Introducción

El derecho inmanente a la legítima defensa es una institución jurídica de una relevancia central en el orden jurídico internacional, tanto por su carácter de excepción de la prohibición de la amenaza o uso de la fuerza, calificado de forma unánime de "piedra angular"¹ del derecho internacional, como por su utilización por parte de los Estados de la comunidad internacional para reprimir una multitud de amenazas.

El uso intensivo de este derecho inmanente, en muchas ocasiones alegado como simple pretexto para encubrir usos de la fuerza ilícitos, ha suscitado una multitud de debates en torno a él, fundamentalmente en lo relativo a la necesidad de una vinculación estatal. Así, un aspecto que no suele concitar atención es la obligación convencional,² regulada exclusivamente en el artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas (la Carta), de "comunicar inmediatamente" al Consejo de Seguridad las medidas adoptadas en el ejercicio del derecho a la legítima defensa.

Por tanto, en este artículo de investigación nos centramos, precisamente, en el estudio de esta cuestión, con el propósito de contribuir a su desarrollo. De esta manera, a lo largo de las siguientes páginas examinamos el contenido de esta obligación y la comprensión que realizan los Estados de la misma, atendiendo tanto a su práctica internacional más reciente como a sus posiciones al respecto, a fin de determinar el contenido esencial de este deber de comunicación y, con base en dichas aportaciones estatales y nuestras propias consideraciones, proponer una suerte de mínimo común denominador de elementos informativos que los Estados deberían aportar en sus comunicaciones al Consejo de Seguridad para que este órgano pueda tomar las medidas necesarias.

Con el fin de alcanzar los objetivos propuestos hacemos uso de una metodología jurídica tradicional que atiende a las fuentes propias del derecho internacional, la jurisprudencia internacional, con la natural preeminencia de las contribuciones de la Corte Internacional de Justicia (CIJ), y las aportaciones doctrinales más relevantes en este ámbito. En este sentido, es pertinente apuntar que, en la medida en la que en las últimas décadas el uso de esta institución ha estado orientado fundamentalmente a la reacción frente a actos terroristas de actores no estatales de esta naturaleza, las alegaciones realizadas en el contexto sirio resultan especialmente relevantes. Junto con esta práctica estatal, se atiende de forma preferente a las posiciones estatales plasmadas por los 33 Estados que participaron en la reunión del Consejo de Seguridad, realizada bajo la fórmula Arria, del 24 de febrero de 2021, destinada a debatir precisamente sobre la legítima defensa contra actores no estatales y cuestiones relativas a la comunicación de las alegaciones del artículo 51 de la Carta.³

De esta manera, para cumplir con el objetivo señalado, apostamos por una estructura con tres apartados diferenciados. En primer lugar, de forma breve, exponemos el contenido del deber de comunicar sobre el que existe consenso. En segundo lugar, examinamos la práctica y aportaciones estatales sobre otros aspectos más discutidos y controvertidos. Finalmente, en tercer lugar, realizamos una propuesta de contenido mínimo de información que los Estados debieran incluir en sus comunicaciones al Consejo de Seguridad para que este pueda decidir las medidas más adecuadas, así como un análisis de las dificultades existentes para implementar estas medidas.

El contenido del deber de informar al Consejo de Seguridad

El artículo 51 de la Carta establece que "las medidas tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad". El sentido de este deber se encuentra en el hecho de que el derecho a la legítima defensa es un derecho estatal integrado en el sistema de seguridad colectiva. Esto es, las acciones del Estado víctima y aquellos que le asistan son provisionales y subsidiarias porque se entiende que es el Consejo de Seguridad, como responsable primordial de mantener la paz y seguridad internacionales, el que debe tomar las medidas necesarias para afrontar el ataque armado que ha suscitado la alegación de esta institución. Sin informar al órgano de la situación y de las medidas tomadas es muy difícil que pueda ocuparse de la cuestión.⁴

Aclarado el contexto en el que se inserta este deber, cabe señalar que se trata de una obligación de carácter convencional que, a la luz de las consideraciones de la CIJ, todavía no tiene una plasmación consuetudinaria.⁵ En este sentido, existe un consenso unánime de que es una obligación procedimental y que, por tanto, su incumplimiento no acarrea la ilicitud de la reacción.⁶ No obstante, la ausencia de la misma no es inocua. Como apuntó la Corte en el caso sobre las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra ella, el cumplimiento de este deber constituye una evidencia de que el Estado cree que actúa de forma justificada y amparada por el derecho a la legítima defensa.⁷

En lo que respecta al contenido de la obligación propiamente dicha, a tenor de la literalidad de la regulación convencional, el artículo 51 de la Carta establece dos exigencias a los Estados víctimas de ataques armados que decidan responder con la legítima defensa. Por un lado, los Estados deben informar al Consejo de Seguridad de manera inmediata.⁸ En el mundo globalizado en el que vivimos, que posibilita las comunicaciones inmediatas entre cualquier punto del globo y con gran parte de la humanidad permanentemente conectada por medio de Internet, es evidente que los Estados no pueden demorarse más de lo que tarden en recopilar la información relativa al ataque armado, tomen una decisión sobre cómo responder al mismo y redacten una carta al Consejo de Seguridad; en el siguiente apartado ahondamos sobre la forma de la comunicación.

En esta línea, algunos Estados han subrayado la importancia de comunicar de forma inmediata la acción en legítima defensa.⁹ Según Francia, esta inmediatez en la comunicación, además de contribuir a la transparencia e inclusividad dentro del Consejo de Seguridad, es una condición necesaria para que el órgano pueda ser garante de la legalidad internacional y cumplir con la responsabilidad primordial atribuida por la Carta.¹⁰

Por otro lado, el artículo 51 de la Carta establece que en el acto de informar deben incluirse las "medidas tomadas". Se presume que deben señalarse los datos suficientes sobre las acciones emprendidas que permitan al Consejo de Seguridad conocer la cuestión para poder adoptar las decisiones que considere convenientes; sin embargo, no existe un acuerdo sobre la información concreta que se debe presentar.¹¹

Examen de la práctica estatal y aportaciones estatales

Como apuntamos, el contenido de esta obligación convencional es mínima, existiendo grandes incógnitas en varios ámbitos sobre las que la práctica estatal y las aportaciones estatales pueden arrojar luz.

Un aspecto que consideramos poco controvertido lo constituye, naturalmente, la forma de la comunicación. Si bien no hay lugar a duda de que no existe ningún requerimiento específico sobre la forma en la que se debe realizar la comunicación y algunos Estados subrayan que esta puede adoptar diferentes formas como de carta o de declaración oral en el órgano,¹² lo cierto es que existe una práctica evidente que muestra que las medidas adoptadas son notificadas por carta al presidente del Consejo de Seguridad.¹³ Así, dejando de lado que en muchos casos han sido pretextos para tratar de dar un barniz de legitimidad a usos de la fuerza ilícitos, los usos de la fuerza realizados alegando el derecho a la legítima defensa durante los últimos diez años han implicado el envío de una carta al órgano: desde las acciones llevadas a cabo en Siria por parte de los Estados de la Coalición Global contra el Dáesh y Turquía contra esta organización en Siria e Iraq hasta el realizado por Rusia para tratar de justificar su agresión a Ucrania, pasando por las realizadas por Egipto en Libia contra grupos terroristas.¹⁴ De hecho, en los casos en los que se han realizado usos de la fuerza en otros territorios que no han implicado una comunicación al Consejo de Seguridad, como los realizados por algunos Estados árabes en Siria¹⁵ o Israel en Gaza tras los ataques del 7 de octubre de 2024, pesa la sombra de la sospecha.

A nuestro juicio, la evidencia en este sentido es tal que, de configurase un derecho consuetudinario relativo al deber de informar al Consejo de Seguridad, no nos cabe duda de que esta forma en la comunicación sería parte de la obligación en cuestión. En otras palabras, se trataría de una práctica general que solo faltaría ser seguida como una obligación jurídica.¹⁶

Otro aspecto sobre el que hay una práctica estatal indudable lo constituye la mención expresa de actuar "de conformidad con el artículo 51 de la Carta". Aunque, de nuevo, cabe señalar que no se trata de ninguna exigencia legal, cuestión que Reino Unido reafirmó al sostener que pueden existir comunicaciones que no señalen necesariamente la disposición de la Carta,¹⁷ un análisis de la práctica de los Estados que han alegado esta institución pone de manifiesto que de forma prácticamente unánime suelen incluir una referencia expresa a la disposición de la Carta que regula este derecho estatal.¹⁸ Nuevamente, de conformarse un derecho consuetudinario de comunicar al Consejo de Seguridad las acciones en legítima defensa, esta práctica cumpliría con el elemento objetivo tradicionalmente exigido.

Más allá de estas consideraciones, cabe detenernos en un aspecto ya apuntado: la falta de acuerdo en torno a la información a aportar, específicamente en lo relativo a las "medidas tomadas". El estudio de las comunicaciones enviadas al Consejo de Seguridad muestra que los Estados, a la hora de comunicar sus acciones, tienden a utilizar fórmulas con las que tratan de cumplir de manera meramente formal con la obligación de informar.¹⁹ Así, en términos generales, suele estar compuesta por, al menos, tres elementos.

En primer lugar, la justificación de la invocación del artículo 51 en la que se señala si se ha sufrido un ataque armado, la inminencia del mismo, así como otras consideraciones relativas a la peligrosidad del autor de la acción. Por ejemplo, en el caso de las acciones llevadas a cabo por Egipto en Libia en el 2017, el Estado egipcio alegó que sus "incursiones aéreas" contra "organizaciones terroristas" -sin especificar cuáles eran- se justificaron por inteligencia que confirmaba su participación en la organización de una serie de "atentados terroristas armados", señalando únicamente el más reciente de ellos.²⁰

En segundo lugar, como hemos apuntado, se suele hacer una referencia expresa al artículo 51 de la Carta como fundamento jurídico de las acciones emprendidas.

En tercer lugar, en la mayor parte de casos se menciona de forma genérica que las medidas que tendrán lugar o que se han llevado a cabo han sido "necesarias y proporcionadas". Así, por ejemplo, en el contexto de los ataques realizados contra el Dáesh en Siria, Turquía, Estados Unidos, Reino Unido, Dinamarca, Noruega o Bélgica utilizaron esta fórmula para tratar de evidenciar que sus acciones cumplían con las condiciones de ejercicio de la legítima defensa referidas a la necesidad y proporcionalidad.²¹ Si la reacción ya ha finalizado, en ocasiones se añaden más detalles con el fin de evidenciar que se cumplen con estas dos condiciones de ejercicio del derecho que nos ocupa. Un ejemplo reseñable de esto lo representan las misivas enviadas al presidente del Consejo de Seguridad en relación con los ataques realizados por Estados Unidos contra actores no estatales en Siria que vincula con Irán. En las cartas enviadas entre 2021 y 2024, los representantes estadounidenses incluyeron numerosos detalles. Así, no solo describieron en cada oportunidad cuáles eran los objetivos de sus acciones, también especificaron el fin ulterior que se pretendía conseguir con esos ataques: la disuasión y la desescalada de la situación.²² Asimismo, trataron de evidenciar la necesidad de sus operaciones sosteniendo que las acciones fueron realizadas después de que las medidas no militares resultaran insuficientes para hacer frente a la amenaza.²³

En este sentido, constituye un elemento característico en sí mismo que, en los casos en los que la reacción en legítima defensa ya se haya realizado, el Estado describa los objetivos generales de la operación y la fecha en la que se llevó a cabo la reacción armada. Por ejemplo, Reino Unido, en la carta con la que informó del ataque contra un nacional en Siria, sostuvo genéricamente que el 21 de agosto de 2015 el ejército británico llevó a cabo "un ataque aéreo de precisión contra un vehículo del EIIL [Dáesh] en el que viajaba un objetivo del que se sabía que estaba participando en la planificación y dirección de ataques armados inminentes contra el Reino Unido".²⁴

Junto a estos elementos, en función del caso concreto, los Estados añaden información complementaria con el fin de tratar de justificar su uso de la fuerza que, al contrario de lo que pretenden, suele evidenciar la debilidad jurídica de sus fundamentaciones. Así, en el caso de las invocaciones en legítima defensa contra actores no estatales desvinculados de los Estados, con el fin de salvar las dificultades que tiene esta interpretación de esta institución, entre otras cosas, respecto a la integridad territorial y la soberanía estatal, algunos Estados están promoviendo la doctrina unwilling or unable. Dejando de lado en este momento la falta de fundamento de esta tesis,²⁵ a efectos de la comunicación al Consejo de Seguridad, nos encontramos con que los Estados que la utilizan incluyen en sus misivas la fórmula "el Estado no puede o no quiere"²⁶ combatir al actor no estatal, para hacer saber que están aplicando el derecho a la legítima defensa junto con esta doctrina.

Finalmente, cabe referirse a una interpretación norteamericana del derecho internacional de la que se derivaría la falta de necesidad de informar al Consejo de Seguridad por sus acciones en legítima defensa una vez que se ha enviado la primera carta.²⁷ Según explicitó la administración del entonces presidente Barack Obama en 2016, y que todo parece indicar se mantiene hasta el día de hoy, una vez que un Estado ha invocado su derecho a la legítima defensa contra un actor no estatal, no sería necesario que volviera a evaluar si está teniendo lugar, o si es inminente, un ataque armado antes de cada operación militar posterior a la que legitimó la invocación del derecho hasta que no terminen las hostilidades. Además, no considera que su acción armada se limite a donde se respondió por primera vez, sino que podría actuar en otros territorios si se lanzaran nuevos ataques armados desde ahí.²⁸

La consecuencia de esta interpretación implicaría que, una vez cumplido con la obligación de comunicación de la primera reacción en legítima defensa, no sería necesario volver a informar al Consejo de Seguridad. Por consiguiente, siguiendo la tesis norteamericana, las comunicaciones realizadas en 2001 sobre Al Qaeda y 2014 sobre el Dáesh permiten reprimir a estos grupos, así como los vinculados a ellos, allá donde preparen ataques armados.²⁹ Dejando otras circunstancias de lado, como la aplicabilidad del derecho a la legítima defensa contra actores no estatales, salta a la vista que esta comprensión del derecho a la legítima defensa la desnaturaliza y rompe con el sistema de seguridad colectiva. Se trata de una práctica unilateral que obvia el prerrequisito del ataque armado y el carácter transitorio de la legítima defensa. Si bien es cierto que la reacción armada en legítima defensa puede abarcar más de una operación militar y extenderse en el tiempo, esto es, debido a que seguiría subsistiendo el prerrequisito del ataque armado. Un ejemplo reciente de esto es el caso ucraniano: la legítima defensa del Estado ucraniano seguirá vigente siempre que continúe la agresión rusa y el Consejo de Seguridad continúe bloqueado y no adopte las medidas necesarias.³⁰ En el caso del terrorismo internacional, como parece querer aplicar Estados Unidos, este planteamiento carece de sentido por las propias características del acto terrorista: actos de ejecución rápida que se consuman en minutos o, a lo sumo, en horas. La legítima y, en algunos casos, necesaria represión armada de la amenaza general que representa el terrorismo internacional debe realizarse por vías acordes a ello, y no por instrumentos diseñados para detener ataques armados concretos.

En suma, a nuestro juicio, la práctica estatal está lejos de cumplir con el sentido de la obligación prevista, ya que el fin de esta no es solamente que el Consejo de Seguridad conozca de una actuación amparada en el artículo 51 de la Carta, sino aportar la información suficiente para que esté en posición de tomar las "medidas necesarias" para mantener la paz y la seguridad internacionales.³¹ Si bien es cierto que se dan comunicaciones, como las relativas a las acciones norteamericanas contra actores no estatales que vinculan con Irán en Siria, en las que se aportan detalles sobre las cuestiones que rodean al ejercicio de la legítima defensa, en general las misivas que envían los Estados son vagas y genéricas, tratando de cumplir formalmente con la obligación contenida en el artículo 51 de la Carta. Así pues, la propuesta de unos elementos mínimos que todos los Estados deban incluir en sus comunicaciones de alegaciones de la legítima defensa se presenta no solo deseable, sino también necesaria para cumplir materialmente con el sentido de esta disposición de la Carta.

Una comunicación más completa para una acción más eficaz

Propuestas para una comunicación al Consejo de Seguridad

A partir de las aportaciones realizadas por los Estados para mejorar sus comunicaciones al Consejo, desde el contenido que deberían tener las mismas hasta su publicidad y transparencia,³² debates que han sido impulsados en gran parte por México,³³ proponemos que las comunicaciones al Consejo de Seguridad cuenten con, al menos, cuatro elementos concretos que pasamos a exponer.

En primer lugar, en línea con la práctica estatal señalada y algunas propuestas estatales, entendemos que la forma adecuada de comunicar al Consejo de Seguridad la invocación de la legítima defensa es por medio de una carta en la que se identifique que el uso de la fuerza realizado es conforme el artículo 51,³⁴ siendo deseable que se implemente una nomenclatura especial que las diferencie del resto de cartas enviadas al órgano. Más allá de que sea coherente con la práctica preexistente, dada la importancia de la cuestión -entra en juego la piedra angular del ordenamiento jurídico- y que el Consejo de Seguridad distribuye cada año más de mil misivas en la que incluye toda clase de documentos, no está de más que se identifique claramente la cuestión. En este sentido, dado que los Estados consideran que es fundamental publicitarlas,³⁵ las propuestas de creación de un sitio web del Consejo de Seguridad en el que se puedan consultar³⁶ y su distribución, no solo entre los miembros del Consejo de Seguridad, sino entre todos los miembros de las Naciones Unidas,³⁷ son más que pertinentes.

En lo que respecta al contenido de la carta, además de incluir una referencia expresa al artículo 51, se debe atender de forma específica a cada uno de los prerrequisitos y condiciones de ejercicio establecidos por el derecho convencional y consuetudinario de la legítima defensa. Así, en segundo lugar, el Estado que alega la legítima defensa debe referirse al ataque armado más allá de afirmar que ha sido víctima del mismo. No solo debe indicar dónde y cuándo han tenido lugar, las víctimas y los daños materiales, sino los elementos que le han llevado a concluir que la acción tiene la gravedad de ser calificable como ataque armado.³⁸ En los casos en los que se alegue que el uso de la fuerza es ante la amenaza de un ataque inminente, dado que no se ha consumado ninguna agresión, la exigencia de información es mayor. Si bien estas informaciones pueden implicar aportar inteligencia clasificada, siempre con las debidas precauciones, se deberían señalar las consideraciones que llevaron a concluir la inminencia del acto que justifica la alegación de este derecho. Esta labor podría coadyuvar a determinar si la inminencia está relacionada con la cercanía en el tiempo al ataque armado u otros factores Dicho lo anterior, atendiendo a la casuística específica del terrorismo internacional, concretamente a las particularidades de la invocación de la legítima defensa contra actos terroristas, sería beneficioso que los Estados se refirieran a las características y los efectos de estos. Dado que está ampliamente asumido que un acto terrorista puede adquirir la dimensión de un ataque armado, la comunicación al Consejo de las circunstancias que rodean al mismo y la posterior valoración del órgano podrían contribuir a delimitar, por la vía de la casuística, cuándo un acto terrorista alcanza el umbral requerido para la activación de la legítima defensa, pudiendo entrar a valorar la doctrina de acumulación de actos respecto a ataques terroristas. De esta manera, de reaccionar en legítima defensa ante un ataque armado apreciado a través de la doctrina de acumulación de actos, resulta imprescindible que el Estado identifique los actos que, según su criterio, tomados en conjunto tienen la entidad suficiente para activar la legítima defensa.

En tercer lugar, aunque vaya de suyo, es necesario identificar con claridad al autor del ataque armado. En los casos en los que la reacción sea frente a un Estado, la atribución del ataque es sencilla; no obstante, cuando se realicen contra actores no estatales debería identificarse nominalmente a los grupos. En esta línea, siempre con las precauciones naturales que tienen los Estados en cuanto a las fuentes de inteligencia, se debería tratar de evidenciar el grado de vinculación entre el actor no estatal y el Estado. También en los casos en los que se aleguen teorías como la doctrina unwilling or unable, no bastaría la simple enunciación. Si se considera lícito intervenir porque un Estado "no puede" o "no quiere" reprimir a un actor no estatal, debería evidenciarse con una fundamen-tación concreta y detallada. La transparencia en este aspecto nos parece crucial al tratarse del ámbito jurídicamente más cuestionable desde la emergencia del terrorismo internacional independiente de los Estados. La aportación de detalles permitirá que los Estados clarifiquen si debe seguir primándose el control efectivo, como viene reiterando la Corte, debería optarse por el control general o descartarse la necesidad de cualquier vinculación estatal. Incluso la aportación de detalles en teorías carentes de cualquier encaje jurídico podría servir de acicate para que los Estados y el Consejo de Seguridad rompan con su pasividad; más adelante ahondamos en este aspecto.

En cuarto lugar, una vez expuesta la concurrencia de los prerrequi-sitos tradicionalmente exigidos para la activación de la legítima defensa, cabría referirse a las condiciones consuetudinarias de ejercicio de esta institución: necesidad, proporcionalidad e inmediatez.³⁹ Comenzando por el requisito de necesidad, condición de posibilidad para después valorar la proporcionalidad y la inmediatez,⁴⁰ los Estados deberían evidenciar la imposibilidad de responder con otro medio que no sea la fuerza, ya sea explicitando los intentos diplomáticos fracasados para detener el ataque cuando sea concebible recurrir a ellos o la impracticabilidad de utilizar otros medios como, por ejemplo, las fuerzas policiales cuando se trate de ataques armados realizados por actores no estatales. Asimismo, el Estado debería justificar por qué la acción emprendida es necesaria para detener el ataque armado del que ha sido víctima. Respecto a la condición de proporcionalidad, dependerá de si la reacción en legítima defensa ha finalizado o sigue en marcha. Si la acción en legítima defensa ha finalizado, a fin de que el Consejo de Seguridad conozca bien de la cuestión y pueda valorar si se ha obrado con proporcionalidad, es razonable una descripción de la operación militar, detallando específicamente la justificación de los objetivos elegidos, el desarrollo de la misma y los resultados concretos de la operación. En lo que respecta a la inmediatez,⁴¹ es una cuestión que se puede apreciar simplemente atendiendo a las fechas del ataque armado, la finalización o no del mismo y la reacción militar a dicho ataque.

En términos generales, a través de la revisión de los prerrequisitos y condiciones de ejercicio de la legítima defensa, además de aportar las evidencias suficientes que certifiquen la licitud de la acción,⁴² se entiende que los Estados aportarían la información suficiente sobre las "medidas adoptadas" que permitiera al Consejo de Seguridad adoptar las medidas necesarias para hacer frente a ese quebrantamiento de la paz y seguridad internacionales. En todo caso, dado que el sentido del deber de comunicar es que el Consejo pueda disponer de la información suficiente para actuar, los Estados también podrían incluir información relevante sobre el conflicto y hechos, incluyendo el contexto del mismo, su desarrollo y duración, las posibles escaladas del mismo, así como los elementos que juzguen convenientes a fin de esclarecer el origen, evolución y posibles desarrollos de la cuestión.⁴³ Aunque es evidente que los Estados deben estar en disposición de facilitar información y datos que aclaren si su ejercicio es acorde con las normas establecidas,⁴⁴ lo más eficaz sería aportar la máxima información posible en sus comunicaciones para informar de la invocación del derecho a la legítima defensa. En este sentido, consideramos que estas propuestas están en línea con las declaraciones realizadas por los miembros del Consejo de Seguridad, de ser más transparentes en sus comunicaciones sobre invocaciones del artículo 51.⁴⁵

En suma, la inclusión de estos elementos en las comunicaciones que realizan los Estados, en cumplimiento del artículo 51 de la Carta, sería muy beneficioso para la eficacia del Consejo de Seguridad, así como para contener las interpretaciones expansivas de este derecho. Si bien, a la luz de la práctica del órgano, no es factible la aprobación de una resolución procedimental sobre la cuestión, es factible promover un diálogo constructivo que contribuya a que los Estados traten de consensuar qué implica exactamente informar sobre las medidas tomadas y qué datos adicionales es necesario aportar para cumplir con el sentido de la regulación convencional de este derecho. En este sentido, la labor realizada por México de cara a la concertación de criterios resulta muy provechosa; se debería seguir trabajando en este sentido.

La principal resistencia: la inacción del Consejo de Seguridad

Sin embargo, todo lo señalado anteriormente carece de sentido si el Consejo de Seguridad no revierte su práctica actual de inacción ante las diferentes invocaciones de la legítima defensa. Si durante el siglo XX nos encontramos con acalorados debates sobre acciones militares realizadas contra actores no estatales con base en el derecho a la legítima defensa, que permitían delimitar el alcance de las interpretaciones expansivas de la misma, en la actualidad se opta por guardar silencio.⁴⁶ Si bien el silencio de los Estados y del propio Consejo no prejuzga ninguna interpretación o posición sobre el derecho a la legítima defensa,⁴⁷ habida cuenta de que con el paso del tiempo está aumentando el número de Estados que asumen interpretaciones expansivas de este derecho hasta el punto de que se aplica contra actores no estatales y se afirman teorías sin fundamento jurídico, como la doctrina unwilling or unable, se vuelve imperativo que el Consejo de Seguridad efectúe un seguimiento constante, sin retrasos, de las comunicaciones que se le envían, analizando si estas justificaciones del uso de la fuerza son o no conformes a la Carta.⁴⁸ Esta actuación permitiría que el Consejo de Seguridad retome sus obligaciones, acordando las medidas necesarias en cada momento, y acabar con la desnaturalización que supone el ejercicio de un derecho a la legítima defensa ad eternum ante un Consejo inactivo, así como contribuir a identificar las alegaciones ilícitas del artículo 51 de la Carta y limitar su proliferación.

No somos optimistas en torno a la posibilidad de que el Consejo de Seguridad varíe esta actitud y asuma su responsabilidad primordial. Asimismo, a priori tampoco lo somos ante los resultados de las hipotéticas reuniones para el análisis de las alegaciones y las medidas adoptadas en torno al artículo 51 de la Carta, así como para el debate y acuerdo de las "medidas necesarias" para restaurar el quebrantamiento de la paz y seguridad internacionales. A pesar de que se enviaran cartas detalladas, mucho nos tememos que la tendencia al silencio de los Estados implicaría que no fueran relevantes más que para los académicos.

Por ello, la propuesta mexicana de mandatar al Comité Especial de la Carta de las Naciones Unidas y del Fortalecimiento del Papel de la Organización para que estudie los aspectos sustantivos y procedimentales que rodean al artículo 51 de la Carta podría ser muy beneficiosa.⁴⁹ Este planteamiento, mucho más enraizado en el multilateralismo, es preferible a la posibilidad de que terceros Estados analicen de forma individual los usos de la fuerza realizados en legítima defensa.⁵⁰ A nuestro juicio, la asunción de esta tarea por parte del Comité Especial podría solucionar parcialmente la inactividad del Consejo de Seguridad, ya que, si bien no puede sustituir al Consejo en el análisis de invocaciones concretas, ni en la valoración de la licitud de una acción realizada conforme el artículo 51 de la Carta o en el establecimiento de las medidas adecuadas, sí podría coadyuvar a que los Estados consensuen qué elementos deben incluirse en las comunicaciones al Consejo de Seguridad, conocer la interpretación que realizan los Estados de esta institución y confirmar hasta qué punto tienen arraigo determinadas interpretaciones. Asimismo, la celebración de reuniones en un órgano de la Asamblea General, a priori más abierto a la participación que en el Consejo de Seguridad, haría factible que un número mayor de Estados y organizaciones internacionales tuviera menos inconvenientes en intervenir y mostrar su parecer.

Conclusiones

El deber de informar al Consejo de Seguridad es una obligación convencional que exige a los Estados informar de las medidas adoptadas de forma inmediata a dicho órgano. Si bien su incumplimiento no deriva en un uso de la fuerza ilícito, su ausencia puede servir de evidencia de la ilicitud de la legítima defensa emprendida.

Aunque el contenido de este deber es exiguo, la práctica internacional de los Estados evidencia que existe consenso sobre que la comunicación se realice mediante una carta al presidente del Consejo de Seguridad, y que en ella haya una mención expresa a que la actuación de la que se informa es conforme al artículo 51 de la Carta. A partir de aquí, en términos menos unánimes pero aún con carácter general, los Estados en sus misivas suelen hacer referencia a los ataques armados que motivan su legítima defensa y, a fin de mostrar que sus acciones respetan las condiciones de ejercicio de esta institución, señalan que las medidas que adoptarán serán, o las ya adoptadas han sido, "necesarias y proporcionadas".⁵¹ En todo caso, del estudio de las misivas enviadas al Consejo de Seguridad se aprecia una voluntad de cumplir formalmente con el deber convencional.

Así, la existencia de unos elementos mínimos a incluir en cada comunicación se vuelve necesaria para que, en última instancia, el Consejo de Seguridad pueda conocer en profundidad de la cuestión y proponer las medidas necesarias. Por nuestra parte creemos imprescindible que los Estados utilicen una nomenclatura especial para identificar las alegaciones en legítima defensa, así como el establecimiento de medios para su difusión entre los Estados miembros de Naciones Unidas. Respecto al contenido, entendemos que si los Estados trataran de pronunciarse sobre los prerrequisitos de este derecho -el ataque armado y la necesidad de vinculación estatal- y las condiciones de ejercicio del mismo -necesidad, proporcionalidad e inmediatez-, se debería cumplir materialmente con la obligación contenida en el artículo 51 de la Carta. No obstante, es recomendable que los Estados añadan más información sobre el contexto del ataque armado y los hechos a fin de facilitar que el órgano adopte las medidas más convenientes. En este sentido, la vía adecuada para avanzar en la creación de consensos sobre los elementos a incluir en las comunicaciones pasa por la promoción de más diálogos constructivos.

En todo caso, esta apuesta por profundizar en la eficacia del Consejo de Seguridad y en la observancia del ordenamiento jurídico internacional pasa, necesariamente, por revertir la inacción del órgano en lo relativo al estudio de las comunicaciones enviadas conforme al artículo 51 de la Carta. Hasta que este órgano no modifique su actitud, la propuesta de que otros órganos de Naciones Unidas puedan estudiar las alegaciones del artículo 51 de la Carta puede ser beneficiosa para contribuir a conocer las interpretaciones estatales de este derecho, especialmente de los Estados que suelen quedar en un segundo plano.

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Notas

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