Luego de concluido el gobierno de Cambiemos (2015-2019), una experiencia política novedosa en la República Argentina, resulta necesario impulsar investigaciones académicas en torno a las políticas implementadas y sus resultados, máxime teniendo en cuenta la posible persistencia de los efectos de dichas políticas en la actualidad. El objetivo de esta investigación es pues estudiar la política agraria macrista y sus consecuencias, caracterizando los beneficios, perjuicios y tensiones que generó y la dinámica de la economía nacional durante esos años. De 2015 a 2019 la burguesía agraria (representada discursivamente por la denominación lega de “productor agropecuario”1) adquirió un lugar determinante en la construcción discursiva y simbólica del gobierno de Mauricio Macri. Este lugar central otorgado a los miembros de dicho sector supuso una fuente de problemas políticos en los momentos en que el gobierno tuvo que lidiar con exigencias y condicionamiento provenientes del empresariado agrícola, o bien imponer políticas que afectaban cierta posición de privilegio previamente concedida. Pretendemos arrojar luz sobre este aspecto, en especial el cumplimiento o no de las pretensiones de la fracción capitalista agraria, la dinámica económica del sector agrícola y de la economía en general.

En la primera sección se ofrece una caracterización general del gobierno, haciendo hincapié en el proceso político y económico en el que se enmarca la llegada de Cambiemos al ejecutivo central y en cómo la nueva administración se propuso resolver el estancamiento de la economía argentina. En el segundo apartado se realiza una reconstrucción puntual en torno a lo que ha sido un objeto central en la historia económica reciente: los derechos de exportación. Además, se ofrecen aspectos históricos generales que marcaron la intervención política del gobierno en materia agraria. Allí también caracterizamos a los agentes impulsores de dicha política -funcionarios gubernamentales- en tanto articulación de la relación gobierno y clase social (o grupo específico al interior de la clase). En la tercera sección estudiamos los resultados económicos de la política agraria. Allí se propone evaluar el éxito o fracaso del intento de promover el crecimiento de la actividad agrícola y las exportaciones mediante la reducción fiscal; en otras palabras, se estudia la política en los propios términos que el gobierno la trazó, mientras que el análisis de la dinámica económica del sector colabora en dar cuenta de qué tan bien representados estuvieron los intereses de la burguesía agraria y los terratenientes durante esos cuatro años. Por último, en la sección final desplegamos las reflexiones alcanzadas sobre la integración parcial e imperfecta del sector capitalista agrario al bloque en el poder que expresó la alianza Cambiemos, la cual salta a la vista por los efectos temporalmente limitados de la política de beneficios obtenida, a pesar del papel fundamental que el sector ocupó en la búsqueda de construcción de legitimidad del gobierno y de sus esfuerzos por integrar institucionalmente a representantes corporativos de la burguesía agraria y los terratenientes.

En el año 2011, la restricción externa (Andrés Wainer, 2018; Lavarello; Abeles; Montagu, 2013) en tanto mecanismo de condicionamiento macroeconómico reapareció como un problema central para el proceso político económico encarnado en el kirchnerismo. Los años 2011-2015 fueron de profundización de esta problemática, por lo que la asunción del nuevo gobierno en 2015 se desarrolló bajo el marco de un reducido crecimiento económico y relativo estancamiento, una dinámica inflacionaria moderada y un relativo control del cambios2. La nueva gestión, que asumió en diciembre de 2015, lo hizo con un diagnóstico sobre el origen de los problemas económicos argentinos distinto al del gobierno saliente y, por lo tanto, modificó las medidas aplicadas para intentar morigerarlos. En este sentido, el macrismo cambió la orientación de las políticas públicas con la perspectiva de realizar una restructuración que superara la crisis argentina disciplinando a la clase trabajadora y los sectores populares y, de esta forma, relanzar la productividad del trabajo y la acumulación de capital, relativamente estancada desde la reestructuración de los años noventa (Piva, 2019).

La transición de un gobierno a otro estuvo marcada por los límites extenuados de un patrón de acumulación del capital basado, inicialmente, en el tipo de cambio competitivo, políticas de transferencias de ingresos, la exportación de una canasta de commodities básica con altos precios y una débil estrategia de desarrollo nacional (Manzanelli; González; Basualdo, 2016). De esta forma, el crecimiento económico argentino de los 2000 tuvo su base fundamentalmente en las reformas económicas y jurídicas de los noventa, sin transformar esta matriz de acumulación. Aun así, este esquema económico lograba evitar un proceso recesivo de largo aliento mediante la intervención pública orientada a sostener el consumo privado. En contraposición, la nueva coalición gobernante centró sus políticas en revertir las del gobierno saliente, asumiendo que en ellas se encontraban las causas ineludibles del relativo estancamiento y los problemas macroeconómicos de fondo, como los del sector energético.

De este modo, considerando la situación de estancamiento y las demandas capitalistas por una reestructuración, el conflicto de clase creciente en Argentina, en tanto contradicción principal que explica la dinámica general del conflicto social (Bonnet, 2012) fue la base para la convergencia de las diferentes fracciones del capital en la candidatura de Macri, lo que se expresó en el amplio apoyo político que el gobierno recibió desde distintos sectores del empresariado. Esto no significa, no obstante, una convergencia de intereses concretos sino de intereses generales, que son aquellos que dan cuenta de la totalidad de la clase capitalista en la medida que se constituye como polo del capital global social a través del Estado (Hirsch; Wissel, 2011; Poulantzas, 1986). De la confluencia política de distintos sectores del empresariado y su expresiones político-corporativas, -a través de las cuales a la vez se constituyen las fracciones de capital propiamente dichas (Bonnet, 2012)- pueden resultar programas económicos ampliamente contradictorios, ya que se trata de fracciones del capital cuya base material de acumulación es distinta en términos generales (finanzas, agro, industria, etc.) y que están en competencia entre sí en tanto capitales individuales al interior de cada sector.

Así, el estancamiento argentino marcó un sendero de confluencia en el empresariado local que se articuló con demandas populares insatisfechas y crecientes, sin las cuales la confluencia general de una amplia gama de fracciones de la clase capitalista en Argentina no podría nunca haberse engendrado por la vía democrática. Esto brindó una renovación de la élite dirigente en Argentina, a través de un nuevo partido político –PRO-, emergido luego de la crisis económica y política del año 2001 y con una identidad y agenda reformista pro-mercado (Vommaro, 2019).

La composición de la alianza social del nuevo gobierno mostró jerarquías entre las distintas fracciones capitalistas, asociadas más a la necesidad de resolver los desequilibrios que enfrentaba el nuevo gobierno en temas centrales como los subsidios energéticos o tipo de cambio, que a una intención arbitraria de favorecer a tal o cual grupo económico. De esta manera, el capital financiero y las fracciones vinculadas a los servicios públicos privatizados tuvieron un rol destacado desde el inicio del gobierno (Centro de Investigación y Formación de la República Argentina, 2016) por tener un lugar central en la macroeconomía argentina. Entre las primeras medidas de política económica que favorecieron a estos segmentos estuvo la devaluación del tipo de cambio del 40en el primer mes de gobierno y el acelerado incremento de tarifas de los servicios a lo largo del año 20163.

Dichas medidas se combinaron con una política de persecución y despidos de los trabajadores del sector público4, la promoción de medidas desregulatorias en la cuenta capital para favorecer la libre entrada y salida de capitales, la apertura de importaciones, la reducción impositiva, entre las que se destaca una rebaja significativa de las retenciones a los productos de exportación, y un incremento relevante de la tasa real de interés. En este marco, Argentina pasó de ser uno de los países con mayores regulaciones sobre flujos de capitales a ubicarse hacia 2019 en el grupo de menores restricciones (Pinazo; Arana, 2021).

Sin embargo, el gobierno fracasó en un punto central de su programa. Promovió infructíferamente una reforma laboral que resultaba muy beneficiosa para el sector empleador en su conjunto. El proyecto de ley promovido por el gobierno, entre otras cosas, impulsaba el blanqueo del personal informal sin penas para quienes hubieran contratado de esta forma y reducciones temporales de aportes para los empleadores que ingresaran al blanqueo. Además reducía las “contribuciones patronales” por trabajador, igualaba jurídicamente a los trabajadores con sus empleadores bajo la noción de “trabajo” como “cooperación”, facilitaba la tercerización y subcontratación legalizando la modalidad y evitando que esta forma de contratar fuera causa de juicio laboral, quitaba los pagos de horas extra, aguinaldo, comisiones, premios o bonificaciones del cálculo de las indemnizaciones por despido y habilitaba el “fondo de cese laboral” al que los trabajadores de la empresa misma contribuirían y que se usaría para solventar los despidos5. La reforma laboral también apuntaba a reducir la conflictividad, cercenando el derecho de los sindicatos a actuar “en solidaridad” con trabajadores no directamente afiliados de su actividad. Se trataba, como puede verse, de un paquete de medidas muy ambiciosas para el polo capitalista de la relación social de producción. Bajo condiciones normales, semejante programa de reformas no sería posible en Argentina y, de hecho, fue fuertemente resistido y virtualmente bloqueado por el movimiento obrero organizado y los sectores populares. Así, durante el primer año de la administración Macri se registró un record de huelguistas como no se observaba desde 2006 y al término de su mandato el gobierno había enfrentado cinco huelgas generales de gran repercusión.

Al no poder avanzar en una reforma jurídica que cambiara las condiciones de negociación del salario y, por lo tanto, afectara la centralidad de la relación social de producción, el gobierno encontró un freno a su programa de reformas y se vio entrampado en una creciente lógica de financiarización de corto plazo. En particular, la elevada tasa de interés asumió un lugar determinante en el régimen de acumulación en que derivó el gobierno Cambiemos, articulando al endeudamiento público una dinámica de transferencia de excedentes hacia el capital financiero de corto aliento, de maximización de la renta financiera y formación de activos en externos (Manzanelli; González; Basualdo, 2017; Varesi, 2018).

Si la suba inicial de la tasa de interés, y los instrumentos utilizados para ello (LEBAC y LELIQ) buscaron desalentar la dolarización, la posibilidad de una elevada renta financiera en dólares atrajo a capitales locales y extranjeros mucho más que cualquier inversión productiva. La oportunidad de acceder a elevadas tasas nominales en pesos ante un tipo de cambio real tendencialmente apreciado, en particular entre los meses de marzo de 2016 y marzo de 2018, período en el cual el tipo de cambio real multilateral se redujo 10,5%6, permitió la obtención de ganancias récord en dólares, próximas al 3mensual. Va de suyo que sin un vertiginoso sendero de endeudamiento público externo este esquema no hubiese sido posible.

Las condiciones de endeudamiento público, el ingreso de capitales financieros y la dinámica de la valorización financiera marcaron dos subperíodos del gobierno de Cambiemos, que van desde la asunción a finales de 2015 hasta principios de 2018 y de allí hasta el final del gobierno. Hacia fines de 2017, luego de obtener un ajustado triunfo electoral, en el marco de la relajación del sendero de ajuste fiscal, el gobierno intentó desacelerar el crecimiento de los instrumentos utilizados para sostener el tipo de cambio, ante la creciente evidencia de inviabilidad macroeconómica. Esta situación se combinó con un incremento en las tasas de interés en Estados Unidos. En consecuencia, el desarme de posiciones inversoras y la aceleración de la fuga de capitales, determinaron un sendero de devaluación. Solo entre abril y junio de 2018 el tipo de cambio minorista se elevó un 32,2%7, desestabilizando el esquema.

El ingreso del FMI hacia el segundo semestre de 2018 garantizó el financiamiento de corto plazo para prolongar el esquema, e incorporó presiones internacionales hacia el ajuste fiscal y las reformas estructurales que el gobierno debería implementar para resolver la inviabilidad económica. Desde 2018, las sucesivas devaluaciones impulsaron la inflación y el tipo de cambio real, siendo necesario mayores tasas de interés en un menor plazo para evitar la salida del conjunto de capitales especulativos. De esta forma, el grueso del dinero record prestado se volcó a sostener la financiarización. De hecho, en diciembre de 2021 el mismo FMI publicó un informe de auditoría sobre los resultados del préstamo otorgado, destacando el fracaso del programa de reformas y la dilapidación de los fondos otorgados en sostener este esquema económico8. Como consecuencia de ello se profundizó un escenario de inestabilidad, redistribución regresiva del ingreso y contracción económica. Entre 2015 y 2019, el stock de deuda pública externa se elevó en U$103.808 millones, mientras que la fuga alcanzó la cifra de U$93.667 millones (Centro de Investigación y Formación de la República Argentina, 2016). Solamente en uno de los cuatro años el PBI se elevó en un 2,8%, registrando así para el período agregado una contracción del 8,8del PBI per cápita, con una reducción de 230.264 empleos formales. Luego de la derrota electoral del 20199 el oficialismo se vio obligado a restringir la venta de dólares y reperfilar los vencimientos de deuda en pesos para evitar una salida calamitosa.

La producción agraria en el capitalismo alberga tres clases fundamentales en términos de posición en el proceso productivo: la clase trabajadora, la capitalista y los terratenientes. Este trípode, con su heterogeneidad y complejidad interna, sostiene una tensión objetiva propia de los conflictos de clase. El Estado, en tanto representante colectivo y a la vez “externo” de la sociedad, actúa sobre el sector con la potestad de colectar impuestos. En Argentina esta potestad ha sido fundamental para sustentar no solo la estructura estatal sino el propio entramado productivo industrial. En la producción agrícola, una fuente privilegiada de apropiación de valor por parte del Estado es la renta de la tierra. Por lo tanto, existe un conflicto distributivo inherente a la producción agraria que, además, tiene un cuarto actor que aparece por fuera de la producción afectando la disputa. Por ello, para evaluar la integración de la burguesía agraria y los terratenientes al gobierno no alcanza con observar las políticas que–intencional o forzadamente- buscan favorecer o perjudicar a este sector capitalista, sino también los efectos reales de las mismas, en el marco de relaciones e interdependencias económicas que no controlables. A continuación, proponemos una lectura de la etapa a raíz de los resultados de la política económica vinculados al sector agrícola-exportador.

En el gráfico 2 puede verse la evolución del excedente agrícola (ganancia y renta agregados) generado por los cultivos de soja, maíz, trigo, girasol y sorgo. Se observa un declive relevante del excedente de 2014 a 2015, y un incremento leve en los sucesivos años, con excepción del 2018, en el que hubo una grave sequía. Dos dimensiones fundamentales permiten ver que se trató de un fenómeno productivo: los precios de los principales cinco cultivos bajaron fuertemente de 2014 a 2015 y continuaron a la baja hasta 2019. El 2018 es una excepción porque, debido a malas condiciones climáticas, cayó la oferta de bienes agrícolas y generó un aumento coyuntural de precios internacionales. Durante el mismo período, subió la producción total, lo que indica que el leve aumento del excedente tuvo una base física.

Gráfico 2 Fuente: Elaboración de los autores en base a Garcia Bernado y Amoretti (2022).

Este aumento del volumen de producción sucedió luego de un achicamiento abrupto del excedente (2014 a 2015) que estimamos en 7910 mil millones de dólares, por efecto de la caída en los precios. En este marco, las presiones del sector agrícola por una quita de impuestos se exacerbaron (Garcia Bernado; Amoretti, 2022)27. Puede verse que la decisión de la administración entrante de reducir las retenciones actuó sobre este trasfondo, beneficiando en una primera instancia a los sectores empresariales.

También el tipo de cambio fue un factor compensador para los sectores exportadores. Entre diciembre de 2015 y el mismo mes en 2019, el tipo de cambio nominal (TCN) se movió de 8 a 60 pesos. En este sentido, un objetivo político del gobierno de “bajar los costos laborales” empalmó con su interés de beneficiar a los sectores exportadores. Sin embargo, como mecanismo de transferencia de valor la devaluación del peso resultó crecientemente inefectiva. Medido en términos reales contra una canasta de monedas, el tipo de cambio argentino se mantuvo a la baja (es decir, menos competitivo) desde marzo de 2016 hasta junio de 2018. Durante este período, el ritmo devaluatorio fue compensado por la creciente inflación. A pesar de la devaluación nominal gradual de todo el periodo, los efectos reales resultaron tenues (Gráfico 3).

Gráfico 3 Fuente: Elaboración de los autores en base a BCRA.

En el marco de la crisis cambiaria desatada, en 2018 ocurrió una fuerte devaluación nominal. En el aspecto político, afloraron los diagnósticos internos en la alianza de gobierno sobre la necesidad de dar “fin al gradualismo” y pasar a una política de shock que “estabilice” la economía, reduciendo la capacidad del salario de recomponer el poder de compra. La incapacidad política del gobierno de subordinar demandas obreras y populares para realizar un ajuste de fondo haría tan inviable al gradualismo como al “shock”, haciendo perdurar la larga crisis nacional. Como resultado de este empantanamiento es que el gobierno falló en compensar significativamente a quienes quería beneficiar. La devaluación de septiembre de 2018 depreció el tipo de cambio real de manera significativa, recuperando la competitividad horadada por veinte meses de aumento de precios. Pero luego de obtener el préstamo internacional, el gobierno solo logró estabilizar el TCR desde septiembre 2018 hasta junio de 2019 -incluso con cierto retroceso entre octubre de 2018 y mayo de 2019-. Estos valores fueron superiores a los de la etapa previa, pero habiendo reinstalado las retenciones, el efecto transferencia fue absorbido por el mismo gobierno por la vía recaudatoria.

Podemos afirmar entonces que política económica hacia el agro recorrió los mismos sub- periodos que la política económica general. Durante los años 2016 y 2017 (y el mes de diciembre de 2015) el gobierno apostó a reducir las retenciones, mientras se apreciaba el tipo de cambio real. Buscó así mejorar la posición exportadora de todo el segmento agrícola quitando o disminuyendo estos derechos de exportación. Esta política contrasta con la de la segunda etapa, 2018-2019. A mediados de 2018 el deterioro abrupto del tipo de cambio nominal abrió una crisis cambiaria. En este contexto, el TCR se depreció fuertemente y el gobierno decidió reinstalar el esquema de retenciones. De allí en adelante el tipo de cambio real fue tendencialmente a la baja por efecto de la inflación desatada – aunque manteniendo siempre un piso superior al del período anterior-. Esta baja tendencial perduró hasta una nueva devaluación nominal en junio de 2019 y una última cuando el gobierno sufrió una derrota electoral en las primarias abiertas de agosto.

Como resultado de esta interacción de variables ocurrieron cambios significativos en la participación del Estado en el excedente agrícola durante el período. Por empezar, la porción de riqueza apropiada directamente por capitalistas y terratenientes retrocedió 14 puntos porcentuales entre 2015 y 2016 (Gráfico 4). El gran retroceso fue aún más relevante si consideramos que la baja de precios tiende a hacer más importante a la participación porcentual del Estado, al deprimir el excedente total y dado que los derechos de exportación son mayoritariamente montos fijos. Aun así, la participación del Estado en el excedente generado por los principales cultivos resultó significativa en todo el período e incluso crece de 2015 a 2018.

Gráfico 4 Fuente: Elaboración de los autores en base a Garcia Bernado y Amoretti (2022).

En detalle, en 2016 cayó la participación del Estado por virtud de la mentada quita de retenciones. En 2017 con una baja aún en los precios y en el TCR la participación del Estado se sostuvo. Ya en 2018 ocurre una grave sequía, que produjo mermas del 30en soja respecto de lo producido el año previo y del 15en maíz. Ese año el Estado reinstaló el esquema de retenciones. Como combinación de los malos resultados productivos y de dicha decisión, la participación del Estado creció hasta un 63%. Ya en 2019 ocurrió una mejoría en los valores generales de producción y por virtud de la devaluación del peso y el tipo de esquema que el gobierno decidió darle a los derechos de exportación, la participación del Estado nuevamente se redujo hasta un 55%.

Otra forma de evaluar el éxito de la alianza Cambiemos respecto de su propósito manifiesto es observar el impacto de la reducción fiscal en la producción. En el Gráfico 5 vemos variaciones porcentuales en la superficie productiva durante los años del gobierno. En el caso de la soja, se observa una reducción de la superficie sembrada en todas las campañas. Parte de la siembra de soja se volcó al cultivo de maíz, que aumentó durante todo el período. El área de trigo cayó de 2015 a 2016 pero aumentó casi un cincuenta por ciento al año siguiente. El girasol, más errático, aumentó en la campaña inicial y se retrotrajo en 2017/18, nuevamente aumentó en 2018/19 y disminuyó en 2019/20. El área de sorgo cayó todos los años. El maní se retrotrajo inicialmente, luego aumentó en 2018/19 y luego volvió a retroceder. El área de algodón no tuvo cambios significativos. El arroz disminuyó considerablemente y luego recuperó valores previos para quedarse en la misma zona de 2015. La yerba mate retrocedió todos los años.

Gráfico 5 Fuente: Elaboración de los autores en base a Estimaciones Agrícolas – MinAgri.

Este panorama expresó un reacomodamiento de precios internos. Este proceso permitió “desojizar” parte de la superficie a favor de maíz, girasol y trigo (dos cultivos de verano y uno que puede ser sembrado en verano en la zona centro del país). Este cambio en la canasta de siembra expresó también una recomposición de la tasa de ganancia del capital agrario, que le permitió producir cultivos alternativos a la soja y con mayor demanda de capital (como el maíz). Lógicamente, esta recomposición vino por la vía del retroceso del Estado y tuvo su epicentro en la campaña 2016/17.

Si bien hubo un reacomodamiento de superficies, también hubo una mejoría ligera en la productividad del trabajo, medida en rendimientos por hectárea. En el Gráfico 6 se observa que incluso en la producción de soja se obtuvieron resultados mejores medidos de esta forma, mientras que el rendimiento de maíz y trigo aumentó.

Gráfico 6

Otra forma de evaluar el éxito de la política es a través de los saldos exportadores. Como puede observarse en el Gráfico 7, se registró una mejoría de las exportaciones para la mayoría de los complejos de base agrícola entre 2015 y 2019.

Gráfico 7 Fuente: Elaboración de los autores en base a INDEC.

De extremo a extremo (2015-2019, Tabla 2), podemos ver una mejoría del 15en las exportaciones globales impulsadas principalmente por el aumento de la exportación de trigo (114%) y maíz (87%). También hubo una disminución de las exportaciones vinculadas a la soja (-5%) que coincide con el reacomodamiento de la tierra destinada a esta producción.

Tabla 2

Complejo	Var 2015-2019
Oleaginoso	-4%
Solo soja	-5%
Solo girasol	65%
Solo maní	3%
Cerealero	81%
Solo maíz	87%
Solo trigo	114%
Solo arroz	27%
Lácteo	-8%
Uva	2%
Avícola	28%
Tabacalero	9%
Total expo	15%

Fuente: Elaboración de los autores en base a INDEC.

El estudio de los resultados económicos en estas distintas dimensiones da cuenta de que la política de reducción fiscal mejoró las condiciones de acumulación del sector. La retirada del Estado liberó una parte del valor para ser apropiada en forma de ganancia y renta a favor de los sectores capitalistas, y fomentó un reacomodamiento de precios internos más favorable a otros cultivos de exportación por sobre la soja (principalmente maíz y trigo). Los resultados son relevantes porque permiten contextualizar la decisión del gobierno de quitar ciertos beneficios al empresariado agrícola luego de la crisis cambiaria de 2018. De esta forma, puede verse que si bien el gobierno debió reposar sobre el mecanismo de las retenciones para capturar nuevamente renta que había liberado producto de su decisión inicial, lo hizo en un contexto de mejoría de todos los indicadores económicos del sector, es decir, de avance de la acumulación capitalista sectorial.

En estas líneas nos hemos propuesto analizar el vínculo entre el gobierno de Cambiemos y el sector agrario capitalista, con el motivo de esclarecer el tipo de relación que la burguesía agraria y los terratenientes tuvieron con él. Como resultado, podemos observar en primera instancia que se trató de un vínculo complejo. El gobierno intentó beneficiar taxativamente al sector, propiciando mejorar la dinámica de acumulación y, centralmente, las exportaciones agrícolas. Además, para ser explícito, decidió integrarlo políticamente y representarlo en tanto fracción de clase plenamente constituida – con exponentes político-corporativos ocupando cargos relevantes del gobierno – y canalizar positivamente sus demandas. Sin embargo, las limitaciones de su propuesta macroeconómica general limitaron su capacidad de favorecerlo plenamente. Ante la fragilidad general, el gobierno decidió incumplir sus promesas de campaña y reinstalar un régimen de retenciones que – si bien algo más moderado – resultó ser similar al que históricamente rige en Argentina. El contexto económico más favorable para la producción agraria limitó el efecto real de esta reinstalación de las retenciones, generando una suerte de “empate” para el sector, que no pudo sostener un esquema de retenciones que le fuera suficientemente favorable como para generar una acumulación extraordinaria.

Esta relativa insatisfacción de las demandas de los sectores más concentrados del agro pampeano se da en el marco del fracaso general del gobierno. Mauricio Macri asumió con un ambicioso programa pro-mercado, que sólo pudo desarrollar parcialmente y enfrentando grandes limitaciones. Una mirada más penetrante sobre el tema permite ver que parte relevante de las limitaciones están determinadas por la dinámica general e irresuelta de la economía argentina, que demanda una reestructuración que reordene la relación social de producción de manera contundentemente favorable al capital – como sucedió por última vez en los años noventa – y discipline a los sectores trabajadores, generando mejores condiciones de acumulación para las empresas argentinas. Pero estos intentos capitalistas enfrentan la sostenida resistencia de las expresiones obreras y populares que, si bien pasan a la defensiva, cuentan con una gran capacidad organizativa. Sin poder avanzar sobre un ajuste de fondo que reestructure las relaciones laborales, el gobierno quedó atrapado dentro de su propia lógica que favoreció a los capitales financieros, de naturaleza fundamentalmente especulativa, con beneficios extraordinarios que incluso superaron a los obtenidos por los sectores de la clase capitalista vinculados a la producción y con los que el mismo gobierno contrajo compromisos públicos. En el caso de la política de retenciones lo que se observa es la dinámica de un gobierno que quiso favorecer contundentemente al empresariado agrícola y los terratenientes, pero se encontró limitado por la inviabilidad del propio esquema macroeconómico que montó para abordar los desequilibrios económicos y cercenado por la ineficiencia para avanzar sobre intereses de las mayorías. De esta forma, la burguesía agraria apareció con un rol subordinado en la alianza de gobierno que dio sustento a Cambiemos.

Es posible que los cuestionamientos políticos desde la burguesía agraria hacia la reimposición de 2018, que quebró definitivamente la promesa electoral del gobierno, hayan sido menguados por la constante reafirmación del carácter excepcional y transitorio de las mismas. Sin embargo, más fundamentalmente, la burguesía agrícola sostuvo su apoyo al gobierno en dos bases. En primer lugar, sobre los beneficios parciales que recibió debido al giro en la política económica que, como pusimos en evidencia, mejoró la rentabilidad y las condiciones de acumulación del sector, golpeada por los cambios económicos desfavorables acumulados en la etapa previa (Garcia Bernado; Amoretti, 2022). En segundo lugar, su pertenencia general a los sectores capitalistas, que el gobierno logró articular con su propuesta general de ajuste para la economía argentina (y puntualmente con la propuesta de reforma laboral). De esta forma, aunque a menor escala, se reprodujo una situación similar a la de los años noventa, durante los cuales las principales asociaciones de grandes empresarios agrícolas y terratenientes apoyaron al gobierno menemista incluso en contra de sus intereses económicos inmediatos, que fueron perjudicados por la sobrevaluación del peso (Bonnet, 2012) debido a su identificación con el proceso de restructuración de fondo.

Existe aún otro nivel de análisis que involucra la relación entre excedente e impuestos que se pone en evidencia a raíz de lo descrito en los apartados previos. La naturaleza de la disputa por el excedente agrícola genera que, en momentos de baja de los precios internacionales, el Estado deba luchar por sostener su participación en el ingreso generado por el sector. Cuando los precios internacionales bajan, el Estado avanza sobre el excedente en forma relativa por el mero hecho de sostener la alícuota fija de retenciones. Ante las presiones políticas y corporativas, puede optar por reducir el peso relativo de los gravámenes, como sucedió al ingreso de la administración Macri. El sostenimiento o aumento de los costos productivos, puede generar, en este marco, una presión extra por la baja de los impuestos. En 2016, la diminución de los derechos de exportación en Argentina funcionó como una válvula de escape para las presiones capitalistas por una distribución más favorable al empresariado en momentos de peores condiciones productivas. El excedente agrícola como tal sufrió el estrangulamiento propio de la baja de precios y la apreciación del tipo de cambio. El gobierno de Cambiemos propuso, pues, que sea el Estado el que sacrifique su participación para defender la acumulación capitalista. En otras palabras, en el marco de una reducción del excedente total, el Estado no pudo sostener esta liberación y frente a presiones de tipo macroeconómicas y su constante requerimiento de dólares para enfrentar el creciente endeudamiento, el gobierno buscó reinstaurar un esquema fiscal que le permitiera recuperar parte de lo perdido.

Motivado por sostener una legitimidad de la que se jactaba y favorecer la acumulación del sector agrario, el gobierno decidió retirar una porción considerable de su percepción del excedente. Pero para resolver las tensiones que el escenario macroeconómico desbalanceado y frágil imprimió sobre toda la economía, arrojó por la borda las promesas y reinstaló un esquema de retenciones. En los hechos, privilegió al capital financiero por sobre cualquier otra fracción del capital. Pero esto no tiene que ver con una preferencia particular sino con la misma dinámica insustentable que el gobierno sostuvo (y en la que se sostuvo) a costa de un endeudamiento público exorbitante. La elevada tasa de interés y el atraso cambiario resultaron eventualmente más favorables al capital financiero que al sector productivo agrícola, que recibió un gran benefició cambiario pero acompañado de la restauración recaudatoria. Más que una decisión de conformar voluntariamente una alianza de gobierno, este resultado parece producto de una situación que el gobierno nunca controló realmente, impuesta como resultado de una dinámica económica irresuelta. Actuando en ella, la estrategia del gobierno fracasó rotundamente, acarreó un costo social y económico elevado para los trabajadores y las mayorías populares y prolongó la ya larga agonía de la economía argentina.