Introducción

A poco más de un año de la detección de los primeros casos positivos por SARS-CoV-2 en el mundo, y después de contabilizar más de 55 millones de personas afectadas con esta dolencia (noviembre de 2020), el surgimiento de la pandemia continúa creando escenarios de incertidumbre. Hay quienes definen a este periodo en función de sus circunstancias inéditas; otros prefieren caracterizar el contexto como “nueva normalidad”. Es así como científicos, intelectuales, políticos y ciudadanos comunes se esfuerzan en dar sentido a una realidad que tensa los límites de nuestros marcos cognitivos, invitándonos a pensar la relación entre sociedad y naturaleza bajo otro prisma.

Todavía está por verse si el nuevo coronavirus puede provocar un cambio de paradigma con implicaciones reales en la estructura económica capitalista mundial. De momento, la crisis sanitaria y las consecuencias socioeconómicas de las medidas de cuarentena y confinamiento permiten entrever que existe, hoy en día, un mayor grado de conciencia pública en relación con la fragilidad de los cuerpos y la necesidad de repensar las políticas del cuidado y la protección social, con apoyo de pactos sociales que resguarden la legitimidad democrática y los principios constitucionales, ejes fundamentales de los Estados de derecho (Stasavage, 2020).

Desde el registro ontológico, también se percibe la presión creciente por modificar nuestra forma actual de “ser-en-el-mundo” (Heidegger, 1962), a partir de una reflexión más pausada de los dilemas éticos y morales que enfrentan los diferentes Estados durante la atención de la pandemia (Tisdell, 2020). Esta presión se materializa en el malestar ciudadano ante la adopción de medidas para el control de la pandemia, que son calificadas por algunos sectores de la población como represivas. De acuerdo con Yan y Slattery (2020), lo que la covid-19 demostró es la necesidad de inscribir los aspectos éticos, afectivos e intersubjetivos en el centro de los abordajes geobiopolíticos de las crisis socioambientales y sanitarias. Se pretende, de esta manera, evitar que la comunicación política, dirigida a la prevención de esta clase de eventos, no se transforme en un mecanismo difusor de prácticas de criminalización hacia los grupos y colectivos más vulnerables de la sociedad; por ejemplo, poblaciones migrantes o trabajadores en condición de informalidad, los cuales, por diferentes razones de índole socioeconómico, se ven obligados a exponerse a un mayor riesgo de contagio.

En la conjunción de estos dos órdenes, el político y el ontológico, es posible llevar a cabo un análisis detallado sobre la nueva comprensión del riesgo global y su efecto en la (re)configuración de los sistemas políticos. Los nuevos ordenamientos son pragmáticos y simbólicos, e influyen de forma directa en la gestión burocrática de los Estados, llegando incluso a determinar el imaginario público sobre la crisis y los escenarios de incertidumbre asociados a esta.

La pregunta que orienta este artículo es: ¿de qué forma la covid-19 se inscribe en la trayectoria institucional global a favor del desarrollo sostenible y en qué medida contribuye a crear nuevas configuraciones políticas y sociales en los niveles locales y comunitarios, en un momento histórico caracterizado por una realpolitik agitada y el posicionamiento global de nuevos centros de poder geopolítico? Consideramos que este interrogante permite desarrollar una discusión sobre la forma en que narrativas en disputa, conflictos sociales y demandas no satisfechas de la sociedad civil pasan a convertirse en elementos de movilización ciudadana que tensionan los discursos dominantes sobre la sostenibilidad, e incluso adquieren la capacidad para sugerir alternativas a la dimensión normativista en la gestión del riesgo ante desastres ambientales.

El objetivo del artículo es el de proponer una reflexión crítica y decolonial sobre los límites, desafíos y alternativas de la gobernanza del riesgo en el contexto de la pandemia por el virus SARS-CoV-2 para contribuir con un mejor diseño e implementación de políticas públicas sobre desarrollo sostenible.

El documento está organizado en siete secciones. Además de esta introducción, en la siguiente sección dos se muestran algunas precisiones sobre el abordaje teórico- metodológico. Los referentes teóricos y conceptuales que serán movilizados en el análisis son presentados en la sección tres. Seguidamente, se aporta un contexto histórico y geopolítico para reflexionar sobre la relación entre la crisis del multilateralismo y el surgimiento del SARS-CoV-2. En la sección cinco, se analiza la cuestión de la sostenibilidad y sus implicaciones para la gobernanza del riesgo ambiental en tiempos de pospandemia. En el apartado seis, se discute el posible surgimiento de nuevos modos de cosmopolitismo ambiental desde los niveles locales y comunitarios, que podrían constituir un mecanismo alternativo a la gobernanza del riesgo global. Por último, algunas consideraciones finales se incluyen en la sección siete.

Abordaje teórico-metodológico

Desde el punto de vista de su abordaje teórico-metodológico, entendemos esta reflexión como “siendo parte” de un ejercicio de imaginación sociológica que busca contribuir a la construcción de futuros posibles, en los que se disponga de espacios íntegros y seguros para la reproducción de todas las formas de vida en el planeta.

Mills (2000), en su libro sobre la imaginación sociológica, señala que la tarea principal de un investigador social es la de alcanzar un adecuado equilibrio en el análisis teórico y la comprensión de la realidad empírica. De esta forma, imaginar, en términos sociológicos, representa una posición metodológica para desarrollar una serie de argumentos que den cuenta de la complejidad de los fenómenos, por medio de una presentación rigurosa de información y hechos concretos.

Como técnica para la investigación social, la imaginación sociológica no se identifica con pasos a seguir durante la realización de un trabajo aplicado (Fuller, 2006), pero sí establece una serie de consideraciones metodológicas que permiten la construcción adecuada del objeto de estudio. Se considera, en un primer momento, una contextualización histórica del escenario donde se enmarca el fenómeno. De este modo, en una etapa posterior de análisis, se llama la atención sobre la importancia de comprender las intersecciones entre las narrativas subjetivas explicitadas por los actores y los problemas públicos de la estructura social en la cual se encuentran inmersos.

De acuerdo con Mills (2000), el ejercicio de la imaginación sociológica implica un desdoblamiento reflexivo, puesto que la reconstrucción del componente empírico, por medio de un cuerpo teórico definido, está delimitada a la visión de mundo, los intereses y las motivaciones intelectuales del investigador. Se trata, por lo tanto, de una respuesta parcial a la complejidad del mundo social. De suerte que la explicación de los fenómenos también es parte del proceso social de construcción de la realidad y, en consecuencia, susceptible a la revisión crítica y reelaboración a partir de otros marcos interpretativos.

Respecto a los insumos referenciales y teóricos, tanto la perspectiva sobre transiciones sostenibles, cuyo énfasis temático en los últimos años ha sido el análisis del riesgo y la incertidumbre asociados a los sistemas sociotécnicos modernos (Turnheim et ál., 2015), como la noción de la geografía de conocimiento, desarrollada en forma significativa por la ecología política latinoamericana (Porto-Gonçalves y Leff, 2015), comparten la preocupación por las implicaciones ambiental, política y ética de la producción y uso de dispositivos y conocimientos científico-tecnológicos, y su aplicación en las prácticas y políticas de desarrollo.

A pesar de que estas perspectivas provienen de tradiciones teóricas y posturas epistemológicas diferentes¹, en ambas se movilizan elementos analíticos que permiten reflexionar sobre la intervención del discurso tecnocientífico dominante a nivel global en la escala territorial y local; así como la forma en que este afecta a las narrativas de la democracia, territorialidad, cultura, alteridad y autonomía que, desde lo contextual situado, principalmente en los países en desarrollo, buscan establecer modos distintos de comprensión de la realidad —a veces en clara resistencia a ese discurso dominante— (Scholz, 2017; Escobar, 2018).

Su incorporación en este artículo es una oportunidad para discutir sobre los límites, desafíos y alternativas de la gobernanza del riesgo en el contexto de la pandemia por el virus SARS-CoV-2. También es importante referenciar la forma en la que la noción de alternativas es utilizada en este documento, la cual entendemos en un sentido similar al expuesto por Gudynas (2014).

En un esfuerzo por reelaborar la noción de desarrollo, desde el punto de vista epistemológico, la identificación de alternativas se convierte en crítica y propuesta al mismo tiempo. Se trata del planteamiento de opciones que trascienden las ideas comúnmente aceptadas, sobre la práctica del desarrollo, en su interpretación normativista, y tensionen los límites conceptuales tradicionales. Como se observa más adelante, esas alternativas se nutren de múltiples saberes y sensibilidades, y, en algunos casos, constituyen una crítica directa a la modernidad occidental y a sus procesos de racionalización.

Presentación de actores

Para la selección de las experiencias citadas en este artículo, se adoptó una perspectiva multinivel que permitiera estructurar el análisis a partir de tres planos narrativos. En primer lugar, en la sección sobre la covid-19 y la crisis del multilateralismo se parte de la referencia a la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en cuanto principal referente del sistema multilateral. Así, una vez considerada esta decisión, se realizó una consulta virtual semanal, durante los meses de diciembre de 2020 y enero de 2021, en su centro de noticias oficial², con el propósito de acceder a las informaciones relacionadas con el abordaje dado por ese organismo internacional a la pandemia y el tipo de narrativas sobre riesgo que estaban siendo adoptadas.

La selección de la experiencia italiana y el posicionamiento de la Unión Europea (UE) responde, en primer lugar, a la trayectoria geográfica que siguió el virus. Dado que Italia fue uno de los primeros países fuera de la región del sudeste asiático en convertirse en epicentro de la detección de casos positivos confirmados; la información publicada por diferentes medios de comunicación permitió identificar un tipo de abordaje particular para la vivencia de la pandemia en territorio europeo y su relación con las políticas comunes de atención del riesgo ante pandemias. Del mismo modo, el caso italiano fue seleccionado porque permite dar cuenta del funcionamiento de un organismo supranacional regional (la Unión Europea, en este caso) en la atención de la crisis sanitaria. Para hacer referencia a este caso, también se realizó una búsqueda web y consulta digital en diferentes medios de noticias internacionales, centrando el criterio de búsqueda en las medidas de prevención, contención y abordaje de la pandemia acordadas por la Unión Europea y las solicitudes, respuestas y reacciones del Gobierno italiano.

Las referencias a los casos, brevemente citados: (1) el conflicto bilateral entre Estados Unidos y China, (2) las crisis políticas en Estados Unidos y Brasil, y (3) la discusión sobre la negociación entre Costa Rica y el Fondo Monetario Internacional (FMI), fueron incorporadas con el objetivo de apoyar el argumento de que el surgimiento de la pandemia de la covid-19 y el tipo de medidas estatales adoptadas para su control no pueden ser pensadas de forma aislada, ni separadas de las circunstancias estructurales, históricas y políticas por las que atraviesan los gobiernos nacionales en diferentes partes del mundo.

Las crisis de legitimidad política, en Estados Unidos durante la administración Trump, y en Brasil durante la administración Bolsonaro, desvelan elementos de la gobernanza institucional y de las relaciones de poder inherentes a las dinámicas de coerción de los sistemas políticos nacionales, a partir de los cuales es posible problematizar formas específicas de concebir “la entidad” del virus y su agenciamiento político.

Como es sugerido en este artículo, fenómenos como el negacionismo, la posverdad y las noticias falsas (fake news), que proliferaron en el contexto de los primeros meses de la pandemia, cuando aún se tenía poco conocimiento sobre el nuevo coronavirus, y, posteriormente, en relación con la fabricación de posibles vacunas, son elementos centrales para dimensionar la complejidad de un momento histórico que no puede ser comprendido de manera adecuada sin antes prestar atención a las dinámicas del capitalismo cognitivo y la racionalidad de los esquemas tecnocientíficos que lo hacen posible. En una perspectiva de análisis multinivel, estas experiencias corresponden a un segundo plano narrativo, es decir, a dinámicas institucionales y burocráticas por parte de gobiernos nacionales.

El tercer plano narrativo corresponde a experiencias del nivel local y comunitario en la atención de los riesgos asociados con la pandemia para lo cual se hace referencia a la producción local de mascarillas en favelas de Brasil y al sistema de alimentación “Ollas solidarias” en Perú. Para una caracterización más detallada de estas experiencias, se recomienda al lector la consulta de los siguientes artículos científicos: Silva (2020), Canettieri (2020), Fleury y Menezes (2021) para el caso brasileño y Zuloaga (2021), Perdomo (2021), Vega Zavaleta (2021) para la experiencia peruana.

Referentes teóricos y conceptuales

La perspectiva de las transiciones sostenibles: la gobernanza de nuevos riesgos e incertidumbres

Para Scoones (2019), la primera precisión a tener en cuenta es que riesgo e incertidumbre son conceptos distintos. Desde la perspectiva del autor, la confusión de estos términos condujo a la operacionalización de un enfoque de la incertidumbre basado exclusivamente en la interpretación de riesgos, lo que llevó a asumir que el futuro se puede controlar por medio de complejos paradigmas tecnoinstitucionales y el uso aplicado de la ciencia como solución a todos los problemas.

Sin embargo, mientras que el riesgo es la probabilidad de que un fenómeno no deseado conduzca a un aumento de la vulnerabilidad en un conjunto de sistemas determinados, lo que caracteriza a la incertidumbre es la incapacidad de racionalizarla en un registro de eventos interconectados, y esto provoca ignorancia, contradicción y ambigüedad (Arias, 2020).

De acuerdo con Leach et ál. (2005), es un hecho positivo que en la actualidad se otorgue un mayor reconocimiento a las perspectivas que refutan las corrientes de planificación del desarrollo sostenible basados en el control absoluto del riesgo y que antes eran asumidas como parte del dominio soberano de tecnócratas y grupos de científicos expertos.

Anterior a la aparición de la covid-19, autores, como Leach y Scoones (1999) y Clark y Dickson (2003), ya habían comenzado a reflexionar sobre este tema, al centrar la discusión en los efectos que tienen los sistemas de innovación y el cambio tecnológico en la reconfiguración de los espacios públicos de deliberación y la acción colectiva, así como en las articulaciones entre ciencia, política y ciudadanía que se habían producido bajo ese enfoque.

Stirling (2014) reformula esta discusión en la forma de una crítica a la orientación normativa con que las transiciones hacia la sustentabilidad son pensadas y promovidas desde el Estado, lo que se traduce en modos de gestión de la tecnología y el conocimiento basados en una lógica “de arriba hacia abajo” (top- down) con escasa participación ciudadana.

En este contexto, Leach et ál. (2005) señalan que las preguntas sobre la legitimidad de las agendas de ciencia y tecnología, y sobre las prioridades y visiones de desarrollo que promueven las transiciones a la sostenibilidad, son planteadas de forma tímida y con escasa participación de los diferentes grupos que integran la sociedad civil. De acuerdo con Beck (2000), este es el principal desafío de las relaciones de definición, es decir, la (aparente) poca resistencia de los ciudadanos a la matriz de poder cultural, epistemológico y legal en la cual estas discusiones son conducidas. En este caso, la argumentada supuesta indiferencia ciudadana estaría menos relacionada con la aparente aptitud de indiferencia, conformismo o pasividad de la población; en cambio, serían los mecanismos tecnocráticos y burocráticas dispuestos para la participación ciudadana las principales razones del malestar ciudadano y del bajo nivel de involucramiento de las personas.

Para Scoones (2019), en un plano diferente a la perspectiva societal de Beck, y que es ampliamente conceptualizada por medio de la sociedad del riesgo (Beck, 1992), el estudio del riesgo y la incertidumbre debe ser parte de un análisis más integral sobre ecología y economía política, ya que en estos campos disciplinares la diferenciación social y las interacciones entre ciencia, naturaleza y sociedad son variables que adquieren una mayor densidad analítica.

De modo general, el conjunto de estos autores desarrolla el argumento de que la gobernanza del riesgo no puede ser un monopolio del Estado y de sus mecanismos de intervención directa (Wyborn et ál., 2019). En contraposición, van a reafirmar la importancia de las instituciones que reivindican la justicia cognitiva en el campo científico-gubernamental desde otros espectros de la participación pública y en niveles territoriales diferentes al nacional (Leach et ál., 2005).

En un mundo pospandemia, la conformación de estas instituciones por colectivos y poblaciones diversas puede fomentar el establecimiento de proyectos políticos alternativos, desde los cuales practicar una ciudadanía performativa, y que además sirvan de contrapeso a las narrativas del riesgo, fundadas en la defensa a la seguridad nacional y la noción de peligro externo.

Para Leach et ál. (1999), el objeto del debate no es entonces la vigencia de las instituciones de gobernanza del riesgo, sino la necesidad de pensar su función fuera de los marcos tradicionales del enfoque estructural-funcionalista. Las instituciones, entendidas como las relaciones sociales que crean significado intersubjetivo y esquemas de organización de la realidad, continúan siendo importantes en la promoción de las capacidades humanas y en la conformación de identidades políticas.

En una visión más próxima a Amartya Sen, es posible garantizar las titularidades (entitlements) y los funcionamientos (endownents) para que los individuos dispongan de la libertad para realizar el tipo de vida que desean vivir (Sen, 1982). Por consiguiente, las alternativas a los esquemas de gobernanza del riesgo tradicionales desafían la noción de modernidad y progreso, con la incorporación de una multiplicidad de repertorios, cosmovisiones e imaginarios que dan cuenta de la diversidad de formas de “ser-en-el-mundo”, constituyéndose en mecanismos que garantizan la mayor descentralización y la democratización de los espacios de interacción deliberativa entre el Estado y la ciudadanía (Holmes y Scoones, 2020).

La noción de la geografía del conocimiento: ecología política y crisis ambiental capitalista

Desde la perspectiva decolonial, la pandemia crea condiciones para pensar el desarrollo y la sostenibilidad a partir de registros diferentes a los establecidos por la modernidad, entendida como “gran singularidad” (Escobar, 2005). La pandemia está haciendo —más— visibles las porosidades del discurso moderno, y esto nos lleva a reconocer que las políticas de control utilizadas por los Estados en la gestión de la crisis de la covid-19 pueden tener un alcance limitado.

En términos metafóricos, el sentido de reparación del mundo (Mbembe, 2016) en las fases de la pospandemia, se va a manifestar como una oportunidad para reinventar la forma en que construimos certezas e imaginarios sobre el control del mundo. Esto sugiere una redefinición de nuestros paisajes epistemológicos.

Es un hecho irrefutable que la rápida propagación del virus está relacionada con el patrón dominante de un sistema socioeconómico que es intrínsecamente expansivo, y dinámicas civilizatorias que comprometen cada vez más la integridad ecológica de los espacios naturales.

Los efectos de las actividades humanas en los ecosistemas aumentan el riesgo de que nuevos virus pasen de una especie para otra. Mientras que la pérdida de la superficie forestal, ocasionada por la deforestación y el incremento de la urbanización y el uso de los suelos agrícolas, repercute en los patrones de alimentación, migración y apareamiento de las especies (Afelt et ál., 2018).

La reinscripción de múltiples modernidades, que están aconteciendo de modo paralelo en diferentes contextos y regiones del planeta, abre posibilidades para mejorar la acción pública, por medio de reelaboraciones sobre el mundo material y no material (Scoones, 2019). La identificación de trayectorias de desarrollo sostenible, que son cultural y geográficamente específicas, también es una forma de recuperar diferentes cosmovisiones y ontologías (Gudynas, 2011).

Otro elemento sobre el cual es necesario generar una mayor reflexión es el que tiene que ver con los efectos de la pandemia en la continuidad de la racionalidad ambiental capitalista. El nuevo coronavirus puso a prueba la hegemonía del conocimiento experto sobre las crisis del clima y la naturaleza y, en particular, las formas en que este conocimiento es abordado por los gobiernos de derecha (Watts, 2020). De este modo, los dominios cognitivos creados en el capitalismo podrían ser disputados por nuevas formas de construcción y acceso a información y conocimiento.

La descolonización del conocimiento científico y tecnológico, impuesto por la modernidad como único medio para controlar los efectos adversos del capitalismo, representa entonces una estrategia política para reivindicar la importancia de los espacios autónomos de pensamiento emancipatorio, que observan en la vulnerabilidad sanitaria y socioambiental el fracaso del proyecto civilizatorio moderno.

Para Leff (2013), es el campo disciplinar de la ecología política el que permite comprender cómo es que la deconstrucción de la racionalidad moderna y la construcción de una racionalidad ambiental alternativa se articulan con las luchas de poder que envuelven la apropiación social de la naturaleza. La ecología política emerge

en el contexto de una ontología política: territorializando el pensamiento del ser, la diferencia y la otredad en una racionalidad ambiental, arraigada en una ontología de la diversidad cultural, una política de la diferencia y una ética de la otredad. (Leff, 2015a, p. 37)

Por esta razón, esta corriente es enunciada desde el pensamiento decolonial latinoamericano como una posición crítica posestructural y posdesarrollista al capitalismo moderno, y que identifica en la evolución de las dinámicas y estructuras del modo de producción capitalista la negación de otros modos de “ser-en-el-mundo” o, lo que equivale a decir, el sometimiento de las formas diversas de vida a un único mandato de reproducción material y crecimiento económico universales.

Una manera más adecuada de comprender la radicalidad epistemológica de la ecología política, y con ello las perspectivas que ofrece para estudiar las crisis ambientales y de desarrollo, es el abordaje que se propone realizar a partir de la noción de “geografía del conocimiento” (Leff, 2015b, 2017).

Para Leff (2015a), el acercamiento de la ecología política y la geografía del conocimiento implica la deconstrucción de campos teóricos, la resignificación de conceptos y la movilización de estrategias discursivas para forjar la identidad de un nuevo territorio epistémico, en capacidad de configurar la racionalidad ambiental que permita la construcción de un futuro sostenible.

Este futuro es vislumbrado como una sobreposición de referencias temporales y territoriales que hace posible pensar en otros repertorios cognitivos, relacionales y epistemológicos, a partir de los cuales se pueden construir nuevas visiones de la sociedad y la naturaleza. De este modo, nuevos significados y conocimientos sobre sostenibilidad emergen en la forma de territorios epistémicos en disputa. Además de ser una parte constituyente de las capacidades de resistencia y de reapropiación que reivindican las formas de pensar, sentir y actuar que les han sido negadas a un conjunto de colectivos y poblaciones en la historia (Lander, 2016).

En este punto, las reflexiones de la geógrafa británica, Doureen Massey, nos ayudan a pensar la interpretación que realiza del “sentido de lugar” (Massey, 2015) y permite imaginar la forma en que el futuro puede comenzar a ser imaginado desde las bases comunitarias y locales en el mundo pospandemia, por medio de relaciones de proximidad y pertenencia que reconfiguran las prácticas intersubjetivas para avanzar hacia la construcción de espacios públicos y plurales con garantía de una mayor incidencia política.

En este sentido, una alternativa posible puede estar en la reconfiguración de modos distintos de cosmopolitismo ambiental, movilizados por los movimientos sociales y los activismos surgidos durante la pandemia (Bringel, 2020; Bringel y Pleyers, 2020).

La covid-19 y la crisis del multilateralismo

La pandemia de la Covid-19, provocada por el virus SARS-CoV-2, se encontró con un sistema internacional caracterizado por la crisis del multilateralismo. Este hecho tiene implicaciones profundas para pensar los desafíos y las alternativas de la gobernanza del riesgo en un mundo poscovid-19. De acuerdo con Kamali- Chirani y Khalid (2020), el sistema multilateral surgido tras el final de la Guerra Fría se está modificando, si bien aún no da muestras de desaparecer por completo. Para los autores, el multilateralismo del siglo XXI se caracteriza por la influencia internacional que tienen cinco o seis países en las arenas económica y política³, lo que determina la constante reconfiguración de los polos de poder geopolítico.

Su hipótesis es que la nueva era estará caracterizada por el protagonismo individual de estos Estados, colaborando entre sí para superar los problemas y dificultades mutuos. El mundo posterior a la covid-19 es el mundo de las potencias multilateralistas. Sin embargo, hay motivos (y también evidencias) para desconfiar de esta tesis. En este sentido, Woods et ál. (2020) defienden la idea de que la recuperación económica en la pospandemia requerirá de una respuesta global unificada basada en la unidad del sistema, la solidaridad y la cooperación multilateral; aunque también reconoce que no se puede ser ingenuo.

Sachs (2020) va más allá. Desde su perspectiva, la salida a la crisis sanitaria y económica asociada a la pandemia puede ser de dos formas. La primera, mediante la participación de un líder global que proponga respuestas efectivas y ayude a su financiación. La segunda, mediante el marco multilateral de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y una política internacional de cooperación global robustecida. Más adelante, el mismo Sachs responde que, ante la ausencia de un líder mundial (se refiere a Estados Unidos como una fuerza de destrucción más que un líder), el único camino a seguir es la cooperación bajo el mandato de la ONU.

Sin embargo, el rol de esta organización internacional durante la pandemia ha sido laxo. De acuerdo con algunos analistas, su actuación ha sido incluso poco convincente (Kozul-Wright, 2020; Prato y Adams, 2021). Basta con dar una mirada rápida a su centro de noticias para comprobar que su atención se ha centrado en la emisión de comunicados de carácter administrativo, que reafirman la necesidad de acatar los principios establecidos en la Carta de Naciones Unidas. La respuesta del Consejo de Seguridad, del que muchos Estados esperaban un pronunciamiento más contundente, también tardó en llegar. Pese a reconocer que la pandemia del coronavirus “puede poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales” (ONU, 2020), las disputas entre Estados miembros (Estados Unidos y China, en concreto) han terminado por afectar su espacio de maniobra. De este modo, los esfuerzos multilaterales en el seno de este organismo han quedado circunscritos a la competencia de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

El conflicto entre Estados Unidos y China puede ser mejor entendido en el contexto de una crisis de hegemonía en el sistema internacional y un nuevo orden, todavía en construcción (Smith y Fallon, 2020). Un antecedente inmediato de este fenómeno es la guerra comercial entre estos países, en la que Liu y Woo (2018) identifican una crisis mayor, relacionada con la seguridad nacional, en un momento histórico en que la debacle del sistema multilateral podría hacer reaparecer nuevas fuentes de conflicto.

No cabe duda de que la crisis global de la covid-19 fue agudizada por los intentos de retirada de Estados Unidos del sistema multilateral durante la administración Trump, lo que hizo que muchas de las instituciones de la política internacional resultaran debilitadas. Sin embargo, una amenaza directa sobre los mecanismos de gobernanza del riesgo a nivel global ocurrió con el abandono oficial de ese país del Acuerdo de París, cuyo objetivo es reforzar la respuesta mundial al cambio climático.

Si bien el presidente electo John Biden ha señalado que una de sus primeras acciones tras la toma de poder será la reincorporación a ese instrumento (Downie, 2020), las acciones encaminadas por el presidente Trump debilitaron los avances hechos en materia de gobernanza climática mundial por dos motivos concretos. El primero de ellos tiene relación con la estabilidad de las políticas de financiamiento para la lucha contra el cambio climático, que afecta principalmente a la capacidad de acción de los países en desarrollo. En segundo lugar, las implicaciones simbólicas del mensaje político tienen un efecto contraproducente en la percepción sobre la insostenibilidad de los sistemas de producción y consumo actuales (Pickering et ál., 2018).

En consecuencia, esta situación puede provocar un relajamiento de la normativa existente que regula el impacto ambiental de las principales actividades contaminantes y que, en su mayoría, está relacionada con la aplicación de mecanismos legales para la internalización de externalidades ambientales por parte de complejos industriales de producción a gran escala. Esto también incide en una potencial reversión de los logros alcanzados, principalmente, en materia de mitigación de los gases de efecto invernadero (GEI).

Sin embargo, esta crisis política da cuenta de un peligro mayor: la problemática cada vez más evidente del negacionismo y la posverdad. En una entrevista reciente, Bruno Latour se refiere a la amenaza que entraña la creencia de que hay verdades alternativas entre las que se puede elegir. Para este autor, la posverdad es una postura defensiva que se construye sobre noticias falsas y vagamente empíricas (Watts, 2020). Estas verdades alternativas, cuando encuentran eco en la arena política, pueden tener consecuencias graves.

En el contexto de la pandemia actual, la mayor cantidad de muertes y contagios se ha producido en aquellos países dirigidos por una clase política que niega el cambio climático. A finales de noviembre de 2020, Estados Unidos y Brasil continuaban siendo el foco de la pandemia (OMS, 2020). Además, existe evidencia de que en estos países la población es más proclive a compartir e interactuar con noticias falsas (Morosoli et ál., 2020).

En su conjunto, estos elementos alertan sobre la fragilidad de los sistemas democráticos, siendo su uso de particular interés en países donde los populismos y las extremas derechas se encuentran en auge. De acuerdo con Humprecht (2019), la desinformación es un recurso estilístico de la comunicación populista, en la que cierta información se omite o se tergiversa para que encaje con la narrativa.

Con la crisis del nuevo coronavirus incrementó la circulación de noticias falsas y con esta el surgimiento de teorías conspirativas (Morosoli et ál., 2020). Incluso algunos científicos sociales se vieron atraídos por estas tesis, como fue el caso del filósofo italiano, Giorgio Agambem (2020), que llegó a insinuar que la pandemia fue inventada por los gobiernos para imponer a sus poblaciones un estado de excepción permanente.

La desinformación también ha conducido a la conformación de un movimiento contra científico transnacional, fácilmente ejemplificado por los movimientos antivacunas. Sin olvidar tampoco la recomendación del presidente Trump sobre el uso de inyecciones con desinfectante como medida sanitaria preventiva (BBC, 2020). Estas declaraciones incluso tuvieron que ser desmentidas por la Administración de Medicamentos y Alimentos (FDA, por sus siglas en inglés), ante el peligro de que la población las pusiera en práctica⁴.

Otros hechos que muestran la crisis del multilateralismo, y que tienen a Estados Unidos como protagonista (si bien por razones diferentes), son las presiones sobre la revisión a la política de financiamiento de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) (Emmott, 2020) y la reciente firma del tratado comercial de Asociación Regional Integral y Económica (RCEP, por sus siglas en inglés), integrado por 15 países de la región de Asia-Pacífico, sin la participación de Estados Unidos, y que busca garantizar un entorno de inversiones y comercio “abierto, inclusivo y regulado”, que favorece principalmente a la economía china (The Economist, 2020).

Sin embargo, un caso que resulta paradigmático de esta crisis, y que se presenta en plena expansión mundial de la pandemia, es el abandono a Italia por parte de la Unión Europea durante los meses críticos de la emergencia sanitaria (febrero a abril) en ese país mediterráneo, y al que Dardot y Larval (Les invités de mediapart, 2020) conceptualizan como política de egoísmo y competencia generalizada, que implicó incluso la negativa a enviar material médico y máscaras de protección a ese país.

En los casos mencionados, la actuación unilateral de los Estados ilustra el alcance limitado que tiene el marco institucional de la política global para dar respuestas efectivas ante escenarios de crisis, en los que la incertidumbre es un factor configurante de la percepción política sobre el peligro, los riesgos y las amenazas.

En el actual contexto de la pandemia de la covid-19, la gobernanza del riesgo ha quedado circunscrita a una cuestión de seguridad nacional, con la priorización de medidas estratégicas como el cierre temprano de fronteras y la aprobación de restricciones en el libre tránsito de personas y mercancías. Kanda y Kivimaa (2020), se refieren al conjunto de estas prácticas como el enfoque de la securitización en el nivel de atención nacional y argumentan que, a pesar de que las medidas impuestas durante la cuarentena podrían tener un efecto positivo en la transición hacia la sostenibilidad en el futuro, especialmente en los sectores eléctrico y de movilidad, el enfoque también vulneró algunos de los procedimientos democráticos para la toma de decisiones.

Siguiendo este razonamiento, Dardot y Larval (Les invités de mediapart, 2020) señalan que el virus es transformado en una nueva entidad: “un enemigo extranjero” que amenaza con ser importado, y del que las poblaciones nacionales deben ser protegidas. Para los autores, esta fue la xenofobia institucional que acompañó la decisión temprana del cierre de fronteras en algunos Estados europeos. Se produjo una asimilación peligrosa de los términos coronavirus e inmigración, al indicar que ambos fenómenos estaban ligados porque la propagación del virus aumentaba con el desplazamiento de personas.

Además, el nuevo coronavirus permitió constatar la rigidez de las instituciones formales, tanto de los Estados como del sistema internacional, para responder con prontitud y capacidad resolutiva ante circunstancias inéditas. Se puso en evidencia la hiperburocratización de las estructuras políticas y administrativas, principalmente en países en los que la democracia está siendo debilitada de forma progresiva por la crisis en el modelo de crecimiento económico o el auge de los populismos.

En América Latina, países de tradición pacifista experimentaron la agudización del malestar social. Es el caso de Costa Rica, donde cientos de personas salieron a las calles en pleno pico de la pandemia (setiembre y octubre de 2020) para manifestarse en contra de la aprobación de un eventual acuerdo económico que el gobierno buscaba negociar con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Para tener una idea general de la situación económica de este país, de acuerdo con las proyecciones oficiales, Costa Rica presenta una tasa de desempleo que solo en el segundo semestre del año alcanzó el 24% (Inec, 2020), y un déficit fiscal que representaría el 9.3% de su Producto Interno Bruto (PIB) al final de 2020 (Ministerio de Hacienda, 2020).

Estos acontecimientos deben ser analizados en el contexto de narrativas más complejas. En un momento en el que la ideología del progreso hace evidente su agotamiento como esquema de organización socioeconómica y política, los ciudadanos perciben las fisuras del sistema político de manera diferente, y, en consecuencia, aumenta la desconfianza respecto a la función del gobierno y de los partidos políticos en la construcción del proyecto país.

De acuerdo con Kanda y Kivimaa (2020), este podría ser un parámetro útil para determinar la forma en que una crisis de representación política se convierte en una crisis de sentido general, que vendría a ser agravada por las medidas adoptadas por los países durante los periodos de cuarentena. Esta crisis tiene su origen cuando la incapacidad de incidir en la trayectoria de las decisiones por la vía formal (mecanismos gubernamentales) se hace latente en todas las dimensiones de la existencia cotidiana (individual y colectiva), y posibilita la construcción de alternativas para repensar conceptos como democracia y ciudadanía.

En la sección introductoria de este artículo, se mencionó que los nuevos ordenamientos sobre el riesgo global influyen de forma directa en la gestión burocrática de los Estados, e incluso determinan el imaginario público sobre la crisis y los escenarios de incerteza asociados a ella.

Con esta idea, lo que se pretende decir es que, más que pensar la relación entre la gobernanza del riesgo y las políticas de desarrollo desde la perspectiva del Estado, lo que llama a reflexionar es la forma en que la pandemia modificó los esquemas de gobernanza que orientan las acciones, prácticas y procesos relacionados con la sostenibilidad y el medio ambiente en otros espacios públicos distintos al gubernamental.

Un enfoque de la sostenibilidad que trascienda los riesgos ambientales

Las crisis del clima y la naturaleza son fenómenos complejos y multicausales. Por esta razón, los enfoques de la sostenibilidad no pueden centrarse de modo exclusivo en la atención de los riesgos ambientales. Las amenazas que enfrentan los espacios socioecológicos en la actualidad tienen un carácter multidimensional y requieren de respuestas que articulen elementos sociales, sanitarios, ambientales y políticos.

Para generar una mejor comprensión de las interacciones entre las crisis sanitarias y la vulnerabilidad socioambiental es necesario retomar tres cuestiones planteadas en los apartados anteriores, y cuya reflexión más detenida puede informar sobre los cambios que precisan ser hechos en el nivel de las políticas públicas para adaptarse al nuevo contexto.

La primera de estas cuestiones es la importancia de pensar estas crisis a partir de una perspectiva territorial posconstructivista. Al indicar que los riesgos no son los mismos para todos los grupos y que sus manifestaciones varían en función de las características sociales (pobreza, desigualdad, etc.), espaciales (densidad poblacional, patrones de urbanización, etc.) y geomorfológicas (variedades de suelos, sistemas fluviales, etc.) de cada territorio, también se deben reconocer las implicaciones simbólicas y afectivas que esta “narrativa de la diferencia” tiene para los actores no estatales (Escobar, 2010). Esto equivale a no pensar los territorios en cuanto espacios abstractos de intervención (Valencia et ál., 2019) y, en cambio, considerarlos espacios donde se lleva a cabo la reconfiguración constante de identidades y agencias políticas.

Segundo, la construcción de conocimiento durante las etapas de transición hacia la sostenibilidad no se circunscribe a una competencia exclusiva de los modernos sistemas de innovación, ni es reducible a la gestión instrumental del aprendizaje que acompaña a las dinámicas de transferencia tecnológica. El conocimiento sobre la sostenibilidad no es un subproducto circunstancial o fortuito de la política pública, sino un resultado de los acuerdos, disputas, diálogos y resistencias que surgen durante el curso de acciones determinadas.

Por ende, para su legitimación se requieren más que consensos formales en el marco de la planificación institucional. Del mismo modo, el conocimiento sobre la sostenibilidad puede aparecer como estrategia deconstructiva del discurso y los imaginarios político-estatales sobre el desarrollo.

Un tercer aspecto está relacionado con la reflexividad de las políticas y la capacidad de los Estados para incorporar las dimensiones subjetivas sobre el bienestar y la justicia a su marco de misiones y objetivos (Berkhout et ál., 2003). Esto se encuentra en relación directa con la importancia de realizar ajustes institucionales y políticos para recuperar las distintas percepciones sobre los modos de vida y las formas de relacionamiento entre seres humanos y otras especies en el registro de la política formal.

De acuerdo con Dietz et ál., (2003), no basta con expandir las capacidades estatales para avanzar hacia una mejor gestión adaptativa de los ecosistemas, ya que el principal desafío consiste en determinar los factores socioculturales, económicos y políticos que promueven u obstaculizan la capacidad regenerativa de los espacios ecológicos. En este sentido, la gobernanza del riesgo es vista en relación con el establecimiento de condiciones que favorezcan la acción colectiva más allá de las estructuras de control político-estatal.

Esta visión es significativamente opuesta a aquella centrada en una perspectiva de la sostenibilidad entendida como transformaciones sociotécnicas (Geels, 2019), y permite pensar en dinámicas de desarrollo con participación e inclusión social, por medio del diseño de instrumentos de política que sean territorialmente receptivos y socialmente sensibles a las diferencias en los paisajes de la transición.

Conforme a Stirling (2004), más que una gobernanza orientada por la percepción pública sobre el riesgo, se busca establecer una gobernanza reflexiva en torno a las expresiones situadas de la vulnerabilidad; lo que haría viable la co- construcción de prácticas de sostenibilidad que buscan garantizar el ejercicio de prácticas ciudadanas y subjetividades diversas mediante espacios de liberación política representativos.

No obstante, en relación con el riesgo y la incertidumbre asociados a la pandemia es posible identificar tres desafíos importantes, si bien no son los únicos. El primero de ellos es pensar de qué modo la percepción sobre las amenazas de contagio está siendo asociada con condiciones de vulnerabilidad ambiental y de los espacios socioecológicos, y si esta percepción está estimulando nuevas formas de movilización social.

Un segundo desafío implica pensar de qué manera los esfuerzos que están haciendo las comunidades locales y los colectivos de base para responder al coronavirus, pueden ser articulados con iniciativas de sostenibilidad y reinscritos como parte de narrativas de preocupación ambiental que trascienden la situación coyuntural de la pandemia.

El tercer desafío es quizás el más importante para la gobernanza del riesgo y consiste en pensar las condiciones y recursos que son necesarias para lograr que acciones colectivas de atención a la pandemia, endógenas y territorialmente localizadas sean capaces de incidir en la reorientación y transformación de trayectorias de cambio globales. De esta manera, estas no se limiten a una retórica de contención temporal del virus.

Modos distintos de cosmopolitismo ambiental en el mundo pospandemia

Si intentásemos describir un esquema simplificado de la gobernanza del riesgo según un enfoque normativista tradicional, tendríamos a esta como siendo parte de las atribuciones exclusivas del Estado, el cual se convierte en su promotor más destacado, por medio del desarrollo de instituciones formales y el diseño e implementación de públicas políticas.

No obstante, las circunstancias inéditas que surgieron con la rápida propagación del nuevo coronavirus ponen a prueba la capacidad estatal para responder con prontitud y eficiencia resolutiva a las demandas y expectativas de algunos de los sectores más vulnerables de la sociedad. En Brasil, por ejemplo, la fabricación comunitaria de mascarillas en algunas de las favelas más grandes del país, lejos de suponer un ejemplo de “emprendimiento en tiempos de catástrofe”, se convirtió en un esfuerzo de organización de base con implicaciones políticas y simbólicas que merece la pena ser estudiado con detenimiento, ya que condujo a la posterior coordinación de movilizaciones populares en contra del gobierno de Jair Bolsonaro (Veiras e Inzunza, 2020).

La ausencia de un sistema de seguridad social universal, incluso en los países con economías desarrolladas, como Estados Unidos (Solis et ál., 2020), o la escasa cobertura sanitaria en una cantidad importante de países con economías en desarrollo (África subsahariana, Asia meridional) (Paintsil, 2020), que informan sobre las crisis estructurales en la época anterior a la covid-19. En los países con sistemas políticos frágiles, la garantía de acceso a servicios básicos suele estar más amenazada en los periodos de mayor vulnerabilidad.

La pandemia está agravando las inequidades sociales previas y creando otras nuevas (Ejiogu et ál., 2020), por lo que cualquier tentativa de superación deberá coincidir con un reposicionamiento de la cuestión democrática y la identificación de rutas que complementen a la estatal para hallar las respuestas adecuadas. Por otra parte, resulta claro que la conformación de un sistema inclusivo, participativo y democrático solo es posible por medio de la sociedad civil organizada.

Es el caso del sistema de alimentación solidaria conocido como “Ollas Comunes”, en Perú. Se trata de un modo informal de organización comunitaria para proveer con alimentos a poblaciones de los asentamientos humanos afectados por la pandemia y el desempleo, y liderados principalmente por grupos locales de mujeres, con apoyo de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y la gestión municipal. En la actualidad, más de 100000 personas son beneficiadas con esta iniciativa. Según las palabras de sus creadoras, las ollas comunes son una expresión vecinal de emergencia que busca aminorar las necesidades de formalización, alimentación y cuidados sanitarios que experimentan las poblaciones en condiciones de vulnerabilidad extrema (Arce, 2020).

En la atención de las crisis sanitarias y ambientales debe existir un sentido integral de la justicia multiespecies (Fernando, 2020). Esta identifica en las prácticas del cuidado el reencuentro de los seres humanos con el resto de las especies y entidades con las que compartimos el planeta.

La intersección de estas dos dimensiones crea nuevos espacios de maniobra para pensar la cuestión de la sostenibilidad en un contexto pluralista y de pleno reconocimiento de derechos. En una lectura alternativa de Acselrad (2004), se puede decir que la salud ambiental en el mundo pospandemia puede ser transformada en un recurso argumentativo, cuyo objetivo sería la legitimación de un nuevo lenguaje político para incidir en la solución a los problemas, desde dominios de conocimiento que se encuentran en disputa con el capitalismo cognitivo y sus esquemas tecnocientíficos de racionalización del mundo.

En los casos comentados, si bien, de forma superficial, es posible observar nuevas funciones políticas del territorio, basadas en formas alternativas de relacionamiento con el espacio. En última instancia, lo que observamos es la construcción de un lenguaje intersubjetivo (Dubar, 2008) que crea identidad y pertenencia. Diversos autores han señalado que ese tipo de experiencias pueden ser las cimientes de un nuevo paradigma ecológico (Sparks et ál., 2020).

Sin embargo, aún es temprano para asegurar que estas iniciativas locales puedan convertirse en movimientos sociales con mayor cohesión social. Mientras esto no acontezca, se debe tener cuidado para no incurrir en el error de clasificar cada experiencia de este tipo mediante el uso de categorías rígidas.

En primer lugar, porque cualquier intento de caracterización sistemática y exhaustiva puede llevar de forma inevitable a la “esencialización” de sus actores, hasta vaciarlos de su potencia creativa y carácter espontáneo. En segundo lugar, porque el elemento disruptivo en estos casos es la especificidad de las voces, siendo universales solo con el sentido de justicia que comparten.

Resulta necesario pensar entonces en una alternativa al esquema de gobernanza del riesgo normativista, que no niegue la existencia a estos proyectos culturales de sostenibilidad (Leff, 2015b), esa alternativa puede materializarse por medio de modos distintos de cosmopolitismo ambiental, guiados por principios éticos que posibiliten la convivencia pacífica entre especies y, a la vez, sean representativos de los contextos situados que los dotan de sentido y significado.

Consideraciones finales

El presente artículo fue orientado por preguntas sobre la forma en que la covid-19 se inscribe en la trayectoria institucional global a favor del desarrollo sostenible, y el modo en el que el nuevo coronavirus contribuye a crear nuevas configuraciones políticas y sociales en los niveles locales y comunitarios, en un momento histórico caracterizado por una realpolitik agitada y el posicionamiento global de nuevos centros de poder geopolítico.

La crisis del multilateralismo que hemos destacado contribuyó a definir el contexto político global en el que surgió la pandemia, permitiéndonos realizar un ejercicio de imaginación sociológica, con el objetivo de pensar los límites, desafíos y alternativas de la gobernanza del riesgo global.

Con esa intención, hemos desarrollado una reflexión crítica y decolonial con apoyo teórico y conceptual de la perspectiva sobre transiciones sostenibles, cuyo énfasis temático en los últimos años ha sido el análisis del riesgo y la incertidumbre asociados a los sistemas sociotécnicos modernos, y de la noción de la geografía de conocimiento, desarrollada en forma significativa por la ecología política latinoamericana.

La formulación de una racionalidad ambiental alternativa, propuesta por Leff (2015a), Gudynas (2014) y Escobar (2010), también nos ayudó a pensar futuros posibles, en los que se disponga de espacios íntegros y seguros para la reproducción de la vida en el planeta.

Las políticas de control, que están siendo utilizadas por los Estados en la prevención de la pandemia, pueden tener un alcance muy limitado, debido a la carencia de mecanismos adecuados para reconocer trayectorias de desarrollo y sostenibilidad que son cultural y geográficamente situadas.

El enfoque de la securitización, como es sugerido por Kanda y Kivimaa (2020), puede conducir al debilitamiento de los sistemas políticos, lo que entraña nuevos peligros para la continuidad y el fortalecimiento de las instituciones democráticas.

En este sentido, los ejemplos de organización comunitaria que hemos citado de forma breve pueden trascender la atención directa y coyuntural de la pandemia, hasta convertirse en espacios de movilización y resistencia, en los que existe una reapropiación de formas de pensar, sentir y actuar que antes de la pandemia no resultaban tan evidente.

Este tipo de experiencias pueden reconfigurar los espacios públicos de deliberación y acción colectiva en el contexto del nuevo coronavirus, y podrían evolucionar hasta convertirse en movimientos sociales con mayor incidencia política y cohesión social.

Hemos argumentado que las crisis del clima y la naturaleza son fenómenos complejos y multicausales. La covid-19 está demostrando que la salud y el ambiente no son compartimientos estancos. En esta discusión es preciso pensar los fenómenos de adaptación y resiliencia de acuerdo con enfoques de sostenibilidad ecológica y socialmente representativos. Estos enfoques pueden ayudarnos a entender la gobernanza del riesgo como una forma de conocimiento reflexivo de la vulnerabilidad, y a mejorar el diseño e implementación de las políticas públicas, en especial durante los tiempos de mayor incertidumbre.

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Notas

Autor notes

^aluis.barboza@ufrgs.br