1. INTRODUCCIÓN

Se identifican en España 3.403 municipios en riesgo de despoblación, el 42% del total, un porcentaje muy superior al de la mayoría de los países de la Unión Europea, con excepción de algunos nórdicos ( Banco de España, 2020). La regresión demográfica, al afectar al tamaño humano del municipio, a la composición por edades de su población y a la forma de ocupación del espacio, puede tener consecuencias sobre la salud financiera de la hacienda de los ayuntamientos. Porque modifica el perfil de la demanda de servicios, aumenta su coste per cápita –con intensidad variable– ( Alloza et al., 2021) y puede incidir sobre la capacidad financiera y sobre la percepción de transferencias (en función de la normativa que las regula). ¿Qué sucede en las finanzas locales cuando tiene lugar un descenso persistente y marcado de la población? Pretendemos responder a esta pregunta utilizando el ejemplo de los ayuntamientos gallegos de menos de 20.000 habitantes.

El resto del artículo se articula de la siguiente forma. Primero discutimos, a partir de la literatura reciente, los posibles efectos de la regresión demográfica (dimensión municipal, densidad, estructura de edades, forma del poblamiento) sobre el gasto por habitante de los ayuntamientos; en los ingresos analizamos, con el mismo criterio, las características de las transferencias percibidas, tanto corrientes como de capital, así como de la evolución de la capacidad tributaria. A continuación, describimos la regresión demográfica en Galicia, distinguiendo tres grupos de ayuntamientos, de entre los de menos de 20 mil habitantes, en función de su comportamiento entre 2001 y 2019. En una nueva sección evaluamos la pauta de cambio de los principales componentes del gasto, tanto en la desagregación económica como funcional, y del ingreso, diferenciando en este caso entre las transferencias (corrientes y de capital) y los ingresos propios de carácter tributario. Consideramos dos períodos, el de expansión económica (2001-2010) y el de crisis con recuperación (2010-2019). Finalmente, explicamos y discutimos los resultados y proponemos algunas conclusiones.

2. LOS EFECTOS DE LA REGRESIÓN DEMOGRÁFICA SOBRE LAS VARIABLES QUE AFECTAN A LAS FINANZAS MUNICIPALES

Distinguiremos entre los efectos sobre el gasto y sobre el ingreso.

2.1. Los efectos sobre el gasto

En primer lugar, la regresión demográfica reduce la base humana municipal. ¿Cómo afecta al gasto por habitante? Los efectos del tamaño sobre los costes per cápita de los servicios locales no son demasiado concluyentes. En algunos estudios, las economías de escala y las relacionadas con la densidad ¹ no son muy relevantes, se agotan con cierta rapidez y existen fórmulas organizativas que permiten interiorizarlas incluso en jurisdicciones de escasa población (Gendzwill et al., 2020; Gómez-Reino et al. 2021). Serían más fáciles de percibir cuando la intensidad del capital es alta ( Bel & Fageda, 2006; Bel, 2012; Bel & Sebó, 2021; Prieto, 2015; Hortas-Rico & Salinas, 2014), como sucede con la provisión de agua, la recogida de basuras y el transporte. En los servicios intensivos en mano de obra la identificación es más complicada y el umbral de tamaño a partir del cual desaparecen tiende a ser muy bajo. Hortas-Rico y Salinas (2014) solo encuentran significativas economías de escala en la función de administración general, hasta los 20 mil habitantes.

Por el contrario, Bikker y van der Linde (2016) y Ahlfeldt y Pietrostefani (2017), concluyen que es relevante el ahorro de costes en la provisión de bienes y servicios locales.

Si el análisis se efectúa por jurisdicciones, en vez de por unidades de producción, aparece una curva en U de costes medios a largo plazo para la producción de servicios locales, en función de la dimensión, situándose el punto mínimo en los 10 mil habitantes (Hortas-Rico & Ríos, 2018, 2020) o incluso por debajo (Piñero et al., 2021).

En segundo lugar, la regresión demográfica cambia la composición de la demanda de servicios municipales. Si atendemos a los servicios de carácter obligatorio en los ayuntamientos de menos de 20 mil habitantes, tan sólo los cementerios parecen tener una relación nítida con la estructura por edades. Pero en la práctica los entes locales se ocupan de la infraestructura y organización de actividades deportivas (con una demanda intensa en las edades tempranas) o de la prestación de ayudas sociales diversas, con financiación parcialmente externa (con una demanda intensa en edades avanzadas).

En tercer lugar, la desaparición de algunas entidades singulares de población tendrá un efecto positivo sobre los costes por habitante de la prestación del servicio al aumentar el grado de concentración y, por tanto, de densidad. Por el contrario, en las entidades que permanecen, dentro de las áreas de regresión poblacional, disminuye el número de habitantes, en proporciones diversas, con un incremento significativo de los costes por habitante en algunos servicios, tanto de inversión, si hay oferta en red ( Prieto et al., 2015), como de coste operativo (educación o servicios sociales, intensivos en personal). La presión sobre los decisores municipales para la centralización mayor de la oferta, cuando ello es posible, es fuerte.

Por último, e en cuarto lugar, el ajuste de algunos factores de coste a las nuevas condiciones demográficas puede ser imposible o parcialmente posible en el corto o medio plazo. Cae el volumen de población pero no, en la misma medida, el gasto fijo en atender sus necesidades, bien por motivos tecnológicos o bien por motivos organizativos o incluso políticos (reducir el nivel de servicios es igual de difícil que ajustar el salario nominal). Sólo con prestación coordinada ( Vaquero García, 2023) este efecto sería irrelevante.

Del análisis anterior se deduce que el efecto de la regresión poblacional sobre el coste por habitante de los servicios locales dependerá de sus características:

1. 1. En aquellos servicios con costes fijos relevantes y prestación centralizada, como los de administración general, el coste per cápita ascenderá, por la importancia de las deseconomías de escala.
2. 2. En aquellos prestados directamente a las personas y sin costes fijos relevantes (por ejemplo, la ayuda a domicilio), el coste per cápita no debiera variar demasiado. Sólo la dificultad de actuar con flexibilidad, ajustando recursos, provocará un ascenso temporal del coste efectivo por habitante.
3. 3. En aquellos servicios ligados al territorio (mantenimiento de vías públicas, agua y saneamiento etc.), el coste absoluto apenas variar y, por tanto, en términos por habitante se producirá un ascenso.

2.2 Los efectos sobre los ingresos

La regresión demográfica también incide sobre el perfil y el volumen de ingresos a disposición de los ayuntamientos. Debemos distinguir entre los ingresos procedentes de transferencias y los que derivan de recursos en los que los ayuntamientos disponen de alguna capacidad normativa y de gestión. Los ingresos financieros han jugado un papel muy secundario: partían de valores reducidos en 2001, para los ayuntamientos de nuestro ámbito de interés, y además reducen su presencia de forma marcada a partir de la aprobación de la Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (2012).

2.2.1 Transferencias

Las transferencias regladas son la Participación en Ingresos del Estado (PIE), la Participación en Ingresos de la Comunidad Autónoma (PICA) y los Planes Provinciales de Obras y Servicios. Las transferencias no regladas, normalmente condicionadas, son negociadas por cada ayuntamiento y son muy variables.

La PIE

En la PIE ( Suárez & Pedraja, 2004; Pedraja & Suárez, 2008) todos los ayuntamientos que analizamos, dada su dimensión (por debajo de 20 mil habitantes), están encuadrados en el modelo de variables:

1. - El 75% de los recursos se distribuyen entre los ayuntamientos en función del número de habitantes, con un coeficiente que va subiendo conforme lo hace la dimensión humana ( Tabla 1).

Tabla 1

Coeficientes multiplicadores de la variable población (75% del total)

Fuente: Ministerio de Hacienda (2008).

1. - Además, un 12,5% de la financiación depende del inverso de la capacidad tributaria, calculada como la relación entre la base imponible media del IBI por habitante y la del estrato en que se encuadre (y multiplicado por la población). Si un ayuntamiento ve caer su población a un ritmo superior al de su estrato sin que suceda lo mismo con la base imponible del IBI, su capacidad tributaria per cápita aumentaría y su financiación descendería. Pero lo contrario sucedería con el esfuerzo fiscal, compensando aproximadamente los efectos.

Por tanto, la regresión demográfica ocasionaría un descenso de la financiación global proporcional a la caída poblacional, y si el ayuntamiento pasa a un grupo de dimensión inferior, el retroceso financiero sería más que proporcional.

La PICA en Galicia

La PICA en Galicia ha ido evolucionando en el tiempo, tanto en el volumen global de recursos a distribuir entre los ayuntamientos como en los criterios de distribución (ver Xunta de Galicia, distintos años). En la Tabla 2 podemos conocer los criterios de asignación para el año 2005 ( Decreto 5/2004, Xunta de Galicia, 2004).

Tabla 2

Participación en ingresos de la comunidad autónoma de Galicia

Fuente: elaboración propia a partir del Decreto 5/2004, Xunta de Galicia (2004).

En el año 2006 se introduce un fondo complementario ( Decreto 197/2006), que alimenta el fondo general de cada grupo (un 50% a los de menos de 15.000, un 25% a los umbrales superiores), manteniéndose los criterios de reparto.

A partir de 2011 ( Ley 14/2010) se unifican los recursos en un fondo base, que supondrá un porcentaje de la recaudación autonómica en los capítulos I, II y III de ingresos, asignando a cada ayuntamiento un coeficiente de participación específico que recoge las variables antes indicadas. En 2019 existen un fondo base, un fondo adicional (que condiciona la atribución de recursos a ciertas características específicas de los ayuntamientos) y un fondo complementario de carácter discrecional. En el fondo adicional se contempla un sub-fondo para los ayuntamientos de menos de 15 mil habitantes, distribuido entre ellos en función de la población (55%), la población mayor de 65 años (10%), la superficie (15%) y los núcleos (20%).

Interesa destacar que el conjunto de las disposiciones sesga la distribución en favor de los ayuntamientos más pequeños, extensos y dispersos; y que, al hacer depender los recursos asignados de factores distintos al poblacional, contribuye a que la caída en las transferencias recibidas sea menos intensa que la regresión demográfica. Por esta vía los ayuntamientos verán elevarse sus transferencias corrientes por habitante al caer su dimensión humana ( Figura 1).

Figura 1
El sesgo hacia los ayuntamientos pequeños de la pica. Año 2005
Fuente: elaboración a partir de las Series de Población del IGE para el año 2005; y de la Ley de Presupuestos del año 2005, Xunta de Galicia.

Planes Provinciales de Obras y Servicios

Los Planes Provinciales de Obras y Servicios instrumentan la cooperación de las diputaciones provinciales con los ayuntamientos. Hay una gran distancia en el volumen de fondos y en los criterios de reparto por provincia, como comprobamos en la Tabla 3. El importe medio recibido por año y ayuntamiento por esta vía es casi cinco veces superior en A Coruña que en Ourense ( Consello de Contas, 2021) entre 2003 y 2018; pero en la primera provincia los recursos asignados al POS se multiplican por cinco en 2017. Al mismo tiempo, en los criterios de reparto se observa que en Ourense prevalece el sistema de cuota fija (un tanto alzado por ayuntamiento), mientras que en el resto se utiliza un elenco de variables cambiantes a lo largo de los años: aparecen la población y la superficie, pero se complementan con el número de parroquias (o de núcleos de población), el índice de envejecimiento, el esfuerzo fiscal o una cantidad fija por municipio.

Tabla 3

Criterio de asignación de recursos en los planes provinciales, 2003-2018

Fuente: elaboración a partir de los volúmenes 1, 2, 3 y 4 del Consello de Contas (2021).

En general, los ayuntamientos de menor dimensión humana son los más favorecidos. De media, los ayuntamientos de menos de 5 mil habitantes reciben casi 30 veces más recursos per cápita que los de más de 50 mil habitantes. Además, al introducir en los criterios de distribución algún elemento fijo o de escasa variabilidad a lo largo del tiempo (cuota única, superficie, número de parroquias, número de núcleos), o que progresa con la regresión demográfica (indicador de envejecimiento), la caída poblacional ocasiona un efecto automático de elevación de las transferencias por habitante.

Tabla 4

Plan provincial de obras y servicios. Importe medio recibido, 2003-2018

Fuente: elaboración a partir de los volúmenes 1, 2, 3 y 4 del Consello de Contas (2021). Nota importe medio, por año y habitante, en euros.

A partir de la Tabla 4, puede extraerse la conclusión general es que las transferencias regladas tendrán un efecto favorable sobre la financiación por habitante durante el proceso de regresión demográfica, gracias al diseño de los criterios de distribución de la participación en ingresos de la Comunidad Autónoma (transferencias corrientes) y de la participación en los Planes Provinciales (transferencias de capital).

2.2.2 Ingresos propios de carácter público

Para evaluar el efecto de la regresión demográfica nos interesa conocer su incidencia en la evolución de la base fiscal municipal, dejando a un lado el esfuerzo fiscal (ver Cordero Ferrera et al., 2008) y el de la acción de otras administraciones que también afectan al conjunto del proceso: el Catastro Inmobiliario, cambios normativos de rango superior o la acción de las diputaciones provinciales cuando la recaudación tributaria ha sido delegada en ellas.

En los ingresos tributarios ligados preferentemente a la actividad de las personas y de las empresas (IAE, IVTM, ICIO, tasas y precios públicos) la regresión demográfica debería tener un efecto limitado. El envejecimiento, la menor tasa de ocupación, o la reducción del número de familias podrían compensarse con otros factores (persistencia de los negocios o de la posesión de automóviles, mayor necesidad del transporte privado, etc.) sin una conclusión clara.

Otra parte de los ingresos tienen su base fiscal ligada al capital inmobiliario acumulado previamente (IBI, IVTNU) ( Vaquero & Santirso, 2023). El valor catastral y el número de transacciones inmobiliarias deberían a largo plazo evolucionar de forma más moderada que en los ayuntamientos expansivos, pero posiblemente muestren un retardo temporal considerable en relación con la caída de la población. Durante un período de transición los ingresos per cápita por ambos impuestos podrían mostrar tendencia al incremento en los ayuntamientos con regresión demográfica, siempre que el ritmo de descenso del valor catastral o de las transacciones fuese inferior al de la caída de la población.

3. LA REGRESIÓN DEMOGRÁFICA EN GALICIA

En los últimos veinte años han perdido población en Galicia el 82,5% de sus ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes ², que en 2001 concentraban un no desdeñable 63% de la población en el 87,6% del territorio. En la Tabla 5 vemos el comportamiento agregado de los tres grupos en que hemos dividido los ayuntamientos. Mientras que más de la mitad de los municipios (158) (grupo de regresión fuerte) experimentan una caída media del 29,3%, sólo 54 ganan población (grupo de expansión).

Tabla 5

Dimensión humana de los ayuntamientos y variación (2001-2019)

Fuente: elaboración a partir de las Series históricas de poboación del IGE.Nota media de número de habitantes y porcentaje de variación.

La regresión demográfica provoca un incremento muy acusado del envejecimiento ( Tabla 6). En el conjunto de Galicia la población de más de 64 años pasa de representar el 31,3% de la población en edad activa en 2001 a ser el 40,5% en 2019. Pero en los ayuntamientos de mayor regresión poblacional el índice alcanza un valor muy superior (77,2%). En conjunto, la correlación entre el descenso demográfico en las dos últimas décadas y el nivel actual de envejecimiento es muy alta (0,85 para todos los ayuntamientos).

Tabla 6

Efectos de la regresión demográfica

Fuente: elaboración a partir del IGE.Nota 1 Población según sexo y grandes grupos de edad, porcentaje sobre la población de 16 a 64 añosNota 2 Territorio y medio. Otra información del territorioNota 3 Renta disponible bruta por habitante y ayuntamientos (revisión estadística 2019, serie 2000-2020).

La regresión demográfica en Galicia es especialmente singular porque la ocupación del territorio presenta una dispersión esencial, con una proporción muy elevada de los núcleos de población de España. En la actualidad las entidades singulares de población existentes en Galicia son aproximadamente el 50% del total español, por lo que hay una entidad singular por cada kilómetro cuadrado, mientras que en España se precisa una superficie ocho veces mayor. La ocupación del espacio es mucho más difusa, con núcleos más pequeños. El número medio de habitantes por entidad singular en España multiplica por 8,5 al dato de Galicia. Pero en aquellos ayuntamientos de más intensa regresión poblacional, este valor es del 40% de la media gallega.

En Galicia el número de entidades con menos de 100 habitantes, que ya eran una proporción elevada del total de España, se incrementa de forma significativa en términos absolutos en este período, mientras disminuyen las entidades con entre 100 y 1.000 habitantes ³. Esas entidades de muy reducida población (< 100 habitantes) significan el 58% del total español ( Tabla 7).

Tabla 7

Entidades singulares de población en 2019 por tamaño

Fuente: elaboración a partir del IGE.

Por último, los municipios que sufren una mayor regresión demográfica tienen menores niveles medios de renta primaria y de renta disponible bruta por habitante. Si consideramos también a los ayuntamientos de más de 20 mil habitantes, la relación se mantiene. Esta consideración vale para el año inicial y el año final del período. Sin embargo, no parece existir una correlación significativa entre caída poblacional y renta primaria o disponible per cápita. El máximo incremento en ambas durante el período 2001-2019 tiene lugar en el grupo de ayuntamientos de regresión poblacional moderada.

Figura 2
Cambio RDB y población, período 2001-2019
Fuente: elaboración propia a partir del IGE.

4. LOS RESULTADOS EN LAS FINANZAS MUNICIPALES

En el período 2001-2019 tendrá lugar una expansión muy acusada del gasto municipal por habitante, más acusada cuanto mayor fue la regresión demográfica. Los ayuntamientos con mayor caída de la población acabaron por superar a los demás en ingresos y gastos per cápita, debido no solo a las transferencias que han recibido, sino también a su comportamiento tributario. Diferenciaremos entre gastos, ingresos y resultados, con un análisis por grupos de ayuntamientos ya antes indicados. Nuestra principal preocupación será conocer lo sucedido a las finanzas municipales de los municipios con regresión poblacional. Partiremos del análisis de la situación en el año 2001, recogiendo la clasificación económica y funcional, para efectuar después una comparación con los ejercicios 2010 y 2019. Recogemos la intensidad de la crisis económica abierta en 2008, aunque trasladando dos ejercicios el año de referencia por el retraso que se produce en las liquidaciones a las haciendas territorializadas.

4.1. LA SITUACIÓN DE PARTIDA EN EL AÑO 2001 ⁴

El nivel de ingresos y gastos agregados de los distintos grupos de ayuntamientos es muy similar en términos per cápita, aunque con una ligera ventaja para los grupos más dinámicos o menos regresivos. Sin embargo, las diferencias son muy notables en cuanto a la composición de los ingresos y de los gastos.

El grupo de ayuntamientos de regresión fuerte o moderada presenta un nivel inferior de ingresos tributarios (sobre todo en impuestos indirectos y tasas y otros ingresos) y de pasivos financieros, mientras que lo contrario sucede con las transferencias corrientes y, aún en mayor medida, con las de capital. Álvarez Corbacho (1995) ya había advertido hace años del raquitismo presupuestario de los municipios no urbanos, ocasionado por la renuncia a aplicar mayores tributos por parte de los gobiernos municipales, y lo vinculaba a “la resistencia fiscal de los contribuyentes, al coste político-electoral y al entramado institucional de dependencias financieras” ( 1995, 93). Esta pauta se confirma si, en vez de la dimensión municipal, utilizamos la evolución de la población –pues ambos indicadores van muy ligados, como hemos visto–. Cuanto más dinámicos (y de mayor tamaño), los ayuntamientos presentan un mayor nivel de autonomía tributaria y una menor dependencia de las transferencias externas.

También la composición del gasto es diferente. La regresión demográfica está asociada con un menor gasto corriente (en los capítulos de personal, bienes y servicios corrientes o gastos financieros) y un mayor gasto de capital, ambos en términos per cápita.

Al tener en cuenta la desagregación funcional ⁵, apreciamos de nuevo notables divergencias entre grupos. Los ayuntamientos más regresivos muestran un gasto por habitante superior en los servicios de carácter general, que es el ámbito en que más pueden jugar las deseconomías de escala, y en la producción de bienes públicos de carácter económico, que concentra la inversión pública. En cambio, en las restantes funciones relevantes (producción de bienes públicos de carácter social, regulación económica (general o de sectores productivos) y protección civil y seguridad ciudadana) sucede lo contrario.

4.2 EL CAMBIO PRODUCIDO HASTA 2019

La intensidad de la crisis desatada en 2008 obliga a distinguir dos fases: 2001-2010 y 2010-2019. En la primera, la expansión de ingresos y gastos es notable y general. De media, los ingresos por habitante aumentan un 38,7% (y los gastos ligeramente por encima). En este comportamiento participan tanto los ingresos tributarios (impuestos directos y tasas y otros ingresos, no los impuestos indirectos) como las transferencias corrientes y de capital. La buena marcha de la situación económica general hasta 2008 se traslada a las haciendas públicas.

Si usamos el valor absoluto (no por habitante) de los derechos liquidados ( Anexo 4), observamos que esta pauta es común a todos los grupos de ayuntamientos que hemos distinguido, aunque con intensidades diversas y algunas peculiaridades. La más llamativa es que las transferencias de capital (ingresos) han crecido mucho más en los ayuntamientos urbanos y en aquellos de menos de 20 mil habitantes que mantienen una demográfica expansiva (o menos regresiva).

En valores per cápita destacamos que los ayuntamientos de regresión intensa han alcanzado a los urbanos en ingresos y superaron ya a los otros dos grupos. Y ello se debe tanto a la subida de los impuestos directos (que crecen un 47,7% frente al 26,5% de la media gallega) como de las transferencias corrientes (con un crecimiento diferencial positivo muy fuerte, en términos por habitante, en relación con la media), y pese a una moderada convergencia de los valores de las transferencias de capital recibidas por habitante: los ayuntamientos de regresión intensa mantienen unos ingresos por transferencias de capital más altos, por habitante, pero las diferencias se han acortado sensiblemente. Este elevado volumen de ingresos por habitante refuerza sobre todo los gastos corrientes no financieros (personal y bienes y servicios), y genera un ahorro corriente superior, que no sólo impulsa las inversiones reales, sino que también reduce el gasto financiero.

En el segundo período (2010-2019) se produce un intenso ajuste en una primera fase (2010-2015), debido sobre todo a la caída de los ingresos por transferencias (en conjunto pasan de 528 euros por habitante en 2010 a 366 en 2015, en valores constantes de 2019), muy singularmente a las de capital; en la segunda fase (2015-2019) la recuperación de los ingresos por habitante es moderada y desigual: nula para los ayuntamientos urbanos, mínima para los ayuntamientos de mayor dinamismo poblacional y, en cambio, muy marcada para los ayuntamientos de mayor regresión demográfica, que superan con creces los valores máximos del período de auge anterior.

En este último grupo de ayuntamientos, la expansión del ingreso por habitante es debida tanto al buen comportamiento de los ingresos tributarios como de las transferencias, singularmente las corrientes.

Todos los grupos de ayuntamientos han visto, en términos per cápita, incrementarse los gastos corrientes en bienes y servicios y descender los gastos de capital y financieros. Lo que singulariza a los del grupo de regresión fuerte es que el gasto en personal también aumenta y que la caída de las inversiones reales es moderada.

Si atendemos al gasto funcional, observamos que el contraste entre el comportamiento de los ayuntamientos de ese grupo y el del resto es muy marcado. Los primeros refuerzan mucho más los servicios públicos básicos, las actuaciones de protección y promoción social y las actuaciones de carácter general, y reducen mucho menos las actuaciones de carácter económico.

Podemos resumir los principales rasgos del período 2001-2019 por grupos de ayuntamientos en:

1. 1. Tiene lugar un incremento muy notable del gasto por habitante (de media, se multiplica por 2, en euros constantes), que es más acusado conforme la regresión demográfica es más intensa.
2. 2. En volumen absoluto y moneda constante el gasto agregado por grupos de ayuntamientos se comporta de forma muy parecida en todos los estratos, multiplicándose por entre 1,85 y 1,95 entre los dos ejercicios. Es la evolución demográfica divergente la que marca las diferencias. Como consecuencia, el gasto total per cápita es ahora sustancialmente más alto en los ayuntamientos del grupo de municipios de regresión fuerte que en los del grupo de municipios con progresión demográfica o en los municipios urbanos.
3. 3. Al final del período, tanto los gastos corrientes (personal y bienes y servicios ordinarios) como los gastos de capital son superiores en los ayuntamientos del grupo de municipios de regresión fuerte en términos por habitante. En este último caso ya sucedía en el año inicial, pero las diferencias se han agudizado: los gastos de capital por habitante de los ayuntamientos de ese grupo multiplican por 2 a los del grupo de municipios con progresión demográfica y por más de 3 a los valores de los municipios urbanos. En los gastos corrientes la distancia es menor, aunque destaca la progresión experimentada en estos años.

   Los gastos de personal habían crecido a un ritmo elevado en la primera década del siglo, alimentados por unos ingresos al alza, en todos los grupos; lo mismo había sucedido con los gastos corrientes, en un contexto de expansión general de la actividad municipal. Con la inversión del ciclo económico y la introducción a partir de 2010 de una tasa de reposición del personal muy inferior en todos los ejercicios al 100% se produce una desviación del gasto hacia el capítulo II en detrimento del capítulo I. Y sólo en el grupo de regresión fuerte el gasto de personal progresa de forma significativa en la última década.

4. 4. El grupo de municipios de regresión fuerte muestra un nivel de gasto superior en todas las funciones, excepto en la de deuda pública (de nivel muy bajo) y la de producción de bienes públicos de carácter preferente. La diferencia es muy acusada en las actuaciones de carácter económico, y en menor medida, en las actividades de carácter general y en las actividades de protección y protección social. Las actuaciones de carácter económico incluyen las inversiones, en donde la ventaja del grupo de ayuntamientos de regresión intensa es muy grande.
5. 5. En los ingresos por habitante se mantiene la diferencia en favor del grupo de municipios con regresión fuerte en las transferencias (sobre todo las de capital), con el grupo de municipios de regresión moderada en un lugar intermedio: las diferencias por habitante en las transferencias explican la diferencia total en los ingresos per cápita. Los ingresos por transferencias muestran un ascenso muy notable en la primera década del siglo, un desplome posterior y una recuperación a partir de mediados de la segunda década. El ajuste de las transferencias fue más marcado en los ayuntamientos de menor dimensión, posiblemente porque dependían en mayor medida de las decisiones discrecionales de los gobiernos, que veían desplomarse sus ingresos corrientes.
6. 6. Tiene lugar una convergencia muy notable en los ingresos tributarios propios, sobre todo en los impuestos, directos e indirectos, entre grupos de ayuntamientos. Discutiremos a continuación que elementos tienen la principal responsabilidad en este resultado.
7. 7. El recurso a los pasivos financieros estuvo muy restringido a partir de 2009, por factores normativos y de mercado, y el uso de los remanentes de libre disposición orientado hacia la reducción del nivel de deuda. El resultado no financiero y presupuestario es mejor en los grupos de regresión poblacional y el ahorro corriente es muy superior en el grupo de municipios regresión fuerte al del grupo de municipios con progresión (aunque no al de los municipios urbanos). En estos años, la financiación de gastos de capital con recursos propios no financieros es mayor en los ayuntamientos sometidos a una mayor regresión poblacional en estos años que en cualquier otro grupo.

5. EXPLICACIÓN DE LOS RESULTADOS

Los gestores municipales tienden a mantener el crecimiento del gasto nominal a un ritmo que les permita mantener al menos su capacidad real de gasto, afrontando por tanto los incrementos en el coste nominal de los servicios ya existentes. Esta estrategia “conservadora” reduce los costes políticos derivados del ajuste de servicios (en primer lugar, con los trabajadores municipales que pudiesen verse afectados y, en segundo lugar, con los votantes de sus jurisdicciones) y maximiza las posibilidades de reelección (con la salvedad de la necesidad de financiarla). La variación de la población apenas influye en el incremento (o decremento) del gasto total (ver Anexo 4), pero presenta una correlación notable (invertida) con los cambios en el nivel de gasto por habitante ( Tabla 8).

Tabla 8

Correlaciones del cambio en la población con diversas variables de ingresos y gastos

Fuente: elaboración propia a partir del Ministerio de Hacienda, liquidaciones de los presupuestos de las entidades locales, 2001, 2010, 2019.

Una parte de las diferencias pueda ser achacable a que las competencias crecen con el tamaño del municipio, pero también a las deseconomías de escala (servicios de carácter general) y a que las funciones de gasto están ligadas tanto al territorio (bienes públicos de carácter económico) como a las personas. Otra explicación complementaria indicaría un sólido efecto fly-paper (las transferencias gubernamentales a jurisdicciones inferiores provocan un aumento desproporcionado del gasto con respecto a otras formas de ingreso) ( Oates, 1979), reforzado por la condicionalidad de las transferencias y la necesidad de un ahorro corriente y de un volumen de pasivos financieros menor en los municipios pequeños y más regresivos, lo que permite reducir el esfuerzo fiscal, ajustando los ingresos tributarios.

De hecho, el ahorro corriente es inferior en el grupo de municipios de regresión fuerte, elevando la dependencia de su actividad inversora de las transferencias de capital. Pero esto no compromete el resultado no financiero o presupuestario ( Tabla 9).

Tabla 9

Resultados por grupos de ayuntamientos Datos por habitante euros de 2019

Fuente: elaboración propia a partir del Ministerio de Hacienda, liquidaciones de los presupuestos de las entidades locales, 2001, 2010, 2019.Nota GCAP, gastos de capital; TCAP, transferencias de capital.

La estrategia conservadora tiene dos consecuencias. La primera, permite a los ayuntamientos absorber sin grandes dificultades los incrementos de costes por habitante de algunos servicios asociados con el retroceso de la población. Simplemente, ignora este retroceso y tiende a operar como si no tuviese lugar, procurando mantener el mismo nivel absoluto de servicios.

La segunda, coloca en un plano secundario los ajustes necesarios para afrontar los cambios, tanto en la dimensión poblacional como en el perfil de la demanda de servicios como consecuencia de las variaciones de las características de los habitantes de la jurisdicción. No es que los cambios no tengan lugar, es que son filtrados a través de una disposición de recursos que los mitiga.

Si esta estrategia dependiese del esfuerzo tributario de la población residente, el juego político pondría un límite a través del proceso democrático. La estrategia “conservadora autónoma” tiene aquí su principal riesgo.

Vemos que es el cambio en valores por habitante en el gasto corriente (en personal o en bienes y servicios corrientes) el que mejor se correlaciona con el cambio en la población.

Cuando esta estrategia conservadora está basada en las transferencias externas genera debilidades y dependencias en la relación vertical de los ayuntamientos con las administraciones de nivel superior, pero reduce los riesgos políticos internos. La estrategia “conservadora dependiente” sería un óptimo desde la perspectiva de los gobiernos locales si existiesen garantías de estabilidad en la financiación.

Los ayuntamientos que experimentan la mayor regresión demográfica han conseguido, de media, resultados presupuestarios mejores que los que han visto incrementar la población sin haber hecho uso de la deuda como un factor de financiación ⁶; o al menos no han visto deteriorarse su situación por la reducción de la base poblacional. Esto significa que han sido capaces de incrementar sus ingresos a un ritmo al menos similar al de los gastos en este período. ¿Cómo es posible?

1. 1. La estrategia “conservadora dependiente” ha funcionado de forma intensa. Los cambios en los ingresos por transferencia corriente por habitante se relacionan inversamente con la dinámica demográfica (el valor del coeficiente de correlación es de -0,49). Dado el análisis normativo que hemos efectuado, son las transferencias derivadas de las participaciones en ingresos de la Comunidad Autónoma y otras participaciones condicionadas con el mismo origen (singularmente las relacionadas con la prestación de los servicios sociales) las principales responsables de este resultado.
2. 2. No sucede lo mismo con las transferencias de capital. Estos ingresos son mayores para los ayuntamientos pequeños, que son los que más han experimentado la caída de la población, como ya lo eran al inicio del período. Con todo, su evolución no muestra una relación significativa con los cambios en la población (coeficiente de correlación de -0,12); es más, en el período expansivo su valor es positivo y sólo durante la fase de ajuste y recuperación muestra valores negativos significativos.
3. 3. Los ayuntamientos con regresión poblacional han sabido también seguir la estrategia “conservadora autónoma”. El mejor candidato para cumplir esta función dentro de los impuestos es el impuesto de bienes inmuebles (IBI) ⁷, tanto por su porcentaje de participación en el conjunto de los ingresos como por sus características. Además, la correlación (inversa) de la evolución de la población con los ingresos por habitante derivados de la imposición directa (capítulo I de ingresos) es fuerte (el valor del coeficiente de correlación es de -0,49), a diferencia de lo que sucede con los ingresos del capítulo III (Tasas y otros ingresos), con valores más bajos ( Tabla 10).

En el IBI hay varios agentes y fenómenos que influyen en esta evolución positivade los ingresos tributarios para los ayuntamientos con regresión demográfica:

Tabla 10

Correlación entre el cambio demográfico y variables catastrales

Fuente: elaboración propia a partir del IGE (población) y Ministerio de Hacienda, Catastro Inmobiliario.

1. A) La dinámica del mercado, que operará con fuerza a medio y largo plazo: depreciación por deterioro de aquellos inmuebles deshabitados que tampoco funcionan como segundas residencias o como lugares de negocio; incorporación de nuevas construcciones a un ritmo menor que en los ayuntamientos dinámicos; evolución por debajo de la media del valor de mercado del suelo, por la caída en términos absolutos de la demanda. Con valores planos o en caída, la revisión del valor catastral es menos productiva; la correlación entre el retraso en la revisión catastral y la evolución demográfica tiene el signo esperado (-0,24: a mayor caída poblacional, mayor retraso) para el período 2001-2022. Sin embargo, llama la atención que, aunque la relación entre evolución de la población y valor catastral absoluto es positiva, su valor sea pequeño y, sobre todo, se invierta su signo para el período 2011-2011.

2. B) La acción pública a diversos niveles: la inspección tributaria puede permitir incorporar construcciones urbanas fuera de tributación, con efectos significativos para la base impositiva en algunos ayuntamientos; la actuación sobre los tipos impositivos eleva la recaudación, aunque genere costes políticos -que pueden en parte mitigarse como resultado de las migraciones previas, que reducen el porcentaje de los inmuebles propiedad de residentes sobre el total-. Sin embargo, no se aprecia una relación significativa entre la regresión demográfica y el aumento de tipos: los tipos medios de IBI apenas han aumentado en Galicia entre 2007 y 2019, y la correlación de los incrementos con la evolución de la capacidad tributaria es mínima o nula.

Lo que ha tenido un efecto notable ha sido la intervención externa a los ayuntamientos sobre los elementos del IBI. Entre 2012 y 2013 o entre 2014 y 2020 el Ministerio de Hacienda ha introducido medidas extraordinarias sobre el valor catastral que elevan la recaudación (y reducen el coste político directo sobre los gestores municipales). Sobre todo, a partir de 2014, la introducción de coeficientes de actualización de los valores catastrales en función de la antigüedad de la aprobación de la ponencia de valores vigente ha propiciado una elevación sustancial de las bases tributarias en aquellos municipios que habían sido menos diligentes. Calculamos para Galicia que este procedimiento ha sido utilizado en 358 ocasiones, a veces de forma repetida por la misma institución ⁸. El coeficiente de correlación entre la utilización de este procedimiento y el retraso de la revisión en 2015 tiene un valor de 0,464. Estos coeficientes han funcionado con gran rendimiento como procedimientos alternativos: en el período 2011-2022 el valor medio de los bienes inmuebles por habitante se correlaciona inversamente con la evolución de la población.

6. CONCLUSIONES

Queda mucho trabajo por hacer, a partir de esta aproximación inicial, para conocer los efectos de la regresión demográfica sobre las finanzas municipales y la capacidad de adaptación de la institución local a este proceso lento y persistente. Pero, en todo caso, nuestro trabajo ha permitido registrar que:

1. - Los municipios con mayor regresión demográfica han tendido a concentrar el aumento de su capacidad de gasto en los capítulos de carácter corriente (tanto personal como bienes y servicios) y en aquellas funciones con mayores rigideces (Actuaciones de carácter general, por ejemplo). Conviene analizar con más detalle el efecto de las transferencias condicionadas, singularmente en servicios sociales, pues parecen ser también un factor determinante de la tendencia en el gasto municipal por habitante a lo largo del tiempo.

2. - En las dos últimas décadas, en circunstancias económicas muy contrastadas (expansión derivada de la burbuja inmobiliaria, crisis ulterior y recuperación) los municipios gallegos con mayor caída poblacional han podido hacer frente a las consecuencias de este fenómeno y, en términos comparados, incrementar singularmente sus gastos por habitante, gracias a una sostenida e intensa expansión de sus ingresos per cápita ( Tabla 11).

Tabla 11

Evolución de los ingresos por habitante euros constantes de 2019

Fuente: elaboración propia a partir del Ministerio de Hacienda, liquidaciones de los presupuestos de las entidades locales, 2001, 2005, 2020, 2015, 2019.

1. - Este resultado es el producto de dos factores:

   1. a) El fuerte incremento de las transferencias corrientes, que duplican su importe por habitante en los municipios más regresivos, y explican aproximadamente la mitad del incremento en la financiación per cápita en este grupo.

   2. b) La intensa subida de los ingresos propios de carácter tributario, sobre todo entre 2010 y 2019, que nosotros hemos ejemplificado en el comportamiento del IBI pero que afecta, en realidad, a todas las figuras. Este activismo fiscal municipal, directo (activación de la incorporación de nuevos inmuebles) o indirecto (solicitando al Ministerio de Hacienda la actualización de los valores catastrales o mejorando los padrones de los impuestos) está sin duda ligado a condiciones de necesidad (caída de los ingresos derivados de la PIE y de las transferencias de capital procedentes de las diputaciones a raíz de la crisis inmobiliaria), pero va más allá e indica un cambio en la cultura fiscal tradicional, pues se ejerce en condiciones muy diversas.

2. - La regresión demográfica va a continuar en los próximos lustros afectando segmentos relevantes de nuestro territorio, aunque quizás con menor intensidad en aquellas áreas que la han experimentado con mayor fuerza en las décadas precedentes. La continuidad de la estrategia adaptativa tiene sus límites: por una parte, la voluntad de las administraciones de las que proceden las transferencias regulares diferentes de la PIE en continuar no sólo destinando un volumen de recursos creciente sino también sesgando su distribución en favor de los municipios más pequeños (que son, de media, los que más población pierden); por otra, la posibilidad de seguir ajustando el valor catastral del IBI (urbano) o normalizando la aplicación de los instrumentos del sistema tributario local. En el IBI, una vez alcanzado el porcentaje previsto sobre el valor de mercado e incorporados al padrón los inmuebles que habían quedado al margen, sólo la actuación sobre los tipos permitirá incrementar la recaudación; el ICIO o las tasas únicamente pueden implantarse una vez –después hay que ajustarlas a la evolución de las magnitudes financieras o económicas–. Si es verdad, como indicamos antes, que ha habido un cambio de cultura tributaria y los gobernantes municipales están en mejores condiciones para ajustar su perfil y nivel de ingresos a las preferencias de gasto de su población.

De forma complementaria, sería conveniente incrementar la autonomía municipal, al menos en dos sentidos:

1. - Reduciendo el nivel de condicionalidad de algunas transferencias. Singularmente las transferencias de capital. Representaban en 2019 aproximadamente el 20% de los ingresos totales en los municipios del grupo 1, pero habían estado entre el 20 y el 30% para los municipios de los grupos 1, 2 y 3 en 2010. Sin embargo, lo que parecen necesitar estos ayuntamientos es elevar el gasto corriente y, en todo caso, el hecho de que puedan decidir con autonomía podría ajustar mejor el gasto a las preferencias sociales.

2. - Modificando la asignación de algunas transferencias condicionadas corrientes. Habitualmente tienen dos características: su aprobación anual y la cofinanciación. Ambas reducen la autonomía municipal y pueden alejarnos de la necesaria eficiencia.

Sin duda, también serán necesarios, en un horizonte medio o largo, ajustes en el gasto para adaptarse a una situación de pérdida continuada de población. Y los mecanismos de cooperación intermunicipal son una herramienta válida para afrontar este escenario.

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ANEXO 1. INGRESO POR HABITANTE Y CAMBIO POR CAPÍTULO PRESUPUESTARIO Y GRUPO

Fuente: elaboración propia a partir del Ministerio de Hacienda, liquidaciones de presupuestos de las entidades locales.Nota Grupo 1, ayuntamientos que han visto descender su población más de un 20% entre 2001 y 2019; Grupo 2, ayuntamientos que han visto caer su población, pero menos de un 20% entre 2001 y 2019; Grupo 3, ayuntamientos que han visto aumentar su población entre 2001 y 2019; Grupo 4, ayuntamientos de más de 20 mil habitantes en 2001.

ANEXO 2. GASTO POR HABITANTE Y CAMBIO POR CAPÍTULO PRESUPUESTARIO Y GRUPO, 2001, 2010, 2019. EUROS CONSTANTES DE 2019

Fuente: elaboración propia a partir del Ministerio de Hacienda, liquidaciones de presupuestos de las entidades locales.Nota Grupo 1, ayuntamientos que han visto descender su población más de un 20% entre 2001 y 2019; Grupo 2, ayuntamientos que han visto caer su población, pero menos de un 20% entre 2001 y 2019; Grupo 3, ayuntamientos que han visto aumentar su población entre 2001 y 2019; Grupo 4, ayuntamientos de más de 20 mil habitantes en 2001.

ANEXO 3. GASTO POR HABITANTE Y FUNCIÓN, 2001, 2010, 2019. EUROS CONSTANTES DE 2019

Fuente: elaboración propia a partir del Ministerio de Hacienda, liquidaciones de presupuestos de las entidades locales.Nota Grupo 1, ayuntamientos que han visto descender su población más de un 20% entre 2001 y 2019; Grupo 2, ayuntamientos que han visto caer su población, pero menos de un 20% entre 2001 y 2019; Grupo 3, ayuntamientos que han visto aumentar su población entre 2001 y 2019; Grupo 4, ayuntamientos de más de 20 mil habitantes en 2001.

ANEXO 4. CAMBIO PORCENTUAL POR CAPÍTULOS DE INGRESOS Y GASTOS Y GRUPOS DE AYUNTAMIENTOS. EUROS CONSTANTES DE 2019

Fuente: elaboración propia a partir del Ministerio de Hacienda, liquidaciones de presupuestos de las entidades locales.

Notes

Author notes

^axoaquin.fernandez@usc.es