Artículos
Recepción: 20 Abril 2020
Aprobación: 18 Noviembre 2020
DOI: https://doi.org/10.22201/iij.24484873e.2020.159.15794
Financiamiento
Fuente: Universidad Cooperativa de Colombia
Fuente: Universidad Pontificia Bolivariana
Nº de contrato: INV 2143
Descripción del financiamiento: proyecto de investigación INV 2143 financiado en el marco de la Convocatoria CONADI de proyectos generales 2018, en el cual colaboran la Universidad Cooperativa de Colombia y la Universidad Pontificia Bolivariana
Resumen: Gobierno abierto (GA) es un concepto nuevo en el mundo, el cual propone escenarios conversacionales con el ciudadano y esto puede marcar una diferencia en la co-construcción de las democracias modernas. El objetivo de este artículo es analizar los avances de la implementación de políticas de GA en América Latina. Se trata de una investigación descriptiva comparativa basada en una revisión de literatura y en los planes de acción en GA de Brasil, Chile, Colombia, México y Uruguay. Los hallazgos muestran que existe un esfuerzo por generar modelos conversacionales, presentándose coincidencias en actividades orientadas a hacer transparente el manejo de recursos públicos y la apertura del poder judicial en el camino de construir una justicia abierta para superar crisis de confianza.
Palabras clave: gobierno abierto, América Latina, transparencia pública, participación ciudadana, colaboración.
Abstract: Open Government (GA) is a new concept that proposes conversational scenarios with the citizen that could make a difference in the co-construction of modern democracies. The purpose of this article is to evaluate if the implementation of GA policies has improved the capacity of the State to meet the needs of citizens. This descriptive comparative research includes a review of the scientific literature and analysis of the GA action plans of Brazil, Chile, Colombia, Mexico and Uruguay. The results show that there is an effort to generate conversational models, coincidences in activities to do transparent the management of public resources and the opening of the judiciary in the way of building an open justice to overcome a crisis of confidence.
Wey words: Open government, democracy, Latin America, public transparency, citizen participation, collaboration.
Sumario: I. Introducción. II. Metodología. III. GA y sus ejes de desarrollo. IV. Comparación del desarrollo de GA en países de América Latina. V. Conclusiones. VI. Bibliografía.
I. Introducción
Los desafíos del gobierno abierto (GA) plantean una permanente reflexión para el sector público sobre la relación con los ciudadanos, sus necesidades, la capacidad del Estado de prestar los servicios públicos que estos requieren y propiciar cambios en el rol de “subordinación y sujeción, de pasividad y de no capacidad de intervención” del ciudadano (Subirats en Naser et al. 2017, 203) en el ejercicio de co-crear y producir valor social. Es así como se consideró pertinente revisar los avances que Brasil, Chile, Colombia, México y Uruguay han tenido en GA y sus tres ejes fundamentales: la transparencia pública, la participación ciudadana y la colaboración, y con ello analizar si su implementación en estos países ha contribuido a optimizar la capacidad del Estado para atender las necesidades de los ciudadanos como camino para la construcción de una “democracia más allá de las urnas” (AGA 2019) y fortalecer mediante las nuevas tecnologías el ejercicio de una democracia activa.
Fomentar, desarrollar e implementar políticas y estrategias de GA en el mundo es una labor que apenas comienza, y de esto dan cuenta estudios previos que analizan políticas, estrategias e iniciativas, entre otros, alrededor de los tres ejes fundamentales de GA, y si bien existen estudios de países de la región, son pocos los análisis comparados que se han realizado sobre América Latina, e igualmente es importante resaltar el lente particular de análisis que ofrece este documento con la selección de fuente que se proponen.
II. Metodología
Se trata de una investigación básica con fuentes de información cualitativa y un alcance descriptivo-comparativo; es descriptiva en la medida que permite la identificación de los elementos del concepto de GA, hacerles seguimiento a través del tiempo mediante la obtención secuencial de datos para poder analizar objetivamente sus características y particularidades (Hernandez Sampieri et al. 2014); y es comparativo porque destaca similitudes, diferencias y permite “establecer clasificaciones, descubrir tendencias y revelar modelos exitosos” (Villabella Armengol 2015, 940 ).
1. La planificación para la recolección de información
En este documento el lente particular de análisis se construyó a partir de las siguientes fuentes: a) la base de datos Scopus con la finalidad de identificar y presentar el estado del arte sobre los conceptos de GA a partir de una revisión de literatura desde 2011 (fecha de creación de la Alianza para el Gobierno Abierto) a 2019; b) los planes de acción de GA vigentes de los países seleccionados para el estudio, y c) los informes de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre GA a partir de los resultados obtenidos con el Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe.
2. Criterios de selección de países
Para la selección de los cinco países en estudio se tuvieron en cuenta: a) que pertenecieran a la AGA desde su creación en 2011, b) que fueran líderes en la región en el uso de TIC en la gestión pública según el Índice de Desarrollo de Gobierno Electrónico realizado por Naciones Unidas (United Nations 2018) -el cual es resultado del seguimiento del Índice de Desarrollo del E-Gobierno (EGDI) y del Índice de E-participación (EPI)-. En el caso de América Latina las mejores posiciones son las siguientes: Uruguay (puesto 34), Chile (puesto 42), Brasil (puesto 44), Colombia (puesto 61), México (64) (United Nations 2018, 236).
3. Criterios de comparación
Para los países seleccionados se llevó a cabo la comparación desde tres perspectivas: 1) como cada país define GA; 2) los avances en términos de desarrollo de normatividad, y 3) como cada país distribuye sus compromisos para desarrollar GA, según los ejes de transparencia pública, participación ciudadana y colaboración.
III. GA y sus ejes de desarrollo
1. Gobierno abierto
El concepto de GA funciona como una palabra clave que evoca múltiples relaciones, elementos y dimensiones, lo cual hace difícil encontrar conceso en cuanto a su significado. Este término compuesto encadena dos palabras con la intención de darles un mismo destino que en muchas sociedades no ha tenido, y esta es quizá la principal dificultad de poner en sintonía palabras que parecen venir de recorrer caminos distintos, pero que en el siglo XXI se juntan para intentar construir un destino propio teniendo como plataforma el uso de las tecnologías de la información y la comunicación.
Entonces, al percibir que GA es un término que parece no definirse a sí mismo por ser multidimensional, se propone analizar por separado el término -gobierno- y el término -abierto- pero con un denominador que les es común: las tecnologías de información y comunicación; esto indica que se presenta una doble relación de las TIC en el concepto de GA (como se presenta en la Gráfica 1), por ello, al agrupar las contribuciones de diferentes autores a partir de esta nueva forma de organizarlas permite entender los aspectos más relevantes que cada uno de los dos términos aporta a la construcción del concepto.
Gráfica 1
Doble relación de las TIC en la construcción del concepto de GA
Fuente: elaboración propia.
El término gobierno evoca la naturaleza política del concepto, por ello es importante mencionar que hace relación a los “métodos que utilizan los gobernantes para administrar, organizar, y ejercer orden y control sobre la población” (Banco de la República de Colombia 2015); a lo largo de la historia esos métodos han adquirido diferentes formas, como: monarquía, aristocracia, y la más reciente que opera en la mayoría de países del mundo, la democracia.
En el contexto de GA resulta lógico entonces suponer que las nuevas tecnologías rompieron con la lógica tradicional en el uso de los canales de comunicación entre gobierno y ciudadanía (Mendieta y Alonso 2017), lo cual impacta en la democracia y esto le otorga un trasfondo crítico que presiona por un cambio.
Este cambio se direcciona hacia una democracia con características nuevas como: hacerla más conversacional (Naser y Ramírez-Alujas 2014), más dialogante con los ciudadanos (Reddick, Chatfield y Puron-Cid 2017) (Fung 2013), y con mayor implicación directa de estos en la política pública (Fox et al. 2011), en escenarios electrónicos de interacción sin tiempo (Setiawati y Pratiwi 2015) donde las TIC garantizar un equilibrio en el intercambio de información entre el gobierno y los ciudadanos (Ohemeng y Ofosu-Adarkwa 2015).
Esta coyuntura con las TIC crea escenarios propicios para lograr consenso sobre definiciones colectivas, como por ejemplo los problemas públicos (Kreiss 2015) que deben atenderse, lograrlo sin duda es el resultado de una nueva cultural social (Schnell y Suyeon 2019) que convierte el ente público en una máquina social (Burégio et al. 2015) y esto indudablemente fortalece la legitimidad de los gobernantes y su actuar (Wirtz y Birkmeyer 2015; Marjanovic y Cecez-Kecmanovic 2017; Naser, Ramírez-Alujas y Rosales 2017).
Así pues, GA desde esta perspectiva es una ruta que conduce al desarrollo de nuevos valores públicos (Ohemeng y Ofosu-Adarkwa 2015; Gunawong 2015), pero debe mencionarse que no todas las sociedades están en igual de condiciones en el desarrollo de espacios donde el consenso se logra entre sus miembros, y no es Internet ni la sociedad en red la que hace posible co-crear. Muy seguramente para las más evolucionadas el uso de las TIC será usado para continuar con su cultura de diálogo, mientras que para otras, esa cultura debe construirse, repararse o fortalecerse, y es allí donde las TIC ocupan un papel muy importante como mecanismo, que ayuda a la construcción del valor social que hace de los ciudadanos actores creativos en la construcción de sociedades más inteligentes.
Ahora, respecto al término abierto, en las sociedades modernas desde diferentes escenarios se persigue proactivamente la “apertura” como un principio operativo (Stacey et al. 2015) y opuesto al modelo propietario o cerrado, pero lograr la apertura implica la consolidación de capacidades, y ahí se ubican en gran medida los retos que impone a los Estados la relación con las TIC.
El objetivo en el escenario del GA es lograr calidad, integridad y accesibilidad de los registros y datos (Fung 2013; Harrison y Sayogo 2013; Oztoprak y Ruijer 2016; Reddick, Chatfield y Puron-Cid 2017), para convertir los “datos gubernamentales en datos abiertos” (Sandoval-Almazán 2015, 214) logrando de esta manera equilibrar la balanza en el intercambio de conocimiento entre gobierno y ciudadanía, y así propiciar escenarios de diálogo (Ohemeng, Ofosu-Adarkwa 2015).
Desde esta perspectiva, se acentúa el valor del dato como activo nacional (Qanbari, Soheil Rekabsaz y Navid 2015; Chaplow, Beresford y Barnett 2015) y en consecuencia convierte en públicas las etapas de los procesos políticos (Amsler y Blomgren 2010) que por tradición en algunos países estaba cerrado al conocimiento del ciudadano, lo cual encamina al gobierno hacia la adquisición de nuevos atributos, como estar dispuesto a recibir la auditoría pública (Harrison y Sayogo 2013; Kassen 2017; Marjanovic y Cecez-Kecmanovic 2017) y co-construir con los ciudadanos acercándose a ellos como compromiso de su gestión.
No obstante lo anterior, este es un proceso que no resulta ser simple, pues requiere por un lado, la promoción de espacios como los portales de datos abiertos usados por los Estados los cuales deben responder a un modelo de calidad y madurez (Oviedo, Mazon y Zubcoff 2015), pero la capacidad de utilizar datos abiertos no sólo depende de la disponibilidad de tecnologías de datos abiertos (Zuiderwijk et al. 2015) (Sieber y Johnson 2015).
En la literatura se resaltan problemas crónicos como la gran heterogeneidad de los conjuntos de datos del gobierno (Qanbari, Rekabsaz, y Dustdar 2015; Thurston 2015), los cuales complejizan la transición del archivo físico a virtual en algunos casos, o la homologación de sistemas virtuales de almacenamiento entre las distintas oficinas públicas (Reddick, Chatfield y Puron-Cid 2017).
Si bien la apertura tiene un trasfondo técnico, también es importante considerar que al asegurarse la disponibilidad de los datos públicos se debe tener en cuenta componentes legales de garantía de derechos como la intimidad y propiedad intelectual, y una vez atendidos, dicha disponibilidad de información tiene el gran potencial de convertirse en una nueva fuente de innovación, un bien común que tiene valor (Qanbari y Rekabsaz 2015; Chaplow, Beresford y Barnett 2015), hallarlo y lograr obtener el mejor de los beneficios para la sociedad, depende de manejar adecuadamente tensiones entre los actores (gobierno, sociedad civil pero también sector empresarial privado) y relaciones éticas, económicas y jurídicas por ejemplo con licencias, términos legales, límites, etcétera).
A continuación se analizarán los tres ejes del GA: transparencia pública, participación y colaboración ciudadana. Usualmente el concepto de GA se construye a partir de estos, es el caso de la definición aportada por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), el cual propuso en la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto (2016, 5) la siguiente definición sobre GA:
Conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas públicas, para fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública y el bienestar colectivo.
Este es un claro ejemplo en el cual el concepto de GA obra como un conjunto de palabras clave, de las cuales interesa revisar las principales características de los tres ejes que soportan su construcción.
2. Transparencia pública
La transparencia pública es el primero de los ejes de GA y se entiende como un mecanismo que se alimenta del derecho a saber el cual se materializa en la libertad de información y lo convierte en un medio para alcanzar otros objetivos (Janssen y Van den Hoven 2015; Cucciniello, Porumbescu y Grimmelikhuijsen 2017) como garantizar sociedades democráticas en las cuales los políticos respondan por sus acciones y demuestran su disponibilidad a cooperar con sectores privados y no gubernamentales al permitirles monitorear y evaluar su funcionamiento (Oztoprak y Ruijer 2016; Fung 2013; Harrison y Sayogo 2013; Reddick, Chatfield y Puron-Cid 2017; Meijer, Curtin y Hillebrandt 2012; Janssen y Van den Hoven, 2015; Marjanovic y Cecez-Kecmanovic 2017; Piotrowski 2017).
Justamente por lo anterior, la transparencia mantiene una estrecha relación con los procesos de rendición de cuentas de las instituciones públicas (Harrison y Sayogo 2013), y si bien en un principio estos se centraban en presentar información a partir de sus fases de gestión interna y ciclos presupuestal, hoy es fundamental que las instituciones enfaticen en cómo su gestión aporta en la creación de valor público (Reddick, Chatfield y Puron-Cid 2017).
En tal sentido, un régimen de transparencia va más allá de promulgar una ley sobre acceso a la información (Daruwala y Venkatesh 2015) debe atender aspectos básicos como permitir la disponibilidad por defecto sin necesidad de solicitarla; preocuparse por que la información sea comprensible para la ciudadanía, pues dependiendo de esa accesibilidad es que puede formar sus opiniones, decisiones y acciones; asegurar su proporcional, es decir que sea completa; finalmente, que los ciudadanos cuenten con la claridad suficiente sobre las acciones que pueden emprender de manera individual u organizados en estructuras políticas, sociales o económicas en caso de verse afectados con la divulgación de información (Fung, 2013; Oviedo et al. 2015). Para finalizar, resulta pertinente mencionar el análisis comparado realizado por (Cucciniello, Porumbescu y Grimmelikhuijsen 2017), en el cual proponen la existencia de seis tipos de transparencia y nueve relaciones entre gobierno y ciudadanía.
3. Participación ciudadana
Se refiere al fortalecimiento de las acciones y estrategias encaminadas a lograr escenarios de inclusión (Reddick, Chatfield y Puron-Cid 2017) en el camino de lograr ciudadanos accionantes y propositivos desde sus comunidades locales, movidos por el compromiso cívico en las reformas del sector público (Reggi y Dawes 2016), y en tal sentido comenta Montero (Naser et al. 2017, 60) que la inclusión debe asumirse como un derecho y ejercerlo requiere el “reconocimiento pleno de mecanismos formales, informales, directos o indirectos, que viabilicen el involucramiento y empoderamiento” de los ciudadanos.
Concordante con lo anterior, el CLAD reconoce “la existencia de distintos niveles de participación, a saber: informativo, consultivo, decisorio y de cogestión o coproducción” (2016, 7) en este sentido muchos de los esfuerzos en los próximos años estarán relacionados con la cultura, tanto del político, funcionario público, sociedad civil organizada y ciudadano común (AGA 2019, 10) para mejorar los niveles de participación, así como el esfuerzo por parte del gobierno de seleccionar el mecanismo idóneo que asegure el mayor involucramiento de la población.
Desde esta mirada, lo público logrará un nivel alto de realización gracias a lo colectivo, y si bien “ningún ciudadano está excluido legalmente de la participación, la pobreza, la marginación y una educación deficiente son factores que determinan la exclusión en los procesos de participación” (Trigo y Álvarez en Naser et al. 2017, 48) y bien puede sumarse a ello el abuso de poder de gobiernos que a pesar de autodenominarse democráticos los resultados en Índice Mundial del Estado de Derecho (World Justice Project 2020) demuestran lo contrario.
4. Colaboración ciudadana
Para el desarrollo de este eje adquiere importancia la promoción de espacios donde ciudadanos y administraciones cuenten con la libertad y los recursos necesarios para asumir riesgos y poder iniciar procesos de experimentación cívica y abierta, esta colaboración es también llamada innovación social o pública (Trigo y Álvarez en Naser et al. 2017, 44) y para lograrla, resulta fundamental contar con una sociedad organizada, que según (Álvarez 2017) se convierta en actor protagonista de su desarrollo y por tanto participe de la construcción de políticas públicas y de la coproducción de bienes públicos no estatales donde se premie la creatividad y co-innovación compartiendo recursos que antes estaban estrechamente vigilados para sacar el mayor provecho del poder de la colaboración masiva. Es así que colaboración ciudadana es un proceso político y socioeconómico multidimensional dependiente del contexto (Kassen 2017) para generar utilidad social en consideración a las necesidades de la comunidad.
IV. Comparación del desarrollo de GA en países de América Latina
Desde 2011, con la conformación de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) los países integrantes de esta iniciativa multilateral aceptaron cumplir con cuatro compromisos: el primero, consiste en suscribir y aprobar a nivel nacional la declaración de principios de GA; el segundo, proponer planes de acción con vigencia de dos o tres años para el desarrollo del GA, en el presente documento este es el instrumento seleccionado para dar inicio al estudio comparado entre Brasil, Colombia, Chile, México y Uruguay; el tercer compromiso, consiste en someterse a los informes de evaluación con la finalidad de verificar el cumplimiento de metas, y finalmente, el cuarto compromiso es contribuir a la promoción del GA en otros países.
1. Comparación del desarrollo normativo
Dar cumplimiento a los compromisos asumidos en los plan de acción de GA lleva implícito el desarrollo o fortalecimiento de un marco normativo transversales, por ello, en este documento se mencionarán las normas que textualmente en su encabezado hace referencia a los ejes de transparencia pública-acceso a la información, participación y colaboración en cada uno de los cinco países en estudio, y señalando en la Tabla 1 con una X el eje al cual aportan.
Marco normativo y legal de apoyo al desarrollo del GA
Fuente: elaboración propia a partir del marco normativo de los países en estudio.
Los hallazgos demuestran similitud en los cinco países en la aprobación, en primer lugar, de leyes de acceso a información pública, donde las más antiguas son las de Chile y Uruguay en 2008, seguidas por Brasil 2011, Colombia 2014 y México 2015. Aunque en el caso de Chile y Brasil existían antecedentes normativos en transparencia previos a la aprobación de las leyes de acceso a la información, están eran de rango menor y relacionadas con la gestión fiscal.
Es de anotar que una mayor antigüedad en la promulgación de leyes de acceso a la información da cuenta de la madurez en el ejercicio ciudadano del derecho a saber, y base para el logro de otros objetivos. Posterior a esto, el énfasis de desarrollo de GA encuentra el mayor peso con el eje de transparencia pública, en el cual los cinco países en estudio reportan existencia de normativas, y en el caso del eje de participación ciudadana, sólo México no cuenta con una ley federal aunque cuenta como antecedente, con Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal de 2008 derogada el 2019 por Ley de Participación Ciudadana de la Ciudad de México.
2. Comparación según la forma en que cada país define gobierno abierto
Que mejor escenario para dar muestra de un compromiso estable y duradero con los retos que plantea el GA que la misma construcción de los planes de acción, estos son resultado de un ejercicio de participación con diferentes actores de la sociedad, mediante la realización de talleres, mesas de discusión, grupos focales, comisiones de estudio, entre otros. El resultado, un documento que plasma la forma única que cada país reconoce su realidad y proyecta sus compromisos entre el gobierno y la sociedad. Así entonces, el primer aspecto a comparar sobre los planes de acción es en relación a la definición de GA propuesta por cada uno de los países en estudio, la cual se presenta en la Tabla 2.
Definición de GA por cada país
Fuente: elaboración propia a partir de los planes de acción de los cinco países en estudio.
De las anteriores definiciones, Brasil, Chile, México y Uruguay resaltan de GA su función de transformación de la administración pública para acercarse a nuevas formas de democracia, por ello, expresiones como: nueva visión, modernización, modelo de gestión, nuevos procesos, anteceden al conjunto de proyectos y acciones que cada país asume. El caso de Colombia es particular, pues el norte de transformación para el gobierno y la sociedad en general es el Acuerdo de Paz firmado en 2016, por eso GA lo entiende como un escenario de ayuda para dar cumplimiento a estos compromisos, en especial, la integración territorial.
3. Distribución de compromisos por país para desarrollar GA
Con el interés de valorar los avances de los países en sus planes de acción el Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe propuso un seguimiento de los compromisos asumidos en cada país, a partir de los temas que se presentan en la Tabla 3 (CEPAL 2018).
Temas de clasificación de los compromisos de los planes de acción de GA
Fuente: Construcción propia a partir del Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe (CEPAL 2018).
Complementario a lo anterior, se presenta en la Tabla 4 la versión de los planes de acción de GA que se encuentran en ejecución, el número de compromisos asumidos y su distribución en los cuatro temas propuestos por el Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe.
Comparación de los compromisos asumidos en los planes de acción
Fuente: Elaboración propia a partir del Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe. Disponible en: https://observatorioplanificacion.cepal.org/es/opengov.
A la luz de esta información se presenta una descripción de los compromisos asumidos por cada país según los ejes de transparencia pública, participación ciudadana y colaboración.
4. Planes de acción, compromisos, proyectos y acciones
La comparación de la Tabla 4 otorga una visión general sobre las necesidades y fase de madurez de los países para alcanzar los objetivos de GA, y resulta interesante evidenciar que a excepción de Chile, los países del estudio coinciden en concentrar el mayor número de proyectos y acciones en asegurar acceso a información y transparencia pública, siendo México el que otorga el mayor peso (67%) seguido por Colombia y Uruguay con 59%. En el caso de Chile, este país quiso guardar equilibrio entre acceso a información y transparencia (41%) con capacidades institucionales (41%) y al revisar su plan de acción esto se demuestra con el énfasis otorgado a capacitación de recursos humano y cultura de GA.
Una visión más detallada requiere identificar los compromisos específicos de los cinco países. A continuación se presentan una descripción de los planes de acción, cual es el alcance de cada compromiso y cual el nivel de gobierno (nacional o regional) al cual apunta señalándolo con una X.
A. Brasil
En el Cuarto Plan de Acción en GA 2018-2020, Brasil toma como bandera la participación social más allá de la “digitalización de la burocracia” (Brasil 2018, 7). A continuación, los compromisos:
Compromisos asumidos por Brasil en el Plan de Acción 2018-2020
Fuente: Elaboración propia a partir de Brasil (2018). Cuarto Plan de Acción 2018-2020; http://live-ogp.pantheonsite.io/sites/default/files/Brazil_Action-Plan_2018-2020_POR.pdf.
B. Chile
Con el Cuarto Plan de Acción 2018-2020, Chile refleja su compromiso con la modernización del sector público con visión de servicio. A continuación los compromisos:
Compromisos asumidos por Chile en el Plan de Acción 2018-2020
Fuente: Elaboración propia a partir de Chile (2018). Cuarto Plan de acción 2018-2020. http://live-ogp.pantheonsite.io/sites/default/files/Chile_Action-Plan_2018-2020.pdf.
C. Colombia
Colombia en el Tercer Plan de Acción 2017-2019 entiende este documento como un escenario para la implementación Acuerdo de Paz y la integración territorial para planear el futuro. A continuación los compromisos:
Compromisos asumidos por Colombia en el Plan de Acción 2017-2019
Fuente: Elaboración propia a partir de Colombia (2017). Tercer Plan de acción 2017-2019. https://somosmas.org/aga/docs/III-Plan-Colombia_GobAb.pdf.
D. México
México en su Tercer Plan de Acción 2016-2018 (aún vigente) entiende el GA como un nuevo modelo de gestión para la solución de problemas público. A continuación los compromisos:
Compromisos asumidos por México en el Plan de Acción 2016-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de México (2016). Tercer Plan de Acción 2016-2018. http://live-ogp.pantheonsite.io/sites/default/files/Mexico_Plan-de-Accion-2016-2018.pdf.
E. Uruguay
Uruguay en su Cuarto Plan de Acción 2018-2020 entiende el GA como un nuevo escenario para la gestión de ideas y conocimiento colectivo. A continuación sus compromisos:
Compromisos asumidos por Uruguay en el Plan de Acción 2018-2020
Fuente: Elaboración propia a partir de Uruguay (2018). Cuarto Plan de Acción 2018-2020. http://live-ogp.pantheonsite.io/sites/default/files/Uruguay_Action-Plan_2018-2020.pdf. Último acceso: 15 de marzo de 2019.
5. Discusión
Sobre como entienden los cinco países en estudio el GA, ya se anotaba sus grandes diferencias en la redacción, en los términos usados, en la forma que unen el pasado con el futuro planeado desde la mirada de GA, y si bien en la construcción de los compromisos, hay un énfasis en el eje de transparencia pública, también, al revisar las Tablas 5 a 9 gran parte de los compromisos reflejan tres alcances similares.
El primero referente a la construcción de política pública que busca hacer operantes las leyes de transparencia y la participación ciudadana, con acciones como: crear lineamientos, directrices, estándares, planes, modelos, métodos, establecer mecanismos, rutas de acción, metodologías, entre otros.
El segundo referente a alcanzar capacidad tecnológica reflejado en acciones como: diseñar, implementar o actualizar herramientas, plataformas, sistemas de información, uso de redes sociales, apps, con fines particulares como dar acceso a información, abrir datos, realizar monitoreos, permitir veeduría ciudadana, optimizar canales de comunicación, todo con un marcado acento incluyente.
El tercer referente a atender aspectos humanos, donde se resalta fortalecer capacidades del recurso humano del sector público en la cultura del GA, y atender segmentos poblacionales particulares como niños, niñas y adolescentes, jóvenes, estudiantes universitarios, minorías, o grupos poblacionales con condiciones socio-económicos o personales particulares, con acciones como: identificar actores, realizar talleres, mesas de trabajo, espacios académicos de formación, programas sociales, acciones de promoción, sensibilización, espacios de diálogo y valoración de ejercicios ciudadanos que piensan el sector público (con trabajos como visualización y análisis de datos, periodismo e investigación de datos, desarrollo de soluciones tecnológicas, contenidos digitales, entre otros).
Ahora, atendiendo al nivel de gobierno de los compromisos (nacional o regional), Colombia es el país que más acciones enfocadas a regiones presenta, 10 en total lo cual corrobora su intención de lograr integración territorial como lo anuncia en su Tercer Plan de Acción, y en muchos de los casos, dando prioridad al trabajo con comunidades en sitios donde históricamente se vivió con mayor crudeza el conflicto armado con la consecuente violación sistemática de derechos humanos. Lo sigue en acciones con nivel de gobierno regional Brasil con tres compromisos, Chile con dos y Uruguay con uno, aunque es de anotar que se trata de un compromiso transversal pues se denomina municipios abiertos.
Bien se sabe que una línea tradicional y fuerte en los planes de acción de GA en especial para los países de la región, es el manejo de los recursos públicos y sobre este asunto todos los países dan muestra de un nutrido número de compromisos que buscan combatir la corrupción y mejorar la confianza, pero brota como un tema emergente que se hermana con el manejo presupuestal, los compromisos de justicia abierta.
La imagen de probidad del Poder Judicial es fundamental en sociedades democráticas pues refuerza valores como la moralidad, honradez e integridad para administrar justicia en relación con ciudadanos como funcionarios públicos. Algunas de las acciones sugeridas por el CLAD de justicia abierta son “generar mecanismos de seguimiento de procesos en cada instancia judicial a través del uso de TIC; promover la transparencia en la selección de jueces; contar con expedientes públicos de calificación, evaluación y sanción de jueces” (2016, 18). Ahora, al revisar las acciones propuestas por los cinco países en estudio los hallazgos son los siguientes:
Acciones de justicia abierta en Planes de Acción de GA vigentes de países en estudio
Fuente: Construcción propia a partir de los Planes de Acción en GA de Brasil, Chile, Colombia, México y Uruguay.
De la anterior lista de acciones en el camino de fortalecer confianza en la administrar justicia, todos los países han desarrollado acciones similares a las propuesta por el CLAD (2016), pero dando paso a revisar particularidades, el caso de México es ejemplar, pues las grandes debilidades y crisis de institucionalidad por las que atraviesa son transformadas en un escenario que reclama con urgencia la participación y colaboración del ciudadano corriente para atacar las problemáticas vinculadas con la violencia del crimen organizado y la desaparición forzada, y en tal medida, efectivamente las TIC son un medio de comunicación para co-crear y co-producir valor alrededor de la denuncia, documentación, seguimiento de la acción de los funcionarios judiciales y tratamiento de víctimas, acercando gobierno y la ciudadanía en una empresa común que mantiene le país en alarma.
Otro tema de similar interés para los países en sus planes de acción es el relacionado con el medio ambiente, respecto al cual se evidencias acciones desde acceso a información, sistemas de denuncias por riesgos ambientales, escenarios de construcción de planes de acción, mesas de trabajo para la co-creación, pero una vez más, dando paso a la revisión de particularidades el país que más avances presenta es Uruguay.
En su Cuarto Plan de Acción de GA el primer compromiso que establece justamente se titula -Protección del medio ambiente y uso sostenible de los recursos naturales- es de resaltar que desde el 2017 Uruguay cuenta con la Política Nacional de Cambio Climático la cual es resultado de “un proceso participativo liderado por el Grupo de Coordinación del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y Variabilidad (SNRCC), que convocó a todos los actores vinculados a la temática durante el año 2016” (Cuarto Plan de Acción de Uruguay, 28), estos antecedentes justifican un tratamiento detallado en cuanto al conjunto de acciones orientadas a la mitigación y adaptación al cambio climático.
Por otra parte, desde la orilla de las diferencias o particularidades entre los países en la construcción de sus compromisos, llaman la atención los siguientes compromisos:
Brasil menciona su compromiso en la ruta de la ciencia abierta, una de las aristas del movimiento filantrópico global que propaga explícitamente el valor público del libre acceso a la información en sus diversas formas (Kassen 2017).
También propone la creación de un ecosistema de datos abiertos con la finalidad de realizar un mapeo de demandas sociales en todos los niveles del Estado; mencionan (da Silva Craveiro y Albano 2017) que el término ecosistema de datos abierto es usado por algunos académicos a manera de metáfora para enfatizar el amplio rango de múltiples relaciones entre proveedores, usuarios, datos, infraestructura material e instituciones y desde la perspectiva de GA se refiere a la actividad entre los gobiernos, la sociedad y los intermediarios que actúan en medio de estos dos para generar procesos de acercamiento, a los cuales también se les denomina innovadores.
Chile para dar acceso de los ciudadanos al área de decisión, la principal acción propuesta consiste en el diseño de modelos de formación en competencias ciudadanas para el GA las cuales define como el “conjunto de conocimientos, habilidades y predisposiciones que se requieren para acceder y participar de manera efectiva en las oportunidades que promueve el Gobierno Abierto” (Cuarto Plan de Acción, 28).
También, propone la construcción de una política sobre creación de un registro de dueños reales de empresas en Chile pues al ser estos los beneficiarios finales de los subsidios estatales “y se refiere a la(s) persona(s) natural(es) que finalmente posee o controla a una persona jurídica” (Cuarto Plan de Acción, 58), con esta acción se pretende atacar uno de los focos que ha encendido las alarmas por corrupción en este país, y adicionalmente con ello dar cumplimiento a las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Colombia propone la implementación del Sistema Integrado de Información para el Posconflicto con el cual se pretende que la ciudadanía “pueda hace seguimiento a lo pactado en el Acuerdo de Paz, entablar diálogo con los responsables de su desarrollo y cargar documentos y fotos que demuestren el avance o atraso de las obras” (Plan de Acción Colombia, 18).
También, genera compromisos con niños, niñas, adolescentes y comunidades víctimas del conflicto armado para la transparencia en la gestión del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en un país donde los huérfanos, niños vinculados a la guerra y victimas de diferentes tipos de violencia requieren un plan robusto por parte del Estado, en este caso Colombia propone ocho actividades matizadas por encuentros que aseguren la movilización social de 5000 niños, niñas y adolescentes, atención a la primera infancia en comunidades étnicas y campesinas, 1400 ejercicios de control social en programas de bienestar, mesas de participación en 18 entidades territoriales, entre otros.
México propone crear como datos abiertos un sistema centralizado de las política de desarrollo social destinados a reducir la pobreza y la desigualdad, pues existen más de 6700 programas y acciones de desarrollo social en todo el país (Plan de Acción, 21) y centralizar esta información permitirá crear mecanismos adecuados de coordinación entre la administración central y local, así como identificar la población objeto del desarrollo social; otra acción se refiere a conocer los derechos referentes a la igualdad de género en las reformas legislativas vigentes y con ello promover cambios culturales reales frente a la división sexual del trabajo.
Uruguay presenta acciones como Uruguay Concursa, mediante la creación de plazas en el sector público para personas con discapacidad y afrodescendientes. Por otra parte sobre el eje de colaboración, los compromisos adquiridos dan cuenta de su posición aventajada en el desarrollo de las políticas de GA, pues se plantea: elaborar una Estrategia Nacional de Desarrollo al 2050 partiendo de pensarse alrededor de “dos ejes temáticos claves de desarrollo: el cambio demográfico y la transformación de la matriz productiva” (Plan de Acción de Uruguay, 79).
Y tambien, “co-crear con la ciudadanía, soluciones de tecnología cívica con base en servicios abiertos con datos en tiempo real (…) como transporte, limpieza, o calidad ambiental (Plan de Acción de Uruguay, 114), y con esto Uruguay ve en el internet de las cosas un espacio de colaboración facilitando la presentación de propuestas y el apoyo en el desarrollo de políticas en esta materia a nivel nacional.
Finalmente, vale la pena mencionar como el carácter que refleja cada país en su plan de acción y nivel de evolución son coincidentes con el resultado obtenido en el Índice Mundial del Estado de Derecho 2020 propuesto por The World Justice Project en el cual GA es uno de los cuatro principios universales sobre los cuales se fundamenta el concepto de Estado de derecho y donde, al presentar el ranking de desarrollo de GA a nivel mundial las posiciones de los cinco países en estudio fue la siguiente: Uruguay puesto 16, Chile puesto 18, Colombia puesto 27, Brasil puesto 31 y México puesto 36, esto da cuenta del esfuerzo en nutrir de nuevas características la democracia.
V. Conclusiones
En el contexto latinoamericano los logros y resultados de las iniciativas de gobierno electrónico, la aprobación de marcos normativos para fomentar el acceso a la información, transparencia pública y participación ciudadana, así como la consolidación del trabajo colaborativo de la AGA han sentado las bases para hacer la transición hacia la construcción de políticas de GA.
Latinoamérica tiene brechas notables con respecto a la generación de modelos conversacionales con sus ciudadanos y la co-construcción de políticas públicas con participación de la sociedad civil, por ello el compromiso de tomar GA como un escenario de transformación.
Sobre las realidades particulares de cada país, México y Uruguay impactan pues se encuentran de alguna manera en orillas opuestas: el primero reconociendo en las primeras líneas la crisis de gobernabilidad producto del crimen organizado y en consecuencia su Tercer Plan de Acción es una respuesta que pone en primer lugar la defensa de derechos humanos ligándolo con los ODS y ve en las TIC una herramienta poderosa para romper con los malestares de impotencia e impunidad que aquejan a la sociedad; mientras que el segundo país, Uruguay, líder en el continente en mediciones internacionales de transparencia y da cuenta de una democracia cercana a sus ciudadanos que usa el Plan de Acción en GA para proyectar estratégicamente su futuro al 2050.
En el caso de Colombia, al tomar el Acuerdo de Paz firmado entre el gobierno y la guerrilla de las FARC-EP en 2016, como hoja de ruta para superar la guerra de más de medio siglo, llama la atención que en el proceso de construcción de los compromisos en temas de GA fue el país que menos espacio de discusión reportó, además de una total ausencia de referencias textuales con los ODS, aunque demuestra una fuerte movilización para atender a víctimas de su conflicto interno, lo que permite concluir que se volcó en sí mismo al entender el GA como un escenario de ayuda.
Sobre cultura para el GA, el mayor énfasis en este ejercicio lo presenta Chile con la propuesta de orientar el fortalecimiento de competencias ciudadanas y el Plan de Accesibilidad Universal para la Inclusión, y Brasil es ejemplo a nivel mundial con el modelo de presupuesto participativo de Porto Alegre, y concursos para crear plataformas y reutilización de datos abiertos del sector público.
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Notas
