La Pandemia de COVID-19 en la Economía Mexicana: Condiciones Iniciales, Estrategias de Política y Efectos Productivos

The COVID-19 Pandemic in the Mexican Economy: Initial Conditions, Policy Strategies and Productive Effects

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El mundo transitó en 2020 y 2021 por la peor crisis sanitaria de los últimos cien años. A partir de su aparición en diciembre de 2019 en Wuhan, China, el COVID 19 (por sus siglas en inglés, Coronavirus Disease 2019) se dispersó rápidamente por Asia y Europa y el resto del mundo (Carteni et al., 2020). Ante la inexistencia de tratamientos efectivos y vacunas para esta nueva enfermedad durante los primeros meses, los contagios y muertes que provocó en corto tiempo llevaron a la Organización Mundial de la Salud (OMS) a declararla pandemia global el 11 de marzo de 2020 (World Health Organization, 2021).

Aunque en principio los efectos más severos de presentaron en el segundo trimestre de 2020, la pandemia ha presentado tres olas de contagios –la primera en la primavera de 2020, la segunda en el invierno de 2020-2021, y la tercera en el verano de 2021– que hacen evidente su persistencia y virulencia a pesar del desarrollo de tratamientos cada vez más efectivos para prevenirla. Aunque a diferentes ritmos, el número de contagios ha mostrado un aumento constante en el tiempo de manera que, en junio de 2020, cuando aproximadamente se terminaba la primera ola, se tenían 11 millones 312 mil 321 y 574mil 301 contagios y fallecimientos en el mundo, respectivamente. Las cifras correspondientes a la segunda ola, en febrero de 2021, alcanzaban 113 millones 637 mil 265 y 2 millones 642 mil 478, respectivamente, en tanto que en septiembre del mismo año había 234 millones 652 mil 983 de contagios y 4 millones 810 mil 590 de muertes (Johns Hopkins University, 2021).¹

Por otra parte, las estrategias para enfrentar esta crisis sanitaria han tenido efectos recesivos sin precedente sobre la economía (CEPAL, 2020a, 2022). Ante la inexistencia de tratamientos médicos para la enfermedad, se optó por estrategias de distanciamiento social, confinmiento domiciliario e higiene personal profunda (World Health Organization, 2021).² Como consecuencia, la economía enfrentó inicialmente un severo choque de oferta derivado de la reducción (involuntaria, pero obligada) de la oferta de trabajo, por un lado, y una baja en la oferta de bienes y servicios resultante de la cancelación de actividades productivas, por el otro. Más todavía, la paralización económica trajo consigo una aguda caída del empleo y los ingresos de la población, lo que provocó un choque negativo de demanda. Como consecuencia, la pandemia se transformó pronto en la recesión más profunda que se ha tenido desde el primer tercio del siglo XX (Mendoza, 2020).

Aunque los gobiernos de los diferentes países utilizaron distintas estrategias para mitigar los efectos nocivos de la crisis sanitaria, la economía mundial cayó 3.4% en 2020, mientras que la Zona Euro y Estados Unidos (EE.UU.) lo hicieron en 6.4 y 3.6%, respectivamente.

El Producto Interno Bruto (PIB) de México, a su vez, disminuyó 8.3%. Más todavía, la persistencia de la crisis sanitaria dificultó la recuperación de la economía a lo largo de 2021, cuando se estima que la economía mundial habría crecido 5.9%, EE.UU. 5.6, la Zona Euro 5.2 y México 5.3% (IMF, 2022).

A nivel internacional los efectos de la pandemia han sido heterogéneos tanto en las diferentes regiones como a nivel sectorial. América Latina ha sido de las regiones más afectadas tanto en términos económicos como sociales. El desplome de la producción, así como la reducción del volumen del comercio mundial y la caída de los precios de exportación, en especial de materias primas (productos agrícolas, metales, petróleo), debido a la reducción de la demanda, afectaron de manera importante el valor de las exportaciones de la región. A su vez el deterioro de las condiciones financieras generó salidas masivas de capitales desde los mercados emergentes (véase Cepal, 2020a; y IMF, 2020). Por su parte, el deterioro de los indicadores laborales exacerbó los niveles de pobreza y desigualdad en el mundo. Como establece el IMF las amplias medidas de política económica y las nuevas iniciativas (fondos de recuperación y políticas provisionales) para hacer frente a la pandemia evitaron un mayor desplome de la actividad económica a nivel global (IMF, 2020).

Los resultados e implicaciones para el caso de México son similares en gran medida. En particular, Mendoza (2020) reporta que el choque inicial de la pandemia de Covid-19 generó un desplome de la población económicamente activa ocupada seguido de un periodo de estancamiento, con posibilidades de recuperación de la tendencia hacia el primer trimestre de 2021. En tanto, Olivera y Olivera (2021) resaltan que el mayor desempleo afectó a los servicios turísticos y recreativos, a las entidades más pobladas con áreas metropolitanas densas, a las unidades económicas medianas y grandes, a los trabajadores jóvenes, muy jóvenes y de más de 60 años, y a los de peores salarios. A nivel sectorial, Landa et al. (2020) sostienen que la dependencia tecnológica, los débiles eslabonamientos productivos y la alta concentración de las exportaciones en el mercado mundial, condicionan la vulnerabilidad de la economía ante la irrupción de la pandemia. A su vez, Murillo et al. (2020) muestran los efectos de caídas en las demandas intermedia y final sobre la producción y el valor agregado y destacan que los efectos mayores vendrían de los servicios inmobiliarios, edificación y equipo de transporte.

Otros estudios, a su vez, analizan los efectos de la pandemia y la respuesta de política económica a nivel macroeconómico. Todos ellos reportan caídas sustanciales de la producción, el empleo, el consumo, la inversión, las exportaciones y otras variables (Pastor y Laredo, 2020; Provencio, 2020). Específicamente, con respecto a la política para enfrentar la crisis, algunos sostienen que el gobierno mexicano adoptó medidas fiscales muy limitadas, pues destinó alrededor de la quinta parte de lo que asignaron otros países emergentes, e incluso menos sise toma a América Latina como referente (Cárdenas, 2020 ; Provencio, 2020). Sin embargo, se argumenta que esas políticas fueron restringidas debido a la insuficiencia de recursos fiscales (Provencio, 2020) y, de igual forma, que el gobierno priorizó la sostenibilidad de las finanzas públicas (Pastor y Laredo, 2020). Más aún, según Hernández (2020) de no hacerlo se habría puesto en riesgo esa sostenibilidad y se tendría que aumentar el superávit fiscal y la deuda pública en el futuro para restablecer el equilibrio.

En general, estos estudios analizan los efectos nocivos de la pandemia de COVID-19 y de las políticas para combatirla en diferentes ámbitos, bajo el supuesto de que sería de corta duración. No obstante, con altibajos, los efectos de los contagios han persistido hasta 2021 y seguramente seguirán por un tiempo. En este contexto, el objetivo del presente artículo es explicar la magnitud de la caída en la actividad productiva en 2020 y las dificultades para recuperar la senda de crecimiento en 2021 como consecuencia de la pandemia y su persistencia, y de la política económica adoptada para combatirla. En ese sentido, se parte de la siguiente hipótesis: la desaceleración previa a la pandemia, el cierre de actividades consideradas no prioritarias y la reducción de la movilidad de la población como producto de las medidas sanitarias provocaron una profunda caída de la actividad productiva en 2020 y una lenta recuperación en 2021, en tanto que las limitadas políticas monetaria y fiscal parecen no haber sido relevantes.

A diferencia de los estudios mencionados, en este documento se destacan la desaceleración del crecimiento antes de la llegada de la pandemia y los efectos de los contagios de covid-19 sobre la movilidad de la población y, consecuentemente, en la actividad económica; asimismo, se contrastan los efectos de la política económica sobre la producción nacional durante la pandemia con la experiencia internacional.

El resto de este documento se divide en tres secciones. En la primera se presenta el estado de la economía mexicana antes de la pandemia, mientras que en la segunda se expone el desarrollo de la última y las estrategias empleadas para combatirla, con especial énfasis en el caso mexicano. En la tercera se ubica la experiencia mexicana en el contexto internacional. Finalmente, se establecen las conclusiones principales.

La pandemia se presentó en un momento en el que la economía del mundo, en general, y la de México, en especial, transitaban por un periodo de desaceleración como secuela de la Gran Recesión de 2008-2009 o como consecuencia de diversos factores estructurales domésticos.

A raíz de las complicaciones de varios países europeos para superar la deuda en que incurrieron para mitigar los efectos de esa recesión y de la transición de un modelo de desarrollo basado en la inversión y las exportaciones a otro sustentado en un mayor consumo interno en China, las tasas de crecimiento de las principales economías del mundo y del comercio internacional fueron relativamente modestas y decrecientes³. En particular, en 2019, por citar algunos ejemplos, la economía mundial creció a una tasa de 2.8%; las Economías avanzadas, 1.7; Zona Euro, 1.5; Alemania, 1.1; Reino Unido, 1.4; EE.UU., 2.3, y Japón, 0.0, en tanto que en el periodo 2015-2018 las cifras promedio correspondientes fueron 3.5, 2.2, 2.1, 1.9. 1.8, 2.4 y 1.1. Por su parte, durante el primer año las Economías emergentes y en desarrollo crecieron 3.7%; América Latina y el Caribe, 0.1; México, -0.2, y Chile, 1.0%, mientras que en el periodo mencionado su promedio alcanzó 4.5, 0.6, 2.6 y 2.2%, respectivamente. El comercio mundial, a su vez, experimentó también una notable desaceleración durante el mismo año, cuando las exportaciones e importaciones globales crecieron a 0.9% después de que entre 2015 y 2018 lo habían hecho a un promedio de 3.6 y 3.5%, respectivamente (IMF, 2021b).

Mientras tanto, la economía mexicana presentó un comportamiento similar explicado por un menor dinamismo del sector externo y por un conjunto de factores domésticos. En principio, la dinámica de la oferta y la demanda agregadas indica que las exportaciones tuvieron tasas decrecimiento moderadas antes de la pandemia explicadas por un menor ritmo de crecimiento de la demanda de EE.UU., como se puede ver en la gráfica 1⁴. También llama la atención el estancamiento de la formación bruta de capital fijo desde finales de 2015, cuando se inicia un periodo con tasas de crecimiento bajas o negativas, como se puede ver en la misma gráfica.

Gráfica 1
México: Demanda y Oferta Agregadas, 2015-2021 (Tasa de Crecimiento-Trimestral)

PIB denota producto interno bruto; m, importaciones; CP, consumo privado; CG, consumo del gobierno; X, exportaciones, e I, inversión.

Fuente: Elaborada con información del INEGI (2021).

Aunque los bajos niveles relativos de inversión en México son uno de los problemas estructurales más enraizados, se puede argumentar que su estancamiento reciente se puede explicar en buena parte por un menor nivel de inversión pública entre 2015 y 2017 (Banxico, 2018) y una baja en la edificación de naves industriales, centros comerciales y servicios en 2018 (BBVA, 2020), así como por los efectos negativos de la debilidad de las instituciones, como la ausencia de estado de derecho, la deficiente procuración de justicia, la inseguridad y la corrupción (WEF, 2019). Más todavía, la gráfica 2 sugiere que esa dinámica se debe en mayor medida a una reducción persistente de la inversión en construcción, aunque la de maquinaria y equipo también tuvo tasas decrecimiento muy pequeñas.

Gráfica 2
México: Formación Bruta de Capital Fijo y sus Componentes, 2015-2021 ( Índice Mensual, 2013=100 )
Fuente: Elaborada con Información del INEGI (2021).

El gasto público, a su vez, presentó tasas de crecimiento modestas, con pequeñas variaciones, pero con reducciones significativas en 2016 y 2017 como resultado de los ajustes de esos años para apoyar la sostenibilidad de las finanzas públicas (CEFP, 2020). En realidad, este patrón de carácter estructural simplemente refleja las restricciones de los egresos del gobierno ante sus ingresos, lo que ha derivado en una política fiscal que, en general, ha sido procíclica, lo que lejos de contribuir a mitigar las fluctuaciones de la economía, las ha exacerbado (Burnside y Meshcheryakova, 2005; Ramírez y López, 2019; Casar, 2020). El consumo privado, a su vez, mantuvo un crecimiento estable, en línea con el del producto, su principal determinante (Carbajal y Goicoechea, 2014).

El estancamiento o desaceleración de los componentes de la demanda agregada se reflejan en una pauta similar de la producción. Como se ve en la gráfica 3, el Indicador Global de Actividad Económica (IGAE) total mantuvo un ritmo de crecimiento moderado hasta finales de 2017 debido al impulso del sector terciario y de la manufactura, sectores que compensaron la constante declinación de la minería y el estancamiento de la construcción. ⁵ De hecho, el sector secundario se mantuvo estancado en este periodo como consecuencia de la combinación de estos patrones de comportamiento.

Gráfica 3
IGAE Total y Algunos de sus Componentes, 2015-2021 (Índice)
Fuente: Elaborada con Información del INEGI (2021).

En 2019, sin embargo, se agudizó el estancamiento y se inició una lenta declinación de la actividad económica como consecuencia, por un lado,de la desaceleración de la economía de EE.UU., que causó un menor ritmo de crecimiento de las exportaciones mexicanas, y de las fricciones provocadas por el gobierno de EE.UU. para imponer aranceles ala cero y a todas las importaciones mexicanas como presión al gobierno mexicano para frenar la migración centroamericana, así como la incertidumbre sobre la firma del nuevo acuerdo comercial con EE.UU. y Canadá (T-MEC) (Sánchez, 2020). Por otro lado, la cancelación de la construcción del nuevo aeropuerto de la Ciudad de México (Sánchez, 2020) y el inicio de obras no bien recibidas por el sector privado agudizaron la desconfianza del sector empresarial y provocaron una caída adicional de los diferentes tipos de inversión (OCDE, 2019), como se ve en las gráficas 1 y 2

La producción, como consecuencia, se estancó en 2019 cuando el PIB tuvo un crecimiento de -0.2%, mientras que la producción sectorial mostró un comportamiento desigual. Como se observa en el cuadro 1, entre 2015 y la primera mitad de 2018, el IGAE total tuvo tasas de crecimiento modestas que reflejan la evolución positiva de la manufactura, el comercio al mayoreo (ComMay) y al menudeo (ComMen) y los Transportes, correos, almacenamiento e información por medios masivos (TCAIMM).

Cuadro 1
México: IGAE Total y sus Componentes, 1980.01-2021.09 (Tasas de Crecimiento Mensual Promedio)

Fuente: Elaborado con Información del INEGI (2021).

La declinación de la producción inició en la segunda mitad de 2018, especialmente en la minería y la construcción, así como en el comercio al por mayor y al por menor. Como resultado, el sector secundario en su conjunto decreció a una tasa promedio de 0.5% mientras el terciario se quedó estancado. Entre 2019.01 y 2020.03, no obstante, más actividades productivas empezaron o siguieron decreciendo, destacando la construcción, la manufactura y el comercio al mayoreo, así como los servicios de esparcimiento, cultura y deporte (SECD) y, en especial, los Servicios de alojamiento y preparación de alimentos (SAPA). Como resultado, el IGAE total decreció 0.2% en este periodo.

A partir de esta caracterización, resulta claro que la pandemia de COVID-19 llega cuando las economías de México y del resto del mundo transitaban por un proceso de desaceleración o decrecimiento. Para ponerlo en términos coloquiales comunes de estos tiempos: “la pandemia de COVID-19 encuentra a la economía mexicana con las defensas bajas”.

La economía mexicana se encontraba en una clara fase de estancamiento cuando llega la pandemia de COVID-19 en febrero de 2020, como se ha expuesto previamente. La evolución diaria y los promedios semanales de los contagios y fallecimientos de COVID-19 se pueden ver en la gráfica 4 donde aparecen claramente delimitadas las tres oleadas de contagio que se tuvieron hasta el verano de 2021. Nótese que el número máximo de contagios diarios fue aumentado con estas olas sucesivas, lo que se debió al relajamiento de las medidas de distanciamiento social.

En la primera de ellas se aplicaron medidas más estrictas de confinamiento domiciliario y cierre de actividades comerciales y recreativas consideradas no prioritarias. Por presiones económicas y sociales (Cárdenas, 2020; Pastor y Laredo, 2020) y el eventual desarrollo de tratamientos médicos más apropiados y la aparición de vacunas, esas medidas se fueron relajando paulatinamente. Las cifras de contagios al final de cada oleada han sido iguales a 5 mil 441, 8 mil 988 y 26 mil 744 casos, respectivamente. Los fallecimientos, por su parte, se fueron reduciendo en las sucesivas oleadas, especialmente de la segunda a la última. El desarrollo de tratamientos médicos más adecuados y la vacunación de una proporción importante de la población contribuyó a este resultado (Secretaría de Salud, 2021). De esta manera, los fallecimientos acumulados al final de cada oleada, es decir, en junio de 2020 y febrero y septiembre de 2021 fueron 25 mil 779, 177 mil 061 y 267 mil 524, respectivamente (Johns Hopkins Universirty, 2021).

Gráfica 4
Contagios y Fallecimientos de COVId-19 en México 2020.02-2021.09 (Número de nuevos casos diarios)
Fuente: Elaborada con Base en Información de Johns Hopkins University (2021).

Los efectos del COVID-19 sobre la salud de la población y los de las medidas de distanciamiento social para combatirla convirtieron la crisis sanitaria en la peor recesión que se ha tenido en el país desde principios de los años treinta del siglo XX (Banxico, 2020). Los primeros efectos se identificaron como un choque de oferta resultante del confinamiento domiciliario de la población, que redujo la oferta de trabajo⁶ y la movilidad y afluencia de la población,⁷ y del cierre de actividades productivas consideradas no prioritarias⁸ (Mendoza, 2020).

Como consecuencia, el empleo y los ingresos presentaron una caída sustancial que se tradujo en un choque a la demanda agregada que se manifestó como una reducción de todos sus componentes, como se observa en la gráfica 1. En particular, el consumo privado, que representa alrededor del 65% del PIB, experimentó una reducción de 19.5% en el segundo trimestre de 2020, cifra muy parecida a la del PIB, que cayó 17.3%, y que refleja la alta dependencia del primero con respecto al segundo (véase González, 2002; Ruiz y Venegas, 2007). Como era de esperarse, la contracción del consumo privado se explica en gran parte por el descenso de 40.3% en el mismo trimestre en la venta y la producción de bienes duraderos (INEGI, 2022) debido a su elevada elasticidad-ingreso y a que dejaron de ser una prioridad ante la incertidumbre que enfrentaban las familias (Campos y Esquivel, 2020; Esquivel, 2020a).

Por su parte, después de que la formación bruta de capital fijo había estado prácticamente estancada desde 2015 y había venido cayendo lenta y constantemente a partir de la segunda mitad de 2018, en el segundo trimestre de 2020 tuvo el peor derrumbe de la historia reciente, con una tasa trimestral de -29.2%. En particular, en la gráfica 2 se aprecia que la inversión en el sector de la construcción agudizó su caída en el primer mes de 2020 y que la situación se agravó con la cancelación de actividades por la pandemia de COVID-19 en el segundo trimestre. La compra de maquinaria y equipo detuvo su ascenso en julio de 2018 e inició un desplome que se profundizó en noviembre de 2019. La pandemia, en este caso, vino a culminar un proceso de declinación de mediano plazo.

El consumo del gobierno, por su lado, fue el componente de la demanda agregada que tuvo la menor caída. Como se observa en la gráfica 1, esta variable disminuyó 1.7% en el segundo trimestre de 2020, lo que refleja la limitada reacción del gobierno durante la pandemia (Cárdenas, 2020). Más todavía, las cifras desagregadas indican que rubros como el gasto corriente y el gasto no programable tuvieron recortes de 6.1 y 7.7%, respectivamente, lo que confirma un manejo procíclico de la política fiscal en esta crisis (SHCP, 2021).

La demanda externa, por su parte, también enfrentó una caída sustancial provocada por problemas sanitarios y económicos similares en el resto del mundo, especialmente en los EE.UU. Las exportaciones totales, como consecuencia, tuvieron un histórico desplome de 30.3% en el segundo trimestre ( gráfica 1), explicado en parte por el colapso de las ventas automotrices (que representan alrededor del 35% de las no petroleras), cuyas tasas en los meses de abril y mayo fueron iguales a -79.8 y -49.6%, respectivamente.

En consecuencia, la producción nacional, medida por el IGAE, tuvo contracciones pronunciadas en varios de sus sectores. Como se observa en el cuadro 1, las tasas de crecimiento mensual promedio fueron negativas en el segundo trimestre de 2020, destacando los Servicios de Alojamiento y Preparación de Alimentos (SAPA), con una tasa de -15.5%.

No obstante, esta cifra “promedia” la caída del mes de confinamiento más estricto con la ligera recuperación de la economía en los siguientes dos meses. De hecho, las tasas de crecimiento de abril fueron todas negativas, con profundas contracciones en sectores que vieron reducida su demanda directamente o se vieron afectadas por el confinamiento domiciliario y la cancelación de actividades que involucraran concentraciones de población, tales como Manufactura (-29.9%), Construcción (-33.5%), Comercio al menudeo (ComMen) (-30.0%) y Transporte, correos, almacenamiento y medios masivos (TCAIMM) (-27.4%), así como Servicios de esparcimiento, cultura y deportes (SECD) (-24.7) y, el más afectado de todos, los SAPA (-63.9%). Como resultado, los sectores secundario y terciario se contrajeron en un solo mes en 25.1 y 14.3%, respectivamente, cifras nunca vistas en la historia reciente de la economía mexicana. Al final, el IGAE total tuvo una contracción en abril igual a 17.2%.

Al enfrentar esta recesión sin precedentes, el gobierno priorizó una política fiscal de austeridad y no endeudamiento para mantener la sostenibilidad de las finanzas públicas (Hernández, 2020). De esta manera, buscando preservar las fuentes de empleo y el ingreso de las familias en condición vulnerabilidad, se otorgaron apoyos al sector productivo y a los hogares por un monto de 204.9 mil millones de pesos, equivalente al 0.82% del PIB (cuadro 2). Entre ellos destacan la ampliación de programas sociales ya existentes, el otorgamiento de créditos y subsidios a personas físicas y microempresas y el aumento de las transferencias a las entidades federativas (CEPAL, 2020b). Además, el sector salud contó con 40 mil millones de pesos adicionales (0.16% del PIB) para hacer frente a la emergencia a lo que se sumó el cambio hacia un nuevo sistema de salud (Instituto Nacional de Salud para el Bienestar, INSABI).⁹

Cuadro 2
México: Medidas de Apoyo Fiscal Frente al COVID-19

*mmp denota miles de millones de pesos.

Fuente: SHCP (2020) y Banxico (2020b).

De este modo, los apoyos otorgados por el gobierno rondaron el 0.98% del PIB.

En cuanto a la política monetaria, el Banco de México implementó varias medidas para impulsar la economía entre las que destaca la aceleración en el recorte de la tasa de interés de referencia (que había iniciado a mediados de 2019) con el objeto de impulsar la economía disminuyendo el costo del dinero. De esta forma, a partir del 20 de marzo de 2020, unos días antes de lo programado, la tasa de interés empezó a bajar desde 7.0 hasta 4.25% en octubre (Banxico, 2022). Otro tipo de medidas, consideradas no convencionales, tuvieron como objetivos impulsar el crédito y suministrar liquidez al sistema de pagos,agilizar la compra de bonos públicos y privados y la firma de swaps en dólares para facilitar los intercambios internacionales, y garantizar el buen funcionamiento de los mercados financieros.¹⁰ No obstante, los niveles de crédito de la banca comercial al consumo y a las empresas se redujeron considerablemente durante todo 2020 y parte del 2021; de hecho, sus tasas de crecimiento más bajas se presentaron en febrero y abril del segundo año, con valores iguales a -10.3 y -14.9%, respectivamente (Banxico, 2022).

En cualquier caso, las medidas de política monetaria y fiscal y las limitaciones estructurales del sector salud resultaron insuficientes para mitigar la profunda caída de la producción y para contener los contagios y fallecimientos por COVID-19, como se ha documentado.

No obstante, existe discusión sobre si un programa más amplio habría permitido tener menores daños económicos y sociales (Valencia y Chiatchoua, 2021; Cárdenas, 2020; Del Río, 2021) aun a costa de un crecimiento significativo de la deuda pública ante la insuficiencia de recursos fiscales para financiarlo (Provencio, 2020; Hernández, 2020; CEPAL, 2020a).¹¹

Una vez superada la peor fase de la pandemia, el gobierno mantuvo esencialmente las mismas estrategias de política, aunque condicionadas por la mejora parcial de la economía. Por ejemplo, el gobierno federal siguió con su política de austeridad de modo que algunos programas (tandas del bienestar y créditos a la palabra) se quedaron sin presupuesto. En general, en el segundo semestre de 2020 el gasto público creció a una tasa igual a -2.2% como resultado del decrecimiento de 1.1 del gasto programable y de 5.6 del no programable. Aunque la situación se revirtió parcialmente en los primeros tres trimestres de 2021, cuando el gasto público total se expandió a un promedio de 5.7%, su reducido peso en el PIB impidió que los aumentos de 3.8 y 0.6% del gasto corriente y de la inversión física, respectivamente, tuvieran un efecto significativo sobre la actividad económica (SHCP, 2022).

El Banco de México, por su parte, extendió por seis meses más la vigencia de las medidas para mantener la liquidez del sistema y fortalecer los canales de otorgamiento de crédito (Banxico, 2021) y mantuvo su política de reducción de la tasa de interés de referencia hasta mediados de 2021, cuando llegó a 4.0%. Sin embargo, dado el incremento de la inflación durante ese año, se inició un ciclo de alza de la tasa al pasar de 4.0% en junio a 4.5 en septiembre de 2021 (Banxico,2022).

Como resultado de las políticas que siguió el gobierno mexicano y el Banco de México después del colapso de la economía nacional –políticas monetaria y fiscal limitadas, relajación paulatina de las medidas de distanciamiento social y reapertura de los sectores productivos no prioritarios– y, especialmente, de la dinámica de la pandemia, la economía retomó parcialmente el crecimiento. En principio, después de la profunda caída del segundo trimestre de 2020, la demanda agregada y la producción experimentaron un “rebote técnico”¹² en el tercero.

Las tasas de crecimiento de estas variables, sin embargo, empezaron a disminuir desde finales de 2020 hasta alcanzar valores similares a los de la fase pre-pandemia en el tercer trimestre de 2021. Vale la pena recordar que en este periodo se presentó la tercera oleada de contagios de COVID-19 ( gráfica 4), lo que redujo la movilidad de la población y trajo consigo nuevamente una mayor incertidumbre, provocando una nueva desaceleración de la economía (INEGI, 2021). Destacan, en ese sentido, la ligera contracción del consumo privado, con una tasa de -0.4%, y, en especial, la reducción de 2.3% del consumo del gobierno. Los repuntes de la inversión (1.3%) y de las exportaciones (3.7%) no fueron suficientes para contrarrestar la baja de las primeras variables provocando una caída de 0.4% del PIB.

Las tasas de crecimiento promedio de los subsectores del IGAE reflejan claramente esta desaceleración. Como se puede observar en el cuadro 1, la mayor parte de ellos tienen tasas mayores en el segundo semestre de 2020 en comparación con las de los primeros tres trimestres de 2021. Por la reducción de su ritmo de crecimiento destaca la manufactura, afectada por el encarecimiento de las materias primas, especialmente del petróleo, y la escasez de insumos clave, como los semiconductores, que ha limitado seriamente la producción de equipo de transporte y de cómputo (Linares, 2021). La menor movilidad de la población, a su vez, ha afectado al comercio al mayoreo y al menudeo, al transporte y, especialmente, a los servicios de esparcimiento, cultura y deportes y los de alojamiento y preparación de alimentos (Olivera y Olivera, 2021). ¹³

Para mitigar el desplome económico mundial frente al COVID-19, los países implementaron medidas de política económica con la finalidad de apoyar las necesidades de gasto de familias y empresas mediante ayudas directas, reducción o retraso en el pago de impuestos y las cotizaciones a la seguridad social, créditos fiscales, líneas de liquidez con garantías públicas, extensión de prestaciones por desempleo, disminución de tasas de interés y crédito bancario, entre otras (BM, 2020).

En general, las medidas fiscales implementadas entre marzo de 2020 y marzo del 2021 sumaron 16,034 billones de dólares, equivalentes al 15.3% del PIB mundial en promedio (IMF, 2021a). Este montono tenía precedente alguno, aunque la magnitud de los estímulos entre países fue muy heterogénea y en algunos casos fue necesario implementar más de un paquete de ayuda para hacer frente a los desafíos que ha representado el COVID-19 en la salud y la economía. En promedio,en los países avanzados, las medidas fiscales alcanzaron el 11.1% del PIB, mientras que en las economías emergentes los apoyos fueron más modestos, equivalentes en promedio al 3.6% del PIB. Esta diferenciase explica, en parte, por el limitado espacio fiscal del que disponen las economías emergentes (IMF, 2021a; CEPAL, 2020a; CEPAL; 2020b).

El Fondo Monetario Internacional clasifica los apoyos fiscales en dos tipos: los que afectan directamente al presupuesto (gastos adicionales y diferimiento de ingresos) y los de apoyo a la liquidez, los cuales ejercen presión sobre el sector bancario debido a la posible demora en el pago de los préstamos (IMF, 2021a; Lacalle, 2020). Los primeros se utilizaron en mayor medida en EE.UU. y equivalieron al 25% del PIB, mientras que en países como Italia, Japón y Alemania se prefirió a los segundos con aportaciones de 35.3, 28.3 y 27.8% del PIB, respectivamente (IMF, 2021a).

En el concierto internacional, México ha sido de los países con los menores programas de apoyo para enfrentar la pandemia (Valencia y Chiatchoua, 2021; Hernández, 2020), como se aprecia en la gráfica 5. Incluso, algunos autores sugirieron la implementación de algunas medidas adicionales para enfrentar de una mejor manera la crisis (Esquivel, 2020b; CEPAL, 2020b). Según el IMF (2021a), los apoyos fiscales llegaron solamente a 0.7% del PIB, en tanto que los de liquidez alcanzaron 0.5%, cifras muy distantes de los promedios de otros países equivalentes a 8.9 y 11.0%, respectivamente. Los programas de apoyo de México se quedaron incluso muy por debajo de los de países con un nivel similar de desarrollo, como Argentina, Chile, Brasil y Turquía.

Una de las desventajas de los apoyos fiscales es la presión que ejercen sobre las finanzas públicas al aumentar el déficit fiscal y la deuda del gobierno. En especial, EE.UU., junto con el Reino Unido y Canadá, fueron los países que más aumentaron su déficit en 2020 respecto a 2019 (entre 10 y 11 puntos porcentuales del PIB), mientras que Canadá fue el país que más aumentó su deuda (35% del PIB), seguido de España (con 22.6%) (IMF, 2021a). En América Latina y otras economías emergentes, donde los apoyos han sido más modestos, el déficit fiscal aumentó 4 puntos porcentuales en promedio durante el mismo periodo, mientras que la deuda como proporción del PIB subió en 16.3 puntos porcentuales del PIB. En el caso de México, el déficit pasó de 2.3 a 4.6% y la deuda de 53.3 a 60.6% del PIB, cifras que no han puesto en entredicho la sustentabilidad de las finanzas públicas, lo que puede ser una ventaja significativa en la esperada fase de recuperación (IMF, 2021a).

Por su lado, las medidas monetarias y financieras tuvieron como objetivo proveer de liquidez a familias y empresas a través de la banca comercial, además de mantener el buen funcionamiento de los sistemas financieros y minimizar el daño económico. Una de las medidas más utilizadas por los bancos centrales fue la reducción de las tasas de interés y la compra temporal de activos públicos y privados a través de una expansión cuantitativa ilimitada,¹⁴ principalmente en las economías avanzadas, como EE.UU. (CEPAL, 2020c). Aunque varios bancos centrales disminuyeron de forma significativa sus tasas de interés entre marzo y abril del 2020, en algunos países este ciclo a la baja había iniciado antes de la pandemia. La Zona Euro y Japón, por ejemplo, disminuyeron sus tasas de interés a niveles de 0 y -1.0%, respectivamente, a principios de 2016, mientras que en EE.UU. el interés pasó de1.0 a un rango de 0 a 0.25% a partir de marzo de 2020 (Haas y Neely, 2020). México siguió un proceso similar, como se ha mencionado.

En términos del PIB, las medidas monetarias implementadas por EE.UU. y otros países avanzados, como Reino Unido, Japón y España, también fueron las de mayor magnitud, alcanzando cifras de 33.0, 19.5,16.6 y 14.8%, respectivamente. En contraste, en los países en desarrollo estos apoyos alcanzaron menos del 10% del PIB, destacando Chile con 9.9%. En el caso particular de México, la magnitud de las medidas impulsadas por el Banco de México llegó al 3.3% del PIB, y su mayor parte (1.0%) correspondió a la provisión de créditos a personas y negocios en condiciones preferenciales (IMF, 2021a).

Al final, a pesar de la magnitud sin precedente que han representado los apoyos fiscales y monetarios, la mayor parte de los países registraron profundas caídas de la producción durante 2020, con excepción de Turquía y China. De acuerdo con el IMF, la producción mundial disminuyó 3.2% durante ese año. La gráfica 5 relaciona el tamaño de los apoyos fiscales y monetarios en términos del PIB y la magnitud de la caída de la producción en algunos países. Lo primero que se aprecia es la falta de una relación clara entre estas dos variables. Por ejemplo, países como EE.UU. y Japón, con estímulos de magnitud muy similar (superior al 60% del PIB), experimentaron caídas en el PIB de 3.5 y4.7%, respectivamente, en tanto que Alemania con un apoyo menor(38.8%) registró una contracción similar a Japón (-4.8%) y España, con un paquete de estímulos equivalente a 36.8% del PIB, fue el país que más se contrajo (-10.8%). Francia y México tuvieron caídas del PIB iguales a 8.0 y 8.3%, respectivamente, pero implementaron medidas muy disímiles equivalentes al 30.6 y 4.3 % del PIB (incluye medidas monetarias y fiscales). En segundo lugar, llama la atención que países como China y Turquía, con medidas de apoyo de 6.1 y 11.2%, registraran incrementos del PIB de 2.3 y 1.8%, respectivamente (gráfica 5).¹⁵

Gráfica 5
Crecimiento Porcentual del PIB en 2020 y Apoyos Fiscales y Monetarios como Porcentaje del PIB en 2020-2021

En el caso de Turquía, sólo se refiere a las medidas de política fiscal.

Fuente: Elaborado con Datos de IMF (2021a).

Entre las razones que podrían explicar la falta de relación entre el tamaño de los estímulos y la caída de la producción se encuentra, por un lado, el hecho de que gran parte de estos apoyos se destinaron al ahorro precautorio y la inversión especulativa en lugar de estimular la demanda agregada a través del consumo (La calle, 2020), lo que genera dudas sobre el uso de este tipo de medidas para reactivar la economía, utilizadas también en 2008 con resultados similares.¹⁶ Por otro lado, la cancelación de actividades y el confinamiento domiciliario se tradujeron en un choque de oferta como no se había tenido antes, lo que llevó a que las medidas para impulsar la demanda no tuvieran efecto sobre la dinámica productiva y se reflejaran en aumentos de los precios.

Sin embargo, de acuerdo con estimaciones del IMF, de no haberse implementado los paquetes de estímulo esa caída habría sido tres veces mayor (IMF, 2021b). Las secuelas de la pandemia, en cualquier caso, seguirán manifestándose por varios años.

En este documento se han analizado los efectos de la pandemia de COVID-19 y de las medidas de política económica para revertirlos sobre la actividad productiva en el caso de México. Se ha destacado que cuando inicia la peor pandemia que ha enfrentado el mundo en alrededor de cien años la economía mundial y la mexicana se encontraban en un proceso de desaceleración, como secuela de Gran Recesión, y que las decisiones de adoptar una política de austeridad fiscal agudizaron la situación en México.

Las medidas de distanciamiento social que se adoptaron para enfrentar la pandemia, ante la ausencia de tratamientos médicos en la fase inicial, se tradujeron en un choque de oferta, que redujo la oferta de trabajo y de bienes y servicios, y uno de demanda resultante de la caída en el empleo y los ingresos. Como consecuencia, la economía nacional tuvo un colapso de 8.3% en 2020 a pesar de que hubo un “rebote técnico” en el segundo semestre. En el documento se explica que las medidas fiscales y monetarias adoptadas por el gobierno federal fueron insuficientes para contrarrestar la caída en la demanda agregada, por lo que la economía no ha podido revertir las pérdidas causadas por la crisis sanitaria. Se enfatiza que la economía ha tenido una débil recuperación debido a la persistencia del ritmo de contagios, especialmente en las tres olas que se han presentado desde marzo de 2020. Resulta claro que la economía se ha desacelerado precisamente cuando la pandemia se recrudece, especialmente en la primavera de 2020, cuando se tuvo la recesión más profunda de los últimos ochenta años, y el otoño de 2021, que provocó una ligera caída del producto y dificultó la recuperación. Esta evidencia apoya la hipótesis planteada en la introducción de este documento.

La experiencia internacional, sin embargo, muestra que no hay una clara correlación entre la magnitud de los apoyos y la caída del producto: algunas economías tuvieron paquetes de rescate de más de 30 puntos porcentuales del PIB y aun así experimentaron recesiones similares a las de otros con programas de menor magnitud. En cualquier caso, posiblemente programas de rescate más amplios no podían evitar la caída de las economías, dada la magnitud del choque que ha significado la pandemia, pero podrían haber apoyado a las familias a sortear sus dificultades económicas.

Al final, la evidencia de este documento sugiere que las políticas gubernamentales adoptadas en México para enfrentar la crisis sanitaria y sus secuelas han sido completamente insuficientes debido a la magnitud del choque, que derivó en la peor recesión que se ha tenido en la historia reciente, y a la persistencia de los contagios en olas sucesivas, que ha dificultado la recuperación. Los limitados recursos fiscales y la percepción generalizada de que la pandemia se controlaría en el corto plazo, sin embargo, condicionaron la magnitud de los apoyos a las familias y las empresas. Cabe destacar que el gobierno priorizó la sostenibilidad de las finanzas públicas en el combate a la pandemia, por lo que no se incurrió en un aumento significativo de la deuda pública, lo que podría favorecer la recuperación de la economía una vez que se retorne de manera definitiva a la “nueva normalidad”.

La pandemia de COVID-19 ha sido un fenómeno único en décadas y sus efectos todavía están por comprenderse plenamente. Queda una larga agenda de investigación que aborde la naturaleza de las transformaciones que ha provocado a nivel macroeconómico, caracterizado por lento crecimiento, alta inflación y elevado endeudamiento en algunos países, así como en los sectores y regiones que se han visto afectados de manera heterogénea.

JEL Classification: E23, E65, E32.