Introducción

¿Cómo se construye socialmente una norma global? ¿Qué supuestos deben ser repensados para problematizar la aproximación hegemónica al tratamiento de la corrupción internacional? Para conocer porqué la corrupción es vista como un asunto de interés por la Comunidad Internacional, es suficiente con leer la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC), en la que se señala que dicho flagelo "socava la democracia y el estado de derecho, da pie a violaciones de los derechos humanos, distorsiona los mercados, menoscaba la calidad de vida y permite el florecimiento de la delincuencia organizada, el terrorismo y otras amenazas a la seguridad humana". Este enunciado encapsula la conciencia jurídica contemporánea sobre la corrupción, que es fruto del cambio ocurrido a escala global durante la década de 1990 en la forma de pensar dicho problema social. De allí surgió la llamada "norma global de lucha contra la corrupción".¹ Concepto empleado en el sentido que los enfoques constructivistas de las relaciones internacionales le atribuyen al término "norma". Es decir, como un estándar de comportamiento que un grupo de actores sociales consideran apropiado en función de determinados valores, intereses e identidades que construyen colectivamente a partir de la interacción.² Particularmente, desde la variante constructivista centrada en las normas, estas guardan una relación de codeterminación con las identidades de los agentes. En su relación con estas últimas, las normas terminan tanto por definirlas ("constituirlas") como prescribiendo o proscribiendo ("regulando") sus comportamientos, generando así expectativas sobre cómo esas identidades darán forma al comportamiento en diferentes circunstancias.³

Asimismo, de esta interacción social surge el sentido de compromiso u obligatoriedad con respecto a la normatividad internacional a partir de la internalización de los entendimientos socialmente construidos.⁴

Por otra parte, el término corrupción hace referencia a la manera específica de entender sus causas e implicaciones en la política internacional, y el impacto que esto tiene en los mecanismos jurídicos concebidos para combatirla. Ciertamente, en medio del proceso de globalización posterior al final de la Guerra Fría, se produjo un cambio en su percepción. La explicación convencional de tal cambio está relacionada con lo que Naím⁵ denomina la "erupción de la corrupción", para referirse al incremento en los casos publicitados de corrupción, particularmente en países del Sur Global o con economías en transición. Sin embargo, Kat-zarova⁶ advierte que no es que en la década de 1990 se diera un aumento objetivo en las prácticas de corrupción, sino que el cambio tuvo que ver con el grado de escrutinio y el interés público frente a estas. En una línea similar, Willians y Bare (1999)⁷ comentan que más que un aumento en los comportamientos oportunistas que suelen catalogarse como actos de corrupción, lo que se dio fue el replanteamiento global de este concepto a escala global para dar cuenta de cambios y transformaciones más amplios en el orden económico mundial.

Concretamente, Naím⁸ argumenta que la propagación de los ideales democráticos le dio mayor visibilidad a la corrupción que la que solía tener en regímenes autoritarios. Así, la "erupción de la corrupción" se entendió como una señal del adecuado funcionamiento de la democracia y los mercados.⁹ Lo anterior porque, si bien la corrupción se alimenta de la apatía de la ciudadanía, la democracia y el libre mercado, contribuyen a reducir tal apatía al proporcionar espacios para la participación ciudadana en la gestión de lo público, fomentan una mayor transparencia en la toma de decisiones gubernamentales y permiten el control del ejercicio de la función pública.¹⁰

La marcada preocupación de la opinión pública internacional por el tema de la corrupción permitió que se estableciera la norma global de lucha contra este flagelo, a partir de un proceso de interacción social de alcance transfronterizo por el que se articularon discursos y se intercambiaron visiones sobre cómo debía entenderse la corrupción, y el por qué la necesidad de combatirlo internacionalmente. Este proceso de construcción social¹¹ significó ante todo un cambio en la percepción de la corrupción, la cual se rehízo como un problema inherente a la gobernanza global, arrojando como resultado la internacionalización de las respuestas jurídicas diseñadas para combatirla que, hasta ese entonces, se circunscribían al ámbito interno de los países. Así, desde los años noventa hasta la actualidad, han surgido múltiples iniciativas normativas anticorrupción. Estas incluyen tratados como la CNUCC, la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales (Convención OCDE) o la Convención Interamericana Contra la Corrupción (Convención OEA), y mecanismos de derecho blando como el Pacto Global de las Naciones Unidas. Conjuntamente, estas iniciativas conforman lo que podríamos denominar un régimen internacional anticorrupción.

En suma, la gobernanza global de la corrupción tiene como pilar la norma global anticorrupción, entendida como la manera hegemónica de encuadrar y responder a este problema social desde la política internacional, la cual informa el contenido y alcance de las distintas iniciativas que conforman el régimen internacional para combatirla.¹² Sin embargo, existe un canon crítico como respuesta a este paradigma normativo.¹³ Nuestro objetivo en este artículo es analizarlo. La metodología escogida para ello, derivada del enfoque constructivista, se fundamenta en el método de la narrativa, el cual parte de considerar el modo en que las "reglas informales o burocracias formales crean marcos de comprensión dentro de los cuales la gente piensa y actúa".¹⁴ A través de este método se pretende identificar una narrativa que permita argumentar acerca de las influencias y los resultados de la construcción del régimen internacional anticorrupción. En particular, cómo este régimen fue creado por el discurso dominante de la gobernanza neoliberal,¹⁵ el cual reproduce e institucionaliza prácticas que van reduciendo el campo para un cambio sustantivo al naturalizar las perspectivas tradicionales.¹⁶

Nuestro interés por este canon crítico reside, por tanto, en problematizar los cimientos intelectuales que sustentan la gobernanza global de la corrupción. En ese sentido, seguimos el siguiente orden. Primero, se examina el origen social de la norma global anticorrupción. Segundo, discernimos cuál es el estado del arte de la crítica a la gobernanza global de la corrupción a partir de exponer algunos de los que, en nuestra opinión, son sus postulados más relevantes. Tercero, discutimos cómo podría repensarse su actual paradigma normativo. Por último, formulamos algunas reflexiones a modo de conclusión.

1. La norma global de lucha contra la corrupción

De acuerdo con Gutterman y Lohaus,¹⁷ la llamada norma global de lucha contra la corrupción fue el resultado de un consenso político al cual se llegó en la política mundial durante la década de 1990, por una amplia red de actores transnacionales que incluyó Estados, organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil. En esencia, la corrupción dejó de considerarse un fenómeno político de carácter interno, y pasó a ser un problema que genera costos sociales y económicos de alcance transfron-terizo. Como corolario, también surgió un "consenso normativo"¹⁸ sobre la necesidad de promover iniciativas para combatir la corrupción desde el derecho internacional, lo que derivó en el surgimiento y la posterior consolidación del actual régimen internacional anticorrupción. El objetivo de esta sección es describir cómo se formó la norma en cuestión, a partir de una serie de dinámicas de interacción social.

En este contexto, la perspectiva de Finnemore y Sikkink¹⁹ acerca del "ciclo de vida" de las normas internacionales, resulta útil para nuestra descripción de cómo surgió la norma global de lucha contra la corrupción durante la década de 1990. Según esta perspectiva, la evolución de las normas ocurre a través de un proceso social de tres etapas.²⁰ En la primera, las normas emergen a partir del trabajo realizado por los llamados "emprendedores de la norma", puesto que ninguna cuestión entraría por sí sola al campo de las relaciones internacionales, de no ser por la acción interesada de actores que generan conciencia en torno a la existencia de un problema y logran persuadir a otros sobre la necesidad de darle manejo a través de soluciones específicas.²¹

La segunda etapa implica llegar al punto de inflexión en el que una masa crítica de actores acepta la norma, lo que suele reflejarse en la adopción de instrumentos jurídicos o de corte político, a través de los cuales se especifican los patrones de comportamiento a seguir.²² En este periodo, "de institucionalización",²³ los Estados fungen como actores clave, convirtiéndose en sí mismos en promotores de la norma mediante la formulación de políticas tanto en el plano interno como en el internacional.

La tercera etapa ocurre cuando la norma ha sido adoptada de forma tan generalizada que los Estados y demás partes interesadas comienzan a darla por sentada y cumplen con ella casi automáticamente.²⁴ Es decir, se sigue la norma no solo porque esta, eventualmente, haya adquirido un estatus jurídicamente vinculante, sino porque cumplir con sus preceptos se transformó en un hábito,²⁵ al punto que dejó de cuestionarse la importancia de que los comportamientos se adecuen a ella.

Por otro lado, el que una norma haya superado las etapas de ins-titucionalización e internalización descritas, no significa que adquiera una condición inalterable en la política internacional. Por el contrario, su permanencia en el tiempo depende, entre otros factores, de que sus destinatarios internalicen y conserven el sentido de obligación con relación a ella.²⁶ Por consiguiente, Finnemore y Sikkink²⁷ mencionan que una norma necesita mantener su legitimidad internacional como condición para su receptividad, y sugieren que los problemas de legitimidad son precisamente el origen de cambios normativos.

Lo anterior, debido a que la legitimidad da sentido a la norma al comprometer un proceso de socialización en un contexto intersubjetivo que evoluciona con el tiempo, y que posibilita a las normas para: (a) establecer la racionalidad de una situación; (b) dar significado a las acciones; y (c) proveer un marco para procesos de deliberación, interpretación y argumentación.²⁸ Ahora bien, convenimos en recordar, tal y como lo ha señalado Zehfuss,²⁹ que:

El punto es que no existe una relación causal de una sola vía entre las normas y la socialización, sino más bien un proceso interactivo que evoluciona con el tiempo y mediante el cual las interpretaciones compartidas encuentran expresión en los nuevos patrones de acción. El lenguaje y la lógica de tal evolución deben identificarse en el contexto mismo.

La legitimidad, como proceso de socialización codependiente de la norma, faculta a observar la emergencia de un tipo u otro de contexto a partir de un conjunto de interacciones en las que los emprendedores de la norma prescriben, refuerzan o censuran las normas que configuran el comportamiento de determinadas unidades (Estados, grupos sociales, individuos) en el tiempo.³⁰ Como lo expondremos más adelante, las críticas que se le formulan al actual paradigma normativo de la corrupción indican que este atraviesa por una crisis de legitimidad y, por ende, la importancia de repensarlo.

Pese a la preexistencia de la noción de norma en las ciencias jurídicas, juzgamos que la acepción ofrecida por el constructivismo es más adecuada para el propósito de la presente investigación. El ir más allá de la visión clásica trinitaria de sanciones con las que se contraen obligaciones y se generan sanciones, nos faculta a estudiar el régimen internacional contra la corrupción de una manera dinámica. Ligar a la noción de norma sus fases de internalización, institucionalización y socialización, reconocer a los emprendedores de la norma no solamente como los individuos que codifican los instrumentos internacionales y entender la norma a través de las expectativas propias de las identidades, en vez de la obligatoriedad y su materialidad,³¹ constituyen marcos analíticos más estructurados al momento de abarcar el régimen internacional contra la corrupción.

Extrapolando el anterior marco analítico al surgimiento de la norma global de lucha contra la corrupción, la narrativa generalizada es que la década de 1990 fue, ante todo, un periodo de sensibilización en el que la comunidad internacional adquirió conciencia sobre las implicaciones de la corrupción, así como de la necesidad de combatirla eficazmente. Tal concientización fue gracias a la interacción social entre distintos actores trasnacionales, interesados en crear conocimiento y compartir información sobre porqué la corrupción era un problema de interés global que requería respuestas articuladas desde el derecho internacional.³²

Las organizaciones de la sociedad civil desempeñaron un papel preponderante durante este proceso,³³ sacando provecho de los espacios de participación en los asuntos internacionales que su profesionalización les había abierto décadas atrás.³⁴ Asimismo, se valieron de las transformaciones tecnológicas en el acceso y circulación de la información que permitían dar una mayor difusión a los casos de corrupción.³⁵ Además, establecieron redes de trabajo con aliados estratégicos como el Banco Mundial o la creciente comunidad académica interesada en la corrupción, mediante la participación en foros transnacionales como la Conferencia Internacional Anticorrupción.³⁶

En este contexto, diversos autores destacan el trabajo de sensibilización realizado por Transparencia Internacional (TI).³⁷ TI fue fundada por un antiguo alto funcionario del Banco Mundial, contrariado al ver que al interior de este se consideraba que la corrupción era un asunto meramente político y, por lo tanto, ajeno a la esfera del desarrollo a la que debían circunscribirse sus actividades.³⁸ Consecuentemente, desde su fundación, TI se trazó el propósito de promover un nuevo entendimiento global en torno a la corrupción.

Para su iniciativa de posicionar una manera alternativa de encuadrar tal fenómeno en la política mundial, TI se valió del discurso emergente sobre el buen gobierno que era promovido desde la esfera de varios organismos internacionales. Ciertamente, durante los años noventa cobró fuerza la idea de que el adecuado diseño y funcionamiento institucional eran condiciones necesarias para alcanzar el desarrollo y, por ello, si la corrupción era vista como una falla institucional, también debía serlo como un impedimento para el desarrollo.³⁹ Por ejemplo, se volvió recurrente la aserción de que los países más corruptos tenían tasas más bajas de crecimiento económico, un mayor gasto público y niveles superiores de desigualdad.⁴⁰

A modo de ilustración, según Peter Eigen, fundador de TI, el problema con la corrupción es que conduce a que los recursos públicos no sean asignados en los proyectos indicados, entendidos como aquellos que los mercados señalan como la opción más eficiente y, por tal motivo, se desvían del objetivo de crear prosperidad.⁴¹ Al respecto, Gutterman y Lohaus⁴² razonan que la corrupción comenzó a ser vista como una disfunción de las instituciones, al conllevar el uso indebido del poder público para beneficio privado. A la postre, esta narrativa emergente de que la corrupción evidenciaba una disfunción en las instituciones permitió que este flagelo fuese asociado primordialmente con el funcionamiento del Estado,⁴³ cuestión que será analizada más adelante.

Otro aspecto importante del proceso de resignificación que tuvo lugar durante la década de 1990 en relación con la corrupción, fue la creación de encuestas e índices que permitieron medir y comparar los niveles de proliferación de las prácticas corruptas.⁴⁴ El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) instaurado por TI en 1995, probablemente sea la iteración más famosa de estos indicadores. La lógica detrás del IPC ha sido descrita como una "política de la vergüenza",⁴⁵ que establece un orden entre los países más y menos corruptos, primordialmente con base en la percepción que los actores económicos tienen al respecto. Tal y como comentan Gutterman y Lohaus,⁴⁶ el IPC y otros indicadores similares permitieron que la corrupción también fuera vista como un asunto moralmente reprochable, y no solamente como una disfunción en las instituciones que conduce a la asignación ineficiente de los recursos públicos.

La reconfiguración intelectual de la corrupción fue precisamente lo que permitió que dicho flagelo dejara de ser visto como un asunto político interno, y comenzará a conceptualizarse como una preocupación para el sistema internacional que requería respuestas globales. Así, la cuestión de la corrupción pudo trasplantarse a la agenda internacional y, a la postre, culminar en un proceso de institucionalización reflejado en la adopción de respuestas desde el derecho internacional para combatirla. Efectivamente, Katzarova⁴⁷ describe que, a comienzos de la década de 1990, el gobierno de los Estados Unidos se apropió de la narrativa emergente de que la corrupción generaba ineficiencia en los mercados y obstaculizaba el desarrollo, para acometer esfuerzos diplomáticos de reactivación de las discusiones sobre su tratamiento, que se encontraban paralizadas en varios foros internacionales como la Asamblea General de las Naciones Unidas o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. En particular, el trabajo de persuasión de los Estados Unidos en estos espacios de socialización estuvo orientado a que se conectara el fenómeno de la corrupción con los pagos ilícitos realizados a funcionarios públicos, pues desde los años 70 con la expedición de la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero, los gobiernos de este país consideraban que, si no se armonizaba la criminalización de la corrupción a escala global, sus empresas, que sí estaban sujetas a dicha ley, experimentarían una desventaja competitiva al momento de hacer negocios en otros territorios.⁴⁸

La corrupción también se convirtió en un tema central para los proyectos de desarrollo financiados con recursos de cooperación internacional o que eran auspiciados por las instituciones financiaras internacionales (IFI).⁴⁹ Por ejemplo, la corrupción se convirtió en un punto focal de las políticas del Fondo Monetario Internacional que promovían la agenda de la buena gobernanza, debido a que comprometía la integridad de los mercados.⁵⁰ De modo similar, tras su reconfiguración como un obstáculo para el desarrollo, la corrupción finalmente ingresó a la agenda del Banco Mundial como un síntoma de la interacción ilegítima entre los intereses públicos y privados, así como de mal gobierno de sus Estados prestatarios y, por consiguiente, como un obstáculo para el cumplimiento de su misión.⁵¹ De igual manera, los indicadores de corrupción se convirtieron en un instrumento persuasivo de derecho blando, ya que un buen posicionamiento en los rankings no solo era útil para saber qué tan prevalente era el fenómeno de la corrupción, sino como una señal a los mercados de la implementación de las políticas de buen gobierno, que, a su vez, denotaban instituciones capaces y un marco jurídico apto para los negocios.⁵² En suma, fue a partir de todas estas formas de interacción social que surgió un nuevo sentido común en el mundo, consistente en vincular la lucha anticorrupción con la promoción de valores afines a la democracia liberal, como el Estado de derecho y el libre mercado. Este sentido común ha sido, desde la década de 1990, el marco cognitivo o base ideacional para la formulación, tanto a nivel interno como internacional, de las políticas y las regulaciones anticorrupción. En este orden, la norma global de lucha contra la corrupción ha sido constitutiva de la corrupción entendida como un problema de gobernanza global, así como de los "valores e intereses"⁵³ que motivan a los Estados a combatirla.

2. Las principales críticas a la gobernanza global de la corrupción

Con respecto a la narrativa dominante acerca del origen del actual paradigma normativo de la corrupción que acabamos de describir, Katzarova⁵⁴ habla de una historia "edificante", conforme a la cual una red amplia de actores trasnacionales desarrolló ideas e intereses comunes para abordar eficientemente un problema técnico con repercusiones transfronterizas. Sin embargo, la autora advierte que dicha narrativa oscurece el hecho que la lucha global contra la corrupción nunca ha sido un fenómeno políticamente neutro, ajeno a las relaciones de poder que irradian el orden mundial. El elemento en común de las perspectivas críticas sobre la gobernanza global de la corrupción es, precisamente, contribuir a discernir estas dinámicas de poder.

En esta sección realizamos un mapeo de este canon crítico con base en dos aspectos principales. En primer lugar, argumentamos que las perspectivas críticas enfatizan la contingencia histórica -especialmente, debido a sus raíces ideológicas- y los límites del entendimiento hegemónico acerca de la corrupción y sus implicaciones. Al respecto, nuestra principal inferencia es que la agenda global anticorrupción ha sido instrumentalizada para posicionar una manera particular de concebir el rol del Estado en la sociedad. En segundo lugar, explicamos que otra de las críticas a la gobernanza global de la corrupción es ser instrumental al mantenimiento de las relaciones de poder en el orden mundial, que limitan la soberanía de los Estados del Sur Global mediante proyectos normativos basados en la promoción de estándares de gobernanza interna con pretensión de universalidad.

2.1. La lucha global contra la anticorrupción como expresión del neoliberalismo

Al contemplar estudios realizados desde perspectivas ortodoxas de las ciencias sociales en cuanto la relación entre neoliberalismo y corrupción, lo que se ha buscado con frecuencia es probar cómo la consolidación del primero conlleva a la disminución de la segunda. Un ejemplo de ello es el trabajo de Mukherjee,⁵⁵ cuyo esfuerzo parte por comparar en 138 países esta posible correlación para determinar que no existe un efecto significativo en la llamada globalización económica sobre los niveles de corrupción, tal y como lo sostienen varias de las investigaciones precedentes. No obstante, el autor apunta a probar otra correlación entre el desarrollo económico de los países y las bajas tasas de corrupción para aconsejar la creación de instituciones pertinentes para frenar este flagelo. La narrativa hegemónica -en especial, la liberal-, parte por explicar la corrupción como un asunto de ausencia de instituciones y de rezago en el desarrollo económico.

En este orden, la perspectiva que ofrecen los estudios críticos del entendimiento de la corrupción que se hizo hegemónico en la política mundial en los años noventa, es que se trató, principalmente, de un cambio intelectual e históricamente contingente que enraizó una concepción reducida de esta problemática social en la conciencia jurídica contemporánea, y que, como tal, delimita el campo de lo posible en relación con las respuestas jurídicas para combatirla.

Con respecto a la contingencia histórica del actual paradigma normativo de la corrupción, el punto de partida es que, contrario a la narrativa dominante de que esta emergió como un problema para la opinión pública internacional durante los años noventa, desde la década de 1970, importantes episodios de corrupción en los que estuvieron inmersas empresas multinacionales habían puesto el tema en la agenda de las relaciones internacionales.⁵⁶ Concretamente, en 1972, el presidente chileno Salvador Allende llamó la atención sobre la "influencia corruptora" que el poder concentrado por las empresas multinacionales podía tener en la política interna de los países.⁵⁷ Allende hizo este cuestionamiento a raíz de la indebida y sistemática injerencia en los asuntos internos chilenos por parte de empresas multinacionales, en especial la International Telephone & Telegraph (ITT).⁵⁸ Simultáneamente, en los Estados Unidos las investigaciones propiciadas por el escándalo Watergate revelaron que ciertas empresas habían realizado donaciones ilegales al Comité para la Reelección del presidente Richard Nixon, mientras que indagaciones subsiguientes evidenciaron que empresas estadounidenses también efectuaron pagos ilícitos a gobiernos en el extranjero.⁵⁹

Prácticas corruptas como estas, que tuvieron un alto impacto mediático en los años setenta, dieron pie a dos enfoques o maneras de entender el fenómeno de la corrupción en la política internacional. Katzarova⁶⁰ los describe así: por un lado, estaba el enfoque chileno, que identificaba la corrupción con la influencia política de las empresas multinacionales y, del otro lado, el enfoque estadounidense que veía los pagos de las empresas a funcionarios públicos en países extranjeros como el arquetipo de práctica corrupta que debía regularse internacionalmente. Expresado de otro modo, el primero de estos enfoques percibía la corrupción como un problema inherente al sistema económico internacional en el que las empresas multinacionales detentaban un poder estructural que les permitía influir indebidamente, a costa del interés público, en los asuntos internos de los países receptores de capital. Por su parte, el segundo enfoque percibía la corrupción como un simple comportamiento delictivo en el que participaban algunas empresas y que, visto desde el prisma de los intereses económicos estadounidenses, podía erosionar la ventaja competitiva de sus empresas en el extranjero.

El discurso de Allende tuvo eco en las Naciones Unidas, integrándose al conjunto de reformas estructurales que hacían parte de la agenda por un nuevo orden económico internacional (NOEI), promovida desde el Sur Global.⁶¹ En efecto, según lo relata Sauvant,⁶² el Consejo Económico y Social le solicitó a la Secretaría General designar un grupo de personalidades para examinar la función y los efectos de la actividad de las empresas multinacionales con respecto al desarrollo, y sus repercusiones en las relaciones internacionales. En su informe, este grupo formuló varias recomendaciones, entre las que se destacó la creación de un código de buena conducta para los gobiernos y dicho tipo de empresas. Seguidamente, dentro del sistema de las Naciones Unidas se estableció la Comisión de Empresas Multinacionales, a la que se le sumó a continuación el Centro de Información e Investigaciones sobre Empresas Multinacionales encargado de prestar asistencia técnica. Posteriormente, por decisión del Consejo Económico y Social se creó el Grupo de Trabajo Intergubernamental Ad Hoc, sobre el problema de las prácticas corruptas.

Claramente, aunque la corrupción era un punto central en las discusiones que se suscitaron al interior de estos organismos, sus mandatos versaron sobre una preocupación más estructural: la falta de regulación internacional de la actividad empresarial. De manera consecuente, en el marco de las negociaciones del código de buena conducta, la corrupción como problema a tratar fue más bien un reflejo del interés que compartían los gobiernos del Sur Global de ejercer un mayor control sobre las empresas multinacionales y regular los efectos adversos de índole económica, política o social que sus actividades podían generar en sus territorios.⁶³

Sin embargo, los países exportadores de capital se opusieron sistemáticamente en distintos espacios del sistema de las Naciones Unidas a la premisa de regular a las empresas a través del derecho internacional.⁶⁴ Para los gobiernos de estos países, el objetivo primordial era proteger las inversiones de sus empresas en el extranjero, a través de estándares sobre el trato que las economías receptoras de capital debían concederles a los inversionistas foráneos.⁶⁵ La divergencia de intereses llegó a ser tal que restó ímpetu a las negociaciones del Código de Buena Conducta, las cuales terminaron extendiéndose por más de una década.⁶⁶ Durante este lapso, importantes transformaciones tuvieron lugar en la economía política internacional. A continuación, destacamos dos de ellas, aunque en realidad se trató de acontecimientos interrelacionados.

Por una parte, la crisis de la deuda que se extendió por el Sur Global durante los años 80 afectó la cohesión, la solidaridad y el poder de negociación de estos países, en relación con el avance de las reformas estructurales constitutivas de la agenda por un NOEI.⁶⁷ Por otra parte, la hegemonía lograda por la racionalidad de gobierno neoliberal, evidenciada por la proliferación del tipo de políticas que posteriormente serían aglutinadas en el llamado Consenso de Washington, significó el ascenso de un nuevo paradigma de relacionamiento entre el poder corporativo, el Estado y la sociedad. Ciertamente, uno de los postulados centrales del pensamiento neoliberal es que el mercado no es un fenómeno natural, sino que es algo que se construye y cuyo funcionamiento el Estado debe salvaguardar mediante acciones regulatorias estratégicas encaminadas a desarrollar y mantener condiciones aptas para que se dé la competencia y una asignación eficiente de recursos mediante el mecanismo de precios.⁶⁸ Por consiguiente, el neoliberalismo apunta a reconfigurar la manera de entender el papel del Estado en la sociedad, el cual debe ser conducente a proveer un marco legal que facilite los procesos del mercado.

Ejemplo de lo anterior es lo que el Banco Mundial ha denominado "regulación inteligente", es decir, aquellas normas que establecen y aclaran el contenido de los derechos de propiedad, reducen los costos de resolver conflictos y confieren previsibilidad a las transacciones económicas.⁶⁹ En esta medida, se entiende porqué desde el punto de vista del neoliberalismo contar con instituciones internas libres de corrupción es un objetivo crucial, puesto que son estas las que establecen las reglas de juego que posibilitan el conjunto de relaciones de competencia, que es como esta ideología entiende el funcionamiento de la sociedad. En contraste, por causa de la corrupción el funcionamiento de las instituciones se torna deficiente, lo que a la postre repercute en el adecuado funcionamiento de los mercados.⁷⁰

Una vez inmersos en la lógica neoliberal, y motivados por la creencia de que la liberalización del capital les traería desarrollo y les permitiría participar en el proceso de globalización económica mediante la inserción de sus economías al circuito de las cadenas globales de valor, los países en desarrollo se preocuparon menos por regular la actividad de las empresas multinacionales y más por atraer recursos de capital provenientes del extranjero.⁷¹ Esto les condujo a adoptar políticas de buen gobierno y desregulación, como parte del proceso de crear condiciones institucionales propicias para un correcto funcionamiento de los mercados.

En vista del anterior contexto, los estudios críticos ofrecen una manera alternativa de apreciar el surgimiento de la norma global de lucha contra la corrupción. Específicamente, una mirada apartada de los esencialismos en los que incurre la narrativa dominante cuando asimila el surgimiento del actual paradigma normativo anticorrupción con un proceso mundial de toma de conciencia que fue posible gracias a la propagación de la democracia liberal, y que guardó relación con la consecución de objetivos valiosos para el sistema internacional liberal, como la prosperidad de los pueblos y los derechos humanos. En contraste, lo que la crítica nos revela es que la agenda global anticorrupción de los años 90 fue en parte constitutiva, y a la vez estuvo determinada por un proceso global más estructural, que no por ello deja de ser históricamente contingente: las transformaciones sociales que trajo consigo el auge del discurso y las prácticas neoliberales. Precisamente, fue debido al contexto de economía política en el que regular la corrupción podía imaginarse como parte del proceso de construcción de Estados "eficientes" encargados de proteger el funcionamiento de los mercados, que se produjo la síntesis entre las agendas de buen gobierno y anticorrupción.

Sin embargo, desde el punto de vista de los estudios críticos el nexo entre neoliberalismo y la agenda global anticorrupción es un tema incluso más fundamental, en tanto que esta última debe entenderse como una puesta en circulación de creencias, ideas y conceptos sobre el papel del Estado en la política y la economía.⁷² En efecto, lo que está en juego con la forma en la que se entiende y opera la gobernanza global de la corrupción es la definición misma de los valores e intereses a los que debe orientarse el ejercicio del poder público. Esto explica, por ejemplo, el surgimiento de indicadores anticorrupción como tecnologías para disciplinar el espacio político estatal a través de un ejercicio difuso y descentralizado del poder.⁷³

2.2. La noción restringida de corrupción y sus implicaciones

La mirada crítica resalta que el éxito en la reformulación intelectual de la corrupción, que permitió que se institucionalizara la agenda política global de lucha contra la misma, fue privilegiar un entendimiento específico de las prácticas de corrupción, identificándolas con transacciones o intercambios económicos ilícitos que comprometen la responsabilidad individual de sus autores, y cuyo epítome es el soborno.⁷⁴ Así, la corrupción pasó de ser un problema asociado con la concentración del poder privado y la influencia que este ejerce en la política, para asimilarse fundamentalmente con pagos ilícitos recibidos por funcionarios públicos. Por lo tanto, contrario a lo que sucedía en los años 70, este entendimiento direccionó el foco de atención al sector público.⁷⁵ Posteriormente, si bien TI y otros actores relevantes han ampliado la definición de corrupción,⁷⁶ el enfoque transaccional sigue siendo la manera preponderante de concebir este fenómeno y, además, en la práctica a las acciones corruptas se les da una mayor difusión cuando tienen ocurrencia en el sector público, en comparación a cuando suceden en el mundo corporativo.⁷⁷

Los estudios críticos también resaltan las diversas implicaciones derivadas de la concepción reducida del fenómeno de la corrupción que se hizo hegemónica. Para empezar, tal visión invisibiliza la existencia de prácticas de corrupción donde lo que se persigue no son ventajas de índole personal y monetario, sino beneficios organizacionales, políticos o ideológicos.⁷⁸ De igual manera, el enfoque transaccional hace ver los actos de corrupción como sucesos inconexos, motivados por comportamientos individuales de captura de renta, ignorando con ello que la corrupción de naturaleza estructural está afincada en organizaciones sociales y políticas, así como en redes criminales.⁷⁹ Además, la concepción dominante está cimentada en la división entre lo público y lo privado que ha sido característica de la modernidad occidental, donde en lo privado los agentes actúan motivados por el interés de maximizar la utilidad, en tanto que en lo público se espera que actúen desinteresadamente en aras del interés general.⁸⁰ Desde un punto de vista antropológico, se ha argumentado que esta división es totalizante en el sentido que muestra como corrupción ciertas prácticas culturales basadas en la confianza mutua y la reciprocidad.⁸¹

Sin embargo, quizá el principal problema con la visión restringida de la corrupción es que obstaculiza el análisis de las condiciones estructurales que posibilitan la ocurrencia de este fenómeno en la economía política internacional. Particularmente, puesto que elude analizar cuestiones como la manera en que la liberalización de los mercados corrompe el funcionamiento de las instituciones y los sistemas políticos, o cómo el sistema financiero internacional fomenta estrategias de optimización fiscal que facilitan la extracción de valor de la sociedad.⁸²

En el mismo sentido, Murphy⁸³ sostiene que el sistema capitalista tiene una tendencia inherente a engendrar la corrupción. Concretamente, el autor manifiesta que, dentro del círculo empresarial capitalista, al que obviamente le mueve el ánimo de lucro, las empresas que compiten entre sí experimentan necesidad de "saltarse las reglas de juego" con el fin de estar un paso delante de sus competidores y establecer su posición de dominio en el mercado. Tomando el ejemplo de la pasividad de TI para denunciar las prácticas financieras que causaron la crisis global de las hipotecas subprime, este autor aduce que, en cierto momento del proceso de expansión de un sector económico, se revela que el mercado funciona de manera fraudulenta, a lo que se responde con mayores exigencias en materia de transparencia y buen gobierno. Seguidamente, el autor cuestiona la narrativa anticorrupción dominante, porque al exigirle a los Estados la adopción de políticas promercado como parte de la agenda de buen gobierno, termina fomentando un círculo vicioso de comportamientos antiéticos en los negocios.

Además de los límites ya expuestos a raíz del entendimiento reducido de la corrupción, el problema para los estudios críticos estriba en la naturaleza restringida de las respuestas que tal entendimiento ha inspirado para la lucha global contra la misma. Ciertamente, la cruzada internacional anticorrupción se caracteriza, en primer lugar, por concederle un papel prominente al derecho penal transnacional.⁸⁴ Esto está relacionado con la manera transaccional e individualizada de entender esta problemática social. Pero además, las respuestas se han concentrado en promover reformas institucionales, que van desde la creación de agencias regulatorias anticorrupción hasta la reducción general del tamaño del Estado, presentadas como soluciones técnicas a retos surgidos de su organización jurídico-política. Sin embargo, autores como Cole⁸⁵ cuestionan que ha sido precisamente el afán de comprender la corrupción como un conjunto de retos de carácter técnico, lo que ha impedido analizar la dimensión más estructural de este fenómeno con miras a identificar su fuente en dinámicas sociales complejas.

En definitiva, los estudios críticos ponen de manifiesto que la lucha global contra la corrupción, que se basa en una manera particular y limitada de encuadrar este problema social en la política internacional, no es el resultado de un consenso políticamente neutral de la Comunidad Internacional. Por el contrario, se trata de una agenda que se hizo hegemónica a partir de la influencia de ciertas ideologías y discursos normativos, que delinearon los contornos de lo que actualmente se considera legal y políticamente aceptado en relación con el fenómeno de la corrupción, así como el carácter de las respuestas jurídicas diseñadas para combatirlo. Expresado de otro modo, la norma global de lucha contra la corrupción fue una respuesta históricamente contingente a la necesidad de las instituciones y élites trasnacionales de posicionar la racionalidad de gobierno neoliberal, que, a su vez, es el principio fundante detrás del conjunto de prescripciones normativas cuya adopción se promueve, a partir de la década de los años noventa, mediante diferentes mecanismos del derecho internacional.⁸⁶

2.3. El impacto de la aplicación del estándar anticorrupción

Otro punto de reflexión propuesto por el canon crítico es que la gobernanza global de la corrupción debe analizarse como manifestación de una dinámica de poder más amplia en la política global, consistente en articular discursos y prácticas jurídicas que justifican el dominio económico y político ejercido sobre comunidades políticas situadas en los márgenes del sistema capitalista mundial. El fundamento de esto es el tono moralizante con el que se interpela a los Estados a los que se les atribuye altos índices de corrupción, lo que para Kennedy,⁸⁷ ha implicado la estigmatización de gran parte del mundo en desarrollo.

Específicamente, los estudios críticos cuestionan la tendencia a representar el fenómeno de la corrupción como algo endógeno a ciertas comunidades políticas, así como un síntoma de atraso en materia de desarrollo económico, o de carencia de instituciones o fallas en su funcionamiento. Así, varios autores críticos resaltan que, detrás de la mirada paternalista que se tiene del Sur Global como un espacio plagado de corrupción, opera una de las lógicas que han caracterizado al derecho internacional en el contexto de la modernidad.⁸⁸ Tal lógica consiste en construir subjetividades subordinadas en relación con los pueblos cuya colonización propició la extracción de los recursos para el florecimiento del sistema de producción capitalista, y que, en su mayoría, todavía ocupan una posición desventajosa en la división internacional del trabajo.⁸⁹

En efecto, la subjetivación por el derecho internacional opera mediante diferentes categorías que han ido surgiendo a través de la historia y que se superponen unas con otras, como la falta de civilización, el atraso, el subdesarrollo y, más recientemente, la corrupción en tanto disfunción institucional.⁹⁰ Para comprender mejor este aspecto hay que considerar que el proyecto de la modernidad se estructuró sobre la base de la supuesta superioridad de los valores e instituciones de Occidente.⁹¹ Superioridad que en el plano del derecho internacional encuentra una expresión concreta en el llamado estándar de civilización; concepto que se refiere al sistema de valores con base en el cual se determina la compatibilidad del mundo no occidental con el paradigma compuesto por la cultura, la racionalidad y las instituciones eurocéntricas.⁹²

Por su parte, Tzouvala⁹³ argumenta que el estándar de civilización ha fungido en el derecho internacional como un modo de argumentación que determina la relación de compatibilidad con el paradigma eurocén-trico, cualificando con ello la posibilidad de reconocer la personalidad jurídica internacional de las comunidades políticas no occidentales, al cumplimiento de ciertos parámetros de gobernanza interna prescritos por tal paradigma. En este orden, la puesta en escena del estándar de civilización ha oscilado entre la aplicación simultánea de dos narrativas: una de exclusión y una de inclusión.⁹⁴ La primera resalta la inferioridad de las comunidades políticas no occidentales, luego de que se construyen diferencias expresadas predominantemente en términos culturales o racia-les.⁹⁵ Por el contrario, la segunda narrativa les ofrece a estas comunidades políticas su incorporación en condiciones de igualdad de derechos y obligaciones al marco del derecho internacional, pero condicionada a que se adopten determinadas reformas internas que garanticen un ejercicio de la autoridad según las exigencias de la modernidad capitalista.⁹⁶

Todo esto ha redundado en un conjunto de narrativas con contenido prescriptivo que le han permitido al derecho internacional justificar intervenciones en la esfera interna de las sociedades localizadas en la periferia del orden económico global, especialmente tras el fin del llamado colonialismo formal. Así, el espacio político del mundo no occidental ha sido objeto de injerencias externas orientadas a superar condiciones negativas como el atraso o el subdesarrollo, que, a su vez, son producto de causas que se perciben como endémicas a las comunidades políticas en cuestión. Se trata de proyectos de modernización e incorporación a cadenas globales de valor, cuyo fin último es el desarrollo económico.⁹⁷

De forma consecuente, desde la mirada crítica la reformulación intelectual de la corrupción y la agenda global que se institucionalizó para combatirla, son iteraciones de la lógica anteriormente descrita y, como tal, han sido instrumentales en el constante proceso de disciplinamiento del espacio político de los Estados. Esto explica, por ejemplo, la síntesis existente entre combatir la corrupción y adoptar políticas internas de transparencia, rendición de cuentas o tamaño del Estado, entre otras, puesto que se trata de prescripciones normativas comúnmente asociadas con el tipo de condiciones institucionales requeridas para el funcionamiento de la economía de mercado. También explica por qué la agenda anticorrupción se ha vuelto un aspecto central de los programas de reforma estructural que promueven las IFI. En suma, la agenda anticorrupción reproduce la lógica y los términos de un discurso que permite el mantenimiento de las relaciones de poder propias de la modernidad capitalista.

3. ¿Hacia una nueva gobernanza global de la corrupción?

La crítica a la gobernanza de la corrupción, cuyos postulados centrales identificamos en la sección anterior, sugiere que la norma global de lucha contra la corrupción, si bien continúa siendo el paradigma dominante, también es objeto de impugnaciones. Esto plantea dos cuestionamientos: ¿Existe una crisis de legitimidad dentro del régimen global anticorrupción? ¿Cómo repensar la gobernanza global de la corrupción para superar tal crisis de legitimidad?

Con respecto al primer cuestionamiento, cabe mencionar que según Spector y Kitsuse⁹⁸ dentro del proceso de construcción de los problemas sociales hay una etapa crítica en la que se manifiesta la insatisfacción que produce el plan de acción o respuesta que inicialmente se formuló para enfrentar el problema socialmente construido; lo que suele estar acompañado de intentos por encontrar o crear soluciones alternativas. Con base en ello, Katzarova⁹⁹ argumenta que, tras su proceso de institucionalización e internalización durante los años noventa, la norma global de lucha contra la corrupción entró en una etapa de crisis. Concretamente, autores como Schroth y Nessi¹⁰⁰ han cuestionado la eficacia de los tratados internacionales anticorrupción, en tanto que otros como Katzarova¹⁰¹ hablan de que se ha erosionado la legitimidad y credibilidad del actual paradigma normativo.

De modo similar, Gutterman y Lohaus¹⁰² señalan que si bien la norma global de lucha contra la corrupción parece sólida en términos de su aceptación por parte de la opinión pública y de la proliferación de instrumentos internacionales -lo que respectivamente podríamos describir como su internalización e institucionalización-, ha sido objeto de impugnación de manera recurrente. En concreto, los autores identifican tres campos de acción en los que se manifiesta tal impugnación.¹⁰³ Primero, las objeciones que suscita el que la campaña global anticorrupción sea gestionada principalmente como un proyecto normativo de buena gobernanza que, en tanto ejercicio de autoridad proveniente del plano internacional, entra en conflicto con la soberanía estatal.

La segunda fuente de tensión es la variedad de enfoques para la implementación de las obligaciones emanadas de los distintos tratados internacionales para combatir la corrupción, y la manera en que esto crea conflictos con el derecho interno. Asimismo, Gutterman y Lohaus¹⁰⁴ se refieren a la resistencia que producen ciertas prácticas cotidianas por las cuales se implementa la agenda global anticorrupción, como su medición a través de indicadores globales.

Finalmente, la tercera esfera en la que se impugna la legitimidad de la norma global de lucha contra la corrupción es, según Gutterman y Lohaus,¹⁰⁵ en el plano discursivo, e implica cuestionar el sentido común que prevalece en la política internacional sobre qué es la corrupción, su alcance, causas y efectos.

Ante la crisis de legitimidad por la que atraviesa la gobernanza global de la corrupción, surge la necesidad de reflexionar sobre cómo repensar sus cimientos intelectuales. Esto conlleva reflexionar no solo en términos de nuevos proyectos normativos para su regulación en el plano trasnacional, sino reconceptualizar la misma estructura y lógica de la norma global de lucha contra la corrupción. En la contingencia histórica actual, no se puede considerar que la corrupción pública o privada se limita a conductas aisladas que pretenden un beneficio ilegítimo en perjuicio de la administración pública o de las condiciones de libre competencia en los mercados. La corrupción como desviación y fenómeno delictivo de carácter sistemático tiene formas mucho más complejas de intervención en las cuestiones públicas y privadas, las cuales obligan a encontrar respuestas globales y comprehensivas.¹⁰⁶ Repensarlas debe partir del ejercicio de asumirlas como redes o como interacción de grupos que operan entre lo ilegal y lo legal, en muchas ocasiones, como si se tratara de acciones neutrales o propias de la función, profesión, especialidad u oficio.¹⁰⁷

La configuración en red y el cuestionamiento de los límites entre lo público/privado y lo legal/ilegal, como características de la corrupción exceden la matriz de entendimiento y la capacidad de las herramientas tradicionales del derecho penal. Cualquier reacción punitiva, que siga la lógica de la responsabilidad penal individual y de la imputación, se quedará a mitad de camino en el conocimiento material y contextual sobre el funcionamiento de las prácticas corruptas, porque, como señala Nagel,¹⁰⁸ estas últimas son el resultado de "maquinaciones corruptas que tienen lugar principalmente en las interfaces entre la política, los negocios y la administración".

En un análisis de la corrupción de tipo situacional se hallan situaciones individuales o de conductas desviadas de funcionarios, mientras que las prácticas corruptas extendidas en el tiempo requieren necesariamente de una estructura, ya sea vinculada a la política y al gobierno o al sector empresarial, y generan daños de mucha mayor gravedad. En este contexto de corrupción estructural participan organizaciones con vinculaciones en el tiempo, en tanto se dedican a la comisión de delitos con mayor frecuencia e intensidad que la corrupción de tipo situacional en la que participan principalmente determinados individuos. Cuando se trata de una corrupción estructural, los intercambios de beneficios tienen lugar mediante redes de relaciones a gran escala, que operan internacionalmente y se presentan como un amplio sistema de dependencias mutuas y tratos comerciales recíprocos. Son relaciones construidas a lo largo del tiempo que generan una base de confianza mutua, en las cuales la aceptación de las acciones corruptas forma parte de lo que podríamos considerar un comportamiento normal, uso o costumbre.¹⁰⁹

A nivel de la normativa internacional desarrollada para la lucha de la corrupción, ella no ha sido entendida como un fenómeno estructural sino situacional, desarrollando una tipología penal para el combate de conductas desviadas de tipo individual. Siguiendo esta lógica, se ha puesto el acento en todo tipo de actos de soborno a quienes tienen, a nivel nacional o internacional, la capacidad de toma decisiones en los sectores público y privado. Sin embargo, esto no abarca las manifestaciones sistemáticas de la corrupción,¹¹⁰ como tampoco abarca aquellas formas clandestinas de intervención en los asuntos internos de terceros Estado a través, por ejemplo, de ayuda económica o militar con la finalidad de influir en el comportamiento de los Estados receptores en una determinada dirección.¹¹¹

En consecuencia, los elementos definidores de la corrupción deben, por tanto, abstenerse de limitarse a seguir la lógica de la conducta individual desviada de las reglas de comportamiento admitidas institucionalmente. En su lugar, deberían avanzar hacia la comprensión de los complejos entramados y redes de actuación en los que se inmiscuyen de modo "participativo" con distintas acciones legales e ilegales -así como acciones neutrales que por sí solas no tienen naturaleza delictiva, pero que son esenciales para la consecución del éxito de las conductas corruptas-, diversos contribuyentes a esquemas comunes de corrupción sistémica.

Conclusiones

El hecho de problematizar los cimientos intelectuales que sustentan la gobernanza global de la corrupción evidencia que la construcción social de su norma ha estado lejos de seguir un camino recto e ininterrumpido. Una construcción que ha estado sujeta a la contraposición de narrativas a lo largo de su proceso de estructuración. Si bien el sentido común subyacente a la concepción de la norma global de la corrupción apunta a posicionar los valores afines a la democracia liberal, su necesidad derivó de una decisión históricamente contingente de las élites e instituciones transnacionales para privilegiar una racionalidad neoliberal tendiente a redefinir el rol del Estado en la sociedad, y a mantener el statu quo internacional en menoscabo de la soberanía de los Estados del Sur Global.

En las vicisitudes del proceso de construcción de la norma global de la corrupción, se aprecia un contraste de narrativas desde la fase de socialización. En ella, las directrices surgidas en el Consenso de Washington para establecer una norma hegemónica, terminaron imponiéndose a otras narrativas de aspirantes a emprendedores de la norma que trataron de poner el acento en la influencia corruptora de las empresas multinacionales, conciliando con otros emprendedores como TI y su discurso de la corrupción como una traba al desarrollo, u otras narrativas como aquellas que la ligan a la disfuncionalidad de las instituciones y del Estado.

A pesar de que la narrativa hegemónica de la gobernanza neoliberal logró institucionalizarse en los diferentes instrumentos internacionales aprobados, su fase de internalización ha exhibido problemas para asentar su legitimidad. Estos problemas responden en buena medida a la erosión del orden mundial liberal, a las expectativas y las identidades que este trató amoldar, y a las tensiones inmanentes a un proceso de estructuración que intentó imponerse de arriba hacia abajo. La historia de la norma anticorrupción refleja una fase del declive hegemónico del neoliberalismo, en espera de la reconfiguración de las fuerzas sociales e internacionales.

Ante esta situación, un enfoque estructural de configuración en red y que problematice los límites entre lo público/privado y lo legal/ilegal puede servir de insumo para repensar la crisis actual por la que atraviesa la norma global anticorrupción.

De cara a futuras investigaciones es necesario, por tanto, abrir la óptica de actores, de posturas y de discursos acerca del fenómeno de la corrupción en nuestro actual sistema internacional. Ello, para entender que el discurso hegemónico que circula por las diferentes instituciones es susceptible de ser deconstruido socialmente, en procura de una norma más democrática, incluyente y favorable para el Sur Global. Sin embargo, el camino que ha tomado la norma global anticorrupción ha creado una relación simbiótica con el neoliberalismo y sus lógicas de gobernanza. Se hace por lo tanto difícil repensar la norma global contra la corrupción, sin cuestionar algunos de los cimientos ideológicos que están en la base de su construcción.

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Notas