O estudo busca verificar os efeitos econômicos dos incentivos fiscais do Espírito Santo. Por esse motivo, a análise de quais setores estão sendo beneficiados e qual a interação do sistema econômico com eles parece fundamental. Nesse sentido, a abordagem de insumo produto parece muito adequada, uma vez que seu objetivo é observar a interligação dos setores em um sistema econômico, visando observar seu relacionamento (Miller; Blair, 2009). (Miller & Blair, 2009).

Na prática, a concessão de incentivos fiscais consiste na política de o Estado abrir mão de receita em favor de outro agente econômico. Este, por sua vez, realiza a despesa em lugar do Estado⁶. Os valores de incentivos fiscais foram previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 11.677/2022, encaminhada anualmente à Assembleia Legislativa do Estado para balizar a elaboração do Orçamento do ano posterior. Neste caso, o Demonstrativo VII do Anexo I - Metas Fiscais, mostra a Estimativa e Compensação de Renúncias de Receita LDO 2023. Escolheu-se a previsão de 2022 por tratar-se do ano cuja previsão está mais próxima de ser concluída e provavelmente é mais confiável⁷. A Tabela 1 mostra o resumo dos incentivos.

Como base para realização do estudo, se utilizará a matriz de insumo-produto (MIP) do Espírito Santo para 2015 foi lançada pelo Instituto Jones dos Santos Neves em 2020 (Instituto Jones dos Santos Neves, 2020). Esta versão foi desagregada em 35 atividades e 81 produtos e foi escolhida uma vez que o nível de desagregação permitirá analisar o impacto dos incentivos fiscais de maneira setorizada.

O primeiro procedimento realizado foi a identificação dos setores indicados na Lei n. 11.677/2022 com a matriz insumo-produto. Além disso, os valores de outros setores foram distribuídos a partir da indicação dos mesmos nos contratos disponíveis no portal da transparência do Espírito Santo (Estado do Espírito Santo, 2022). Nesse caso, utilizou-se a proporção simples dos contratos, excluídos aqueles que já haviam sido identificados na Tabela 1. Assim, totalizaram-se R$ 2.685,92 milhões em incentivos fiscais, que seriam o objeto do estudo nos setores econômicos da MIP.

Posteriormente, é necessário modelar como se dá o gasto público do Governo. O objetivo é identificar como seria o perfil das despesas, caso tivesse havido a efetiva arrecadação dos recursos. Nesse sentido, se fez um levantamento dos valores gastos no ano de 2021, juntamente com os restos a pagar.

O ponto de partida para a modelagem do incentivo foi o levantamento dos gastos do governo do Espírito Santo em 2021. O pressuposto é que, caso tivesse havido a arrecadação, seu dispêndio teria se mantido da mesma maneira.

Entre os 35 setores da MIP, identificou-se a demanda direta do Estado em três deles: Administração pública; Educação pública; e Saúde pública. Assim, classificou-se os gastos do Estado nesses três setores, baseado na Função (Secretaria do Tesouro Nacional, 2021). Nesse caso, as despesas das funções de estado de “Educação” e “Saúde” foram classificadas como “Educação pública” e “Saúde pública”, na Tabela MIP, respectivamente. As demais despesas foram classificadas como “Administração pública”.

Em outra perspectiva, estabeleceu-se um outro tipo de classificação para identificar como as despesas seriam apropriadas no sistema econômico: a distribuição nessas categorias permitiu montar a estratégia de avaliação da queda da demanda, de acordo com a MIP. Nesse caso, o valor total de consumo das famílias são pagamentos do Estado diretamente para gastos do Grupo de Despesas Pessoal e Encargos Sociais que não estejam vinculadas às entidades financeiras. Aquelas despesas que estavam atreladas às contribuições a entidades fechadas de previdência, juros e encargos sobre dívida e o principal resgatados, foram classificadas como intermediação financeira por entender-se que o seu gasto aumentou a demanda deste setor da MIP. Os dispêndios em Obras, equipamentos e contratos de parcerias públicos privadas, classificou-se como investimento. O restante dos gastos, principalmente vinculados ao custo foram classificados na Estrutura da Produção para serem avaliados na MIP de acordo com a demanda do próprio setor.

As informações contidas nas Tabelas 2 e 3 permitirão definir como será feita a distribuição dos recursos que representariam desestímulos econômicos pelo Estado. A interpretação é que, caso tivesse havido a arrecadação dos recursos, haveria o gasto de maneira proporcional à Tabela 3.

O estudo visa analisar o impacto dos incentivos fiscais em duas perspectivas. Primeiramente uma avaliação geral e, posteriormente, uma avaliação apenas dos incentivos destinados a setores produtivos. O objetivo dessa divisão seria verificar como o apoio direto à produção se difere de estímulos ao consumo das famílias. Assim, classificou-se os incentivos de acordo com algum tipo de setor econômico identificado na MIP ou o consumo das famílias. Os incentivos de ICMS foram classificados de acordo com o setor econômico. No caso do IPVA, aqueles incentivos que possuem alguma vinculação com atividades econômicas foram classificados no setor de transporte. Os demais incentivos de impostos sobre veículos foram classificados no consumo das famílias, uma vez que tratam-se de incentivos que aumentam a renda dos proprietários dos veículos que a gasta de outra maneira.

Dadas as classificações propostas, criou-se dois cenários diferentes para a avaliar a supressão da despesa pública no sistema econômico capixaba. Na primeira, obteve-se o valor de R$ 2.685,92 milhões, correspondente a todos os incentivos fiscais, incluindo os produtivos e às famílias. O segundo cenário representaria apenas os incentivos a setores econômicos específicos, cujo valor chega a R$ 2.524,21 milhões.

Identificados os valores conforme a classificação, estabeleceu-se a estratégia de analisar a queda da demanda por gasto público representada pelos incentivos. O total de Consumo das famílias seria proporcional à demanda do vetor de consumo nos setores econômicos. O montante de intermediação financeira foi subtraído da demanda do setor de intermediação financeira. Na estrutura da produção seriam subtraídos os valores proporcionais de Administração pública, Educação pública e Saúde Pública. Os investimentos proporcionais a estes três setores foram transformados em um vetor de queda da demanda à partir da Matriz de Absorção de Investimentos⁹ (MAI) (Centro de Estudos Computacionais em Equilíbrio Geral, 2022).

Uma vez caracterizada a queda da demanda por gasto público provocada pela diminuição da receita dos impostos cuja cobrança foi cessada, move-se a análise para o aumento do dispêndio dos setores privados. Em uma primeira avaliação, buscou-se distribuir setores econômicos que seriam diretamente influenciados pelos benefícios fiscais de ICMS. Essa classificação visou identificar quais setores estariam comprometidos com o investimento dos valores de benefícios concedidos uma vez que este tipo de incentivo implica na obrigação de aplicar os recursos desta maneira. Nesses casos, se utilizou a MAI para avaliar este tipo de gasto. Em relação ao IPVA, uma parte dos incentivos é realizada simplesmente abrindo mão do tributo para que as famílias tenham mais recursos disponíveis, sendo classificados como Consumo das famílias e outros de atividades econômicas que mantem o recurso para fazer outro tipo de gasto corrente, sem o compromisso de investimentos. Nesse caso, o incentivo representaria um aumento da demanda proporcional ao vetor do setor de transportes em relação diretamente da Matriz da Estrutura da Produção.

Em termos gerais, é possível observar que um montante significativo dos incentivos é para o comércio por atacado e varejo, por volta de 95,6%. Estes incentivos, estimados em R$ 1.891,10 milhões, são para a implantação de atacadistas no Estado. Como é possível verificar no relatório “Análise da competitividade atacadista” o fomento do setor de comércio por atacado foi uma política deliberada. A argumentação do estudo é que se trata de um setor que responde por um volume importante do emprego (Observatório da Indústria, 2023).

Outros dois ramos de destaque são o complexo industrial da extração e beneficiamento de minério de ferro. Somados, a extração de carvão e minerais não metálicos, R$ 35,66 milhões e metalurgia, R$ 25,09 milhões somam um montante de R$ 60,75 milhões. Trata-se do complexo metal mecânico com destaque para a Samarco Mineração, Arcelor Mittal, de fabricação e exportação de aço, e as empresas prestadoras de serviço para estas. O setor de fabricação de têxteis também é bastante tradicional nos municípios de Colatina e Vila Velha, recebendo incentivos no valor de R$ 11,15 milhões.

O segmento de bares e restaurantes recebeu os incentivos relacionados ao setor de alojamento e alimentação. Neste caso, o valor previsto era de R$ 13,61 milhões. Estes incentivos foram aprovados na Lei 11.246/2021 que os criou como política relacionada ao combate à Covid-19.

Em resumo, os incentivos buscam primeiramente a implantação do setor atacadista. Além disso, setores tradicionais da economia capixaba, como o complexo metalmecânico e o setor de fabricação têxtil contam com outra parte dos incentivos. O restante representa políticas compensatórias para a população em geral.

O modelo de insumo-produto baseia-se na organização de um sistema de equações que ilustram as relações do sistema econômico. O objetivo é criar, a partir da MIP, uma matriz de coeficientes técnicos que medem a participação de um fluxo de consumo intermediário na produção de um dado setor, dividido por sua produção. A Tabela 7 mostra o fluxo de transações em um sistema de insumo-produto. Os valores são propostos em termos monetários.

As linhas da tabela de demanda intermediária representam os setores econômicos como ofertantes de bens e serviços. As colunas representam os mesmos setores como demandantes. Para cada coeficiente a, tem-se a correspondente linha i e a coluna j. A linha de valor adicionado é o montante agregado ao longo do processo produtivo e o valor da produção é a soma do valor adicionado com o consumo intermediário de cada setor. Assim, uma matriz de coeficientes é construída com a organização de todos os setores.

A matriz descrita em (2) é quadrada, e relaciona os coeficientes técnicos. Descritos dessa maneira os coeficientes correspondem ao consumo intermediário dos setores em relação a sua própria oferta. Assim, é possível organizar uma equação matricial conforme (3).

A = Matriz de coeficientes técnicos¹⁰

1 = Matriz unitária de dimensão n

X = x 1 ⋮ x n = Vetor de valores de produção

Y = y 1 ⋮ y n = Vetor de demanda final

Na equação (3), os x_i representam o valor da produção de um i-ésimo setor, e y_i a demanda final do mesmo. Nesta descrição, a variação no vetor X é são proporcionais àquelas observadas no vetor Y, na relação de 1 - A - 1 . As condições estabelecidas permitem construir uma matriz com aumentos da demanda em determinados setores, de modo que (4) seja verdadeira.

Cada v_ij ≠ 0 representa um coeficiente v i j = v a r i á v e l j ∑ i n v a r i á v e l j-ésimo setor. Assim, estabelece-se a proporção de determinada variável os setores econômicos e à dispõe na diagonal da matriz V. Isso implica que o resultado no vetor R será a produção final daquela variável dos setores distribuídos ao longo dos r_i na proporção de Δ X V ¹¹. Desta forma, o resultado em termos de demanda dos setores em variáveis específicas cuja distribuição se dará a partir da diagonal da matriz V e trará como resultado o vetor R.

O exercício de avaliar o impacto das variações da demanda de acordo com os vetores identificados na seção anterior implicou a substituição do vetor Y por um que incorpore a queda da demanda do gasto do governo nos setores calculados e aumento da demanda nos setores incentivados. Assim, calculou-se ΔX com esses novos vetores e obteve-se ΔR com a matriz de variáveis escolhida.

Os incentivos fiscais foram analisados por três perspectivas diferentes. Inicialmente o volume total de incentivos e posteriormente só aqueles destinados a atividades produtivas. Distribuiu-se os incentivos, conforme os valores proporcionais, até o montante de R$ 2.685,91 milhões. Na segunda análise, considerou-se somente os R$ 2.524,20 milhões daqueles incentivos que estavam diretamente vinculadas a atividades produtivas, por tratarem-se de ICMS ou de isenções de IPVA. Deste valor, R$ 2.502,99 milhões de ICMS foram provenientes de setores econômicos diretamente da MIP. A demanda destes valores foi simulada na MAI. Por último, os R$ 21,22 milhões de isenção de IPVA foram classificados para atividades ligadas ao transporte. A análise deste setor foi realizada através do vetor de demanda intermediária da MIP. A última situação elencada foi R$ 161,71 milhões de valores de IPVA de incentivo ao consumo das famílias.

Escolheu-se 7 variáveis para a verificação de resultados: a) Consumo das famílias; b) Formação bruta de capital fixo; c) Produção estadual; d) Importação (para o exterior e para outras regiões do país); e) Remunerações do trabalho; f) Valor adicionado; e g) Empregos. O objetivo seria avaliar os incentivos a partir destas perspectivas.

Os dados da Tabela 8 mostram que os incentivos fiscais apresentam resultados bastante diversos. Em relação às atividades produtivas, resultou em um aumento expressivo na formação bruta de capital fixo. O gasto privado, sobretudo no caso dos setores produtivos, amplia o estoque de capital fixo em R$ 1.192,69 milhões. Essa repercussão pode ser atribuída ao fato de que uma parte importante dos investimentos representa demanda de construção. Este setor apresenta uma composição de capital significativamente elevada. Por essa perspectiva a substituição do gasto público pelo privado é bastante efetiva. Este resultado é condizente com o encontrado por Rocha e Teixeira (1996). Em seu estudo, os autores concluíram que o aumento do gasto público diminuía o nível de investimento privado. Uma das explicações para os resultados encontrados pelos autores pode ser a tributação, por parte do Estado, de recursos que em outra situação seriam investidos. Auerbach e Gorodnichenko (2012) identificaram resultados parecidos em momentos de expansão econômica. Em seu estudo, perceberam que em momentos mais prósperos, os multiplicadores do gasto apresentavam valores mais baixos. Uma motivação para este fato pode ser a diminuição de decisões de investimento provocada pela tributação. Ao mesmo tempo, este movimento parece se contrapor aos resultados de Trujillo et al. (2002), uma vez que na conclusão dos autores, o gasto público parece ser importante para o investimento privado. Mesmo assim, o interesse daquele estudo se limitava à análise dos gastos com infraestrutura.

Outra perspectiva importante refere-se ao nível de emprego. Os incentivos produtivos ampliam o estoque de empregos em 2.795 postos, somados a 249 do incentivo ao consumo das famílias. Trata-se de um montante pouco significativo, tendo em vista que o Espírito Santo tinha 1,98 milhões de trabalhadores em 2015. Novamente, o destaque ocorre pelo setor de construção que teria seu volume ampliado em 22.876 pessoas empregadas. Além deste, o setor de comércio por atacado e a varejo apresentaria uma expansão de 3.217 vagas. Em contrapartida, o estudo sugere que haveria uma diminuição nos setores vinculados ao Estado, notadamente, Administração pública, 3.501, educação pública 1.066 e saúde pública 5.474. Este movimento parece explicar o efeito nas remunerações, que diminuiriam em R$ 372,34 milhões. Afinal, haveria uma troca de empregos de remuneração mais elevada no Estado por outros de remuneração mais baixa.

A baixa influência da desoneração indicada pelos resultados do estudo é compatível com as conclusões de outros. Dallava (2014), estudando os efeitos da desoneração da folha, somente identificou parâmetros positivos para o setor de informação e comunicação. Trata-se de um ramo pouco importante para a economia do capixaba. Scherer (2015) identificou no caso dos incentivos à folha de pagamento, um aumento expressivo no nível de emprego e nas horas trabalhadas. Mesmo assim, no estudo de Garcia et al. (2018) os efeitos, comparando-se empresas que poderiam ter aderido à mudança tributária, mas permaneceram no regime antigo, não foram significativos. Ou seja, o valor final encontrado no presente estudo parece ser compatível com estas análises. Mesmo assim, é preciso fazer a ressalva de que estamos partindo de incentivos globais e não apenas da desoneração da folha de pagamento.

O valor da produção como um todo se amplia em R$ 560,39. Mesmo assim, os incentivos produtivos trazem como resultado uma diminuição no consumo das famílias em R$ 748,58 milhões. Assim, como a queda nas remunerações, este elemento sugere que o aumento da produção não é apropriado pelos trabalhadores. Mais que isso, há um aumento na importação, principalmente no setor de fabricação de automóveis, caminhões e ônibus, no valor de R$ 333,99 milhões. Ou seja, uma parte importante do aumento da produção não é apropriada pela economia capixaba, gerando resultados pouco expressivos. Em sentido contrário, o incentivo ao próprio consumo das famílias que tem resultado positivo em R$ 35,87 milhões, mas é um resultado pouco expressivo em termos gerais.

Em outro aspecto, os incentivos têm efeitos negativos sobre o valor adicionado. O resultado apresenta uma diminuição de R$ 351,15 milhões no valor, dos quais R$ 350,05 dizem respeito aos incentivos produtivos. Este resultado é observado porque os setores diretamente vinculados à atuação estatal são bastante importantes no valor adicionado. Nesse sentido, a administração pública diminuiria o valor adicionado em R$ 338,51 milhões, a educação pública em R$ 58,77 milhões e a saúde pública, R$ 250,01 e privada R$ R$ 78,48 milhões. Outra queda expressiva seria observada no setor de atividades imobiliárias, R$ 322,32 milhões. Além da intermediação financeira, R$ 104,80 milhões. Estes resultados indicam que estes setores são bastante influenciados pela demanda estatal. Os destacados aumentos no valor adicionado da construção R$ 677,36 milhões, comércio atacado e varejo R$ 150,12 milhões e fabricação de automóveis, caminhões e ônibus, R$ 151,50 milhões não teriam a capacidade de compensar as perdas. É importante notar que os setores de construção e comércio, possuem baixa remuneração, com menor capacidade de estimular a demanda. No caso do ramo automobilístico, trata-se de uma indústria cuja demanda é quase completamente suprida por fornecedores externos. Assim, tem pouca capacidade de efeitos multiplicadores.

Em resumo, a supressão do gasto estatal gera remunerações empregos com remuneração mais baixa e com capacidade multiplicadora menor. Em contrapartida, o investimento privado oriundo da substituição do gasto público gera efeitos positivos no investimento e na formação de capital.