la escuela primaria rural en Argentina que focaliza en las provincias de la región productora de cereales (Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ríos y Córdoba) y advierte la importancia de estudiar las escuelas nacionales para abordar la educación rural (2015). Sostiene que la condición de ruralidad “puede deducirse toda vez que se haga referencia a las escuelas primarias creadas en la provincia por imperio de la ley 4874” (2015, p. 855) y por lo tanto, lo mismo podemos señalar respecto a los docentes, quienes han sido menos atendidos en las investigaciones que se han preguntado por las escuelas Láinez³.

En diálogo con los antecedentes mencionados, en este trabajo hacemos foco en una provincia, la de Santa Fe, con el fin de analizar cómo se fueron posicionando los actores locales ante los funcionarios y sus políticas nacionales⁴. Profundizamos desde la sanción de la Ley N° 4874 hasta los inicios del peronismo, ya que a partir entonces se produjeron una serie de cambios que analizaremos en futuros trabajos. Partimos de la hipótesis de que las autoridades provinciales y la prensa local apoyaron proyectos diferentes respecto a las escuelas Láinez que, por momentos, convivieron: la creación de escuelas, la nacionalización de escuelas provinciales y la provincialización, el cierre o traslado de establecimientos nacionales. Vinculado a ello, consideramos que la implementación de la Ley Láinez en la provincia de Santa Fe puede dividirse en tres etapas. La primera hasta 1920, caracterizada por la expansión del sistema y los reclamos de los actores locales, porque el establecimiento de escuelas se distanció de la normativa: denunciaron problemas de superposición y de creación en zonas urbanas, aunque en simultáneo solicitaron y alcanzaron la nacionalización de las provinciales. En la segunda etapa (1920-1930), hubo una retracción en el número de nuevas creaciones y aparecieron por primera vez las propuestas de provincializar las escuelas. En el tercer período (1930-1945), los santafesinos rechazaron el cierre de las Láinez, propusieron reubicarlas, solicitaron y lograron la equiparación salarial y apoyaron una nueva expansión.

Para realizar la investigación, la consulta de normativas, publicaciones oficiales del CNE y expedientes de la Secretaría Parlamentaria de la Cámara de Diputados de la Nación, fue puesta en diálogo con prensa de la provincia de Santa Fe⁵. Organizamos los contenidos del texto en tres apartados ordenados de manera cronológica que se corresponden con cada una de las etapas mencionadas.

Los años posteriores a la sanción de la Ley: la expansión del sistema (1906-1920)

La Ley Láinez establecía que el CNE procedería a “establecer directamente, en las provincias que lo solicitaran escuelas elementales, infantiles, mixtas y rurales” y que, para determinar la ubicación, se tendría en cuenta el porcentaje de analfabetos. Su texto, así como el decreto reglamentario, no habilitaba el traspaso a la nación de escuelas provinciales, ni exigía la autorización por parte de las provincias para su creación. A pesar de ello, se dieron ambas situaciones. Algunas provincias, como es el caso de Buenos Aires, Entre Ríos y Mendoza, se opusieron a la creación de escuelas en defensa de su autonomía (CNE, 1909). Otras, en cambio, fueron escenario de escuelas fiscales que se nacionalizaron. El pasaje al CNE se realizó: “por orden expresa de la inspección nacional de escuelas y ante la presencia de vecinos” (Ayuso y Arata, 2007, p. 26) o ante el cierre de escuelas provinciales que fueron reabiertas como nacionales (CNE, 1909).

Inmediatamente después de la reglamentación de la Ley Láinez -febrero de 1906- se inició la creación de escuelas nacionales. Hacia 1911, el CNE había instaurado 1328 establecimientos, cuyo número varió desde 44 en La Rioja a 203 en San Luis. En la provincia de Santa Fe, en 1907, las escuelas nacionales eran siete (Tabla 1). Según el CNE, en su informe nacional sobre las escuelas durante los años 1906 y 1907, esa cifra se debía “a que el gobierno de la provincia demoró varios meses, su acogimiento a los beneficios de la ley respectiva, quedando por esta causa retardados los trabajos preliminares para la instalación de las mismas” (CNE, 1909, p. 45). Como se puede observar, la creación de escuelas, no implicaba su inmediata puesta en funcionamiento, lo cual explica, en buena medida, las diferencias que presentan las estadísticas oficiales.

En 1908, en la provincia de Santa Fe, se habían creado 28 escuelas, en 1909 llegaban a 30 y en 1910 el número alcanzaba a 90. En 1911, desde el diario Santa Fe, se reconocía que, a primera vista, la creación de escuelas dependientes del CNE en las provincias “importaba una intromisión directa del poder nacional en la educación primaria de los estados provinciales”, pero se afirmaba que

(…) tratándose de tan grande beneficio la ley fue aplaudida y nadie se habrá arrepentido de ello, pues el porcentaje del analfabetismo en las provincias ha disminuido considerablemente con motivo de la creación de esas escuelas, considerado como el primer paso hacia la nacionalización de la enseñanza en la República. (Santa Fe, 15 de marzo de 1911, p. 1).

Tabla 1
Escuelas Láinez en la provincia de Santa Fe y en el país (1906-1945)

Fuente: Consejo Nacional de Educación (Varios años). La educación común en la capital, provincias y territorios, años 1906 y 1907. Informe presentado al Ministro de Instrucción Pública, Buenos Aires, Talleres Gráficos de la Penitenciaría Nacional.

Año	Escuelas Láinez en el país	Escuelas Láinez en Santa Fe	% en relación al total de escuelas en la provincia6
1906	286	7
1911	1328	147
1916	1385	153	17.9
1921	2921	210	23.7
1926	3045	237	24.7
1929	3369	419	33.0
1931	3273	249	22.8
1936	3602	289	20.8
1941	4130	336	21.7
1945	4152	339	22.1

En la misma edición, luego de los augurios y celebraciones referentes a la norma, se presentaron ciertos reparos respecto a la materialización de las escuelas nacionales, propiciadas por la Ley N° 4874. Dos cuestiones fueron objeto de atención. Por un lado, la ausencia de personal formado y capacitado para la función que las nuevas escuelas demandaban. Como señalan Ayuso y Arata, la necesidad de contar con maestros titulados constituía una preocupación que llevó a Manuel Láinez “a proponer un espacio de formación diferencial, donde el tiempo y los contenidos se recortan, con el objeto de responder a esta urgencia” (2007, p. 24). Por otro lado, el problema salarial que ocasionaba esa ausencia. El diario Santa Fe llamaba la atención respecto a que los docentes de las escuelas provinciales estaban mejor pagos que los de la nación⁷:

Según se asegura, en nuestra provincia se lucha con serias dificultades para dotar el personal idóneo a las escuelas Láinez, recientemente creadas y cuya fundación hemos aplaudido calurosamente porque vienen a beneficiar directamente a la educación del pueblo. Parece ser la causa de esas dificultades la exigüidad de la remuneración fijada a los maestros que prestan sus servicios en esas escuelas, pues en el presente, después del aumento sancionado, están mejor remunerados los maestros de las escuelas provinciales. Hace unos días nos decía un apreciado educacionista, que no faltan maestros aptos para ponerse al frente de esos establecimientos educacionales, que lo que falta sencillamente es retribuirlos mejor para que se decidan a aceptar la carga que impone la enseñanza. (Santa Fe, 15 de marzo de 1911, p. 1)

En este sentido, el problema salarial del magisterio de las escuelas Láinez en Santa Fe, a ojos de la prensa, debía ser resuelto por el CNE a partir de la equiparación de los sueldos de los docentes de las escuelas Láinez con aquellos de las escuelas de los territorios nacionales “ya que el medio en que deben desarrollar sus actividades educacionales es idéntico, por cuanto se les destina a regiones lejanas, privados hasta de facilidades de comunicación” (Santa Fe, 15 de marzo de 1911, p. 1). Además, así estaba establecido en el artículo 2 de la Ley. Sin embargo, como veremos más adelante, la equiparación se alcanzaría décadas después.

En 1911, la prensa de Santa Fe reprochaba al Consejo General de Educación (CGE) haber aceptado la nacionalización de las escuelas de cinco departamentos de la provincia. Explicaba que las Láinez eran positivas “haciéndolas instalar en los puntos donde no podía la provincia, o reforzando las existentes como en Gálvez”. En cambio, la nacionalización había sido negativa ya que “en puntos donde las escuelas provinciales se mantenían con dos o tres profesores, las nacionales funcionan con un director y una ayudante de labores”. Así, la nota concluía que “la educación pública ha salido perdiendo, desde el momento que la nacionalización de las escuelas hace perder la concurrencia de los niños”. De todas formas, apelaba al reclamo de los vecinos que “no se van a quedar tranquilos” y agregaba que, en algunos pueblos, se firmarían solicitudes “pidiendo la creación de escuelas provinciales, por ser insuficientes las nacionales” (Santa Fe, 28 de junio de 1911, p. 3)⁸.

En abril de 1912, el diario Santa Fe expresaba que la redacción había tenido oportunidad de visitar algunas escuelas y conversar con el vecindario a partir de lo cual aseguraba que “las escuelas Láinez, aun siendo malas las provinciales, no las han sustituido con ventaja” (Santa Fe, 18 de abril de 1912, p. 1). Al contrario, expresaba que

(…) sin personal idóneo, visitadas muy rara vez en el año y con una superioridad que no puede estar muy al corriente de lo que ocurre en la campaña, es natural, que se resientan en toda forma y su fracaso sea casi inevitable. (Santa Fe, 18 de abril de 1912, p. 1)

Por lo tanto, manifestaba el reclamo al CNE para que diera a las escuelas una organización más sólida, de manera que la enseñanza no se resintiera (Santa Fe, 18 de abril de 1912, p. 1).

En la provincia, el radicalismo asumió en mayo de 1912⁹. Con el cambio de gobierno, el diario Santa Fe incrementó las referencias a las dificultades de las escuelas Láinez. Se basaba en los informes de los corresponsales que visitaban la línea de frontera norte y describían la situación de parajes, zonas rurales y ciudades:

He aquí un caso. Nuestro corresponsal en Calchaquí nos informa que la escuela número 117 se encuentra a cargo de un ayudante solamente, a pesar de tener ya unos 150 alumnos. Agrega que el año pasado, recién en mayo se hizo la designación del director, con evidente perjuicio para la enseñanza. Aquel vecindario protesta, y con razón sobrada. Proveer de personal a esa escuela es justo. (Santa Fe, 11 de marzo de 1913, p. 1)

Las descripciones no se referían únicamente las condiciones edilicias, materiales, higiénicas y pedagógicas en las escuelas nacionales de la zona, sino que también mencionaban la falta de personal¹⁰. Por ejemplo, en 1915, refiere al caso de una escuela nacional en Villa Ocampo:

(…) el local en que funciona la citada escuela no reúne una sola condición que lo habilite para los fines con que se utiliza (…) Además, son indispensables dos maestros más, si es que no se tiene el propósito de recargar la labor al punto de que resulten violados los más elementales preceptos de aprovechamiento educacional. Porque, cosa rara, a pesar de tanta deficiencia, los escolares de Villa Ocampo concurren a la escuela en proporción y asiduidad tales que hace resaltar más y más el contraste. El señor inspector seccional puede y debe hacer que cese la anormalidad que da origen a estas líneas. (Santa Fe, 18 de mayo de 1915, p. 4)

Para ese entonces, la escasez de personal formado y capacitado para la función que las nuevas escuelas demandaban no representaba un inconveniente, ya que era la provincia con mayor número de Normales a su cargo (Rodríguez, 2023). Por lo cual, podemos destacar que era el problema salarial el que centralmente ocasionaba esa ausencia¹¹.

Durante la administración del radical Rodolfo Lehmann, que coincidió con los primeros años de la presidencia de Hipólito Yrigoyen, las autoridades educativas a cargo del CGE continuaron señalando las dificultades de las escuelas nacionales, pero apostaron a la ampliación de su número en el territorio¹². Las solicitudes fueron remitidas al presidente del CNE que estuvo a cargo de Ángel Gallardo (1916-1921). En 1917, las escuelas de la Jewish Colonization Association ubicadas en la provincia de Santa Fe, pasaron a depender de la Nación (Ossanna, 2001). Es posible que eso explique el ascenso de 153 escuelas nacionales en 1917 a 187 en 1918. En 1919, se crearon 11 más y en 1920 alcanzaron la cifra de 207.

En 1917, el diario Santa Fe publicó la nota de un lector de San Martín de las Escobas (departamento San Martín) en la cual reconocía la necesidad de la creación de escuelas ya que “en muchos sitios de la provincia, se carece de los medios de enseñanza necesarios y como lógica consecuencia, las estadísticas arrojan un número considerable de analfabetos”. Pero manifestaba que debía estudiarse con precisión cuáles eran los espacios donde eran necesarias:

Instalar en un pueblo una escuela Láinez para tener que clausurar la provincial es contraproducente y es precisamente lo que ha ocurrido en San Martín de las Escobas con la creación de una de esas escuelas, que está por llevarse a la práctica, respondiendo única y exclusivamente a un círculo político determinado. Tan es así, señor director, que en ese sentido se ha dirigido una nota al señor ministro de instrucción pública de la nación por vecinos respetables de aquella localidad y otra al consejo provincial. (Santa Fe, 9 de junio de 1917, p. 2)

Pocos días después, el diario Santa Fe publicó una solicitud del CGE de la provincia al CNE para que se instalaran escuelas Láinez en espacios territoriales que aún no contaban con cobertura suficiente para la educación primaria, se nacionalizaran escuelas públicas provinciales y se clausuraran aquellas escuelas Láinez que invadían zonas y radios ya cubiertos por escuelas provinciales. En los tres casos, se detallaban las escuelas y/o localidades (Santa Fe, 27 de junio de 1917, p. 2). Por otro lado, informaba el nombramiento de maestros en algunas escuelas nacionales (Santa Fe, 14 de octubre de 1917, p. 2)¹³. Además, refería a que la comisión de vecinos designada para gestionar el aumento de personal en la escuela Láinez de San Justo, había enviado una solicitud al CNE pidiendo dicho aumento, a fin de dar enseñanza a 120 niños en edad escolar que no concurrían a clase por no tener ubicación en ninguna escuela (Santa Fe, 27 de junio de 1917, p. 2)¹⁴. Al año siguiente, el CNE, en su memoria al Ministerio de Justicia e Instrucción Pública, manifestaba que:

La Inspección General prohibió terminantemente la nacionalización de escuelas fiscales provinciales, para que no se repitiera el hecho del año 1918, cuyo aumento de escuelas nacionales fue, en buena parte, frustrado por el vuelco de las provincias. La Rioja ha encontrado un medio para deshacerse de las suyas. (CNE, 1918, p. 109)

Los primeros proyectos de provincialización (1920-1930)

Durante la administración del radical Enrique Mosca se inició un ciclo que estuvo atravesado por nuevas tensiones administrativas entre nación y provincia. Ello coincidió con el ascenso de Marcelo Alvear a la presidencia y la ralentización en el proceso de creación de escuelas¹⁵. Entre 1923 y 1925, se desempeñó en la presidencia del CGE el experto y dirigente radical Pío Pandolfo¹⁶. Fue él quien compartió una cruzada por la provincialización de las escuelas Láinez. Se trata del primer antecedente que hemos encontrado de un proyecto de provincialización en el país. De hecho, en la reconstrucción que Héctor Bravo realiza de los proyectos que pretendieron traspasar las escuelas Láinez a las provincias, menciona en primer lugar el presentado por el diputado socialista Edmundo Tolosa en 1927 (Bravo, 1979, p. 9)¹⁷.

Durante el gobierno de Ricardo Aldao, la administración provincial asumió que la autonomía plena y la soberanía del gobierno de la educación eran de exclusiva competencia suya¹⁸:

Somos partidarios de la provincialización de las escuelas para que no perdamos los derechos que la carta fundamental de la nación nos acuerda para poder gozar los beneficios del gobierno propio. El hecho de haber aceptado las escuelas Láinez, de acuerdo a lo preceptuado por la Ley 4874, no ha podido significar en ningún momento una renuncia ni un consentimiento en la disminución de nuestra soberanía, y menos cuando los beneficios de esta última ley están comprendidos en la prescripción general que contiene el número 2737 del 4 de octubre de 1890, que acuerda a las provincias el derecho a una subvención nacional. (Santa Fe, 23 de septiembre de 1924, p. 2)

La prensa diferenciaba la Ley N° 4874 en tanto su carácter era facultativo -autorizaba la implantación de las escuelas Láinez-, de la Ley de Subvenciones Nacionales N° 2737, cuyo carácter era imperativo. Esta última establecía el porcentaje y la forma en que se distribuiría el fondo destinado al fomento de la instrucción primaria en las provincias, las cuales tenían “el derecho a la décima cuarta parte del total destinado a ese efecto por la ley anual de presupuesto, siempre que llenen los requisitos que se prescriben en el artículo 2º” (Santa Fe, 23 de septiembre de 1924, p. 2).

El reclamo administrativo se sustentó en la autonomía constitucional de los gobiernos provinciales en el campo educativo, la legislación vigente y la necesidad de afirmar una distribución presupuestaria acorde a la tarea pedagógica. La administración provincial entendió que era fundamental reclamar ante el CNE la autonomía de la jurisdicción para lo cual se necesitaba una política presupuestaria acorde. Se demandaba que el CNE se desprendiera de la potestad sobre las escuelas que funcionaban en la provincia y destinara las sumas que en ellas invertía para aumentar la subvención:

No significa la mencionada gestión el olvido de la obligación que le incumbe al gobierno provincial de dar al pueblo la instrucción elemental, sino el derecho que tienen en reclamar del gobierno federal la aplicación exacta de los términos que son el alma de la Ley 2737. (Santa Fe, 23 de septiembre de 1924, p. 2)

El informe publicado insistía en sostener que el criterio de las subvenciones enviadas a las provincias en materia educativa era totalmente insuficiente:

Al solicitar el gobierno de Santa Fe que se aumente la subvención asignada a esta provincia, en una cantidad que sumada a la que hoy percibe por concepto de subvención no alcanza a lo que legalmente le correspondería si la mencionada ley se aplicara con equidad y justicia, no pretende confesar que no está capacitada para asumir la responsabilidad que le corresponde como encargada de velar por la instrucción popular. Lo que quiere, hoy que se ha declarado el problema ocupacional, que podía ser confuso en épocas pretéritas, es readquirir todos sus derechos y obligaciones como estado provincial. Y de este propósito no está ni puede estar excluido el derecho que tiene de reclamarle a la nación la ayuda que la ley establece para todos los estados de la confederación en razón directa del esfuerzo que cada uno realice en pro de la educación común. ¿Esto lo realiza actualmente la nación? Hemos de probar lo contrario. (Santa Fe, 23 de septiembre de 1924, p. 2)

Es posible confirmar que el eje del reclamo entre provincia y nación se fundamenta en materia presupuestaria. Durante el mes de septiembre, las páginas de la prensa retomaron la discusión. Sin presupuesto suficiente ni transferencias económicas sostenidas, no era posible institucionalizar ninguna reforma educativa a mediano y largo plazo. Por lo tanto, desde el diario Santa Fe se proponía la provincialización de las escuelas nacionales Láinez, utilizando los recursos de la Ley de Subvenciones Nacionales, la cual establecía la forma en que se debían distribuir:

Pero ha sucedido que con el correr del tiempo han sido olvidadas todas las prescripciones legales y la nación contribuyó a la formación del fondo de defensa de la instrucción popular en la medida que caprichosamente quiere establecer en sus presupuestos anuales. Es así como Santa Fe tiene asignada actualmente una subvención de 480.000 pesos al año cuando en realidad no debiera ser menor del 10% de su presupuesto de educación que alcanza 10.000.000 de pesos. Las provincias no piden ni reclaman limosnas en casos como el de Santa Fe; piden y reclaman lo que ellas mismas, por voluntad de sus representantes, dictaron como ley de igualdad para todas ellas. (Santa Fe, 25 de septiembre de 1924)

A partir de entonces, la prensa dejó de referir a las escuelas Láinez. Durante los gobiernos de Ricardo Aldao (1924-1928) y Pedro Gómez Cello (1928-1930), representantes de la UCR Unificada, no fue posible la provincialización anhelada. En cambio, sí se unificaron los planes de estudio con los de las escuelas provinciales. En el año 1927, en la provincia de Santa Fe, se autorizó la reforma de los planes de estudio tomando el de las escuelas fiscales de la provincia, mientras que en las demás escuelas nacionales continuó en vigencia el plan de enseñanza sancionado por el Consejo (CNE, 1927, p. 387). Cabe agregar que, en 1928, el diputado nacional por Santa Fe, Agustín Araya, presentó un proyecto en la legislatura nacional para traspasar las escuelas nacionales a las provincias¹⁹. La propuesta derogaba la Ley Láinez y establecía que las sumas que anualmente se invertían en su cumplimiento serían entregadas a las provincias en proporción al número de escuelas que funcionaran dentro de los límites respectivos (Secretaría Parlamentaria, Expediente 847-D-1928).

Entre 1924 y 1930, la creación de escuelas nacionales continuó. Pasaron de 208 a 232 entre 1924 y 1925 y, en 1927, el número ascendió a 249, cifra que se mantuvo hasta 1929. Ese incremento fue parejo al que se dio en el ámbito provincial, ya que el porcentaje de escuelas nacionales en Santa Fe se mantuvo alrededor de un 23 %.

En 1927, el CNE aprobó dos resoluciones con el fin de dar respuesta a dos tensiones con los gobiernos provinciales respecto a la ubicación de las escuelas creadas. Para evitar la instalación de escuelas nacionales en radios urbanos, la Inspección General de Provincias puso reparos a las demandas vecinales para obtener escuelas en esos lugares. De esta manera, se afirmaba desde el CNE que “las creaciones han respondido por entero al espíritu de la Ley N° 4874 y las nuevas escuelas fueron a servir a la masa analfabeta de la campaña”. Por otro lado, para impedir la clausura o traslaciones de escuelas, “por aparente despoblación del paraje de ubicación, cuyas respectivas solicitudes, en más de una ocasión, respondían a propósitos o conveniencias personales”, la Inspección dispuso que las gestiones se acompañaran de un censo escolar con “la expresa constancia del estado de instrucción de los niños y la visación de las autoridades provinciales cuando fuese necesaria” (CNE, 1927, p. 383).

En 1929, con el retorno de Hipólito Yrigoyen a la presidencia (1928-1930), las memorias del CNE registran un aumento significativo que llegó a 419 establecimientos. Al año siguiente, como veremos, el CNE propuso el cierre de las escuelas creadas luego del 1 de enero de 1929 que en Santa Fe llegaban a 50. Es posible que de las 170 creaciones solo 50 se hayan establecido efectivamente²⁰.

Avances y retrocesos en la expansión de las escuelas Láinez (1930-1943)

Clausurar, suprimir, anular, trasladar y obturar parecen ser verbos que a inicios de los años de 1930 describen el futuro inmediato de las escuelas encuadradas en la Ley N° 4874. En septiembre de 1930, el golpe de Estado encabezado por el general José F. Uriburu, que ocuparía la presidencia hasta 1932, derrocó al presidente Hipólito Yrigoyen. El ajuste presupuestario que se dio en el marco de la crisis económica significó, en materia educativa, el cierre de numerosas instituciones de diversos niveles (las Escuelas de Nuevo Tipo, Escuelas Normales Nacionales, Institutos de Profesorado y Facultades).

Así, el 10 de noviembre de 1930, el CNE emitió una resolución por la cual se disponía dar por terminados el 30 de noviembre los servicios del personal directivo y docente de las escuelas de la Ley Láinez y de los territorios nacionales, designados con posterioridad al 1º de enero de 1929. El personal debía reintegrarse a la categoría que detentaba al 31 de diciembre de 1928 y las inspecciones generales de provincias y territorios propondrían las medidas para darle ubicación y regularizar el funcionamiento de las escuelas de sus respectivas jurisdicciones (Santa Fe, viernes 14 de noviembre de 1930, p. 2)²¹. De esta forma, en una tendencia contraria a la que se venía desarrollando, entre 1930 y 1931 el CNE dispuso cerrar 273 escuelas Láinez de un total de 3273, de las cuales 50 estaban ubicadas en Santa Fe.

Según información de la Federación Agraria Argentina, Adrián Ascolani señala que se suprimieron las escuelas Láinez con muy baja matrícula “provocando la cesantía de maestros, sin contemplar la protesta de los agricultores afectados como se observó en la colonia adyacente a Casilda, provincia de Santa Fe, donde las supresiones de escuelas nacionales dejaron sin educación a 300 alumnos” (2012, p. 317).

Al día siguiente de que se publicara la resolución, con el título “La supresión de escuelas Láinez en la provincia y una protesta justificada” el diario El Orden de la provincia de Santa Fe, que había comenzado a editarse en 1927, refería a que dicha medida implicaba la clausura de 273 escuelas Láinez en todo el país, advirtiendo que iba a causar “grandes perjuicios en las zonas en que funcionan”. Según indicaba, cerca de 12.000 niños quedarían sin recibir educación. Afirmaba que “los vecindarios no mirarán indiferentes la situación que se les va a crear. La mayoría de los establecimientos que se van a clausurar cuentan con modernos edificios levantados por cuenta de cada vecino”. Y citaba el caso de numerosas escuelas (El Orden, 11 de noviembre de 1930, p. 4).

El Orden parecía ver con asombro la repentina decisión comunicada por el CNE al CGE de la provincia. Señalaba que desde la provincia se solicitaría la mediación del Ministro de Instrucción Pública de la intervención nacional en Santa Fe para evitar la clausura de escuelas Láinez²². Entre los argumentos, se destacaba que había sido notable el esfuerzo realizado por los vecinos durante años para crear las escuelas del CNE: “No sólo dinero sino viajes a la Capital Federal y miles de gestiones” (El Orden, 11 de noviembre de 1930, p. 4). Por otra parte, les daba la razón a los vecinos “cuando dicen que la resolución no tiene explicación alguna y que el CNE no puede en esa forma dejar sin escuela a cerca de 12.000 niños”. Señalaba que el gobierno nacional debía estar mal asesorado y que ignoraba que las escuelas contaban con edificios propios que había levantado cada vecindario:

Estos no se resignan a que los edificios queden abandonados, clausurados y más que todo, los niños sin recibir los beneficios que siempre da la escuela. Es de esperar entonces que este asunto que tiene mucha importancia, merezca la atención de los hombres que tienen ante sí la responsabilidad del gobierno surgido del movimiento revolucionario del 6 de septiembre. (El Orden, 11 de noviembre de 1930, p. 4)

Pocos días después, los directores de las escuelas Láinez de la provincia recibieron de la inspección nacional de escuelas de Santa Fe una circular que transcribía la resolución del 10 de noviembre. En la misma, además, se expresaba que como hasta el momento no tenían “comunicación que modifique la resolución del H. Consejo sobre la duración del período escolar, los directores procederán de acuerdo con aquella, clausurando las clases” (Santa Fe, viernes 14 de noviembre de 1930, p. 2). Además, se consultaba a los directores acerca de si era posible dejar material escolar en el local sin pagar alquiler hasta que el Consejo resolviera si iniciarían las clases, cuál era la escuela nacional más próxima para enviar el material, qué medio de transporte convenía, cuántos bultos representaba el material y cuánto costaría su embalaje y conducción (Santa Fe, viernes 14 de noviembre de 1930).

A comienzos de 1931, la intervención nacional delegó la presidencia del CGE de Santa Fe en forma interina en Abaham Francioni, Enrique Sandoz, Josué Gollán (h) y Justo Cabal²³. La administración provincial provisional buscó construir una salida intermedia que se comunicó a través de la prensa. Una alternativa a la supresión fue la propuesta del CGE ante el CNE de solicitar el “levantamiento” solo de aquellas donde ya preexisten otras fiscales provinciales -un total de 35 sobre las 50 que el CNE pretendía cerrar- y su traslado a otros espacios donde “este Consejo no les puede proporcionar por no permitírselo el estado precario de sus finanzas”²⁴ (Santa Fe, lunes 26 de enero de 1931, p. 2).

En el mes de marzo, el diario Santa Fe, buscaba explicar que la propuesta del CGE de “levantar” 35 escuelas en el territorio provincial no implicaba cerrarlas, sino trasladarlas a otros espacios de la provincia. Según manifestaba, de las 50 escuelas creadas en Santa Fe luego del 1 de enero de 1929, 35 “habían sido ubicadas, como al boleo por un representante del último (CNE), durante el gobierno depuesto”. Agregaba que era sabido que para instalar esas escuelas era necesaria la autorización de las autoridades provinciales para evitar la superposición y que, por ello, el gobierno provincial “pidió el traslado de tales establecimientos a otros pueblos donde sus servicios podrían ser útiles y no el levantamiento liso y llano como parecía entenderlo el colega metropolitano”, refiriéndose al gobierno de Hipólito Yrigoyen (Santa Fe, 1 de marzo de 1931). Sostenía que ninguna de las escuelas tenía local propio, y que los espacios donde funcionaban, eran alquilados e inadecuados y que era lógico “que, en los lugares donde existen escuelas provinciales y nacionales sobrantes, se pida el levantamiento de las segundas, máxime cuando los intereses del niño y del maestro no son favorecidos por el local amplio e higiénico, como sucede en los 35 casos en que se pidió el levantamiento” (Santa Fe, 1 de marzo de 1931).

Las escuelas clausuradas fueron reabiertas al iniciar el ciclo lectivo siguiente, pero lejos de ser bien recibidas, dieron lugar a una nueva variante de discusión en torno a los docentes que serían designados en las mismas. El Litoral definió los nombramientos como “injusticias de un sistema totalmente inestable que promueve personalismos, favoritismos y reubicaciones poco discretas” (El Litoral, jueves 4 de junio de 1931, p. 2).

Al ordenar su reapertura, la mencionada corporación (CNE) dispuso que dichas escuelas se distribuyesen entre el personal antiguo, en razón de sus merecimientos y que sólo por falta de candidatos ocupasen las direcciones de las mismas las personas que fueron designadas por el Consejo anterior, sin otros méritos que los que graciosamente quiso atribuirles el ex vocal doctor Pedro Rueda. (El Litoral, jueves 4 de junio de 1931, p. 2)

De esta forma, la reapertura de las escuelas no resolvía la situación de los docentes nombrados por el yrigoyenismo que habían sido dejados cesantes poco después del golpe de Estado. Los casos denominados como “injusticias” en las reubicaciones y traslados fueron dados a conocer en reiteradas oportunidades por la prensa. El Litoral enfatizaba que durante la gestión de Pedro Rueda como vocal “cuando se propuso realizar “obra” en Santa Fe” muchos ascensos, designaciones y traslados se hicieron “sin tener para nada en cuenta las aptitudes y los antecedentes de aquellos que los obtienen”. Pero también señalaba que el gobierno de la intervención había cometido injusticias “que podían haberse evitado, con sólo tener a la vista la documentación de los docentes” (El Litoral, 4 de junio de 1931, p. 2). Así detallaba que:

En cuanto a los traslados efectuados hasta la fecha, puede observarse lo siguiente: a la escuela Nº 64 de Moisés Ville (una de las más importantes, cuando no la más importante, de las establecidas por la nación en el territorio de Santa Fe), se ha trasladado a un ex director sobre quien pesa media docena de sumarios y que por esta razón debió ser destinado a una escuela de más modesto rango. La directora que hasta esa fecha estuvo a cargo de la escuela Nº 54 y de quien no se conocen antecedentes desfavorables, fue trasladada a la Nº 188, cuya situación y escasa importancia representan un castigo para la docente en cuestión. (El Litoral, jueves 4 de junio de 1931, p. 2)²⁵

Los meses que siguen a junio del año 1931 configuraron una especie de nueva calma entre ambas jurisdicciones. En ese entonces, fue designado un nuevo inspector nacional para la provincia de Santa Fe. Se trataba de Francisco Bosch quien se presentó como un interlocutor válido para iniciar una nueva etapa educativa sostenida en acuerdos que llevaran a la expansión de las escuelas nacionales Láinez en un nuevo período. Con el título “La creación de las Escuelas Láinez en la provincia” el diario El Orden recibió y difundió la nueva relación con cierta expectativa:

Nuestro diario ha dedicado siempre mucho interés en todo lo que se relaciona con las escuelas de la provincia. Poco hace que nos ocupamos de la falta de establecimientos en diversos puntos de varios departamentos, especialmente en escuelas Láinez. Hemos solicitado la creación en todas aquellas zonas donde funcionaban y fueron clausuradas por razones de economía, teniendo algunas de ellas edificios propios que habían quedado abandonados. Nuestra prédica no ha caído en el vacío. El inspector de la Seccional de escuelas nacionales en esta capital, el señor Francisco Bosch, se interesó en el reciente viaje a la Capital Federal sobre esta cuestión, habiendo obtenido éxito. Es así que ayer se nos informó que la referida inspección ha recibido instrucciones para realizar todas las gestiones que correspondan para instalar en la provincia cincuenta escuelas Láinez. Se estudiará todo lo que a ello refiere. (El Orden, 06 de julio de 1931, p. 3)

Dejando atrás los desencuentros del pasado, las noticias impresas hacían referencia a una predisposición del nuevo inspector nacional que demandaba ahora mayor celeridad en las gestiones de la administración provincial y no hacía referencia a la cuestión de la ubicación²⁶:

Se preferirá la instalación en todos aquellos lugares donde el año pasado han funcionado escuelas Láinez y fueron clausuradas por razones de economía y también se prefirió las colonias donde existan edificios donados por los vecinos, locales que hasta ahora están clausurados no obstante existir un buen número de alumnos en edad escolar. Tiene instrucciones la inspección para llevar a cabo las gestiones necesarias para instalar establecimientos educacionales en los parajes donde el reciente censo escolar nacional ha demostrado la urgente necesidad de habilitar las escuelas Láinez. De todo esto se puede adelantar que dentro de breve en la provincia de Santa Fe serán habilitadas cincuenta escuelas. Con ello se llenarán necesidades y los vecinos estarán conformes al ver que se les ha atendido en sus peticiones. Corresponde ahora que no demoren las tramitaciones y se respete a la inspección nacional todo el apoyo que sea posible a los fines que dejamos indicados. (El Orden, 06 de julio de 1931, p. 3)²⁷

A pesar de la crisis económica que tuvo consecuencias graves para el magisterio provincial, se pueden constatar donaciones para edificios destinados a escuelas nacionales Láinez y el avance en inauguraciones progresivas. En agosto de 1931, los pedidos de expansión y extensión de escuelas nacionales volvieron a ser noticia. El Orden difundía las solicitudes enviadas al CNE en las que se proponía la creación de 287 escuelas Láinez en localidades donde faltaban establecimientos en base a los datos de parajes relevados con niños en edad escolar y que no asisten²⁸.

Durante el gobierno nacional de Agustín Justo²⁹, Octavio Pico asumió la presidencia del CNE y encaró “una acción institucional intensa, en la cual las escuelas primarias rurales tuvieron una etapa de crecimiento, aunque de relativa innovación” (Ascolani, 2015, p. 856)³⁰. En 1935, presentó un proyecto similar al de Ramos Mejía que proponía la unificación de los estudios primarios en toda la república. Para ello, las provincias debían entregar al Consejo todas las escuelas y las rentas respectivas. Ahora bien, como señala Ascolani, estas propuestas consistieron más bien en llamar la atención ya que en la práctica se trataba de una medida anticonstitucional (2015, p. 857).

Durante ese período, cobró fuerza el reclamo salarial. Si bien el artículo segundo de la Ley Láinez establecía que sus docentes cobrarían lo mismo que quienes ejercían en los territorios nacionales, en la práctica, el salario de quienes ejercían en las Láinez era menor. En la década de 1930, las organizaciones magisteriales presentaron numerosas demandas y organizaron asociaciones específicas. En ese marco, se constituyó una “Junta Ejecutiva pro equiparación de sueldos de maestros Ley 4874” que en 1934 solicitó la equiparación de sueldos con los docentes de la capital que había sido aprobada por resolución del CNE en octubre de 1930, pero no se había efectivizado (Secretaría Parlamentaria, Dirección Archivo, Publicaciones y Museo, Expediente 656-P-1934)³¹.

Ese mismo año, se enviaron pedidos similares desde las provincias de Corrientes, Salta y San Juan (Secretaría Parlamentaria, 1934: Expedientes 369-P-1934; 774-P-1934; 1192-P-1934). En julio de 1935, la Asociación de Maestros de la Provincia de Buenos Aires (La Plata) adhirió al petitorio relacionado con la equiparación de sueldos de maestros de las escuelas de la Ley Láinez con los de la Capital Federal y Territorios Nacionales (Secretaría Parlamentaria, 1955: Expediente 268-P-1935). Durante 1936 y 1937, contamos con pedidos de Santa Fe, así como también de Salta, Tucumán y Córdoba. En esos años, la “Junta Ejecutiva Pro-equiparación de sueldos de maestros Ley N° 4874” continuó presentando proyectos (Secretaría Parlamentaria, 1936-1937. Expedientes: 257-D-1936; 300-P-1936 223-P-1937; 434-P-1937; 441-P-1937; 858-P-1937). Finalmente, en 1938, los docentes consiguieron la equiparación que estaba estipulada en la ley sancionada más de 30 años antes. Posteriormente, las demandas se enfocaron en equiparar las jubilaciones³².

En agosto de 1939, durante la gobernación de Manuel María de Iriondo (1937-1941), el diputado Pio Pandolfo presentó un proyecto en el cual solicitaba la nacionalización de siete escuelas normales provinciales y la provincialización de las escuelas Láinez que funcionaban en la provincia de Santa Fe “en número equivalente a los gastos que demande el sostenimiento de las escuelas normales que se nacionalizan” (Secretaría Parlamentaria, 1939, Expediente 748-D-1939). Ello se debía a que los egresados de las escuelas normales dependientes de la provincia de Santa Fe eran contratados mayoritariamente en las escuelas ubicadas en espacios rurales, mientras que en las urbanas constituían apenas un 16 %. Explicaba que la medida:

(…) no importa un aumento del presupuesto nacional, desde que se solicita el traspaso de las escuelas Láinez en la cantidad que insume mi proyecto de ley. Se reivindica así un mandato constitucional que debe ser impuesto a todas las provincias. Se evita por otra parte, la superposición de escuelas primarias que, lejos de beneficiar a los vecindarios, constituye motivos de discordias y de luchas estériles, en que el pueblo pierde porque no se aplican honradamente sus sacrificios. En Santa Fe existen más de 50 escuelas superpuestas. No es el caso de entrar a estudiar ahora las casusas que motivaron esta situación. (Secretaría Parlamentaria, Expediente 748-D-1939).

Finalmente, el proyecto no fue aprobado en la legislatura nacional. Según los datos presentados por Pío Pandolfo para provincializar, las escuelas Láinez en Santa Fe, en 1938, su número era de 299, de las cuales 104 estaban ubicadas en espacios urbanos y 195 en espacios rurales. Las cifras son congruentes con las del CNE, las cuales indicaban que hacia 1936 eran 289 y en 1941 su número ascendía a 336 (Tabla 1). Al finalizar la década de 1930 y ante los reclamos por parte de las provincias para extender los cursos hasta sexto grado, tuvo lugar la creación de escuelas complementarias con quinto y sexto grado costeadas por los gobiernos provinciales. En 1941, asumió la gobernación de Joaquín Argonz³³. Al año siguiente, con el regreso de José Amavet, -quien junto a Pío Pandolfo habían retornado en 1936 con la intervención federal al gobierno de Luciano Molinas (Giménez, 2022)- el CGE presentó una propuesta que ampliaba los contenidos mínimos establecidos en el artículo 12 de la Ley 1420 y proponía la creación del quinto y sexto grado a cargo del CNE, lo cual se concretaría recién a comienzos de 1955. En Santa Fe, los grados complementarios pasaron de 19 en 1939 a 60 en 1942, luego se mantuvieron con algunas oscilaciones hasta 1945, pasando a 78 al año siguiente y alcanzando la cifra de 94 en 1947.

Consideraciones finales

A lo largo de este trabajo, estudiamos cómo los actores de la provincia de Santa Fe se posicionaron ante la política nacional en materia de creación de escuelas. Identificamos tres etapas. La primera hasta 1920, caracterizada por la expansión del sistema que en buena parte se dio a partir de la nacionalización de escuelas provinciales (y también particulares). La segunda etapa durante la década de 1920, específicamente durante la presidencia de Alvear, en la cual disminuyeron las creaciones y aparecieron las primeras propuestas de provincializar escuelas. La tercera, a partir del golpe de Estado de 1930, dividida en dos fases. Durante la primera (1930-1931), ante la propuesta de cierre por parte del CNE el gobierno de Santa Fe propuso reubicarlas. Durante la segunda, en el marco de un nuevo proceso de creación de escuelas nacionales (1932-1943), los docentes de la Láinez alcanzaron la equiparación salarial con aquellos de capital federal y territorios y la provincia creó quintos y sextos grados en algunas escuelas nacionales.

Por otra parte, mostramos que el principal elemento de conflicto entre la Nación y la provincia residió en la ubicación de las escuelas y las superposiciones: algunas nacionales se crearon donde no eran necesarias, a la vez que no se fundaron otras donde hacían falta. Consideramos que el hecho de que el principal punto de debate estuviera en la ubicación de las escuelas se vincula con la construcción territorial de poder político. Aunque no tenemos suficiente evidencia para afirmarlo contundentemente, creemos que las disputas respecto a la ubicación de las escuelas no puede explicarse sin tener en cuenta que los vecinos y las autoridades locales al articular con la Nación para solicitar la creación de escuelas Láinez, podían obtener capital político en su disputa con el gobierno provincial. Esto puede destacarse en el caso de Santa Fe entre 1912 y 1916, cuando el gobierno provincial tenía un signo opuesto al nacional y también en la gestión siguiente de Rodolfo Lehmann, en el marco de las tensiones del radicalismo santafesino con el radicalismo nacional.

Durante el gobierno de Enrique Mosca, especialmente a partir de 1922 cuando Marcelo Alvear ocupó la presidencia, si bien la demanda de provincialización no se concretó, se enmarcó en una ralentización del proceso de creación de escuelas nacionales. Cabe destacar que la propuesta, que se dio durante un contexto económico favorable, se debía sustentar en un incremento de las subvenciones nacionales.

En el segundo gobierno de Hipólito Yrigoyen, las escuelas del CNE tuvieron un breve pero significativo crecimiento. Sin embargo, con el golpe de Estado de 1930, el número de escuelas Láinez experimentó un fuerte retroceso. En ese marco y en diálogo con otras políticas educativas de recorte en los diferentes niveles educativos, el CNE emitió una normativa que implicaba el cierre de las escuelas Láinez creadas en 1929. Ante la oposición de los vecinos, que fue expresada a través de El Orden, muchas de esas escuelas volvieron a abrir. El diario Santa Fe, por su parte, difundió la propuesta de la provincia de trasladar escuelas mal ubicadas.

A partir de 1932, al igual que en otros niveles del sistema educativo, la situación se fue modificando y hubo una nueva apuesta al incremento de las escuelas nacionales. Durante la gobernación de Iriondo, quienes se había desempeñado como ministro de Instrucción Pública y Justicia de la Nación se crearon grados complementarios por parte de la provincia, para garantizar la finalización de la educación primaria en algunas provincias, a la vez que el gobierno nacional incrementó el salario de los docentes de las escuelas Láinez, equiparándolo al de aquellos de capital federal y territorios, tal como establecía la Ley.

En suma, a lo largo de esta investigación, colocar el foco en los actores locales nos permitió poner en tensión aquellas perspectivas que solo vieron en la creación de escuelas Láinez un avance lineal y uniforme de una política centralista. Por el contrario, registramos que hubo diferentes etapas atravesadas por avances y retrocesos así como también por respuestas disímiles por parte de los actores que ocuparon diferentes roles al interior de una misma provincia. Asimismo, enfatizar en la figura de los docentes nos permitió identificar un elemento central para comprender la política nacional en materia de creación de escuelas Láinez, tanto en lo que respecta a su formación como a su salario que los diferenciaba de quienes estaban a cargo de las escuelas provinciales.

Consideramos que el caso de Santa Fe, al ser una provincia con más recursos que la media y en la cual las escuelas del CNE, representaron un porcentaje escaso en relación a las que eran sostenidas por la provincia, no puede generalizarse. Por lo tanto, es necesario analizar el proceso de creación de escuelas Láinez no solo prestando atención a las diferentes etapas, sino también a las situaciones heterogéneas que presentaron las provincias entre ellas e incluso al interior de las mismas. Para futuros trabajos, nos interesa avanzar en dos sentidos. Por un lado, continuar estudiando el período siguiente reconstruyendo la situación de las escuelas Láinez durante el primer peronismo. Por otro lado, pretendemos caracterizar la situación de las 14 provincias en lo que respecta no solo a la creación de escuelas, sino también de grados, el estado de los edificios escolares y la situación de los maestros y las maestras, que nos permita tener una base para establecer una serie de variables que constituyan el punto de partida para realizar estudios comparativos. Ello será posible en la medida que consigamos conformar una red federal de investigadores e investigadoras.

Agradecimiento

Agradecemos la lectura y los valiosos comentarios de Laura G. Rodríguez y de quienes evaluaron de manera anónima este trabajo.

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Notes

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