En el Gráfico 1 se presenta una panorámica de la evolución de la deuda pública expresada en términos porcentuales del PIB, para los últimos 220 años. El Reino Unido, eje de la economía mundial en el siglo XIX, y los Estados Unidos en el siglo XX son los protagonistas en esta primera escena².

Desde ya saltan a la vista algunas características históricas del comportamiento de las series temporales de la deuda. La guerra descuella como una causa principal: así, en el caso británico, los conflictos bélicos -las guerras Napoleónicas de comienzos de los ochocientos, y las primera y segunda guerra mundiales en el siglo

XX, aparecen como los detonantes de empinamientos sustanciales de la deuda. También, la depresión de principios de los años treinta en el siglo XX, y fases recesivas como la desatada en 2008 y cuyas reverberaciones se extendieron hasta 2014, y la pandemia de 2020. Los picos más altos del endeudamiento británico se alcanzaron en 1821 (260,9% del PIB) y en 1946 (269,8% del PIB); de hecho, esta es la mayor cumbre alcanzada históricamente por el endeudamiento público de una nación hasta 2022.

En el caso de los Estados Unidos sobresalen la guerra de Secesión en la década de los sesenta del siglo XIX, los años finales de la Primera Guerra Mundial, y los de la Segunda Guerra Mundial a partir de 1942. Igualmente, la Gran Depresión de los años treinta reflejada en un crecimiento persistente de la deuda pública como porciento del PIB, y tras los años excepcionales de la crisis financiera de 2008-2009 y de la pandemia de 2020. Las cimas más elevadas del endeudamiento estadounidense se alcanzaron al cierre de la Segunda Guerra Mundial (121,2%) y con motivo de la pandemia del Covid-19 (133,5%).

Deuda Pública Fuentes: Mauro et al (2013) y FMI

Con base en el comportamiento de las series de deuda como las presentadas, hasta finales de los años sesenta se sostuvo que los aumentos sustanciales de la deuda corresponderían a circunstancias extremas como las de guerra externa, convulsión interna o recesión económica; y que los períodos de paz y estabilidad económica y política se verían caracterizados por niveles decrecientes o bajos de la deuda pública en relación con el tamaño de la economía. En los años setenta se cuestionaría esta convención al observarse que también en períodos de paz y estabilidad relativas, la deuda pública se elevaría como resultado de nuevos compromisos adquiridos por los presupuestos públicos.

En el Gráfico 2 se hace el seguimiento de la razón porcentual de la deuda pública al PIB para varias economías desarrolladas, además de las ya citadas de los Estados Unidos y del Reino Unido³. Se consideran siete países, a saber, Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y Reino Unido, economías que llegarían a conformar el G7 en 1975. En las dos últimas décadas del siglo XIX, y en las dos primeras del XX, Francia e Italia conquistaron cifras de endeudamiento muy por encima de las de los demás países. Así, mientras en estos países el endeudamiento se mantuvo alrededor del 100% del PIB, en el Reino Unido se debatía entre el 40 y el 50%; más adelante, entre 1920 y 1924, la deuda francesa se sostuvo en un promedio del 208,1%, al tiempo que la italiana no bajó del 140,5%; de hecho, la francesa arribó a la cumbre del 237% en 1921, cuando para entonces, la del Reino Unido ya había retomado una senda de crecimiento persistente desde la Primera Guerra Mundial y alcanzaba cimas que en la primera mitad de los años veinte superaban el 170%.

Gráfico 2

En la segunda mitad del siglo XX la deuda británica descendió hasta un promedio del 47% en los años ochenta. Las otras seis economías siguieron una trama ascendente desde principios de los setenta, destacándose la trayectoria italiana, y en especial la japonesa, ésta última con un crecimiento excepcional desde principios de los años noventa: en 2022 ya había arribado al 260%, lo cual significaba un crecimiento anual promedio del 4,2% muy por encima del 1,0% de crecimiento conjunto de la deuda de los otros seis países.

En la Tabla 1 se presentan estadísticas básicas de las series para el último siglo y medio. El Reino Unido e Italia aparecen como las economías con los mayores promedios, del orden del 90%. Les siguen Francia y Japón con cifras entre el 70 y el 75%. El Canadá se asemeja al promedio del G7, los Estados Unidos no alcanzan al 50%, y Alemania se ubica por debajo del 40%.

Tabla 1

	Alemania	Canadá	Estados Unidos	Francia	Italia	Japón	Reino Unido	7
Promedio	38,80	66,32	46,66	74,43	89,0	70,52	92,25	64,18
Desviación	14,75	22,72	26,91	38,36	29,08	52,46	50,89	16,91
Típica Coeficiente de Variación	38,03%	34,26%	57,68%	52,22%	32,67%	74,39%	55,27%	26,35

Fuente: Cálculos basados en datos de Mauro et al (2003) y FMI. El coeficiente de variación se obtiene dividiendo la desviación típica por el promedio; el resultado se ha multiplicado por 100

Al promediar las cifras de las series exhibidas en el Gráfico 2 se obtiene la serie representada en el Gráfico 3. Es una imagen más diáfana de lo acontecido desde finales del siglo XIX, a saber, una tendencia decreciente hasta el estallido de la Primera Guerra Mundial, seguida por el desborde del endeudamiento ocurrido entre dicha conflagración y la culminación de la Segunda Guerra Mundial; luego vendría el rápido desvanecimiento de la deuda durante el auge del crecimiento mundial que caracterizó la segunda posguerra, y finalmente, el ascenso prácticamente ininterrumpido de la deuda desde mediados de los años setenta. Los puntos más bajos del endeudamiento se alcanzaron en 1914 con el 28,5%, y en 1974 con el 33,7%. Hacia 1975 se habría podido pensar que en la cresta de endeudamiento del período de en-treguerras se habrían alcanzado las mayores cumbres de la deuda, pero para entonces no se avizoraba la evolución posterior que la llevaría escalonadamente hasta alcanzar el 133% en 2021.

La literatura acerca de la deuda pública ha indagado profusamente en las últimas tres décadas acerca de las causas de la evolución de sus niveles, tal como la registra el Gráfico 3. Con la perspectiva de los antecedentes del endeudamiento británico desde principios de los ochocientos, se ha investigado el proceso de reducción de la razón deuda a PIB a lo largo del siglo XIX, hasta la Primera Guerra Mundial; la búsqueda ha proseguido con el período de consolidación de la deuda en la segunda posguerra hasta entrados los años setenta. Y, finalmente, con el estudio de los factores de acumulación de la deuda a partir de 1975.

Gráfico 3 Fuentes: Cálculos con base en los datos reportados por Mauro et al (2003)y FMI

Las revisiones históricas han seguido ampliamente el comportamiento de los componentes de la ecuación acumulativa de la deuda pública, a saber, el déficit primario, el tamaño inicial de la deuda en el período de estudio, multiplicado por la diferencia entre el interés aplicado a la deuda y la tasa de crecimiento de la economía, y finalmente un componente de ajuste debido a diversos factores contables e institucionales. A la luz de esta metodología, los investigadores han encontrado que la reducción de la deuda del Reino Unido a partir del 260,9% del PIB en 1821 hasta el 27,3% en 1914 (Gráfico 1) obedeció al persistente predominio de superávits primarios a lo largo del período. Y, en relación con la caída sustancial de la relación deuda a PIB en las dos largas décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, se encontró que las tres cuartas partes del ajuste se debían al diferencial entre la tasa de interés y la tasa de crecimiento; fue esa, una época de tasas de interés bajas o controladas, y de crecimiento económico elevado, que en ciertos momentos resultaron en tasas de interés reales negativas.

La ecuación de acumulación de la deuda pública puede escribirse así:

En donde dt - dt-1 es el cambio en la relación entre la deuda y el PIB entre el período t-1 y el período t, el cual resulta de la siguiente suma:

primero, s_t el cual es el déficit primario en el período t; segundo, el producto de la relación entre la deuda y el PIB, rezagada un período, y el diferencial entre la tasa de interés efectiva, r_t, y la tasa de crecimiento nominal del producto, g_t; y tercero, el término ASF_t, el cual incorpora ajustes residuales de stocks y flujos⁴.

La hora del alba en los años setenta se vio nublada por eventos inusuales como el colapso del Acuerdo de Bretton Woods entre 1971 y 1973, el alza extraordinaria de los precios petroleros en 1973, reiterada en 1979, el desborde inflacionario, y el desencadenamiento de una recesión que elevó significativamente las tasas de desempleo en numerosas economías. Las ondas recesivas se amplificaron al ponerse en práctica políticas monetarias contraccionistas en los Estados Unidos, el Reino Unido y otros países, para domeñar la inflación. Se escalaron entonces las tasas de interés y se deprimió todavía más el crecimiento. Así, los años transcurridos entre mediados de los ochenta y principios de los noventa pudieron ver cómo el diferencial positivo entre las tasas de interés y las de crecimiento, propiciaba la acumulación de la deuda⁵.

Gran parte de los años noventa pudo atestiguar el declive de las tasas de interés internacionales y un resurgimiento del crecimiento. E igualmente un renovado crecimiento de la deuda, esta vez auspiciado por un gasto público primario que desbordaba los recaudos tributarios. Esta fue la tónica general en los países del G7, lo cual no quiere decir que la suerte de todos sus miembros haya sido similar. De hecho, y en diferentes períodos, las economías de países como Bélgica, Canadá, España, Irlanda, Nueva Zelanda y Suecia lograron importantes reducciones de su endeudamiento mediante el ajuste de sus déficits primarios, con el soporte de elevadas tasas de crecimiento⁶.

Con la excepción del Reino Unido y Canadá, la deuda como proporción del PIB en los países avanzados más grandes creció de manera prácticamente ininterrumpida hasta alcanzar una nueva cima histórica en 2007, en vísperas de la crisis financiera internacional. Para entonces, las diez economías más endeudadas en el mundo desarrollado representaban el 70% del PIB de dicho grupo, y el 43% del PIB mundial. Y se estaba adportas de al menos dos lustros de políticas fiscales expansionistas.

La última década ha contemplado un nuevo tramo de expansión de la deuda pública como proporción del PIB en las mayores economías industrializadas. El Japón pasó de contar con una razón de la deuda a PIB de 226,1% en 2012 a 260,1% en 2022, o sea, un aumento de 15%. Italia lo hizo de 126,5% a 144,4% entre las mismas fechas, equivalente a 14%; Francia de 90,6% a 111,8%, o sea, un aumento de 23%; los Estados Unidos de 103% a 121,3%; el Canadá de 87,2% a 107,4%; el Reino Unido de 83,1% a 101,9%; y, Alemania, en contravía de sus pares, redujo su deuda de 80,7% a 66,1%, un descenso de 18%.

El Japón ha completado ya tres décadas de activismo fiscal cuyo impacto sobre la acumulación de deuda pública ha desbordado sustancialmente el del resto del mundo industrializado. A su notable desempeño económico de la posguerra que terminó en una vigorosa tasa de crecimiento de 4,8% anual en 1970-1989, le siguió una comparativamente muy débil del 1,2% en 1990-2018. Sin embargo, desde 2012, y con excepción del impacto de la pandemia del Covid -19, se ha tenido un cierto éxito en la estabilización de la curva ascendente de la deuda: con obligaciones derivadas de la atención de la seguridad social del orden del 35% de los gastos totales, y requerimientos del servicio de la deuda en torno al 25% de los mismos, no son claras las perspectivas de reducción de la deuda. En diversos estudios realizados en las últimas dos décadas se aludió a que el espacio fiscal estaba prácticamente copado; pero en contra de dicha advertencia, la deuda ha seguido creciendo sin una oposición explícita de los acreedores, en su gran mayoría internos (instituciones bancarias, banco central e inversionistas) ⁷.

Italia vivió una larga crisis de la deuda entre 1978 y 1994, la cual fue superada cuando se adoptaron políticas de convergencia fiscal y monetaria para la incorporación al sistema del euro. En la crisis de la deuda soberana de 2010, el país estuvo a punto de entrar en cesación de pagos⁸.

Otro caso notorio es el del Canadá: tras un crecimiento continuo desde mediados de los años setenta, la razón de endeudamiento con respecto al PIB arribó al 102% en el año 1995; luego se inició un proceso sostenido de descenso de dicha razón, de modo que para 2007, en los umbrales de la crisis financiera, llegaba al 67%. En los años siguientes se revirtió y superó el descenso experimentado entre 1995 y 2007⁹.

El interrogante sobre el nivel de la deuda pública es semejante al que se planteaba en los Estados Unidos hacia finales de la Segunda Guerra Mundial. Existía la preocupación sobre lo que ocurriría con la inmensa acumulación de la deuda durante el conflicto bélico. El economista ruso Abba Lerner y el economista polaco Evsey Domar buscaron calmar los ánimos con respuestas diferentes. El primero desestimó las preocupaciones acerca del nivel alcanzado por la deuda, al señalar que, "la deuda nos la debemos a nosotros mismos". Al comentar lo que el autor llama "efectos imaginarios de la deuda nacional" escribió lo siguiente:

"De lejos, la mayor preocupación acerca de la deuda nacional proviene de considerarla exactamente la misma clase de cosa que una deuda privada que un individuo debe a otros. Cada dólar de endeudamiento de un individuo debe ser sustraído de sus activos para calcular su riqueza neta. Endeudamiento es empobrecimiento ...

Y más adelante señala que, "la ortodoxia básica de los editorialistas según la cual unas sólidas finanzas públicas significan mantener el presupuesto en equilibrio no tiene otra base que confundir la deuda nacional con la privada. . Una nación endeudada con otra nación es empobrecida o abrumada de la misma manera que una persona endeudada con otra. Pero esto no aplica para la deuda nacional la cual es debida por la nación a ciudadanos de la misma nación. En este caso no hay acreedor externo. "La deuda nos la debemos a nosotros mismos"¹¹.

Domar se empeñó en demostrar que, según sus propias palabras, "el problema de la carga de la deuda es esencialmente un problema de consecución de un ingreso nacional creciente":

"Cuando se habla de la política fiscal de la posguerra, la deuda pública y su carga se presentan a los ojos de muchos economistas y, del hombre de la calle, como el mayor obstáculo para la consecución de cualquier fin deseable. El remedio sugerido es siempre la reducción de la cuantía absoluta de la deuda, o por lo menos, impedir su ulterior crecimiento. Si todas las personas y organizaciones que trabajan y estudian, que escriben artículos y pronuncian discursos, que se preocupan y pasan noches insomnes -todo por miedo a la deuda- pudiesen olvidarse de ella por algún tiempo y destinar, aunque no fuese más que la mitad de sus esfuerzos a tratar de encontrar medios para conseguir una renta nacional creciente, su contribución al beneficio y bienestar de la humanidad -y a la resolución del problema de la deuda- sería mucho mayor"¹².

En las contribuciones recientes al análisis de la deuda pública se encuentran alusiones del siguiente tenor: ". las deudas públicas elevadas no van a declinar de manera significativa en el futuro cercano. Los países tendrán que vivir con esta nueva realidad como unas condiciones prácticamente permanentes"¹³. Por supuesto, estas advertencias resultan de consultar posibles escenarios futuros de los componentes de la ecuación acumulativa de la deuda. En pocas palabras, no se observa en las proyecciones políticas que los gobiernos

puedan embarcarse en la generación de superávits fiscales suficientemente grandes y persistentes. Tampoco se avizora una nueva senda de crecimiento acelerado, al menos en la siguiente década, que contribuya a la reducción del diferencial entre las tasas de interés y las de crecimiento; además, la trayectoria bajista de las tasas de interés no permite augurar descensos significativos. Tampoco se puede pensar en el mundo actual en la viabilidad de procesos inflacionarios que horaden los valores de la deuda pública, tal como lo hicieron hace una centuria. Y, la reimplantación de escenarios de represión financiera no goza en el presente de la acogida alcanzada en la segunda posguerra¹⁴.

La cuestión es la de si existe un nivel de deuda a partir del cual su acumulación se considera inseguro para la economía. O la de si existe una regla de texto académico para ser aplicada. La respuesta parece ser la de que la cuestión planteada no puede contestarse positivamente. No solo se trata de contar con proyecciones de las variables de la ecuación de acumulación de la deuda. Una cierta razón de la deuda al PIB puede ser alta bajo ciertas circunstancias macroeconómicas, y moderada en condiciones macroeconómicas diferentes¹⁵.

La crisis financiera iniciada en los Estados Unidos en 2007 se asentó en Europa a comienzos de 2009. Gran Bretaña e Irlanda presenciaron el colapso de importantes bancos y sus autoridades reconocieron haber sufrido un crecimiento desbordado del crédito. El Banco Central Europeo y otras instituciones reaccionaron rápidamente y hubo una sensación de restablecimiento de la normalidad financiera¹⁶. Pero para 2012 el área del euro estaba en recesión al punto de que los niveles del producto alcanzados hacia 2007 no se habían recuperado. Las alarmas habían resonado desde 2010 cuando se observó que el déficit medio del área se había incrementado en cinco puntos del PIB, desde el 1,2% en 2007 al 6,2% en 2010, y el saldo de la deuda había brincado del 66 al 86%. Se denunciaron dos posibles culpables de lo acontecido: por un lado, la recesión resultante de la crisis internacional, y por el otro, la política gubernamental de austeridad puesta en marcha para frenar el desbordamiento de los indicadores fiscales.

A mediados de 2010, ante la crisis desatada en Grecia, y luego ante el rápido ascenso de la deuda en Irlanda, Italia, Portugal y España, cundió la duda acerca de que, algunas de estas economías no pudieran cumplir con su programa de reembolsos. La reacción no se hizo esperar en los mercados financieros, que vieron elevarse significativamente las primas de riesgo¹⁷. Se implantaron programas de "austeridad" para frenar y reducir el crecimiento de la deuda, unos basados principalmente en la reducción del gasto y otros enfatizando el aumento de la tributación. Desde los años noventa una variedad de estudios empíricos había destacado los efectos diferenciales sobre la actividad económica de adelantar procesos de estabilización mediante un mayor esfuerzo tributario o mediante el recorte del gasto¹⁸. La conclusión general ha sido la de que los ajustes basados en la reducción del gasto son menos costosos en términos de pérdidas de producto, que los ajustes basados en aumentos de la tributación¹⁹.

¿Por qué el Japón desafía la gravedad con niveles de la deuda pública bruta por encima del 200%, y otras economías incurren en cesación de pagos con niveles de obligaciones mucho menores (como en el caso de Ucrania en 1998)?²⁰ Este interrogante lleva a sus autores a plantearse al menos cuatro temas: el primero se refiere al de la sostenibilidad de la deuda, un asunto muy estudiado al menos desde la crisis latinoamericana de los años ochenta. Se trata de si las finanzas públicas son solventes, o, en otras palabras, de si se puede creer con seguridad que el gobierno cumplirá con sus obligaciones futuras, lo cual en términos prácticos no se puede afirmar. El segundo reconoce que normalmente los analistas trabajan con el supuesto de que los gobiernos son solventes, lo cual deja de lado, que tal como lo enseña la historia económica, los beneficios de una cesación de pagos pueden en ciertas circunstancias superar a sus costos. En tercer lugar, el modelaje de la incertidumbre, fuente de numerosas tentativas de análisis probabilísticos, es desafiado por toda una suerte de eventos que inciden en el balance público.

Y, finalmente, las características de la deuda son heterogéneas, lo cual hace que unas estén más expuestas que otras a cambios en las circunstancias, como ocurriera con la discusión acerca del plazo de las deudas soberanas de los países de América Latina en los años ochenta. De modo que como lo señalara el macroeconomista francés Charles Wyplosz, la tarea de evaluar la sostenibilidad de la deuda es una "misión imposible"²¹. Imposible no solo porque hay una diversidad de imponderables económicos sino también políticos²². Y hay un engranaje histórico entre los unos y los otros.

La economía política, y en el lenguaje de las últimas décadas, la nueva economía política, ha dado lugar a una variedad de enfoques para el estudio teórico y empírico de la deuda pública²³. Un tema de amplia atención ha sido el de los cambios en la economía, en las finanzas, y en las instituciones políticas, a cuya explicación han contribuido los desarrollos históricos de la deuda pública. En una síntesis histórica reciente se sostiene que,

"La historia ilustra cómo es que los gobiernos han empleado la deuda soberana para dar forma al desarrollo económico y político. La historia enseña cómo es que los gobiernos han acudido a la deuda para contribuir a la construcción de Estados permanentes, para ofrecer bienes públicos y terminar obras de infraestructura"²⁴.

La riqueza de la información histórica propicia una aproximación al tema de la deuda de modo que en cada caso se confronten sus beneficios y sus costos. No es este el enfoque tradicional, pero sí uno que posiblemente conduzca a una evaluación balanceada de sus efectos²⁵.

Otro ángulo a partir del cual se han destacado las aristas políticas de la deuda pública es el de la distribución del ingreso en una sociedad que se plantea el diseño de medidas económicas para estabilizar la trayectoria de su endeudamiento. El tema es esencialmente político ya que se enfrenta el interrogante de cómo se repartirá el costo del ajuste entre diferentes grupos sociales, por ejemplo, para seguir una clasificación clásica, entre inversionistas, empresarios, y trabajadores²⁶.

La capacidad del gobierno (poder ejecutivo) para concitar el apoyo parlamentario en favor de sus iniciativas tributarias y de gasto público es otra perspectiva de la incidencia de lo político sobre la evolución de la deuda. En un ensayo comparativo de la evolución de la hacienda pública en España e Italia desde mediados del siglo XIX hasta la primera década del XXI, Comín concluye que,

"Ante las propuestas de los ministros, la mayor parte de las enmiendas de los parlamentarios iban encaminadas a reducir la carga fiscal o, al menos, a evitar su crecimiento, y, por el contrario, a aumentar el gasto público en sus circunscripciones electorales. Los diputados se coaligaban para evitar el aumento de los impuestos y para incrementar los gastos. Las discusiones parlamentarias eran muy largas y las leyes presupuestarias y tributarias salían de duras negociaciones entre el gobierno y la oposición parlamentaria. La oposición parlamentaria fue el principal obstáculo a la modernización tributaria en España e Italia"²⁷.

En el Gráfico 4 discurren la evolución de la deuda pública, del ingreso nacional, y de la razón porcentual entre estas dos variables a lo largo del período 1700-1901 para la Gran Bretaña. La deuda, que al inicio del siglo XVIII era equivalente al 50% del PIB, creció hasta los años sesenta de dicha centuria a una tasa anual del 3,28%, al tiempo que el PIB lo hizo al 0,65%; ya para entonces, la razón deuda a PIB llegaba al 137,4%. En las siguientes seis décadas, hasta 1821, en plena revolución industrial, el crecimiento medio anual del PIB fue de 2,2% mientras que el de la deuda fue de 3,4%. Así, la deuda pública en relación con el ingreso nacional pasó de virtualmente cero en el momento de la "Revolución Gloriosa" de 1688 al 170% al culminar la Guerra de Independencia de los Estados Unidos, y al 270% tras las guerras Napoleónicas. Y después de su largo descenso de ocho décadas se encontraba alrededor del 40% al comenzar el siglo XX.

Gráfico 4 Fuentes: Eltis (1998), Tabla 6.1, con base en Mitchell (1988) y O'Brien (1988)

El endeudamiento público entendido como una actividad permanente del Estado vino a consolidarse a partir de los siglos XVI y XVII, y de manera definitiva en el XVIII³³. Ya para entonces, era ampliamente aceptada la noción según la cual la deuda pública es un impuesto diferido³⁴. La deuda pública vino a ser parte de las características económicas del Estado moderno en contextos favorables de crecimiento demográfico, florecimiento económico y avances institucionales mercantiles³⁵.

Con el desarrollo del comercio en los tramos finales de la Edad Media, la fiscalidad se vio favorecida por numerosas innovaciones contables y legales³⁶. Ya a finales del siglo VIII en Francia, el vocablo fiscus era de notable relevancia al describir tanto el Tesoro, como una ciudad, entendida esta, como un dominio individual³⁷. Y, hacia finales del siglo XI ya se conocían experiencias tanto en Francia como en Inglaterra de sistemas de cuentas de recaudos y gastos, con un cierto grado de auditaje no solo sobre las cifras sino sobre el manejo que los funcionarios ejercían sobre los recursos del soberano. En el siglo XIII ya era regular que en Francia se efectuaran tres auditajes anuales sobre las cuentas oficiales, mientras en Inglaterra se practicaba una vez al año. En el caso francés se distinguían tres tipos de recaudo: los ordinarios de naturaleza regular, los ordinarios de naturaleza ocasional, y los extraordinarios; estos últimos para enfrentar eventualidades no previstas. Estos ejemplos son apenas manifestaciones precoces de lo que serían las futuras finanzas públicas. Había que esperar a la disolución del mundo feudal, cuando los señoriales derechos privados feudales fueron subordinados a la autoridad del Estado, y la actividad privada quedó sujeta a la tributación³⁸.

El período transcurrido entre mediados del siglo XIII y finales del XIV pudo presenciar avances importantes en los sistemas fiscales. Al auge demográfico del siglo XIII se sumó el del comercio, el cual facilitó el tránsito de economías fundamentalmente agrarias a economías mercantiles en las cuales la circulación monetaria y el crédito desempeñaron un papel hasta entonces desconocido. Los avances económicos y administrativos requirieron avances contemporáneos en el manejo de los recursos públicos. La geopolítica fue un estímulo fundamental para la instauración de nuevos sistemas fiscales: la defensa de las fronteras, los proyectos expansionistas, y en general, las guerras, se tradujeron en presiones financieras por sistemas fiscales más aptos para cubrir sus ingentes costos. El mayor protagonismo floreció en los reinos de Castilla, Francia e Inglaterra³⁹.

La adopción de los sistemas de tributación, tanto directa como indirecta, contribuyó a esclarecer el tránsito hacia el Estado fiscal al final de la Edad Media. En Castilla y en Inglaterra se dispuso de asambleas representativas con la facultad de crear tributos directos desde finales de los siglos XII y XIII respectivamente. La experiencia francesa fue diferente: solo hasta la segunda mitad del siglo XIV se instauraron formas de tributación directa, pero no por disposición de algún cuerpo representativo, sino como resultado de conflictos bélicos.

Castilla se llevó el liderazgo en la puesta en marcha de la tributación indirecta; si bien los derechos de aduana eran de antigua data entre los castellanos, es a finales del siglo XIII que se regularizan como fuente de recaudo en la modalidad ad valorem sobre las exportaciones. Algunas décadas más tarde aparecerían los impuestos sobre las ventas, entre ellos la alcabala. La tributación indirecta también se impuso en Francia, como tributo permanente desde el siglo XIV.

Un quiebre definitivo en las estructuras fiscales de la Europa Occidental, y explícitamente en las monarquías de Castilla, Francia e Inglaterra, fueron las innovaciones en los préstamos y el crecimiento sustancial de los ingresos crediticios por oposición a los ingresos tributarios. Se rompió la dependencia tradicional que los fiscos habían amasado con los comerciantes judíos, para crear lazos financieros con los comerciantes italianos transformados en banqueros que llegaron a asentarse en los centros de mayor dinámica económica en Europa Occidental⁴⁰.

"Las montañas de deuda" se convirtieron en una característica del Estado moderno:

"En general, podríamos sugerir que en la Edad Media los ingresos de las monarquías europeas no tenían una capacidad suficiente para asumir un fuerte endeudamiento permanente. Este fue un fenómeno de los siglos XVI, XVII y XVIII, y con posterioridad. De hecho, en el siglo XVIII la prueba de la capacidad de un Estado para modernizarse no fue simplemente la facultad de acumular deudas sino la de reestructurarlas, de modo que los efectos combinados de la inflación y del crecimiento hicieran posible que los empréstitos reembolsaran los empréstitos"⁴¹.

En el siglo XVIII, los conflictos bélicos fueron la fuerza motriz del endeudamiento de los países contendientes. En tal contexto surgieron interrogantes acerca de la capacidad fiscal de las economías, y una de las respuestas tuvo que ver con el nivel máximo de tributación o "límite de fiscalidad" que tendrían dichas economías.

El marco legal dentro del cual verían la luz las innovaciones fiscales entre los siglos XVI y XVIII venía formándose desde antiguo. Las tradiciones legales evolucionaron con características específicas en cada nuevo estado nacional. Aun así, dos grandes tradiciones legales, la inglesa y la francesa fueron dominantes, destacando en diferentes grados los derechos de las personas en su relación con el estado, de modo que tales tradiciones sirvieron de marco al desarrollo de las finanzas públicas y el sector financiero⁴².

Francia brilló por sus aportes al tema de la soberanía fiscal, así como por haber fungido como escenario de propuestas de reforma fiscal, en especial en el siglo XVIII, las cuales buscaban fortalecer las finanzas del soberano ante las persistentes exigencias de sus continuos conflictos bélicos.

En Los Seis Libros de la República, Jean Bodin (1529/1530-1596) expuso su pensamiento acerca de la soberanía del Estado. Ante todo, la Soberanía de la Ley, o sea, la majestad para imponer la ley sobre los asociados, y también, la Soberanía Fiscal, o sea, la majestad para imponer tributos, y la Soberanía Monetaria, o sea, la facultad para decidir sobre pesos y medidas⁴³.

Además, teóricos de la política como Montesquieu participaron activamente en propuestas de reforma tributaria⁴⁴; y pensadores económicos afines a la fisiocracia como Mirabeau contribuyeron al estudio del sistema fiscal visto en su totalidad. Según este cultor de las finanzas, "el gran secreto de la ciencia fiscal" era el de garantizar que el peso de los impuestos debería estar limitado por consideraciones de justicia y equidad⁴⁵.

En España, los temas fiscales fueron agitados mediante propuestas elevadas a los medios oficiales por personas interesadas en temas concernientes a la economía de los diferentes reinos. Fueron ampliamente reconocidos los economistas políticos y los así llamados arbitristas o proyectistas, por sus planes de reforma, así sus logros hayan sido muy limitados⁴⁶. En general, tales propuestas apuntaban a la remodelación de los tributos para hacerlos más eficientes sin desatender al criterio de equidad, al establecimiento de normas para el gasto público, y, en su momento muy importante, a la eliminación de la venta de cargos oficiales⁴⁷.

En Inglaterra descollaron los primeros ejercicios de la llamada aritmética política para emplear el nombre de una de las obras centrales de William Petty aparecida póstumamente en 1690⁴⁸. En el conjunto de las obras de Petty aparece ya "una conciencia aguda de la relación entre la capacidad fiscal del Estado, la responsabilidad fiscal y la constitución política"⁴⁹.

Una compleja variedad de factores, entre ellos demográficos, territoriales, económicos y políticos, obraron en la génesis y consolidación del Estado. Aquí se destacan solamente el crédito y las finanzas públicas.

El propósito detrás de la fundación del Banco de Inglaterra en 1694 fue el otorgarle préstamos al gobierno. No nació con la etiqueta de banco emisor sino como banquero del gobierno. Antes de su primer lustro había empezado a actuar como custodio seguro del oro proveniente de las exportaciones británicas, y con el tiempo se convirtió en prestamista con el respaldo de los depósitos del metálico⁵². Fue instrumental en varias consolidaciones de la deuda pública, y llevó a la práctica la venta de bonos del tesoro a largo plazo lo cual ha sido considerado como una "revolución financiera en el Estado"⁵³. Al tiempo que desempeñaba estas actividades tomaron cuerpo otras que vinieron a constituir las características de la banca central, como la emisión de billetes. Así lo destacó uno de los biógrafos del Banco:

"La emisión fue la última de las funciones bancarias clásicas que evolucionaron espontáneamente en Inglaterra, [...] [La función de] depósito, en una u otra forma, [...] es muy antigua. El descuento, la compra de letras de cambio, se adentra en el pasado europeo hasta el siglo XII, y fue bien conocido en Inglaterra a finales de la Edad Media. Pero la combinación de todas estas funciones en un par de manos, lo que constituyó la banca moderna, y el suplemento del depósito mediante el uso de la compensación [write-off] de una cuenta con otra, y del cheque para hacer pagos a alguien solo aconteció finalmente en Inglaterra entre alrededor de 1630 y 1670. Hacia 1630 Thomas Mun explicaba cómo "Los italianos y otras naciones [...] tienen bancos tanto privados como públicos, en los cuales asignan sus créditos de uno a otro, diariamente, por muy grandes sumas [.] solo por medio de endosos". Pero en ese tiempo Inglaterra no tenía ninguno"⁵⁴.

2. Las finanzas públicas

En una conferencia dictada en 1918, Joseph A. Schumpeter se refirió en los términos siguientes a la relevancia de las finanzas públicas:

"Las finanzas públicas son uno de los mejores puntos de partida para una investigación de la sociedad, en especial, aunque no exclusivamente de su vida política. La forma más fructífera de este enfoque se aprecia en aquellos puntos de retorno, o mejor, épocas, durante los cuales las formas existentes comienzan a desaparecer y a mutarse en algo nuevo, y que siempre incorpora una crisis de los antiguos métodos fiscales. Esto es verdad tanto de la importancia causal de la política fiscal (en la medida en que los eventos fiscales constituyen un elemento importante en el surgimiento de todo cambio) como de la significación sintomática (en la medida en que todo lo que ocurre tiene su reflejo fiscal)"⁵⁵.

Y en otro momento no duda en reconocer la importancia de la historia fiscal: "La historia fiscal de un pueblo es, por encima de todo, una parte esencial de su historia general"⁵⁶.

Esta reflexión viene al punto, cuando se trata del desvanecimiento de los "Estados dominicales" y el surgimiento de los "Estados fiscales". Estos procesos de transformación de los unos en los otros hicieron posible la formación de las finanzas públicas; los conflictos bélicos agravaron los requerimientos financieros para sortearlos, y de paso dotaron a las finanzas públicas de identidad propia, y de normas legales y administrativas. La deuda pública dejó de ser principalmente transitoria u ocasional para convertirse en permanente; no había forma de financiar una guerra con todas sus incertidumbres, no solo militares, únicamente con impuestos. De hecho, los gastos militares llegaron a copar sustancialmente los presupuestos de los Estados contendientes. Se hizo clásica desde entonces la máxima según la cual "si hay gastos hay que financiarlos", de modo que el énfasis primordial de las finanzas públicas se enfocó en la búsqueda de los recursos fiscales por medio de la tributación y del endeudamiento, y el gasto como tal quedó relegado a un segundo plano. Esta forma de ver las finanzas públicas, ya adoptada en el siglo XVII, perduraría hasta bien entrado el siglo XX⁵⁷.

En la transición al Estado fiscal jugó un papel crucial la generalización de los sistemas impositivos: hasta entonces las finanzas de los príncipes habían dependido de los recursos extraídos de sus dominios; en el Estado Fiscal los impuestos ordinarios constituyeron la fuente financiera por antonomasia. En la práctica, los empréstitos se gestionaban mediante el ofrecimiento en garantía de impuestos sobre el consumo, de derechos aduaneros, y de impuestos prediales. Ya en 1688 Inglaterra presentaba un sistema centralizado que se nutría de los tributos mencionados⁵⁸.

La centralización de cuentas y de recepción de los recaudos no fue un proceso técnico aislado. Hizo parte de uno más complejo en el que se conjugaron el control fiscal por una institución política representativa, aspectos de economía política, y avances en la modernización institucional fiscal y financiera.

En relación con la experiencia británica, un historiador actual ha destacado que,

"Un paso crucial en la formación del estado tributario en el occidente de Europa fue adoptado en Inglaterra en 1688, al adoptarse en ella una revolución fiscal, la cual combinó el control parlamentario de los impuestos y de la acumulación de la deuda con la fundación de un banco central que diera soporte al crédito público. El resultado fue un sistema en el cual un consenso social y político entre las élites se convirtió en el fundamento para la reducción del riesgo asociado con la tributación y el endeudamiento bajo un régimen monárquico"⁵⁹.

En términos de su composición, en la segunda década del siglo XVIII los impuestos directos sobre la riqueza y el ingreso representaban alrededor del 30% de los ingresos tributarios, y los indirectos (aduaneros y sobre el consumo) aproximadamente el 62%. Con el paso del tiempo, la tributación directa perdió participación, de modo que hacia 1830-35 apenas llegaba al 10% y la indirecta al 71%⁶⁰.

En el régimen dominial, los empréstitos eran de corto plazo, concebidos para financiar situaciones pasajeras. En el Estado fiscal en maduración hacia finales del siglo XVII, los préstamos de largo plazo eran ya característicos. La transición hacia el endeudamiento permanente fue facilitada por instituciones ya establecidas con fuertes entronques con el mundo financiero como las organizaciones religiosas, los gremios de artesanos, y las compañías de comercio. Fueron estos, una suerte de intermediarios financieros que canalizaron fondos significativos a los gobiernos centrales⁶¹.

Para 1714, una vez terminada la guerra de la sucesión española, dos categorías de deuda, a saber, las de corto plazo no consolidadas y las de largo plazo consolidadas estaban ampliamente difundidas. Pero también fue la época de progresiva transformación del endeudamiento de corto plazo por el de largo plazo. Las circunstancias obraron en contra del primero, ya que la tesorería británica no cumplía oportunamente con los pagos, y los demandantes de liquidez se veían abocados a cambiar sus títulos en el mercado secundario con descuento. Dada la frecuencia de los conflictos bélicos y la consecuente reiteración de crisis en los pagos de los títulos a breve término, se optó por transformarlos en títulos a largo plazo. El endoso institucional de esta transformación se produjo cuando el parlamento aprobó nuevos tributos y asignó específicamente sus recaudos para el servicio de la deuda.

Después de 1714 era evidente que el gobierno británico ya se beneficiaba ampliamente del mercado financiero, desde los días de la Revolución Gloriosa, para la flotación de sus títulos de deuda. De hecho, "el desarrollo de un mercado de bonos en Londres en el período 1688-1756 fue uno de los aspectos más importantes de la revolución financiera, ya que la deuda gubernamental de largo plazo nunca habría despegado si no hubieran existido mecanismos para que los prestamistas vendieran sus títulos a interés anual sobre el Estado. El Estado se habría visto obligado a prometer el reembolso en un limitado número de años, y haber cumplido tal promesa; pero en este caso se habría visto impedido para endeudarse en la magnitud necesaria"⁶². O sea que, "el Estado no habría podido tomar en préstamo tales cantidades porque el costo de pagar tanto el principal como los intereses habría sobrepasado sus ingresos tributarios"⁶³.

Los avances no se limitaron a la tecnología financiera. Así, en Inglaterra, la nación líder en estos cambios institucionales, el Parlamento decidió en 1688 que anualmente votaría los renglones presupuestales tanto de ingresos como de gastos. Se institucionalizó el control del poder tributario del Estado, lo cual requirió la implantación de sistemas contables apropiados:

"Gran Bretaña fue el primer Estado europeo en compilar un informe completo de su situación financiera, lo cual significaba que sus operaciones eran visibles [...] Lo mismo no se podría decir de Francia, donde las cuentas simplemente no existían, y cuando un estado financiero se produjo en 1781, el resultado fue el escepticismo en lugar de la confianza"⁶⁴.

La formación del Estado fiscal británico se enriqueció con el seguimiento y control parlamentario sobre la ejecución del presupuesto. En el último tercio del siglo XVIII vieron la luz la Comisión para el Examen de las Cuentas Públicas en 1780, y los comités parlamentarios para la revisión de las apropiaciones de gasto y de los métodos contables, en varias ocasiones en las dos décadas finales del siglo XVIII⁶⁵.

El vigor institucional del presupuesto se acrecentaría en el ochocientos y conquistaría cimas níveas en el medio siglo bajo la inspiración de contradictores políticos tan célebres como Robert Peel (conservador) y William Gladstone (liberal). Un avance institucional destacado fue el diseño y aplicación de lo que más tarde llevaría el nombre de "principios presupuestales".

El primer impuesto sobre el ingreso en Gran Bretaña fue establecido en 1799 a instancias de William Pitt. Se trató de un impuesto de una tasa única (flat rate) de 2 chelines por libra esterlina sobre todas las clases de ingreso iguales a £200 o más en un año. Los ingresos por debajo de las £60 quedaron exentos. Una variedad de tasas se aplicó a los ingresos entre £60 y £200. La creación del impuesto sobre el ingreso marcó el inicio de una nueva era en la política tributaria británica⁷³.

La introducción del impuesto sobre el ingreso por el parlamento británico solo fue posible bajo circunstancias altamente excepcionales. La sola consideración del peligro que para la isla británica podía significar que a sus playas llegara la Revolución Francesa logró derribar la tradicional oposición parlamentaria a una reforma como la propuesta por Pitt, y que en su primera vigencia cubrió el período 1799-1816.

Cuando a principios de 1797 mil soldados franceses desembarcaron en la localidad costera de Fishguard en Gales, lo que para los miembros del parlamento había sido un fantasma se convirtió en una amenaza material. Con prontitud se autorizó al Banco de Inglaterra para suspender la convertibilidad de la libra en oro, lo cual hasta entonces había sido una barrera institucional para que el gobierno se endeudara en el Banco para financiar gastos militares. La convertibilidad fue restablecida en 1821⁷⁴.

Hacia finales del siglo XVIII era evidente que los sucesivos conflictos bélicos de la centuria se habían financiado de manera creciente con préstamos foráneos. La guerra había actuado como acicate del pujante mercado internacional de capitales. El papel descollante les correspondió a cuatro centros financieros, a saber, Amsterdam, Génova, Fráncfort y Ginebra⁷⁵.

El peso de las deudas de guerra que gravitara severamente sobre las finanzas de las economías europeas daría lugar a nuevas experiencias, sin precedentes, en busca de la reducción de la deuda pública.

En Francia, la estrella de este proceso fue el escocés John Law, quien propuso y obtuvo la creación de un banco privilegiado con el monopolio de emisión, la Banque Royale, en 1716, el cual contribuiría a saldar las deudas oficiales y participaría en la financiación de los gastos corrientes⁷⁸. Los billetes serían convertibles en oro a su presentación, y de hecho con la apertura de sucursales en las provincias se logró la aceptación de los billetes. La Banque Royale al igual que otros proyectos de Law, como el de la Compañía de Comercio de Occidente, vivieron un período de áuge, el cual se desvaneció cuando algunos de ellos, como la empresa citada, fracasaron. ¿Por qué?

Una idea clave de Law era la de convertir a los rentistas franceses en accionistas de la Compañía de Comercio, lo cual fue considerado una genialidad en su momento⁷⁹. Fue favorecido con el monopolio del comercio que se adelantara en el Valle del Río Misisipi a cambio de comprar bonos de la deuda pública con los fondos captados en la venta de las acciones de la Compañía, e igualmente de intercambiar bonos en manos del público por emisiones accionarias. Hubo florecimiento en el mercado accionario, pero este no podía sostenerse ya que los réditos esperados del comercio en el Misisipi no eran inmediatos, y los fondos captados se destinaban a objetivos fiscales; en este ambiente poco propicio grandes propietarios de acciones buscaron deshacerse de ellas, y los tenedores de billetes reclamaron su cambio por oro. Al perderse la confianza pública, se llegó al punto en el cual la Banque no pudo responder por la convertibilidad de sus billetes, hubo pánico financiero y disturbios en las calles parisinas, y los proyectos de Law se desmoronaron⁸⁰.

En Inglaterra, en donde se quiso seguir el esquema de Law, también se vivieron circunstancias críticas, alrededor de la Compañía de los Mares del Sur, pero el desenlace fue diferente, ya que las reservas y el crédito del Banco de Inglaterra nunca se vieron comprometidos⁸¹.