Resumen: Este trabajo busca revisar los análisis de los procesos de reforma del Estado operados en Argentina y en América Latina durante la década de los ’90, con el objetivo principal de discutir algunos ejes conceptuales que permitan analizar los distintos casos de reforma de los estados provinciales en Argentina. El trabajo plantea tres ejes temáticos principales. En primer lugar, aborda la discusión conceptual sobre instituciones, actores racionales, cambio institucional y capacidad estatal. En segundo lugar, aborda los análisis sobre la reforma del Estado en Argentina y en América Latina, atendiendo especialmente a la dinámica política de la misma y concentrándose en los diferentes paradigmas de la reforma administrativa del Estado. Finalmente, se realiza un “estado de la cuestión” en torno a los estudios existentes sobre la reforma de los estados provinciales en Argentina. El trabajo sostiene que a pesar de la creciente importancia que han tomado los estados provinciales en el escenario político y económico nacional, no existe una producción de conocimientos y de análisis que dé acabada cuenta de los procesos de reformas administrativas en que se han embarcado estas unidades estatales, especialmente en lo que refiere a la dinámica política de dichos procesos.
Palabras Clave: Estado, provincias, refortma, instituciones, capacidad estatal.
Abstract: This paper is an overview on the existent studies on the reform of the state in Argentina and Latin America that took place during the 90. The main aim of the article is to discuss some conceptual issues on the analysis of the subnational states reform in Argentina. First, it focuses on the conceptual discussion on institutions, rational actors, institutional change and state capacity. Secondly, it makes a critical review on the existent analisis of the state reform, specialy in the issues that concern the administrative reform of the state, and the reform’s political economy. Finally, it makes a general review of the existent studies on the subnational states reform in Argentina. In this point, the article considers that despite the growing importance that these states are getting in the national political arena their reform process has not been enoughly studied yet, specialy on their political dinamic.
Keywords: State, provinces, reform, institutions, state capacity.
Artículo
Las reformas de los estados provinciales en Argentina: hacia la construcción de un esquema analítico*
Este trabajo se propone revisar los análisis de los procesos de reforma del Estado operados en nuestro país y en el contexto de América Latina durante la última década, insertando dicho análisis en el escenario producido por las transformaciones económicas y políticas operadas durante ese período. Nos interesa en particular, intentar distinguir y comparar los procesos políticos de los dos tipos de reformas, toda vez que suponemos que los procesos de transformación intra-estatales se encuentran estrechamente relacionados con las transformaciones operadas en la relación entre el Estado y la sociedad. El objetivo principal es discutir algunos ejes conceptuales que permitan analizar los distintos casos de reforma de los estados provinciales en Argentina.
Con este propósito hemos delineado tres ejes temáticos principales para intentar ordenar el trabajo y el análisis. Partimos en primer lugar, de abordar la discusión conceptual que nos permita trazar un marco de análisis apropiado para el objetivo que nos proponemos. Priorizamos en este punto la discusión sobre el concepto de instituciones, actores racionales, cambio institucional, Estado y capacidad estatal.
En segundo lugar, abordamos los análisis sobre la reforma del Estado en Argentina y en América Latina, insertando dicha discusión en el contexto de la globalización y de las reformas económicas y políticas operadas en los ’90, para luego distinguir y analizar los distintos paradigmas de reforma, atendiendo centralmente a los paradigmas de la reforma administrativa del Estado.
En tercer lugar nos interesamos por la discusión sobre la reforma de los estados provinciales, apuntando a realizar un “estado de la cuestión” en torno a los estudios existentes sobre el tema. La elección de este punto representa el interés principal de este trabajo, y radica en la presunción de que a pesar de la creciente importancia que han tomado los estados provinciales en el escenario político y económico nacional, no existe una producción de conocimientos y de análisis que de acabada cuenta de los procesos de reformas administrativas en que se han embarcado estas unidades estatales. Como veremos, la literatura existente sobre esta cuestión no ha prestado suficiente atención a la dinámica política de dichos procesos, lo cual a nuestro criterio representa una dimensión fundamental para comprender y explicar los mismos.
En este punto, nos proponemos discutir algunos ejes conceptuales que consideramos muy apropiados para abordar la problemática planteada. Nos referimos en primer lugar, al concepto de instituciones, en particular desde que su potencia analítica ha sido rescatada por la corriente neo-institucionalista1. En segundo lugar, abordamos los supuestos conductuales y el concepto de actor sobre el que opera esta perspectiva teórica, como así también las implicancias que ello tiene en la explicación del cambio institucional. Por último, y en función de estos conceptos, planteamos la discusión en torno a la cuestión de las capacidades estatales.
El neo-institucionalismo dista de constituir un cuerpo teórico unificado, encontrándose diferentes aproximaciones que desde distintos ámbitos de la ciencia social confluyen en atribuir un lugar central a las instituciones en la explicación de la sociedad. Esta situación se ha potenciado por el hecho de que el rescate de las instituciones ha sido hecho tanto por la economía como por la sociología, la ciencia política, y la historia, entre otras disciplinas de “lo social” (Hall y Taylor, 1996)2.
Las diferentes acepciones existentes sobre el concepto de instituciones es sin duda uno de los puntos más problemáticos del neo-institucionalismo dada la diversidad y ambigüedad de las mismas (Guy Peters, 1998; Bertranou, 1995; Hall y Taylor, 1996). Desde la perspectiva proveniente del institucionalismo económico, North ha entendido a las instituciones como las reglas de juego (normas formales e informales) de la sociedad. En otros términos, “son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana (...) y, por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano.” (North, 1993: 13).
Un autor como Lanzara (1999) asocia el concepto de instituciones a la idea de “imprimir a las prácticas sociales un orden basado en reglas”, y cuando se refiere a las estructuras institucionales habla de normas y códigos de conducta. Si bien considera en su modelo que tanto factores como preferencias, identidades e intereses pueden generar cambios en el proceso de construcción de instituciones, en todo momento aparecen como elementos diferenciados. Un aspecto fundamental de la función (y por ende de la definición) de las instituciones en el enfoque de este autor, es el que tiene que ver con la asignación intertemporal de recursos, ya sea materiales, cognitivos y simbólicos (Lanzara, 1999: 925-929).
Desde el análisis de políticas públicas, Majone (1997) considera a las instituciones dentro del conjunto de restricciones que se configuran como condiciones esenciales para el comportamiento racional de los actores en la política (o de los actores de políticas, en el caso de las políticas públicas). Este autor considera a las instituciones dentro del conjunto de restricciones artificiales al accionar político, y se refiere a leyes, reglamentos, normas, organizaciones y procedimientos para la toma de decisiones “que definen los papeles de los diversos actores de las políticas y limitan las estrategias a su disposición” (Majone, 1997: 136).
La definición del concepto de institución conduce además a otra distinción importante que es la distinción entre instituciones y organizaciones. North sostiene que “el propósito de la reglas (instituciones) es definir la forma en que el juego se desarrollará. Pero el objetivo del equipo dentro del conjunto de reglas es ganar el juego a través de una combinación de aptitudes, estrategia y coordinación.” (North, 1993: 15).
La importancia de esta distinción no es menor, ya que la relación de los actores (individuales y colectivos), entre ellos y con las instituciones, es central para explicar la dinámica de las mismas y particularmente el cambio institucional.
Para entender la cuestión de la dinámica institucional es importante ordenar cuáles son los supuestos conductuales que subyacen en torno a la cuestión del análisis institucional.
La corriente del rational choice se aproximó a la problemática de las instituciones planteando un modelo individualista en el que los actores centrales son los individuos, entendidos como actores egoístas que actúan racionalmente y con plena información con el objetivo de maximizar el beneficio personal. Para estos individuos egoístas el respeto de las instituciones radica en la conveniencia individual de respetarlas en tanto eso genera previsibilidad y regularidad (Guy Peters, 1998: 45). Estos supuestos van a dejar un marca profunda en el debate teórico, ya que la cuestión de la racionalidad de los actores va actuar como un importante “divisor de aguas” en el debate neoinstitucional3.
En este sentido, consideramos que el aporte fundamental para el análisis institucional ha estado constituido por el planteamiento de los modelos de racionalidad limitada. North, por ejemplo, supone actores individuales, pero a diferencia del rational choice (y en particular de la teoría de los juegos), cree que la motivación de la conducta no se centra en la maximización de beneficios sino que se trata de un problema más complejo. Nos encontramos, según este autor, frente a actores que realizan elecciones en base a modelos derivados subjetivamente a partir de información incompleta (reemplaza el supuesto de racionalidad instrumental de la economía neoclásica por el de la racionalidad procesal), lo que resulta además en modelos divergentes con los de los demás sujetos interactuantes. Así, en medio de tal complejidad, la función de las instituciones es la de reducir la incertidumbre y limitar el margen de elecciones de que dispone el actor (North, 1993: 31-42).
Desde una perspectiva similar, Lanzara supone actores individuales con recursos limitados (entre los que se incluye la racionalidad) aunque con la capacidad de realizar, en un medio complejo y competitivo, comparaciones intergrupales e intertemporales ordenadas a decidir la distribución de esfuerzos y recursos. Este medio complejo, que deriva de la interacción de la complejidad política con la complejidad cognitiva o informativa, hace que el cálculo del self-interest y la definición de las identidades por parte de los actores se vuelva sumamente difícil, por lo que éstos recurren a principios de imitación de otros actores o actúan conforme a normas ya establecidas (Lanzara, 1999: 925-935).
También cuestionando a la racionalidad “clásica”, Majone plantea actores que buscan satisfacer sus metas, y que cuentan con un nivel de racionalidad que les permite evaluar la conveniencia de hacerlo dentro del marco de restricciones existentes o de cambiar dichos límites para su beneficio, lo cual supone además que estos actores no están separados del proceso que establece restricciones a su comportamiento sino que éstas son generalmente auto-impuestas. Majone critica el supuesto del racionalismo clásico de que los actores tratan de maximizar sus metas sólo dentro de las restricciones dadas, afirmando en cambio que, dado que disponen de distribuciones de recursos y poder esencialmente asimétricas, los actores consideran a las restricciones como posibles objetos de acción política4 (Majone, 1997: 136-144).
A partir de estos supuestos, es posible plantearse la cuestión del cambio institucional. La pregunta que se formula Guy Peters es en qué medida el cambio es reconocido como una parte ordinaria de la vida institucional, o es en cambio una excepción a una regla de estabilidad (Guy Peters, 1998: 147).
North postula que las instituciones se encuentran en evolución y cambio permanente y que en consecuencia el cambio es incremental. El cambio es producto de la interacción constante de las organizaciones con las instituciones, y se produce por dos vías. Una primera es la modificación de las limitaciones formales, que opera cuando la organización advierte que es más rentable intentar modificar políticamente las normas formales antes que invertir en aprendizaje que maximice el provecho del marco institucional establecido. En cambio, la modificación de las limitaciones informales se produce por cambios “exógenos” (algunos de ellos, cambios culturales), como por ejemplo el cambio en los precios relativos, en los gustos y preferencias, en las creencias. Lo que hace al cambio constante es que las limitaciones informales ensanchan y complementan a las limitaciones informales, y por lo tanto tienden a mantenerse en equilibrio, y unas se modifican ante cambios en las otras (North, 1993: 99-120)5.
En relación a este punto ha sido señalado que el proceso de formación de instituciones no opera sobre una “tabla rasa” sino que incluye mecanismos de cambio de las instituciones que conforman un proceso continuo y difuso (Lanzara, 1999). En efecto, Lanzara plantea que los actores tienen que distribuir sus recursos escasos entre la exploración de estructuras institucionales nuevas, y la explotación y perfeccionamiento de instituciones ya existentes. Frente a esto surgen mecanismos constructivos que combinan exploración y explotación, equilibrando el riesgo de explorar nuevas estructuras, con el riesgo de sostener estructuras caducas (Lanzara, 1999: 940-947).
En el modelo elaborado por Majone, en cambio, el cambio institucional es, como ya hemos dicho, un proceso generado y provocado por los actores en su intento de maximizar la posibilidad de alcanzar sus metas. Sobre la cuestión del carácter continuo o discontinuo del cambio, Majone marca una diferencia entre el comportamiento de corto plazo de los actores, en el que estos actúan dentro de las restricciones establecidas, y el comportamiento de largo plazo, en el que los actores intentan modificar tales restricciones. Las principales variables de los procesos de cambio, según el análisis de este autor, se centran, además de en los actores, en los recursos (que incluyen la cantidad y calidad de información, como así también las capacidades y habilidades técnicas) que se encuentran asimétricamente distribuidos6 (Majone, 1997).
Este último planteo, que admite la posibilidad del cambio intencional (diseño) de las instituciones, nos lleva a la discusión de un problema central frente a la cuestión de las reformas estatales, que tiene que ver con cómo explicar la cuestión de la reforma intencional y el diseño de las instituciones por parte de los actores.
Tal como lo explica North (1993), es posible que una organización evalúe conveniente modificar las limitaciones formales (reglas e incentivos) de un determinado esquema institucional, y por lo tanto intervenga políticamente a fin de modificar dichas restricciones. Sin embargo North llama la atención sobre la cuestión de que este cambio se complementa con los cambios que, consecuentemente se operan en las limitaciones informales, sobre las que no hay margen para la reforma o el diseño. Esto podría ocasionar que el cambio no se opere del modo en que fuera “diseñado” por la organización o actores intervinientes7.
En torno a estas cuestiones surgen algunas reflexiones importantes al momento de analizar las reformas estatales. La primera tiene que ver con la coincidencia de los autores analizados al reconocer que la posibilidad de que los actores encaren procesos intencionales de reforma institucional se da siempre en contextos complejos y con recursos escasos, por lo cual la capacidad de controlar tales procesos en términos de la adecuación entre intenciones y resultados es limitada.
En segundo lugar, nos parece importante llamar la atención sobre la cuestión del poder en los modelos explicativos del cambio institucional. En general, los desarrollos reseñados abren una interesante brecha para explorar cómo operan distribuciones asimétricas de poder entre actores y grupos en la definición de los procesos de diseño y cambio institucional (particularmente frente a la reforma estatal), y por ende el rol jugado por las instituciones en tanto reguladores y/o cristalizadores de la distribución interpersonal e intertemporal de recursos de poder.
Nuestra preocupación se traslada, en este punto, a cómo se aplican los conceptos analizados en la comprensión de las capacidades estatales, su cambio y el diseño de políticas para su mejoramiento8.
Una primera idea que nos interesa rescatar de la literatura que aquí analizaremos es la de rechazar la concepción unitaria del Estado, aquella que lo entiende como un actor uniforme y homogéneo, y plantear la necesidad de asumir la complejidad del Estado en tanto conglomerado de actores e instituciones que frecuentemente poseen diferentes lógicas e intereses. En esta línea se inscriben aportes como el de Michael Mann (1991) y su teoría del “embrollo”, el de Crozier (1995) al plantear la ficción de la unidad del Estado, el de Geddes (1994) al analizar el Estado a partir del comportamiento racional de los actores políticos y burocráticos, y el de Evans (1995) relativo a la autonomía enraizada, entre otros.
Este punto de partida implica el reconocimiento de la complejidad del Estado y el rechazo a los abordajes simplistas (“neoutilitaristas” en términos de Evans) sobre los que se montó la ofensiva neoliberal contra el Estado.
Evans plantea que los administradores estatales deciden en un contexto institucional compuesto de complejos patrones de interacción históricamente conformados e insertos en la estructura social. Desde su abordaje comparativo institucional entiende al Estado como una creación histórica cuyas propiedades dependen de los entornos institucionales específicos y de la estructura social en que están insertos. Así, el Estado ha pasado de sus funciones clásicas de resguardo del orden interno y de seguridad exterior a tener bajo su responsabilidad el desarrollo económico. En este enfoque la capacidad estatal está íntimamente relacionada con la “habilidad del Estado” de cumplir adecuadamente con este rol (Evans, 1995).
Un aporte enriquecedor a la discusión de las capacidades estatales es el que plantea Mann (1991) a partir de la diferencia entre poder despótico y poder infraestructural9. El primero es el que tiene que ver con la autonomía de las elites estatales, y el poder de éstas sobre la sociedad civil, el segundo en cambio, es el poder más propiamente estatal y que tiene que ver con la capacidad institucional de un Estado central para penetrar en su territorio y llevar a cabo decisiones logísticas10 (Mann, 1991).
Desde un esquema de análisis institucional ligado al rational choice, Geddes (1994) propone abordar al Estado desde un modelo teórico de actores estatales que explica que dentro de un mismo Estado haya diferentes capacidades y diferentes preferencias según las áreas que observemos. Los actores analizados por Geddes son políticos y burócratas, entendidos como individuos racionales que tratan de maximizar el éxito de sus carreras11 (Geddes, 1994).
Estos desarrollos llevan a centrar el foco de nuestra atención en la relación entre sociedad y Estado. Optamos, en este punto, por la capacidad.
Un importante aporte en esta línea es el trabajo de Tobelem, quien propone la idea de “brechas de capacidad”, entendidas como la diferencia entre lo que el Estado se propone como metas y lo que efectivamente puede lograr13. Varios de los ámbitos en donde radican estas brechas presentan un carácter claramente relacional, como los derivados de leyes, normas y, en general, “reglas de juego” que gobiernan las relaciones entre los actores, y los originados en las relaciones inter-institucionales entre las partes intervinientes (Tobelem, 1992).
En esta posición se ubica también el trabajo de Peter Evans, quien sostiene que la capacidad del Estado está efectivamente relacionada con la existencia de una burocracia weberiana profesional y con coherencia corporativa, pero que está necesariamente complementada con la conectividad externa de este aparato. Evans afirma que los estados que mejor impulsan el desarrollo económico de sus sociedades son aquellos que logran burocracias profesionales pero con fuertes vínculos institucionalizados en canales de interacción con grupos sociales (especialmente empresarios) para la concreción de proyectos conjuntos (Evans, 1995).
Tomando, entre otros, los aportes de Evans, Repetto ha planteado el concepto de “capacidad de gestión pública”, que intenta modificar las limitaciones de la idea de capacidades institucionales14. Por capacidad de gestión pública entiende este autor el “modo en que la relación entre actores e instituciones cristaliza en la capacidad para decidir, diseñar y llevar adelante ciertos tipos de intervención” (política pública) (Repetto, 2001a: 13). Se trata de la articulación de dos capacidades: una técnico/administrativa referida principalmente a las capacidades más específicamente burocráticas, y la otra más propiamente política relacionada con la capacidad de interacción con los actores relevantes y de inclusión de estos actores y de los intereses colectivos (Repetto, 2001a: 34-36).
En relación a las elaboraciones de Evans también trabaja Weiss. Esta autora también piensa la capacidad del Estado desde una perspectiva relacional afirmando que la capacidad estatal se asienta no tanto en las herramientas de política, ni el nivel de integración internacional del Estado, sino en las instituciones que gobiernan las conexiones domésticas del Estado con la sociedad. Weiss sostiene que algunos estados desarrollan un enraizamiento selectivo que desarrolla una autonomía enraizada que beneficia a la economía industrial (capacidad transformativa). Con este fin, la autora plantea el concepto de interdependencia gobernada (governed interdependence), que se distingue del concepto de Evans en que es aplicable a situaciones en que no hay relación de subordinación entre Estado y capital, sino que el Estado genera consenso y cooperación con el sector privado (Weiss, 1998).
Una pregunta sumamente interesante para los fines de nuestro trabajo es la que se plantea Geddes (1994) con respecto a los impedimentos (en los países de América Latina) para las reformas que intentan incrementar la capacidad del Estado. Dichos impedimentos son de orden político, y se ubican tanto en los intereses de políticos y burócratas beneficiados por el statu quo, como así también en problemas de acción colectiva que impiden que los grupos latentes supuestos beneficiarios de las reformas se organicen y movilicen en demanda de esas reformas. Geddes explica la estrategia de los actores estatales apoyada en la explicación de la estructuración de redes clientelares, con lo cual el que Geddes denomina el “dilema de los políticos” se plantea entre la necesidad de ocupar los puestos de gestión del Estado con funcionarios profesionales intentando garantizar la eficiencia de la gestión, o por el contrario privilegiar en esos puestos a funcionarios “políticos” que le permitan mantener sus estructuras de apoyo político (Geddes, 1994).
En definitiva, y si bien compartimos con Bertranou (2001) algunas preocupaciones en torno a los problemas de definición de variables, y la confusión de conceptos en la que incurren algunos de los aportes analizados15, consideramos que surgen elementos importantes para el análisis que aquí proponemos, planteándose instrumentos analíticos útiles para comprender los procesos políticos de las reformas estatales (muchas veces frustradas), particularmente aquellas cuestiones que tienen que ver con la distribución de poder y las disputas políticas entre actores frente a un proceso de reforma o de construcción institucional estatal.
Surgen también algunos interrogantes que creemos importante plantear frente al análisis de procesos determinados. Un primer punto tiene que ver con la diferencia entre una concepción de la capacidad estatal organizativa (técnico-burocrática) y una concepción relacional más centrada en las capacidades “políticas” del Estado, y si ésta se relaciona con una diferencia que podríamos plantear entre las capacidades para conducir procesos de reforma y la capacidad para la gestión más “cotidiana” del Estado. Dicho en términos más concretos, ¿es posible pensar que la capacidad para producir reformas institucionales y organizativas esté relacionada a la capacidad relacional del Estado para articular los consensos políticos que le permitan liderar un proceso de reforma, mientras que la capacidad para la gestión esté ligada al desarrollo de estructuras burocráticas eficaces y eficientes?
Si esta distinción es válida, también es valioso preguntarse qué tipo de capacidades reformistas son necesarias para que el resultado de tal reforma cristalice en estructuras con capacidades de gestión sustentables. ¿Podemos afirmar que tener “capacidad para reformar” garantiza construir “capacidad para gestionar”? ¿Cuáles son las relaciones y retroalimentaciones que se establecen entre reformas de la estructura interna del aparato estatal y las transformaciones que se operan en la matriz política en la que ese Estado esta inserto? En consecuencia, ¿es pensable este problema en términos de una contraposición entre teorías normativas y positivas de las capacidades estatales?
Las reformas económicas y las reformas del Estado practicadas en América Latina, y en particular en la Argentina durante los años ’9016 han sido motivo de un gran número de análisis y reflexiones. Una de las discusiones más frecuentes al respecto, en la literatura especializada, ha sido aquella que oscila entre dos tesis contrapuestas en torno a los factores que determinan las decisiones de política sobre las reformas en cuestión. Nos referimos concretamente a la contraposición entre quienes postulan que un nuevo contexto internacional, caracterizado por la apertura comercial, la liberalización, y la globalización financiera, determinó las medidas de reforma adoptadas por los gobiernos de la región17, y aquella otra perspectiva más “voluntarista” que coloca el centro del análisis en la “voluntad” y la orientación política de los responsables de tomar las medidas18.
Como se ha dicho ampliamente, los factores internacionales y el contexto de globalización están fuertemente interrelacionados con las medidas de reforma económica y política adoptadas en América Latina durante los años 90. Sin embargo, esto nada dice acerca del por qué los gobernantes adoptan unas medidas y no otras dentro del “menú” de medidas consideradas como “posibles”. Tampoco dice demasiado acerca de qué es lo que hace “posible” a unas opciones y no a otras, como así tampoco acerca de las “maniobras” políticas a las que las elites gobernantes deben recurrir para implementar las medidas elegidas (apoyos, oposiciones, coaliciones, etc.).
Sin embargo, una importante contribución desde la economía política y la ciencia política, recurriendo en gran parte a las perspectivas teóricas que hemos analizado, ha buscado una explicación a estos procesos que contemple tanto las restricciones y condiciones externas en las que los actores políticos y gubernamentales toman decisiones de políticas, como así también los factores “endógenos” que llevan la decisión en un sentido y no en otro. En general parten de describir el contexto a partir del cual se producen las reformas, entre otras razones, por el peso que tiene la definición de “crisis” dentro de las estrategias reformistas. Comparten, además, la reformulación de la relación entre política y economía en el desarrollo de sus explicaciones, rechazando por igual a las explicaciones deterministas en cualquiera de los dos sentidos (el “voluntarismo” político y el “determinismo” económico).
Para Torre, el punto de partida es fundamental dado que el modo en que ingresan las reformas en la agenda pública es una disputa esencialmente política y condiciona fuertemente las políticas a implementar. Así, sucesivos fracasos en resolver un problema público “relevante” generaron presiones hacia las elites para soluciones más amplias e integrales. En consecuencia, el problema de estabilizar la economía luego del shock de la deuda en América Latina, que se había intentado con los ajustes económicos de corto plazo de la década de los `80, termina siendo alcanzado por los ajustes más radicales de las reformas estructurales neoliberales inspiradas en el Washington Consensus19 (Torre, 1998).
También Tommasi y Velasco (1999) recurren al “punto de partida”, o lo que denominan el equilibrio político-económico previo, para explicar las reformas20. Suponiendo que los actores toman decisiones en función de los beneficios (pagos) que esperan recibir de ellas, es esperable que la decisión de las reformas avance en el momento en que los pagos esperados de mantener el statu quo sean menores que los esperados por producir la reforma. En este punto la crisis desempeña distintas funciones: en primer lugar, crea sentido de “urgencia” lo cual facilita la fijación de las reformas en la agenda y la rápida implementación; en segundo lugar, y en relación a la urgencia, permite “empaquetar” las reformas y facilita su negociación bajando el costo de la misma; en tercer lugar, ayuda al “aprendizaje”, entre otras formas, por medio del efecto derrame del ejemplo de otros países “exitosos” (Tommasi y Velasco, 1999).
Para otros autores, la idea de crisis toma cierta importancia al momento de modelizar el ciclo de las reformas neoliberales, las cuales se inician en respuesta a una crisis con estanflación (contexto definido por la crisis de la deuda, inflación, déficit fiscal, recesión), la que justifica la adopción de medidas de ajuste penosas para la población, pero que prometen la estabilización y la reactivación económica, y que una vez conseguidas éstas toda la población podrá disfrutar de los beneficios de la reforma (Acuña y Smith, 1996).
Se hace necesario señalar dos puntos muy importantes de los desarrollos analizados. El primero tiene que ver con que estas explicaciones comparten el presupuesto de que la distribución del poder, los recursos, la información y la “voz” entre los distintos actores y/o grupos en torno a los procesos de reforma es esencialmente asimétrica. El segundo es que la cuestión de la identidad de los reformadores tiene gran importancia en relación a la sustentabilidad política de los procesos de reforma, o dicho en otros términos, la perdurabilidad en el mediano plazo de los apoyos y coaliciones en favor de las reformas, como así también la neutralización y/o desorganización de las oposiciones a las mismas, suponiendo siempre que el resultado distributivo de las reformas modifica la relación de “perdedores” y “ganadores”.
Pues bien, las perspectivas adoptadas por los autores aquí analizados discuten también la cuestión de la sustentabilidad. Un problema clave es el de la acción colectiva, en términos de Olson, en el sentido de que las posiciones frente a una política no se traducen automáticamente en movilización de apoyo u oposición a la misma (Torre, 1998). Finalmente, hay que considerar que las elites gestionan políticamente las reformas, para lo cual recurren a instrumentos políticos ya probados, como el clientelismo, para sostenerlas (Torre, 1998). Para Tommasi y Velasco el punto es “más sencillo”, ya que los “perjudicados” por los efectos distributivos del ajuste que no se oponen y protestan porque no tienen “voz” y poder político para hacerlo (Tommasi y Velasco, 1999). Otros autores han encontrado que en los procesos analizados el conflicto disminuye cuando el desempeño económico es más “pobre”, y que esto se explica por la lógica de la acción colectiva, por los problemas de información imperfecta y por la racionalidad y el cálculo de costos de los actores. (Acuña y Smith, 1996). Palermo, en este punto, agrega que son las capacidades institucionales del Estado las que definen el rango de opciones efectivamente posibles para la formulación e implementación de políticas de un gobierno y su sustentabilidad (Palermo, 1998).
Un problema que está presente en los trabajos analizados, y vinculado a estos últimos puntos, es el de la perspectiva temporal de las reformas, tanto en lo que se refiere a cuáles son las estrategias de reforma más efectivas, en cuanto a velocidad y escalonamiento de las reformas, como así también en lo que se refiere a las características del proceso en las diferentes etapas del mismo (Acuña y Smith, 1996; Tommasi y Velasco, 1999).
En este punto queremos plantearnos algunos interrogantes a partir de la literatura analizada, pero de frente a los procesos más específicos de la reforma administrativa del Estado. Esto es, en qué medida las lógicas y las dinámicas políticas de las reformas económicas analizadas aquí pueden ser asimilables a las dinámicas de los procesos políticos de las reformas burocráticas del Estado. En tal caso, ¿pueden tener capacidad explicativa de estos fenómenos? ¿Cómo pueden influir en la diferenciación de ambos procesos los diferentes marcos institucionales en que se desarrollan los mismos y los diferentes actores involucrados? ¿Es posible que las lógicas de ambos procesos requieran de diferentes tipos de liderazgos, capacidades y recursos?
También cabe interrogarse sobre la cuestión de las distintas coaliciones de actores y/o grupos que son necesarias para introducir una política en la agenda y para ejecutar dicha política. ¿Es posible pensar que dichas coaliciones sean en algunos casos contradictorias? ¿Qué importancia puede tener este problema de “arquitectura” política en el fracaso de determinadas políticas?
La reforma administrativa del Estado en América Latina aparece como un proceso de larga evolución histórica que supera la “corta trayectoria” del discurso más “abarcativo” de la reforma del Estado que ha caracterizado gran parte de los años ’80 y los ’90. En efecto, diferentes autores se han referido a esta trayectoria y a las distintas características que dicha reforma ha ido adquiriendo en las distintas etapas por las que ha transitado.
Cunill Grau señala que en la actualidad la reforma administrativa es sólo una dimensión de la reforma del Estado, sobre todo si se entiende a la administración pública como la expresión material del Estado a través de la cual éste interviene en la sociedad. Esta autora señala a la “administración para el desarrollo” como una de las primeras concepciones de la reforma administrativa en América Latina, inserta en el paradigma desarrollista de los años ’60, y que conformó el modelo burocrático del Estado interventor desarrollista. En los ’80, en cambio, la reforma administrativa queda subsumida en el discurso de la reforma del Estado que se torna hegemónico a partir de la crisis fiscal y del agotamiento del modelo de desarrollo “estado-céntrico”, postulando como remedio la necesidad del ajuste estructural que implicó para el aparato del Estado, y para la reforma administrativa, la reducción de estructuras, la reducción de personal y la descentralización político-administrativa (Cunill Grau, 1997).
Bresser Pereira también identifica distintas etapas de la reforma administrativa que han coincidido históricamente con la evolución del modelo de desarrollo económico. Así, la revolución industrial fue contemporánea de la reforma burocrática que instauró una administración pública racional en términos weberianos y que marcó el quiebre con la administración patrimonialista del Estado21. La tercera forma de administración es para este autor la administración pública gerencial que predomina a partir de los años ’80. Sin embargo, para el caso de América Latina, las reformas gerenciales, que analizaremos más adelante, sólo ingresan en la agenda en la segunda mitad de los años ’90, luego de que las políticas de ajuste estructural frente a la crisis fiscal dominaran el espectro de las reformas en este período (Bresser Pereira, 1999). Un autor como Spink se dedica específicamente a analizar la evolución de la reforma administrativa en los últimos setenta años en América Latina y recorre los hitos señalados tanto por Bresser Pereira como por Cunill Grau (Spink, 1999)22. Otro autor que coloca a la reforma administrativa y a la reforma del Estado en perspectiva histórica es Prats i Catalá, quien explica que la “vieja reforma administrativa” de los años ’60 se anclaba en las teorías organizativas de entonces que pretendían universalizar la racionalidad burocrática, y fracasaron en América Latina al consolidar burocracias patrimonialistas (Prats i Catalá, 1998).
Las reformas de primera generación que se centraron en el tamaño y el rol del Estado han recibido una importante serie de críticas. Algunas de ellas están relacionadas con la concepción tecnocrática que domina las reformas del Estado de downzising, que supone, como señala Spink, una concepción voluntarista de la reforma (Spink, 1999).
Por otra parte, Przeworski (1999) señala que el problema de la reforma no es como lo postulaba el modelo de ajuste estructural del consenso de Washington la discusión del Estado versus el mercado23, en tanto mecanismos de coordinación social, sino que razonando desde la perspectiva del principalagente, el problema es cómo diseñar instituciones, en el Estado y fuera de él, que induzcan a los actores individuales a comportarse de un modo colectivamente beneficioso24.
En este sentido, se ha señalado que el foco puesto en la cuestión del tamaño y en la necesidad del downzising no modificó el cuadro de la administración pública del Estado desarrollista latinoamericano, caracterizado por el patrimonialismo, el clientelismo y la precariedad institucional (Cunill Grau, 1997; Prats i Catalá, 1998). Según este análisis, el problema sigue estando centrado en la necesidad de revertir la precariedad institucional y la de consolidar un Estado fuerte que establezca eficazmente la legalidad, que posea eficacia para implementar políticas, y que logre una relación virtuosa con la sociedad25.
Llegados a este punto se hace necesario ordenar la discusión en torno a los principales paradigmas de la reforma administrativa, con el objeto de clarificar los postulados y las críticas de cada uno, como también los principales ejes del debate entre los referentes de los mismos.
Como hemos analizado en el punto anterior, una primera distinción entre paradigmas de reforma es histórica, y tiene que ver con paradigmas que han sido hegemónicos en épocas y circunstancias particulares. No obstante, es notable que determinados elementos de paradigmas de reforma “viejos” aún hoy continúan siendo replanteados en su vigencia y su necesidad, como muestra el caso de la reforma burocrática.
En este sentido, Schneider (2001) distingue tres tipos de reforma: la weberiana (o burocrática), las reformas de responsabilización (accountability), y las reformas gerenciales. Según este autor los tres tipos de reforma pueden “ocurrir” simultáneamente, atacan diferentes problemas de la administración pública, y poseen diferentes dinámicas de consolidación. Aucoin (1998), en cambio, se refiere a sólo dos tipos básicos de reforma, que los distingue en función de las respuestas ofrecidas a la crisis fiscal del Estado frente a la cual se plantearon las reformas. Este autor distingue entre el paradigma del public choice, y el paradigma gerencialista. El primero se preocupa por la cuestión del gobierno representativo, entendiendo que el problema clave es el del control sobre la burocracia mientras que el gerencialismo se preocupa básicamente por la complejidad organizacional que ha adquirido el sector público y busca prácticas que logren desburocratizar tales estructuras partiendo del supuesto de considerar a las técnicas de gestión del sector privado como superiores a las del sector público. El problema que enfrenta, un intento concreto de reforma, es el planteado por las contradicciones entre los paradigmas y por las tensiones que genera la relación entre políticos y burócratas (Aucoin, 1998).
Ahora bien, Spink (1999) nos advierte que dentro del paradigma de la administración pública gerencial existen dos tendencias o perspectivas diferenciadas. Una, que el autor considera mayoritaria, es la que plantea el paradigma empresario y de aplicación de los principios de gestión privada al sector público, y que se basa fundamentalmente en las ampliamente difundidas experiencias de reforma de Nueva Zelanda y el Reino Unido. Por otra parte se presenta una perspectiva más política, que intenta rescatar la dimensión política del aparato burocrático del Estado, como así también la dinámica política de los procesos de reforma y la preocupación por los mecanismos de representación y de responsabilización en la administración pública26.
A la clasificación de Spink creemos necesario agregarle que bajo la vertiente “política” se puede agrupar también a las otras perspectivas que poseen estrecha vinculación con ésta, como son las reformas planteadas por la escuela del public choice y sus “herederas” (las reformas de accountability).
En su vertiente pro-mercado, aquella que postula la superioridad de las técnicas de gestión privada empresaria por sobre las de la gestión pública, el paradigma gerencialista se apoyó en una serie de hitos reformistas. En primer lugar, en la experiencia de la reforma británica y la neocelandesa27; en segundo lugar, en la difundida obra de Osborne y Gaebler (1992), que ha inspirado la reforma administrativa estadounidense emprendida por el entonces vicepresidente Al Gore28.
Frente a estos planteos del paradigma gerencial “puro” o pro-mercado han surgido en los últimos años un importante e interesante número de críicas, de las cuales intentaremos aquí sintetizar las más importantes.
Una primera crítica está apuntada a la pretensión existente en el diagnóstico de la NGP de que todos los sectores de la administración pública poseen las mismas falencias y que por lo tanto a todos los sectores les es aplicable el mismo “remedio”, esto es, las técnicas de gestión empresarial. Según los autores que adhieren a esta crítica, la aplicación de estas técnicas puede ser deseable pero no universalmente (Pollitt y Bouckaert, 2000; Bresser Pereira, 1998)29. En este sentido se ha señalado que la NGP realiza un importante aporte a la “microgerencia pública” pero que no colabora a una teoría general del gobierno ni a su reinvención (Santana Rabell y Negron Portillo, 1996).
Otra crítica ha estado apuntada a la concepción de reforma gerencial como “tabla rasa”, entendida como aquella concepción que supone la eliminación completa de un modo de gestión que es reemplazado por otro nuevo. Vinculado a esto también se ha criticado a la NGP por ignorar o soslayar los costos de la reforma, sobre todo en la etapa de la implementación y que esto va moldeando la reforma de modo que el resultado final rara vez coincide con lo originalmente planeado (Pollitt y Bouckaert, 2000). Otra limitación que se le ha señalado al paradigma gerencial en esta línea es su carencia de una explicación de cómo se produce el cambio sin preocuparse por una explicación del cambio que atienda el papel de actores, instituciones y relaciones de poder en dicho proceso (Prats i Catalá, 1998).
En conexión con estas dos críticas, también se ha cuestionado la visión de la “burocracia tradicional” como absolutamente negativa, además de que la caricatura trazada ignora las variaciones existentes no sólo entre países sino además al interior de las burocracias entre sus distintos organismos y/o agencias. (Pollitt y Bouckaert, 2000; Santana Rabell y Negron Portillo, 1996; Cunill Grau, 1997).
Sobre este último punto bien se podría argumentar que los “defensores” de la burocracia tradicional están pensando en un cuadro idealizado de dicha burocracia que pocas veces ha coincidido con la realidad, cuando por el contrario nos hemos encontrado, sobre todo en el contexto de América Latina, con burocracias poco profesionales y weberianas, sino más bien patrimonialistas y clientelistas. El punto se traslada entonces al problema de si es necesario consolidar burocracias weberianas antes de pasar a modelos gerenciales, o si por el contrario las reformas gerenciales son la solución a las falencias y “degeneraciones” del modelo burocrático.
En este último sentido (la necesidad o no de la “secuenciación” de las reformas) se encuentran, dentro de la corriente crítica que venimos reseñando, diferentes posiciones. Hay quienes sostienen que, más allá de las reformas gerenciales, hay aspectos de las estructuras burocráticas tradicionales que son positivos y que permanecen y “conviven” con las nuevas prácticas y estructuras (Pollitt y Bouckaert, 2000). En esta línea, otros autores sostienen la necesidad de consolidar burocracias profesionales y meritocráticas como paso previo antes de proceder a reformas gerenciales en las áreas en que estas últimas sean posibles y/o necesarias (Prats i Catalá, 1998; Burki y Perry, 1998). Contra esta última posición, Bresser Pereira (1999) sostiene que cuanto más afirmado y consolidado está el modelo burocrático es más difícil lograr las reformas gerenciales, lo cual se atribuye a las resistencias de la burocracia frente al cambio, como así también a que la “eficientización” del modelo burocrático impide ver la “necesidad del cambio”.
En este punto es importante señalar que una de las críticas más importantes al modelo gerencial pro-mercado consiste en el soslayo que la misma realiza de la dimensión política de la administración pública (Cunill Grau, 1997; Spink, 1999), como así también de la dinámica política que sustenta u obstaculiza el proceso de diseño e implementación de reformas (Prats i Catalá, 1998; Pollitt y Bouckaert, 2000).
En torno a estas críticas se ha erigido un versión más “política” del paradigma gerencial que considera que la crisis del modelo estatal desarrollista/ populista latinoamericano es una oportunidad para instaurar una reforma gerencial y una administración pública de calidad, pero cuyo enfoque sea esencialmente público y político, y no un enfoque empresarial de mercado (Cunill Grau, 1997; Bresser Pereira, 1999). Para estos autores, la reforma debe apuntar a la superación de un modelo estatal que se ha consolidado como un régimen político-administrativo caracterizado por el clientelismo y el patrimonialismo en el manejo del aparato estatal y de sus recursos.
La reforma gerencial para Bresser Pereira (1999) supone que a la autonomía de los administradores planteada por el paradigma gerencial clásico hay que agregarle mecanismos de control administrativo y mecanismos de controles democráticos. Una reforma de este tipo, para Bresser, requiere tanto de cambios institucionales como de cambios culturales hacia adentro y hacia afuera del Estado, por lo cual plantea que la reforma gerencial posee tres dimensiones: una institucional-legal, otra cultural (pasar de valores burocráticos a valores gerenciales), y una tercera dimensión de gestión30.
Como se puede observar, en el esquema planteado por esta versión del paradigma gerencial adquiere un lugar preponderante la cuestión de la responsabilización (accountability), la cual no sólo importa a las relaciones del gobierno con la sociedad sino a la de los actores intraestatales entre sí.
Razonando en términos de relaciones entre principales y agentes, Przeworski (1999) entiende que el diseño institucional es clave ya que de él depende el desempeño de los actores, tanto públicos como privados, como de la economía en su conjunto. La cuestión pasa, en un sistema democrático, por lograr que los burócratas sean controlados por políticos electos, que a su vez sean “responsables” frente a los electores (Przeworski, 1999).
En esta línea, un trabajo coordinado por el Consejo Científico del CLAD repasa los diferentes mecanismos de accountability que se plantean en el contexto latinoamericano. Para este trabajo, el desafío de la reforma gerencial es mejorar la gobernabilidad democrática, lo cual implica vincular el paradigma administrativo gerencial al fortalecimiento de los mecanismos de responsabilización frente a la ciudadanía, que son esencialmente multidimensionales (CLAD, 2000).
Llegados a este punto es necesario considerar que la dimensión política de los procesos de reforma de la administración pública ha tenido muy escasa presencia en América Latina, tanto en las agendas de investigación académica, como así también ha sido ignorada por los relatos técnicos de los paradigmas de reforma31.
Como ya lo hemos señalado, con el efecto catalizador del informe mencionado del Banco Mundial, se ha conformado un amplio consenso en torno a la necesidad de reformas administrativas (reformas de segunda generación) que doten al Estado de capacidades para los nuevos roles y que fortalezcan su capacidad institucional32. Sin embargo algunos aportes recientes han llamado la atención sobre el hecho de que tal consenso se ha logrado sobre el qué pero no sobre el cómo, es decir, no se ha atendido el problema de cuál ha sido o debería ser el proceso político con el cual se operan las reformas en cuestión (Schneider, 2001; Heredia, 2002).
Para el caso de las reformas administrativas en los países más desarrollados existe alguna literatura que se ha encargado de esta cuestión, de la que nos parece importante mencionar el aporte de Pollitt y Bouckaert (2000) al que ya nos hemos referido en este trabajo33. Sin embargo, este tipo de abordajes es poco frecuente en el contexto latino-americano, pese a lo cual reseñaremos los principales puntos planteados por los aportes existentes en la materia.
Schneider (2001) se refiere principalmente a dos tipos de obstáculos o problemas que enfrentan las reformas administrativas. El primero lo ubica en la vertiente electoral, y está planteado sobre un conocido dilema de acción colectiva que tiene que ver con que los “ganadores” de las reformas están dispersos y son difícilmente movilizables en apoyo a las mismas, mientras que los “perdedores” suelen estar más concentrados, con más recursos y capacidad de movilización para intentar bloquear las reformas. Por otro lado, en la vertiente de implementación, Schneider coloca a los problemas de principal y agente entre políticos y burócratas, que ya hemos mencionado.
Así, uno de los principales problemas es el de lograr coaliciones que apoyen los programas de reforma administrativa. Los principales actores de las coaliciones proreforma, según Schneider, han sido los equipos técnicos de las reformas, los aliados periféricos (como las provincias chicas que “venden” su apoyo), los apoyos legislativos, y los aliados pasivos o cautivos (como han sido frecuentemente los sindicatos de empleados públicos). En este sentido, una estrategia que ha sido usada frecuentemente es la que Schneider denomina “reformas parasitarias”, esto es, incluir las medidas de reforma administrativa en un “paquete” más amplio de reforma (normalmente se recurrió a las reformas económicas de emergencia) de modo de usufructuar para las primeras la coalición de las segundas. Sin embargo, se ha llamado la atención sobre la dificultad de “supervivencia” en su consolidación que enfrentan tales reformas, entre otros costos (Schneider, 2001).
Otro problema político que han enfrentado las reformas administrativas ha sido el de los horizontes temporales, toda vez que tales reformas requieren tiempos de ejecución largos, que suelen no coincidir con los tiempos políticos-electorales de los políticos que las implementan. En relación con este problema, también se ha señalado que a diferencia de las reformas económicas, los tiempos largos de las reformas administrativas no generan rápidamente ganadores fuertes, con lo cual tienen dificultades en obtener co-operación sostenida que les permita su consolidación en el tiempo (Schneider, 2001).
También pensando el problema de cómo lograr las reformas del consenso “post-Washington”, Heredia (2002) ha llamado la atención sobre la importancia de los factores políticos, en particular la cuestión de la distribución de poder entre opositores y partidarios de la reforma, entendida ésta como un proceso que redistribuye poder entre los actores de la reforma (burócratas, políticos, grupos de interés y ciudadanos). La cuestión clave radica en explicar la capacidad de los reformadores para alterar las distribuciones de poder adversas a las reformas. Esta autora encuentra algunos problemas políticos coincidentes con los señalados por Schneider; nos referimos a la oposición concentrada de los “perdedores” de las reformas (principalmente los beneficiarios del orden actual), como así también el largo tiempo que demanda la consolidación de la reforma, debido principalmente al bajo nivel de autocumplimiento que dificulta el respeto de las nuevas reglas y del nuevo orden institucional (Heredia, 2002).
También contribuye a esta perspectiva el desarrollo de Barzelay y otros colaboradores, quienes analizan las reformas a las políticas de gestión pública. Para este análisis tienen una importancia fundamental aquellos factores políticos vinculados con la dinámica de la solución de conflictos y los problemas de competencia, sobre todo aquellos relacionados con estructuras de autoridad y conflictos de jurisdicciones (Barzelay et al., 2002).
Otro aporte importante a esta línea de análisis sobre la reforma administrativa es el de Repetto (2001b) que se dedica a analizar la dinámica política de la reforma administrativa del Estado argentino. Este autor propone un enfoque centrado en la idea de matriz política, como “espacio” en el que se interrelacionan actores e instituciones, a partir del cual explica el fracaso de la reforma argentina, debido en gran parte al fracaso de la estrategia “parasitaria” (en términos de Schneider) que se privilegió para lograr la reforma. El recurso a esta estrategia generó los consabidos problemas de implementación, toda vez que el eje de la reforma del Estado había estado puesto en el ajuste fiscal de la emergencia económica, con lo cual, en la práctica, la reforma se limitó a los intereses de los actores que apoyaron el ajuste fiscal. Repetto sostiene que para mejorar el desempeño de la administración pública es necesario modificar la actual estructura de incentivos adversos a la reforma, y lograr coaliciones socio-políticas que apoyen tales procesos. (Repetto, 2001b). Con las principales líneas de este análisis del caso argentino, también coinciden Ghio y Etchemendy (1998), quienes prestan especial atención al papel del Congreso en la política de la reforma administrativa, y a los recursos decisionistas del poder ejecutivo como estrategia de reforma. Al igual que Repetto, estos autores señalan como dato sobresaliente, que la reforma administrativa estuvo subordinada al cumplimiento de metas fiscales, lo cual atentó contra su sustentabilidad en el tiempo, y contra la consecución de instituciones públicas de calidad.
Las reformas de primera generación operadas en Argentina desde principios de los ’90, han tenido como uno de sus ejes centrales la transferencia a las provincias de funciones que hasta ese momento cumplía el Estado central, principalmente salud y educación. Esto ha generado, entre otros factores, una redimensionalización de estas unidades subnacionales, sin generar necesariamente en éstas las capacidades requeridas para el ejercicio de tales funciones, dando por resultado un cuadro sumamente heterogéneo de realidades estatales provinciales. Sin embargo, la cuestión de la dinámica política de las reformas burocráticas a nivel provincial en Argentina no ha sido suficientemente estudiada, y la mayor parte de los trabajos que abordantales reformas centran su atención en la relación entre Estado nacional y provincias, tanto en la dinámica de dicha relación frente a las reformas, como en la redistribución de funciones entre ambas dimensiones jurisdiccionales.
Oszlak (2000) ha señalado la mutación que ha sufrido el Estado nacional, tanto en lo que hace a su tamaño, como así también a la naturaleza de las funciones desempeñadas. Este autor habla del “nuevo esquema de división del trabajo” entre el Estado nacional, convertido virtualmente en un aparato orientado a funciones políticas y coercitivas, y los estados subnacionales (provincias). Para ello analiza la transformación de la estructura del empleo público (con fuertes disparidades provinciales), la evolución y composición del gasto público34, y la virtual desaparición de la presencia del Estado nacional en el ámbito subnacional (oficinas y delegaciones). Oszlak (2000) también señala el papel del Estado central en el control de la asignación de fondos, tanto en la “mediación” de créditos externos, como en la asignación de transferencias, lo cual se transformó en un fundamental mecanismo que tuvo alto impacto en el proceso de reforma estatal35.
Cao y Esteso (2001) señalan que el planteo de la necesidad de reformar los estados provinciales fue casi exclusivamente realizado por el Estado nacional, cuestión que atribuyen a la escasez de recursos que la crisis fiscal produjo en el Estado nacional, sino también por las características de la relación nación-provincias que estos autores caracterizan como “federalismo centralista”. Sin embargo, señalan que el Estado Nacional en muchos casos abrió espacios para la supervivencia de actores provinciales opuestos a las reformas, lo cual es explicado por los equilibrios de poder interregional que caracterizan a la estructura federal de gobierno, y por las negociaciones en pos de la gobernabilidad36.
Una importante explicación política de este proceso de negociación y escalonamiento de las reformas a nivel provincial ha sido elaborada por Gibson y Calvo (2001). Estos autores se preguntan sobre cómo logró el peronismo implementar reformas económicas que estaban enfrentadas con sus bases sociales históricas y obtener, de todos modos, el soporte electoral necesario para ejercer tales reformas. La respuesta que elaboran se centra en que la organización territorial de la política electoral tuvo un fuerte impacto en la viabilidad política del proceso de reformas, lograda por la segmentación regional de los patrones de construcción de coaliciones electorales y por el escalonamiento de los costos de la reforma económica. Así, estos autores distinguen entre una coalición “metropolitana”, ubicada en las zonas más urbanizadas y económicamente desarrolladas, y una coalición “periférica” ubicada en las regiones menos desarrolladas. Mientras el gobierno logró avanzar en las políticas de ajuste en las regiones “metropolitanas”, donde el impacto de los ajustes “nacionales” es más significativo, debió obtener el apoyo de la coalición periférica posponiendo las medidas de ajuste provincial e incrementando el flujo de recursos a estas provincias37. Esto resultó en que quedara prácticamente intacto el sector público provincial, particularmente su nivel de empleo público, y que la transferencia de fondos a estas administraciones redundara en escasos incentivos para su reforma y su equilibrio fiscal38.
Otra cuestión que ha sido analizada es la diferencia entre el análisis de la política de las reformas económicas a nivel nacional y a nivel provincial, y la aplicabilidad de los supuestos y principales elaboraciones teóricas para el análisis de la política de las reformas a nivel provincial. En efecto, Remmer y Wibbels (2000) discuten el presupuesto de que la política de las reformas macroeconómicas se concentre en torno a los ejecutivos, legislaturas y burocracias nacionales o centrales, especialmente en países con estructura de gobierno federal. Estos autores se concentran en el análisis del caso argentino, en particular de cuál es el impacto de las políticas provinciales en las políticas de ajuste económico a nivel nacional. Para ello, se centran en el análisis de los desempeños fiscales, bajo el argumento de que las condiciones de competencia política facilita las políticas de ajuste al minar los incentivos para la construcción y mantenimiento de grandes sectores públicos. Estos autores comparan las diferentes estructuras de incentivos que frente a la reforma económica enfrentan los principales actores subnacionales y los nacionales. En torno a esta cuestión se plantean como hipótesis, en primer lugar que los incentivos de los políticos locales para cooperar con los esfuerzos nacionales de ajuste están influidos por las relaciones partidarias (gobierno-oposición a nivel nacional-provincial); en segundo lugar, que mientras más equilibrada es la competencia política a nivel local, más probabilidades de avanzar con reformas económicas existen; en tercer lugar, que mientras más débil es la relación entre gasto provincial y recaudación propia, mayor es el incentivo para aumentar el gasto y limitar el ajuste.
Otro punto sobre el que ha girado gran parte de la literatura aquí analizada es el de diagnosticar, en la mayoría de los casos a partir de generalizaciones, la situación de los aparatos burocráticos provinciales. Un diagnóstico bastante extendido en este sentido, es el de caracterizar a las estructuras burocráticas provinciales como estructuras burocráticas informales e impregnadas de prácticas clientelares, y lógicas rentísticas y prebendarias (Cao y Rubins, 1997). Sobre la base de este diagnóstico, Esteso (1996) ha señalado que el ajuste fiscal es un prerrequisito, a escala provincial, para avanzar en reformas que tiendan al elevamiento de la calidad organizacional del Estado, y al establecimiento de incentivos (individuales y organizacionales) adecuados para este objetivo.
Según el análisis de Oszlak (2000), el esquema de “Estado (nacional) cajero” tendió a debilitar las capacidades locales de generación de recursos propios y sometió los presupuestos provinciales al recurso del endeudamiento, lo cual fortaleció el papel de los organismos multilaterales de crédito en el condicionamiento de los destinos de los fondos prestados.
Cao y Esteso (2001) sostienen que “las provincias” comprenden situaciones heterogéneas, que involucran a actores con intereses y visiones diferenciados. Estos autores, diferencian entre provincias más avanzadas y provincias rezagadas o atrasadas, y en función de esta distinción pretenden diferencias entre modelos de reforma39. Una importante heterogeneidad en este punto, es la situación fiscal de los estados provinciales, dado que mientras algunas lograron superar las crisis fiscales, otras continúan con una situación fiscal muy desequilibrada. Estos autores encuentran una alta correlación entre la mayor precariedad fiscal y el bajo nivel de desarrollo relativo de los estados provinciales, aunque la correlación es menos importante cuando la variable tomada es el avance de las reformas (especialmente las de “primera generación”).
Los pocos avances evidenciados con respecto a las reformas institucionales (de “segunda generación”) se explican por la baja prioridad que han tenido desde el gobierno nacional en comparación con los objetivos netamente fiscales. Las mismas siguen pendientes, y para lograrlas es un “piso” fundamental la disciplina y el equilibrio fiscal y la reburocratización (en sentido weberiano), y el cambio de las estructuras de poder local es una condición de posibilidad (Cao y Esteso, 2001).
En otro trabajo, Cao y Rubins (2001), analizan los cambios producidos en los últimos años en el plano fiscal, funcional y administrativo en la relación entre la administración pública nacional y las administraciones públicas provinciales. Señalan un importante aumento del nivel de gasto en las provincias en los ’90 que no se corresponde con la transferencia de funciones operadas en el período. Si bien estos autores reconocen las realidades diferenciales de las administraciones públicas provinciales, tanto entre provincias como al interior de cada administración, sostienen que se puede generalizar con respecto al escaso nivel de transformaciones que se han operado en estas administraciones provinciales, sobre todo en función de la escasa influencia del paradigma gerencial en las provincias, como así también de la expansión del gasto público en estos niveles, a contramano de las políticas de ajuste fiscal a nivel central40.
Otros autores, también han resaltado en sus análisis de las reformas a nivel subnacional la importancia de los recursos volcados a nivel subnacional al mantenimiento de redes clientelares, lo cual condiciona el desarrollo de las políticas de ajuste a este nivel (Remmer y Wibbels, 2000). Estos mismos autores han constatado que la expectativa de los reformadores con respecto a que la descentralización de funciones a las provincias redundara en una prestación de servicios más eficientes no se cumplió. Por el contrario, en muchas provincias cesaron las inversiones de capital, se incrementó el nivel de endeudamiento, y el creciente nivel de ingresos transferidos desde el gobierno central se aplicó al incremento del gasto provincial y del empleo público (Remmer y Wibbels, 2000).
Un importante intento de diagnosticar las capacidades de los estados provinciales ha sido realizado por la UTDT y el PNUD (2000), quienes realizan una propuesta metodológica y de desarrollo de indicadores para medir el desempeño institucional de las provincias argentinas. Tomando el concepto de institución de los aportes del neo-institucionalismo (en particular de su vertiente económica), definen al desempeño de las instituciones públicas estatales (DIPE) como la “capacidad de cumplir con las funciones que motivaron su formación”, lo cual está “determinado por la capacidad para combinar de manera eficiente los recursos disponibles en función de las demandas cambiantes y las restricciones que el entorno puede presentar”41. Sin embargo, a pesar del importante avance que significa este trabajo para una área tan poco explorada, dicha metodología no ha sido aplicada sino a dos casos piloto (Mendoza y Tierra del Fuego), con lo cual no se ha podido establecer la fortaleza del modelo de análisis, ni tampoco establecer las necesarias comparaciones entre los desempeños institucionales, presuntamente diferenciales, de las distintas provincias argentinas.
A pesar de este reconocimiento sobre el carácter heterogéneo de las estructuras públicas provinciales, que aparece más o menos explícito en la literatura analizada, no se ha avanzado aún en la sistematización de estas realidades, ni tampoco en el análisis específico y la clasificación de estas heterogeneidades. Uno de los pocos análisis en este sentido, si bien no cubre la carencia señalada, es el de Cao (2001) que distingue entre aquellas provincias del área central (provincias mas “avanzadas”), las del área periférica (norte y centro-oeste del país, zonas de mayor desarrollo), y las de áreas despobladas (Patagonia). Sin embargo, este autor no compara las regiones y sus unidades estatales, sino que se concentra en las provincias del área periférica. En éstas, las características del sistema político, basado en la dominación-legitimación (en términos weberianos), y en el sostenimiento de redes clientelares y prebendarias, impregnan al aparato administrativo-estatal con la lógica del subsidio y la clientela.
Frente a esta pretendida, aunque no claramente demostrada, heterogeneidad de circunstancias políticas y realidades estatales y administrativas en las distintas provincias argentinas surge la pregunta acerca de cuál es el nivel de avance de los análisis de casos particulares de reforma. Un breve recorrido nos muestra que no son muchos los análisis de este tipo, y que aún entre los existentes hay una variedad importante de enfoques, y recortes del problema.
Un primer dato a señalar es que no todos los estudios de casos se centran en un caso provincial, sino que algunos se dedican a comparar un “sector” del Estado en diferentes provincias. Un aporte importante en esta línea lo constituye el trabajo de Moro y Roggi (2001) quienes emplean un enfoque analítico centrado en las instituciones, desde una perspectiva relacional, y en los actores, en los términos en que lo proponemos en este trabajo, para analizar las capacidades de gestión de las áreas sociales en los estados provinciales. Estos autores basan parte del desarrollo de sus indicadores de medición en el trabajo que hemos mencionado anteriormente de la UTDT y el PNUD. También desde una perspectiva sectorial, aunque centrando la atención en el caso de la provincia de Córdoba, y desde un marco conceptual diferente, se plantea el aporte de Salgado y Cocorda (2001), quienes analizan la construcción de políticas públicas en “áreas críticas” de estados provinciales. Para ello, utilizan el concepto analítico de “brechas de capacidad” y definen como “áreas críticas” a aquellas que generan problemas especiales y significativos en la administración y ejecución de políticas, en términos de porcentaje elevado de gasto público, desafíos institucionales implicados por su complejidad, y desafíos políticos que acompañan dicha complejidad.
Otra serie de trabajos, se limitan a un relato o descripción de determinado proceso de reformas, por lo general desde una perspectiva meramente “técnica” sin mayores consideraciones (salvo menciones contextuales) a la cuestión de la dinámica política o institucional de los procesos en cuestión. Este es el caso del enfoque metodológico utilizado para la “reingeniería de procesos” en la provincia de Salta (Karlsson, 2001), o los métodos propuestos por los equipos del sindicato de empleados públicos para la mejora de los procesos en la administración provincial en Santa Fe (Kerz, 2001). También este es el caso del análisis de la reforma y modernización del Estado en la provincia de Mendoza, centrado en la cuestión del rediseño de las estructuras organizativas y de la gestión de los recursos humanos (Rodríguez, 2001). Por último cabe mencionar en esta línea, al análisis de la reforma del Estado en la provincia de Santa Fe poniendo como eje del análisis la responsabilidad y descentralización en la toma de decisiones para mejorar la eficiencia (Garnero, 2001). En general, con la excepción del estudio de Kerz (2001), a estos trabajos les caben las críticas que realizáramos al paradigma gerencialista pro-mercado, en el capítulo anterior, referidas a las limitaciones del “relato” técnico-voluntarista para analizar los procesos de reforma en cuestión42.
En el caso del análisis de la reforma del Estado en la provincia del Neuquén (Pilatti, 2001), se agregan otra serie de consideraciones al mero relato técnico del proceso de reforma, como el marco institucional en el que la misma opera (pensado en términos de normas constitucionales e instituciones formales), como así también las condiciones políticas en el que las reformas se producen. Sin embargo, estos factores no alcanzan a construir un marco conceptual-analítico articulado, sino que son consideraciones del contexto en el que la reforma se produce.
Una de las provincias que ha sido motivo de la mayor cantidad estudios de caso sobre reformas del Estado provincial es sin duda la provincia de
Córdoba. Entre los trabajos más recientes centrados en este caso nos parece importante reseñar algunos de ellos, como el trabajo de La Serna (2001) centrado en las reformas del Estado provincial durante el período 1995/ 1999. Este trabajo realiza algunos aportes importantes, como la construcción de una tipología de las orientaciones en la “producción del Bienestar”, y el análisis de las reformas desde una perspectiva relacional entre actores gubernamentales y otros actores sociales. Sin embargo, La Serna (2001) presenta algunas falencias en la definición del marco conceptual de análisis, principalmente en lo que hace al ambiguo y difuso uso del concepto de instituciones, concepto central en el análisis planteado.
Un importante aporte en esta área, focalizado en el caso de la transformación de la empresa estatal cordobesa de energía (EPEC), ha propuesto un marco de análisis de la decisión de políticas públicas que se concentre en la perspectiva de los actores, pero considerando tanto los intereses que los mismos persiguen maximizar de modo racional al intervenir en estos procesos, como así también el sustrato axiológico-ideológico en el que estos deciden (Parmiggiani y Ciuffolini, 1998).
La experiencia más reciente de reforma del Estado en la provincia de Córdoba43 ha introducido reformas de las planteadas en la “segunda generación” de reformas, y mayormente bajo la orientación del paradigma gerencialista promercado. Es por ello que el proyecto de reforma ha sido analizado a la luz de las principales discusiones en torno a la “reinvención del Estado”, y de la cuestión de los ciudadanos entendidos como “clientes” (Ase y Burijovich, 2001).
Finalmente, este último caso de reforma ha sido analizado desde una perspectiva político-institucional muy vinculada a la que aquí proponemos (Navarro, 2001). En efecto, este autor ha analizado las reformas de segunda generación en Córdoba, concentrándose en la cuestión de la política de la formulación presupuestaria provincial, tomando el análisis político de la misma no tan sólo como una variable contextual, sino como una herramienta de análisis clave para comprender el papel de los diferentes actores (políticos, empresariales, burocráticos) en el proceso en cuestión, y la configuración de los escenarios institucionales en que se desarrolla el proceso.
Luego del recorrido que hemos realizado en las tres etapas de este trabajo consideramos que queda planteada la necesidad de llenar una importante brecha en el estudio de los procesos de reformas administrativas, al menos en el caso argentino. En efecto, los estudios en esta materia no han prestado hasta el momento debida atención a los procesos políticos de las reformas administrativas en estados provinciales, ni se han concentrado en los escenarios específicos provinciales como arenas en las que se “libran” las batallas políticas por las reformas.
En este sentido, consideramos necesaria la aplicación de un esquema conceptual que rescate el potencial analítico del análisis institucional y de los comportamientos estratégicos de los actores protagonistas de los procesos en cuestión. Esto demanda la estructuración de un esquema que explique eficientemente el cambio institucional, como así también la dinámica política de la construcción de capacidades estatales en los niveles subnacionales. Aportes de esta naturaleza contribuirían, en nuestra opinión, a la comprensión más integral de tales procesos de reforma, además de colaborar, gracias al análisis de casos, a la demostración empírica de las heterogeneidades existentes en las realidades estatales provinciales, tanto entre provincias, como al interior de las mismas.