SUMARIO

1. Introducción; 2. Políticas de austeridad y relanzamiento del proceso de acumulación; 3. ¿Existe relación entre la toma de deuda con el FMI y la degradación de las condiciones sociolaborales en Argentina? Crónicas de una pauperización sistemática; 4. La financiarización de las políticas sociales en Argentina; 5. Conclusiones; 6. Bibliografía; 7. Documentos e informes.

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Deleuze dice que las sociedades de control se basan en la deuda más que en el encierro. Mark Fisher (2016) Realismo Capitalista ¿no hay alternativa?

1. Introducción

El endeudamiento ha sido, desde épocas tempranas, una estrategia de acumulación por desposesión. La literatura que se abocó a su estudio muestra la relevancia de la imposición de dinámicas de endeudamiento en la conformación de la organización social capitalista y en el relanzamiento de los procesos de acumulación (Federici, 2024), con la consecuente profundización de las desigualdades sobre la que se asienta este proceso: los más afectados son los cuerpos racializados, los LGBTQy+, los feminizados.

Debido a su masividad, el estudio de las dinámicas de endeudamiento asume un rasgo singular durante el siglo XXI y se convierte en una dimensión esencial para pensar la cuestión social (Lavinas, 2015, Wilkis, 2024). Este trabajo tiene como objetivo central estudiar el proceso de financiarización de la política asistencial en Argentina, con relación al modelo de acumulación financiero que se instaura a nivel global desde los años setenta y la consecuente pauperización de la fuerza de trabajo² a partir de ese momento y hasta nuestros días. En síntesis, y como lo han hecho otras autoras (Cavallero y Gago, 2020), este trabajo estudia la relación entre las “altas finanzas” y “las bajas finanzas” en Argentina. El modelo de acumulación basado en la valorización financiera implicó un proceso de aumento de la desigualdad con concentración del ingreso, caída de los salarios reales, heterogeneización del mercado de trabajo y empeoramiento de las condiciones laborales y de vida de un conjunto significativo de la población. Sostenemos que esta crisis de ingresos y la reproducción social de la fuerza de trabajo pauperizada, se contuvo con programas de transferencias de ingresos y promoción del acceso al crédito en el marco de políticas socioasistenciales.

A partir de aquí, pretendemos aportar a aquellas hipótesis que señalan una relación entre las políticas de endeudamiento con el Fondo Monetario Internacional (en adelante, FMI o el Fondo), la adopción de políticas regresivas para las mayorías y la consecuente desalarización y heterogeneización de los mercados de trabajo y pauperización de la sociedad. Sostenemos que este proceso de pauperización implica la ampliación de personas empobrecidas que no puede reproducir sus vidas y las de sus familias a partir de los ingresos degradados que generan ahora muchos trabajos y que, por tanto, su supervivencia queda supeditada (también) a las transferencias de ingresos desde el Estado y al endeudamiento. En el marco de la expansión de estas prestaciones, es que este trabajo busca aportar al análisis de los procesos de financiarización de la asistencia que se da en un momento en que el sistema financiero busca ampliar su capilaridad hacia nuevos nichos de mercado.

Para esto, el estudio se organiza de la siguiente manera, luego de esta introducción el trabajo desarrolla tres apartados más y las conclusiones. Los primeros dos, refieren a los antecedentes históricos e investigativos que enmarcan los aportes empíricos de este estudio. El apartado 2, que se presenta a continuación, desarrolla la relación entre el modelo de acumulación financiero que irrumpe a nivel global a partir de los años setenta y el despliegue de un conjunto de medidas de austeridad. En el apartado 3, se analiza la relación entre el endeudamiento externo de Argentina con el Fondo y los efectos de las políticas de austeridad (condicionalidades del FMI) sobre los mercados de trabajo y las condiciones de vida de la población. Luego, en el apartado 4, se presenta evidencia empírica sobre la expansión de programas sociales que transfieren ingresos a los hogares de Argentina y sobre el proceso de financiarización de dicha política social durante el siglo XXI. Finalmente se esbozan algunas reflexiones finales.

2. Políticas de austeridad y relanzamiento del proceso de acumulación

En la década de 1970 se produce un punto de inflexión para la economía mundial. A partir de este momento, y en un proceso que llevó varias décadas, se produce un viraje en el régimen de acumulación de las sociedades capitalistas occidentales pasando de un régimen de acumulación de base industrial- productiva-fordista-salarial hacia otro basado en los servicios, la acumulación financiera, la desalarización y la conformación de mercados de trabajo posfordistas.

Se comprende como globalización financiera al proceso histórico que comienza en los años setenta e implicó, por un lado, un creciente número de transacciones financieras entre países; y, por el otro, un conjunto de medidas y reformas institucionales y legales tendientes a liberalizar y desregularizar los movimientos internacionales de capital y los sistemas financieros internacionales (Frenkel, 2003). El viraje hacia un régimen de acumulación financiero implicó cambios en las estructuras de las economías en tanto las decisiones de las empresas comienzan a estar lideradas por las ganancias que pueden obtener invirtiendo financieramente en lugar de hacerlo de manera productiva (Abeles, Caldentey y Valdecantos 2018; Cepal, 2018; Dawn, 2021). Es decir, la financiarización implica que la lógica financiera gobierne de manera generalizada las decisiones económicas, por sobre aquellas de la economía real. Estas transformaciones tienen implicancias, primero, sobre la producción y el empleo y, segundo, sobre las condiciones de vida de las grandes mayorías. Las posibilidades de obtener ingresos a partir de un trabajo, la calidad de esos empleos, y el nivel de ingresos que puedan proporcionar está completamente supeditado a estas dinámicas de acumulación³. El carácter transnacional que adoptan los capitales otorga un gran poder a los mercados financieros quienes tienen la capacidad de imponerse sobre los Estados soberanos, conformando una nueva manera de subordinación del sur global a los capitales concentrados del norte.

Por este motivo, existe cierto consenso en la literatura especializada en plantear que el proceso de financiarización se produce a escala mundial pero afecta de manera diferencial y subordinada a los países subdesarrollados de las periferias (O´Connell, 1988; Brenta, 2011 y 2013; Cavallero y Gago, 2020; Stubbs y Kentikelenis, 2020; Rúa, 2021; Ortiz y Cummins, 2022; Barkin y Santarcángelo, 2024). Su carácter periférico y dependiente hace de la volatilidad financiera un problema recurrente ya que las fluctuaciones abruptas de flujos de capital (como las ocurridas durante la crisis internacional de 2008) pueden desestabilizar nuestras economías, presionar el tipo de cambio y conducirnos a situaciones de recesión y crisis (Bresser Pereira, 2010). Al mismo tiempo, este tipo de presiones externas conduce a una mayor dependencia de préstamos internacionales e inversiones extranjeras como mecanismos ficticios de estabilización económica, lo que relanza los ciclos de endeudamiento y dependencia. Por último, estas dinámicas de endeudamiento con instituciones financieras internacionales vienen acompañadas de un conjunto de condicionamientos, paquete de políticas y medidas, que, en forma de recomendación o condicionalidades se imponen a los países endeudados limitando su capacidad de gobierno para implementar políticas económicas que respondan a sus necesidades soberanas. Si bien, se puede señalar que políticas de estas características se implementan en todo el globo, los análisis sobre su alcance y magnitud demuestran que estas se ejecutan de manera más radical en los países del sur global (Sordini y Chahbenderian, 2019; Stubbs y Kentikelenis, 2020).

Si bien, como analizaremos a lo largo de este documento, se pueden encontrar rasgos de estos paquetes y medidas desde el último cuarto del siglo XX, han cobrado singular importancia durante el nuevo siglo, pues fueron la forma en que se promovió desde las instituciones financieras de crédito y, desde muchos gobiernos, la “salida” de la crisis internacional de 2008. A su vez, han sido relanzadas a partir de la crisis sanitaria causada por el virus Covid-19 a escala planetaria⁴. De manera muy resumida, este tipo de políticas, que se conocen bajo el título de “políticas de austeridad”, contemplan reformas estructurales (apertura comercial y financiera, privatización de servicios públicos y/o privatización de empresas estatales; reformas en virtud de mercantilizar sistemas de pensiones; y, medidas de flexibilización del mercado laboral), ajuste del gasto (recorte o reducción de la masa salarial del sector público; eliminación de subsidios a servicios sociales como transporte, luz, gas, agua, etc.; recortes de gasto en salud y aumento del gasto en protección social focalizada, es decir, asistencialización), y, finalmente medidas orientadas a cambios en la recaudación, ya sea que la reduzcan (reducción o eliminación de contribuciones empleadoras a la seguridad social, por ejemplo) o que busquen incrementarla (aumento de impuestos al consumo: ventas e IVA).

Como muestran distintos trabajos (Stubbs y Kentikelenis, 2020; Ortiz y Cummins, 2022) y, en consonancia con lo que se viene planteando, el número de políticas implementadas de estas características es mayor en las periferias, la contracción del gasto público es significativamente más elevada y la cantidad de personas afectadas supera con creces a las del norte global (ver gráfico 1).

Gráfico 1:
Cantidad de personas afectadas por ajuste del gasto público (en términos de PIB) 2020-2025. En millones por tipo de país (eje izq) y en porcentaje de la población mundial (eje der). Fuente: reelaboración a partir de Ortiz y Cummins (2022). La autora aclara que sus cálculos se realizaron sobre las perspectivas de la economía mundial del FMI (abril de 2022).

En línea con la hipótesis sobre los efectos de estas medidas en la pauperización de las mayorías, estudios recientes (OXFAM, 2021) muestran que, en estos países, se observa una reducción de las clases medias, el aumento de la brecha de ingresos entre personas ricas y pobres y un aumento significativo en la concentración del ingreso. El empobrecimiento de las clases medias abulta las bases sociales de la población pauperizada.

Ahora bien, en los últimos años, parte de la reducción de gasto público debe asociarse a un proceso de reestructuración presupuestaria, de gasto y de prestaciones. Como se observa en el gráfico 2, las medidas más popularizadas en los países periféricos son la privatización de servicios públicos (4to puesto), recortes salariales (2do puesto) y eliminación de subsidios (3er puesto), todas medidas que afectan de manera significativa a la reproducción de los estratos medios y también a los bajos (especialmente la última mencionada). Esta degradación se contiene con programas de redistribución del ingreso mediante lógicas de asistencialización (1er puesto). Si bien nos dedicaremos inextenso al desarrollo de este punto en el cuarto apartado, destacamos que la expansión de programas y políticas de asistencia mediante gasto focalizado y autofocalizado en transferencias de ingresos hacia hogares considerados vulnerables o en situación de pobreza, demuestra la expansión de la pauperización social a la que venimos asistiendo en los últimos 50 años, como consecuencia de distintas olas de neoliberalismo, reformas estructurales, ajuste del gasto y cambios en la recaudación.

Gráfico 2
Cantidad de medida de austeridad por tipo de medida 2020-2022 para 172 países (en número de países que las adoptaron). Fuente: reelaboración a partir de Ortiz y Cummins (2022). La autora lo realizó a partir de 267 informes nacionales del FMI publicados en 2020-22.

Como se analizará en el apartado 4, el incremento de la pauperización social se contiene, en el siglo XXI, con lo que algunas autoras han llamado “financiarización de la reproducción” (Federici, 2020). A continuación, desarrollaremos la relación en Argentina entre endeudamiento externo con el Fondo, la degradación de las condiciones de venta de la fuerza de trabajo y, por tanto, de vida de la población.

3. ¿Existe relación entre la toma de deuda con el FMI y la degradación de las condiciones sociolaborales en Argentina? Crónicas de una pauperización sistemática

Como muestran Barkin y Juan Santarcángelo (2024), el FMI es una Institución Financiera Internacional que se crea en Estados Unidos en Julio de 1944, en el marco de la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas, también conocida como “Bretton Woods”. En sus orígenes, 44 países asistieron a la conferencia, pero su entrada en funcionamiento se alcanzó en diciembre de 1945, cuando 29 países ratificaron los acuerdos. El objetivo central era la regulación del sistema monetario internacional y del orden financiero tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial. Al momento de escribir estas páginas, el FMI señala entre sus principales objetivos la supervisión de políticas económicas y financieras de sus -ahora- 190 países miembros, la capacitación en cuestiones fiscales y monetarias y la asistencia financiera para que los países puedan lograr estabilidad y crecimiento económico⁵. Sin embargo, la evidencia empírica muestra que las políticas de cambio estructural, como la liberalización económica y la apertura comercial, y de ajuste del gasto, como la disciplina fiscal, tienen implicancias severas sobre las condiciones de vida de la población, especialmente en países periféricos como el nuestro (Basualdo, 2006; Stubbs y Kentikelenis, 2020; Rúa, 2021). Las políticas de austeridad desarrolladas en el apartado anterior forman parte de su paquete de recomendaciones y condicionalidades tanto como sus resultados en materia sociolaboral.

Las relaciones bilaterales de Argentina con el Fondo comenzaron en 1956, el primer acuerdo se firmó en 1958 y desde allí la relación es bastante intensa. Argentina es uno de los países miembros que ha transcurrido más tiempo bajo programas del FMI en su historia, 43 años de los 69 que pasaron desde que comenzaron sus operaciones en el país. De hecho, Argentina tiene relativa importancia dentro de su estructura financiera: si se considera su participación en el capital del organismo (0,67%, unos 4.670 millones de dólares) ocupa el puesto 32 dentro de los 190 países miembros (Brenta, 2021).

La incidencia del FMI en la política económica argentina ha tenido distintas etapas, y un vínculo más estrecho con aquellas gestiones de gobierno cuyos intereses implicaban la implementación de políticas de corte neoliberal. En efecto, se pueden señalar cinco momentos. Por un lado, el año 1976: en agosto de ese año Argentina firma el acuerdo más elevado desde que comenzaron sus relaciones con el fondo y recibe el mayor préstamo otorgado hasta ese momento a un país latinoamericano (Brenta, 2013). Ese año coincide con el inicio del modo de acumulación financiero en nuestro país⁶ (Neffa, Brown, Balagna y Castillo Marín, 2022). Cabe destacar, que este modelo de acumulación que se instaura con la dictadura cívico-militar, no sólo se vincula a las condicionalidades propuestas por el Fondo, sino también, a que el programa político-económico promovido por Martínez de Hoz, otrora ministro de Economía de Argentina (1976-1981) comulgaba con las políticas que promovía el FMI. Este modo de acumulación se caracteriza por fomentar la apertura comercial y financiera, mediante distintas desregulaciones y por adoptar políticas monetarias y cambiarias que favorecen y/o “facilitan” el movimiento de capitales y la especulación financiera. Fue significativa en esta materia la sanción de la Ley de Entidades Financieras de 1977. De conjunto, y acorde a las tendencias globales, comienza un periodo de reestructuración económica que se profundizará durante la década de 1990, sus efectos: reprimarización, desindustrialización y aumento del sector servicios en la estructura productiva y ocupacional.

Tabla 1|

Argentina. Acuerdos de financiamientos del FMI con Argentina, desde que comenzaron sus operaciones, en función del tipo de acuerdo por fecha (1956-2022). En millones de dólares corrientes sobre monto acordado. Fuente: elaboración propia en base a Nemiña (2011) y datos del FMI (https://www.imf.org/en/Home).

De manera concomitante comienza un periodo de creciente subutilización de la fuerza de trabajo, hecho que se expresa en la caída del empleo industrial, la fuerte caída de los salarios reales y la disminución de la participación de las personas que trabajan de manera asalariada en el PBI. La distribución funcional del ingreso pasó del 45,3% en 1974-75 a favor de las personas que trabajan al 30,3% en 1976-80, mientras que los salarios reales cayeron un 32,8% entre 1976 y 1982 respecto a los de 1974 (Arceo et al., 2008). Todos estos fenómenos son la base y, representan, un proceso de desarticulación, desalarización, heterogeneización y segmentación progresiva del mercado de trabajo argentino que llevó varias décadas y cuyo corolario fue, como sostenemos en este trabajo, la pauperización progresiva y extendida de su población.

Durante la década de 1980, y especialmente con la vuelta a la democracia, las relaciones con el Fondo fueron de mucha tensión. Durante la primera fase de gobierno, se buscaba reactivar la economía con un conjunto de iniciativas de corte heterodoxo que debían convivir con las condicionalidades ortodoxas que imponía el Fondo: apertura comercial, ajuste fiscal y devaluación cambiaria. Mientras el nuevo gobierno intentaba declarar la ilegitimidad de la deuda pública (que había incorporado buena parte de la privada), el FMI presionaba para que se deje de discriminar comercialmente a los bancos británicos en el contexto de posguerra por las Islas Malvinas⁷. Pese a los esfuerzos del gobierno nacional por promover el crecimiento económico a partir de restituir el poder adquisitivo de los hogares, la transición del modelo de industrialización por sustitución de importaciones hacia el nuevo régimen de acumulación financiero continuó la senda inaugurada con la dictadura en la década anterior. En este marco, se implementaron sucesivos planes de estabilización (como el Plan Austral en 1985), con resultados limitados frente a las presiones externas (en parte generadas por la deuda) y las dificultades para controlar la inflación. Hacia finales de la década, el FMI adquirió un rol aún más protagónico con los programas de reestructuración de deuda y, a su vez, impuso reformas macroeconómicas y condicionalidades de base estructural que marcaron un cambio cualitativo y sin retorno para la Argentina, en términos de su estructura productiva, de la participación del Estado en la garantía de derechos sociales y de las condiciones de vida de las mayorías. A partir de 1989, los intentos de estabilización se basaron en instrumentos puramente ortodoxos, se inauguraba una relación fluida entre el nuevo gobierno y el Fondo que se mantendría toda la década siguiente.

El tercer momento fue la década de los noventa. Durante este periodo, las medidas basadas en condicionalidades estructurales se profundizaron con las directivas del Consenso de Washington de 1989. Acorde a los objetivos del Fondo, y en un contexto de intensificación de las relaciones bilaterales con Argentina (ver tabla 1), el cuerpo de medidas promovidas señalaba dos grandes metas: la estabilización de la economía y la transformación del Estado en su carácter regulador (ver Ciolli, 2016 y Murillo et al., 2006). El principal paquete de medidas se basó en la implementación de distintas políticas de austeridad, entre ellas: la reorientación del gasto público a partir de reformas en el sistema previsional, la mercantilización de servicios públicos, la privatización de empresas estatales y, como veremos en el próximo apartado, el aumento del gasto destinado a la asistencia mediante programas de focalización. También se dispusieron medidas de apertura comercial y flexibilización del mercado de trabajo, se fomentó la reducción de las contribuciones patronales a la seguridad social y se promovieron contrataciones no asalariadas y/o de duración determinada. Para esto se sancionó, en 1991, la Ley Nacional de Empleo 24.013. Durante esta década, Argentina intensificó sus relaciones con el FMI y otros organismos financieros multilaterales (como el Banco mundial -BM- y el Banco Interamericano para el Desarrollo -BID-), que desempeñaron un rol clave para mantener la paridad cambiaria fija, facultando el ingreso de capitales que permitían sostener el déficit externo constante⁸ (Brenta, 2021).

En el marco de políticas implementadas bajo las directrices de la deuda, una mirada de conjunto respecto a lo ocurrido durante el último cuarto del siglo XX puede ser pensado en dos claves. Por un lado, en términos de una transformación sin retorno de la estructura del trabajo en Argentina -vía transformación de su estructura productiva-; y, por el otro, en la consecuente degradación de las condiciones de vida de la población, es decir, su pauperización. En lo que respecta al primer punto, el desmantelamiento industrial y la disminución de servicios públicos fueron la base del proceso de desalarización. El incremento del empleo en el sector servicios vino acompañado de trabajos en pequeñas unidades productivas, como cuenta propia o en relación de dependencia, pero sin aportes a la seguridad social (Giosa Zuazua, 2000 y 2005), aumentando la cantidad de personas desprotegidas. La caída de los ingresos del trabajo, en un contexto de desocupación en aumento y de fuerte subutilización de la fuerza de trabajo, favoreció la incorporación masiva de mujeres al mercado laboral mientras se agudizaba la necesidad de los hogares de contar con más de un ingreso para la reproducción familiar (Aguila, 2018). Cabe recordar que, el corolario de estas reformas fue una de las crisis sociales, económicas y políticas más importantes de los últimos 50 años.

El cuarto momento se extiende entre 2003 y 2015, y puede considerarse una etapa diferente a las anteriores con relación a la dinámica de endeudamiento con el FMI, a su política macroeconómica y al desenvolvimiento del mercado de trabajo. En relación con el primer punto, bajo una narrativa de “desendeudar para recuperar la soberanía nacional”, Argentina cancela su deuda con el Fondo en 2006, de manera anticipada (Santarcángelo y Padín, 2022). De hecho, desde 1956 y hasta 2023, el país operó por fuera de los acuerdos con el FMI solo durante 18 años; 15 de los cuáles respondieron a gestiones de gobierno que implementaron políticas de corte heterodoxo, 11 de ellos fueron los años transcurridos entre 2006 y 2018 (Brenta, 2021)⁹. En efecto, 2005 fue el primer año desde 1982 completo sin acuerdos con el Fondo y sin procurarlos. Como señala Wainer (2018) esto fue posible debido a la importante holgura externa que caracterizó al gobierno de Néstor Kirchner y al primer año del Gobierno de Cristina Fernández como consecuencia de la evolución favorable de los términos de intercambio (precio de los commodities), una inicial contracción de las importaciones a raíz del desenlace de la crisis de la Convertibilidad (devaluación y recesión), un incremento cuantitativo de las exportaciones y la reestructuración con quita de la deuda pública. A esto hay que sumarle una capacidad industrial ociosa instalada, salarios reales y en dólares muy bajos y un tipo de cambio alto post devaluación de 2002, lo que habilitó el relanzamiento del proceso de acumulación (Piva, 2015). Todos estos elementos facultaron una senda de crecimiento económico con generación de empleo en los años que siguieron.

Durante la primera década del siglo XXI y hasta 2011¹⁰, la economía argentina creció a un ritmo elevado (alrededor del 7% anual según datos de INDEC¹¹), se creó empleo, creció la tasa de empleo asalariado registrado, la tasa de desocupación cayó y mejoró la calidad de vida de la población en relación con la década previa. Sin embargo, luego de 5/6 años de mejoras para el pueblo, Argentina entra en un estancamiento económico que se mantiene desde entonces. A partir de 2009 comienzan a evidenciarse algunos problemas estructurales de la economía argentina asociados a ciertas vulnerabilidades externas, en parte, correlato de las reformas estructurales adoptadas bajo directrices de la deuda en las décadas previas y por gobiernos de inclinación neoliberal; entre ellas resalta la reprimarización de la economía y la insuficiente regulación financiera. En un contexto de fuerte movilidad de capitales producto de la crisis internacional de 2008, se sumó la caída de los precios de los commodities, el aumento de los salarios reales producto de la puja distributiva, la creciente presión externa de las importaciones, a lo que se agregó al pago de intereses de la deuda regularizada, la remisión de ganancias del capital extranjero y la imposibilidad de captar dólares vía aumento de las retenciones (ver Wainer, 2018). Todo esto generó importantes desequilibrios en el frente externo.

A partir de 2011 el PBI crece a un ritmo significativamente menor que en los años previos (alrededor del 1%) y la economía argentina entra en una senda de estancamiento que se mantiene hasta nuestros días. En tanto uno de los objetivos de este trabajo es analizar lo que ocurre durante estos años con las condiciones de vida de las mayorías, nos detendremos sobre las condiciones de venta de la fuerza de trabajo. En efecto, y como señalan distintos trabajos, a partir de 2008 y con énfasis desde 2011, la mejora de los indicadores laborales se ralentiza, entra en una meseta y se estanca (Pérez y Barrera, 2018). Pese a las mejoras experimentadas, en 2010 la suma de desocupados, asalariados no registrados, trabajadores por cuenta propia y trabajadores familiares todavía explicaba el 49,2% de la fuerza laboral, mientras que en 2001 había alcanzado el 63,8% (Campos, 2024). Como señala este autor, “este retroceso se debió a la caída de la desocupación, pero no a un cambio en la estructura ocupacional, en tanto no se modificó el peso de los asalariados no registrados y trabajadores por cuenta propia sobre el total de ocupados” (parr. 9). En 2012, de cada 10 empleos que se creaban, 1 era asalariado registrado, 4 eran asalariados no registrados y 5 monotributistas, autónomos o por cuenta propia (Neffa et al., 2022). A partir de 2012, el empleo asalariado registrado (al igual que el PBI) entra en una meseta y no vuelve a crecer.

La recuperación salarial de los años que siguieron a 2003 permitió una mejora en la distribución funcional del ingreso hasta 2009. A partir de allí, la recuperación se estanca posicionando esta participación en torno al 36% entre 2009 y 2016 (todavía 9 p.p. por debajo de 1974-1975) (Wainer, 2018). De hecho, y como se mostrará en el próximo apartado, luego de 2009 la disminución de la desigualdad deja de estar traccionada por lo que ocurre en el mercado laboral y pasa a depender en buena medida de lo que ocurre con distintos programas de transferencia de ingresos (ver Brown, 2018; Pérez y Barrera, 2018) y a la ampliación del sistema previsional no contributivo, para lo que fue necesaria la Sanción de la Ley N° 26.425 que en 2008 creó el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).

De conjunto, esto evidencia la pérdida de centralidad del trabajo asalariado formal como cohesionador e igualador social y, como veremos en el próximo apartado, la importancia creciente que adquieren las transferencias de ingresos vía programas de focalización y/o autofocalización para la reproducción de un número creciente de familias, es decir, de la fuerza de trabajo.

Tabla 2

Trabajadores registrados en la seguridad social según modalidad de la inserción ocupacional. Ministerio de Trabajo, SIPA. Enero 2012 = 100. Fuente: datos provistos por CTA-A, procesados por Luis Campos.

Volviendo a las relaciones con el Fondo, podemos rastrear el quinto momento con la llegada de Mauricio Macri al poder en diciembre de 2015. En efecto, apenas asumido este gobierno de inclinación neoliberal, restablecieron las relaciones de Argentina con el FMI, quien rápidamente reanudó sus misiones a nuestro país después de una década¹². El gobierno argentino acordó el pago a los “Fondos buitres” y con ello pudo reinsertarse en los mercados internacionales de capital. En este marco, se implementaron políticas acordes a las recetas usuales promovidas por el FMI de apertura financiera y comercial (Brenta, 2021; Barkin y Santarcángelo, 2024) y se promovieron políticas de desregulación que otorgaron mayor movilidad de capitales, generando las condiciones necesarias para que se agudizaran los problemas antes planteados (CIFRA, 2022). En este contexto, la economía argentina entra en crisis con el retiro de flujos especulativos en 2018. Esto “sumergió a la economía en un clima de incertidumbre y volatilidad, desencadenando una crisis cambiaria que registró entre abril y septiembre de 2018 una devaluación del 110%, acompañada de una importante caída de reservas internacionales” (Rúa, 2021: 4). En este marco se da el nuevo ciclo de endeudamiento con el FMI, sin precedentes y de dudosa legitimidad¹³ (ver tabla 1), bajo el cumplimiento de los clásicos acuerdos de equilibrio fiscal y apertura comercial. Las consecuencias de dicho acuerdo duran hasta nuestros días. Cabe señalar que el endeudamiento fue un importante condicionante para enfrentar la crisis generada por el virus Covid-19 y su salida. Como se señaló en el apartado anterior, una vez tomada la deuda, el tipo de políticas que se adoptan y los fuertes condicionamientos externos que estas promueven, en economías de alta vulnerabilidad externa, en general relanza ciclos de endeudamiento y dependencia. De hecho, en 2022, Argentina firma un nuevo Programa de Facilidades Extendidas frente a la imposibilidad de cumplir con lo acordado en 2018 (para más información ver CIFRA, 2022).

Como se viene mencionando, bajo la doctrina neoliberal de apertura comercial y financiera y toma de deuda es que continúa el proceso de degradación de las condiciones de vida de la fuerza de trabajo. A partir de 2016, caen más estrepitosamente los salarios reales, crece el trabajo asalariado no registrado y se incrementa de manera significativa el trabajo por cuenta propia y/o autónomo (ver tabla 2). A su vez, como se observa en la tabla 3, cae de manera significativa la participación del ingreso laboral en el ingreso total de las familias. Sin duda, otro elemento que da cuenta del proceso de pauperización asociado a la degradación de los mercados de trabajo.

Tabla 3:

Evolución de la participación del ingreso laboral en el ingreso total de las familias (en porcentaje, segundo semestre), 2003-2023. Fuente:CEDLAS (2023) con base en EPH, INDEC. CIAS / FUNDAR (2024).

Se constituye así una ciudadanía empobrecida que, como veremos en el próximo apartado, abre camino a un sector financiero que, habiendo drenado de arriba hacia abajo, se encuentra ávido de incorporar nuevos nichos a sus mercados.

4. La financiarización de las políticas sociales en Argentina

Es objetivo de este apartado señalar la relación entre la degradación de las condiciones de vida de la población argentina producto de las transformaciones analizadas en el apartado anterior, la ampliación constante de la cobertura de programas asistenciales sociolaborales, el proceso de bancarización de los sectores populares, la financiarización de la política sociolaboral y, finalmente, la mayor presencia del endeudamiento como forma de obtener ingresos para la reproducción de las vidas.

Cabe señalar aquí el terreno resbaladizo en el que nos encontramos: los dispositivos de asistencia sociolaboral no están exentos de controversias. Por un lado, han sido una herramienta fundamental para la distribución de ingresos y quizás sea uno de los ejes que haya que expandir y profundizar si queremos imaginarnos futuros menos desiguales. También son importantes en tanto han servido de plataforma para el reconocimiento de muchos de los trabajos que se realizan (principalmente mujeres) en los espacios populares para sostener la vida y en los hogares; y, además, permitieron aminorar los niveles de explotación al que están sometidos los cuerpos que pertenecen a los estratos más bajos de la estructura social. Sin embargo, y como vimos líneas arriba, es menester reconocer que estas políticas, que transfieren ingresos focalizados a determinados sectores sociales, forman parte del entramado programático de las políticas de austeridad y cumplen una importante función en la gestión de las poblaciones empobrecidas y/o pauperizadas. De hecho, sin ir más lejos, uno de los argumentos que se esgrimió en 1995 desde el Banco Mundial para promover estos programas, fue prevenir “el riesgo que significa la pobreza” (BM, 1995 y 2005e citados por Murillo, 2006: 90). No nos detendremos aquí, pero, en efecto, el surgimiento de estos programas está vinculado a las consecuencias de lo que fueron y son las recomendaciones del fondo respecto a la reestructuración del gasto público (en relación con el problema del déficit fiscal), la mercantilización de servicios de protección social y en su reorientación hacia un gasto público focalizado¹⁴.

Otro de los ejes de controversia se vincula directamente al componente de bancarización y financiarización. El acceso a sistemas bancarios formales y a partir de ellos, al crédito formal ha sido un reclamo constante de las organizaciones sociales y productivas desde que estos mecanismos se popularizaron para las personas asalariadas registradas y para el sector privado formal. En la última década, e incluso durante la pandemia, ha sido un reclamo importante de la economía popular y del sector cooperativo¹⁵, incluso materia de denuncia por discriminación en relación con otros sectores que recibieron créditos a tasa cero y/o subsidios al salario. En este trabajo consideramos que es conveniente en todo caso, recuperar la pregunta por los motivos del endeudamiento (Lavinas, 2015) para poder comprender la complejidad del problema. No es lo mismo endeudarse para adquirir activos (inversiones con beneficios a futuro) que endeudarse para comprar alimentos, medicamentos o pagar un alquiler; es decir, para la reproducción más simple de la vida.

Hechas estas salvedades, analizaremos a continuación la emergencia y el desarrollo de los programas de asistencia sociolaboral, brevemente, pues estos han sido ampliamente estudiados en nuestro país.

Los programas de transferencia de ingresos condicionados comienzan a implementarse en Argentina durante la década de los noventa, en un contexto de deterioro generalizado de las condiciones de vida, principalmente a causa del incremento incesante de la desocupación. El primer programa de estas características se implementa en 1994 (Programa Intensivo en Trabajo) y tuvo una cobertura de alrededor de 70 mil personas. Desde ese primer momento, la cobertura -en términos de cantidad de personas perceptoras- no paró de crecer. Este crecimiento oficia como otro indicador de las transformaciones sociolaborales regresivas de la década de los noventa y sus efectos sobre los niveles de ingreso de un conjunto cada vez más importante de la población. De hecho, en 1997 la población perceptora ya ascendía a 330 mil personas (de la mano del Programa Trabajar que se implementa bajo préstamos del BM). Hacia finales de siglo, se habían implementado más de 30 programas diferentes que, en 2002, se unifican con el Programa Jefes y Jefas de Hogares Desocupados, superando los dos millones de perceptoras/es. Este programa, se implementa en uno de los momentos más críticos en términos sociales y económicos de la historia reciente argentina, y, además de financiarse con fondos del tesoro, se financia también mediante créditos de instituciones financieras internacionales quienes aportan dinero, pero también -como vimos- imponen condiciones. Entre 2003 y 2009, la cantidad de perceptoras/es cae levemente y, lo hace especialmente por inclusión de los varones perceptores en las actividades informales que crecieron producto de la reactivación económica (Brown y Alonso, 2024). Entre 2009 y 2010 se observa un nuevo incremento, que refleja la implementación de la Asignación Universal por Hijo, un programa progresivo por implementarse como un componente de la seguridad social argentina, entre otras cuestiones y de gran amplitud en términos de cobertura; y, por la reconversión de programas asistenciales productivos al Programa de Inserción Social con Trabajo, Argentina Trabaja. Desde allí, y como consecuencia del nuevo periodo de estancamiento, y luego de recesión e inflación, la cantidad de personas perceptoras sigue incrementándose hasta que, en 2022 estos dispositivos alcanzan alrededor de 4 millones de personas¹⁶.

Resta señalar que las desigualdades vinculadas al género se expresan en estos dispositivos. Según se viene estudiando, desde los años noventa, se constata que en aquellos programas que no hacen referencia ni establecen jerarquías de acceso en función al género, las mujeres representan entre un 60% y 70% de la nómina de perceptoras/es; y, en aquellos en que sí se las prioriza, ellas representan el 90%. Mientras los varones de estos hogares se ocupan en trabajos mercantiles, precarizados y en muchos casos de surgimiento ocasional, las mujeres terminan situadas en posición de perceptoras de la política asistencial, responsables del cuidado y de la subsistencia comunitaria (Brown, Giosa Zuazúa y Rodríguez Enríquez, 2022).

Interesa enfatizar en que estos dispositivos se implementan en gran medida a partir del financiamiento externo. Es decir, e intentando recuperar cuestiones de los apartados anteriores, el circuito pareciera ser: endeudamiento con institución financiera internacional (el fondo), políticas de austeridad, degradación de los mercados de trabajo, mercantilización de los servicios sociales, pauperización de la población, endeudamiento con otras IFIs (BM / BID) para promover programas que repongan (al menos parcialmente) los ingresos perdidos en manos de la desocupación y/o complementen aquellos degradados por la precarización del trabajo, consecuencia de las políticas implementadas en primer término. Si se tiene en cuenta que el objetivo de estos programas es “atender a la población en situación de vulnerabilidad” o incluso “restituir derechos hacia la población informal”, es considerable comprender este ascenso como un indicador más del proceso de desalarización y pauperización al que se hizo alusión en el apartado anterior.

Gráfico 3
Participación de las distintas fuentes en el ingreso familiar total según deciles del ingreso per cápita familiar, Argentina (en porcentaje), 2023. Fuente de datos:elaboración propia a partir de Argendata. Fundar, 2023, con base en CEDLAS, EPH, INDEC.

Se considera bancarización al aumento en el nivel de acceso y al grado de utilización de los servicios financieros en general y bancarios en particular, al que puede acceder la población (BCRA, 2010). La inclusión financiera tiene como objetivo incorporar una mayor cantidad de personas a este sistema, especialmente a aquellas que se encuentran alejadas de estos dispositivos, por falta de conectividad, por vivir en zonas aledañas a los centros urbanos, por encontrarse por fuera de los circuitos formales de la economía o del trabajo o por no contar con los ingresos suficientes para acceder a ellos.

“Bancarizar a los no bancarizados” constituye uno de los principales objetivos de la inclusión financiera en el sur global y se basa en la bancarización y financiarización de nuevos “clientes” que no hayan tenido historia con entidades bancarias y/o financieras con anterioridad. El proceso de bancarización y entrega de tarjetas de débito toma fuerza con el PJyJDH que inaugura el nuevo milenio. Con este programa se masifica la asistencia y también se inaugura un proceso de bancarización compulsiva que se amplía desde entonces. Así, se consolida el viraje del pago en especias, muchas veces mediadas por organizaciones sociales, hacia transferencias individuales vía sistemas bancarios. En aquel momento, este cambio se promovió con argumentos que resuenan aún hoy. En 2003 ya se mencionaba la “intención del gobierno de quitarle la administración de los planes a los intendentes y piqueteros díscolos, que hacen de este beneficio un sistema de clientelismo para perdurar en el poder” (Nota de Ámbito, escrita por Carlos Burgueño en diciembre de ese año). De hecho, casi 20 años más tarde, durante los primeros meses del Gobierno de Javier Milei, se recuperan estos argumentos. La monetarización y la bancarización de la asistencia se promueve y legitima bajo narrativas que señalan la importancia de “eliminar intermediarios”, “aminorar la corrupción”, el “clientelismo” y la “arbitrariedad” a la hora de distribuir recursos públicos. Por otro lado, se atribuye un “menor costo” en la administración y en la logística de los programas como otra de las ventajas, y su capacidad de dotar a los/as perceptores de mayor autonomía en el consumo.

En 2005, el Poder Ejecutivo Nacional faculta, mediante decreto, al otrora Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social para que continúe con “el programa de bancarización de planes sociales ampliando la cobertura regional y geográfica de este servicio” (Decreto del PEN 908/2005); se propone al finalizar el año cubrir mediante este instrumento a la totalidad de “los beneficiarios”. En 2008, el Ministro de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires señalaba para el Diario Perfil, en referencia ya no al PJyJHD sino a otros dispositivos que se derivaron de su reconversión, que se proyectaba “la entrega masiva de tarjetas de débito a los beneficiarios de planes sociales” (Daniel Arroyo, al Diario Perfil del 24.02.2008 en CEPAL, 2008).

Este proceso de bancarización se profundiza con la implementación de la AUH, al tiempo que también se expande la cantidad de personas cubierta por programas de transferencias de ingresos. Un estudio exhaustivo, muestra que los hogares que cobraron AUH en 2009 incrementaron el acceso a cuentas bancarias en un 6.3 p.p. más que los hogares sin AUH. A su vez, en este año se da un aumento significativo en la apertura de cuentas bancarias y en la emisión de tarjetas (Kliksberg y Novacovsky, 2015).

Tal como se ha observado en otros trabajos (Dettano, Sordini y Patti, 2016), algunas de las entidades bancarias que gestionaron el cobro de la AUH ofrecieron a las titulares de cobro créditos para el consumo, habilitando diversas modalidades de endeudamiento. Sordini y Chahbenderian (2019) muestran que, desde el año 2011, el Banco Tucumán Grupo Macro efectuó el otorgamiento de préstamos Pronto Cash AUH a través de la red de cajeros automáticos Banelco. El Banco Columbia fue otras de las entidades que rápidamente gestionó créditos para estos “nuevos clientes”, poniendo al Estado como garante de los perceptores, al ser quien transfiere los fondos originales mediante programas de asistencia. En un contexto de pauperización social este conjunto de créditos se constituye en una estrategia más de obtención de ingresos para la subsistencia.

En 2017 se produce un nuevo salto, cuando el gobierno de Mauricio Macri incorpora la inclusión financiera dentro de su programa de gobierno en estrecha cooperación con organismos internacionales como el BM, Naciones Unidas y la Alianza para la Inclusión Financiera (Nougues, 2020). A partir de ese año, se institucionaliza la inclusión financiera como objetivo estratégico de gobierno que se verifica en la creación de estructuras estatales especializadas (como la Dirección Nacional de Inclusión Financiera). También se crea el Consejo de Coordinación de la Inclusión Financiera (CCIF) en julio de 2017 cuya principal función fue crear la Estrategia Nacional de Inclusión Financiera (ENIF). Dentro de sus objetivos se destaca la digitalización y tecnologización de la administración pública, la incorporación de tecnología financiera para la simplificación y digitalización de operaciones bancarias, la promoción de las emergentes empresas Fintech y la popularización de medios de pagos, tanto de las tarjetas de crédito y débito como de los medios digitales más novedosos (billeteras virtuales y los códigos QR).

En 2018, bajo la cartera del Ministerio de Desarrollo Social, se crea el Programa Hacemos Futuro (Resol 2018-96 APN MDS y 2018-151 APLN SES MDS). Con este programa la educación financiera fue incorporada como un área válida para el cumplimiento de sus contraprestaciones obligatorias. De este modo, se imprimió un matiz novedoso a la política asistencial que consolidó un nuevo vínculo entre los programas de transferencia condicionada, la capacitación y la educación financiera (Nougues, 2020). En cuanto a este último punto, como muestran Sordini y Chahbenderian (2019) la Dirección Nacional de Inclusión Financiera coordinó la confección de un Plan Nacional de Educación Financiera; y ANSES desarrolló un programa de créditos propio, denominado Créditos ANSES que contemplaba la entrega de préstamos personales con una línea especial para titulares de beneficios no contributivos y titulares de programas sociales.

Hacia fines de 2019, ANSeS registró un acumulado histórico de 4,5 millones de préstamos a perceptoras de la AUH (Nougues, 2020). En octubre de ese año, del total de personas endeudadas, el 64% había utilizado el dinero para cubrir gastos corrientes y un 20% lo empleó para saldar deudas anteriores. Frente al deterioro económico y social, ahora en el marco de políticas de austeridad vinculados al endeudamiento externo, los hogares se ven forzados a endeudarse para garantizar la reproducción de su vida y/o para sostener determinados estándares de consumo.

Este proceso se complejiza y profundiza con la pandemia mundial por COVID-19. El Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio implicó una gran expansión de cuentas bancarias y de distintas tarjetas¹⁷. De hecho, según un informe de inclusión financiera realizado por el BCRA¹⁸, a finales de ese año más de 31 millones de personas poseían al menos una cuenta bancaria, representando al 91% de la población adulta (en contraste al 50% de 2015 -Demirguc-Kunt et al. 2015-). Además, señala que, “la apertura récord de más de 5 millones de cuentas bancarias durante el segundo trimestre de 2020” estuvo principalmente asociado a “la acreditación de programas de ayuda social implementados para la población más vulnerable” que permitió incorporar a “3 millones de nuevas personas (…) consiguiendo cifras equiparables a las economías desarrolladas” (párr. 2). Falta quizás una reflexión respecto a cuáles son los motivos de estos endeudamientos en comparación con aquellos.

Además, se lanza un “nueva Estrategia Nacional de Inclusión Financiera 2020-2023” que tiene como uno de sus objetivos “fomentar el crédito a los sectores vulnerables” y, para ello, ampliar “los instrumentos e ideas preestablecidas, reconociendo que el principal impedimento para lograr la inclusión financiera no es un problema de falta de oferta, sino de escasez de demanda de dichos productos y servicios, sea por desconocimiento o por imposibilidad material de acceder a ellos” (MinEco, 2020: 2). A finales de 2023, el Banco Mundial publica en su blog¹⁹ para América Latina:

Argentina es uno de los 25 países a nivel mundial con mayor crecimiento de la inclusión financiera en la última década” y que “De acuerdo con la base de datos Global Findex del Banco Mundial, entre 2011 y 2021, la tenencia de cuentas en Argentina ha crecido más del 100%, (…) casi el 40% de los cuentahabientes abrieron por primera vez una cuenta en una institución financiera durante la pandemia para recibir sus salarios o transferencias monetarias por parte del gobierno. (párr. 1)

La especificidad que caracteriza a la inclusión financiera en este momento histórico es el papel decisivo que juegan las nuevas tecnologías. Esto vuelve necesario la expansión de infraestructura digital y de redes de conectividad hacia territorios y sectores históricamente excluidos (Cavallero, Gago y Perosino, 2021). En este marco, cobran singular importancia las FinTech, síntesis que proviene de la combinación entre financias y tecnología y que se constituyen en los últimos años como entidades de inclusión financiera que están (o no) por fuera de la banca (Dawn, 2021).

Tal como sostienen Gago y Mezzadra (2015: 46), “la combinación entre finanzas e inclusión social, bajo la fórmula de una financiarización de los derechos sociales, remarca especialmente en las retóricas oficialistas su dimensión inclusiva y deja en las sombras los instrumentos financieros con los que esta se operativiza”. En abril de 2024 el nuevo gobierno nacional argentino habilitó la posibilidad de que las personas perceptoras de programas sociales puedan cobrar la prestación mediante billeteras virtuales, puntualmente a través de mercado pago, entidad sin regulación bancaria y/o Estatal.

Solo para terminar, vale aclarar que un estudio coordinado por Ariel Wilkis (MDS y UNSAM, 2022) sobre endeudamiento de hogares durante la pandemia y pospandemia, muestra que el 90% de los hogares encuestados con trabajadores informales ya poseían deudas antes de la pandemia. Dentro de los mecanismos de endeudamiento formal, sobresalían los créditos contraídos con ANSeS a través del beneficio AUH o de las jubilaciones y las tarjetas de crédito. A su vez, la reproducción de las familias beneficiarias de AUH dependía en mayor medida (en relación con hogares sin asignación) de préstamos familiares (65%), uso del fiado (54%), créditos de prestamistas (32%) y préstamos de ANSES (28%). Y aquí el dato más importante: los préstamos en gran porcentaje están destinados a gastos de reproducción social, es decir, a la reproducción más simple de la vida: alrededor del 70% de los hogares los solicitaron para pagar alimentos y/o medicamentos; el 50% destinó el dinero prestado a pagar impuestos, servicios y expensas; alrededor de 32% lo hizo para pagar el alquiler; también se utilizó para pagar deudas previas (el 50% de los hogares destina el dinero prestado para pagar las deudas de fiado y otros préstamos, el 45% lo hace para pagar las deudas de las tarjetas de crédito), alrededor del 28% lo utilizó para pagar cuotas de colegio y prepagas. Cabe señalar que, cuando la jefatura del hogar es femenina, el porcentaje de endeudamiento para gastos de comida y salud crece al 80%.

5. Conclusiones

Este trabajo buscó dar cuenta de la relación entre las altas y las bajas finanzas, con énfasis en el proceso de financiarización de la política asistencial argentina durante el siglo XXI. El neoliberalismo y después, implicó una transición desde servicios públicos, recursos comunes y una reproducción familiar autónoma hacia la mercantilización de los servicios sociales, la privatización de aquellos recursos comunes, la asistencialización de una parte importante de la población, la financiarización de la política asistencial y una lógica de reproducción bajo endeudamiento. El trabajo asalariado deja de ser la principal garantía hacia políticas de endeudamiento y el Estado pasa a ser el mecanismo habilitante para la toma de deuda en las poblaciones no asalariadas. De este modo, el sector financiero se expande hacia nuevos nichos de mercado.

En efecto, en el marco de una crisis de ingresos bastante generalizada, el endeudamiento se masifica, se institucionaliza y comienza a posicionarse como un espacio de obtención de ingresos que se vuelve indispensable para el acceso a bienes básicos para la reproducción de la vida. A partir de los años setenta, se producen fuertes transformaciones en los principales mecanismos de reproducción social. La obtención de ingresos pasa del salario propio del empleo asalariado y de la sociedad salarial hacia una reproducción basada en la obtención de ingresos con empleos intermitentes y en general precarios que se complementan primero con transferencias de ingresos provenientes del Estado y luego con endeudamiento. La protección social, pasa de otorgar derechos asociados al trabajo a programas asistenciales para personas en situación de pobreza.

Destacamos de todos modos, que el problema no es el endeudamiento en sí mismo, en tanto el acceso a este tipo de financiamiento es un reclamo histórico de los sectores populares y/o informalizados.

El problema se hace evidente al prestar atención respecto a los motivos de endeudamiento. Estamos frente a un conjunto de personas que incluso trabajando se encuentra fuertemente empobrecida y que, sin más opción, reproducen sus vidas a partir del endeudamiento.

En este marco, mientras que la sociedad se pauperiza y se convierte en cuerpos cada vez más cansados, el sector financiero se expande hacia nuevos perfiles: los sectores de menores ingresos diversifican así al mercado financiero. Nos encontramos frente a una disputa respecto a la ampliación de este sector: mientras parecieran ser la causa del empobrecimiento se presenta también como la solución (Cavallero, Gago y Perosino, 2021). ¿Cómo se expande? ¿por qué se expande? ¿para qué se expande? ¿dónde se expande? Quizás estas son algunas preguntas que valen hacerse para enfrentar este dilema. A ellas intentó contribuir el presente escrito.

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Notas