Introdução

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, foram estabelecidas novas competências e responsabilidades aos entes da Federação, especialmente para os municípios, que passaram a ser responsáveis por sua própria arrecadação, pelo recebimento de transferências dos estados e da União, bem como, pela gestão e investimento desses valores (Constituição do Brasil,1988). Deste modo, verificou-se um aumento de recursos públicos disponíveis nos caixas dos municípios para que fizessem a gestão e a devida oferta de serviços públicos à população (Caetano, Ávila & Tavares, 2017).

Nesse ínterim, tendo em vista o quantitativo de recursos a cargo da administração municipal, o Poder Legislativo, por meio de Emendas Constitucionais (especialmente as Emendas Constitucionais 29 e 86) e de Leis Complementares (como a LC 101), entendeu por estabelecer que o percentual de destinação mínima dos recursos sobre a receita líquida dos municípios seria de 25% para educação e de 15% para saúde (Silva, Ferreira, Braga, & Abrantes, 2012), cabendo, aos Tribunais de Contas fiscalizar seu cumprimento.

Todavia, o investimento aplicado pelos municípios tem interferido de maneira positiva em seus indicadores de efetividade de saúde ou educação?

Ante esse questionamento, partindo da hipótese de que quanto maior o investimento em saúde e educação, melhores os índices de efetividade, o presente estudo objetivou averiguar o impacto do investimento per capita em saúde e o investimento por aluno em educação, no Índice de Efetividade da Gestão Municipal – IEGM, no período de 2015 a 2017, abrangendo em sua amostra de pesquisa todos os municípios do Estado do Espírito Santo.

Ressalta-se que o IEGM: Índice de Efetividade de Gestão Municipal é um indicador adotado pelos Tribunais de Contas de todo o país e se dedica a mensurar a eficácia das políticas públicas municipais sob 7 dimensões: saúde, educação, meio ambiente, planejamento, gestão fiscal, governança em TI e cidades protegidas (IRB- Instituto Rui Barbosa).

Quando o tema tangência a relação entre investimento, efetividade e gestão, pesquisas apontam que a administração pública tem passado por processos de reforma inspirados em modelos organizacionais (Parsons, 2006), e nestas reformas, a administração pública, que outrora se identificava com um modelo burocrático, hoje reflete, em seus processos e desenho estrutural, características voltadas à administração pública gerencial e à governança publica (Secchi, 2009).

Dentro dessa nova perspectiva da administração pública orientada à governança, temos a atuação dos gestores nem sempre dirigida à entrega de resultados que de fato impactem positivamente na vida do cidadão, ou seja, a ações que devem traduzir efetividade quando da aplicação do tão escasso recurso público (Oliveira & Pisa, 2015).

Neste sentido, pesquisas internacionais se dedicaram a avaliar como a gestão na educação proporcionou uma trajetória de sucesso nos países da Ásia oriental, que ao longo dos últimos 40 anos passaram de condições semelhantes a de países africanos para uma das melhores do mundo, concluindo que a educação é considerada eficiente quando alcança altos índices de qualidade com um mínimo de contrapartida financeira (Tan & Birger, 2008).

Assim, infere-se ser controversa a relação direta entre investimento e resultado para a sociedade, isso porque, há entre o investimento e o resultado, a atuação do gestor público como intermediador, que por um lado, possui uma legislação (CF/88) que o obriga a investir um percentual mínimo na saúde e educação, mas por outro, não lhe exige resultado objetivo desse investimento como requisito para emissão de parecer para aprovação de suas contas perante os Tribunais de Contas.

Nesse seguimento, estudos como o de Ranis e Stewart (2005), já inferiram que, se os investimentos públicos forem aplicados de maneira ineficaz e desnecessária, causam transtornos a sociedade, portanto, devendo o gestor e os órgãos de controle atuarem de forma planejada, visando a verificação do atingimento de resultados desses investimentos através de indicadores (Scarpin & Slomski, 2007).

Ante o exposto, considerando ser inadmissível que o já tão escasso recurso público seja desperdiçado em investimentos que não geram resultados para a sociedade, apresenta-se o estudo, que por meio de uma abordagem quantitativa, avalia o impacto dos investimentos em saúde e educação no Índice de Efetividade da Gestão Municipal – IEGM, no período de 2015 a 2017 nos 78 municípios do Estado do Espírito Santo.

Referencial Teórico

A Administração Pública destina-se, dentre outras, a satisfazer a necessidade coletiva, por meio da gestão dos valores oriundos da arrecadação tributária com o objetivo principal de proporcionar a população acesso eficiente a saúde e educação dentre outras necessidades (Souza, Melo, Silva, & Araújo, 2012). Assim, surge a necessidade do acompanhamento e utilização de indicadores pelos gestores visando aferir se os investimentos realizados têm, de fato, impactado de forma eficaz, eficiente e efetiva a sociedade.

Da relação investimento, eficiência, eficácia e efetividade

Destaca-se que uma das atribuições do Estado é exercer a função alocativa, disponibilizando à sociedade, por exemplo, serviços que visam possibilitar à população maior bem-estar social nas dimensões saúde e educação (Costa, Ferreira, Braga, & Abrantes, 2015), e em razão da escassez de recursos, no exercício desta função, deve o gestor alocá-los visando garantir o maior impacto social positivo possível (Pereira, Tannuri-Pianto, & Sousa, 2010)

Esta relação entre gasto público, eficiência e eficácia é objeto de inúmeros estudos na literatura, encontrando-se diversos resultados, antagônicos entre si.

Corroborando a hipótese da pesquisa, de que quanto maiores os valores investidos em saúde e educação, melhores os índices de efetividade, depara-se na literatura internacional, com estudos como o de Greenwald, Hedges e Laine (1996), que ao analisarem escolas norte americanas encontraram como resultado de seu trabalho, que os recursos investidos pela escola estão relacionados positivamente com o desempenho dos alunos e que essas relações são grandes o suficiente para serem educativamente importantes. No estudo, também restou evidenciado que moderados aumentos com os gastos poderiam estar associados a aumentos significativos no desempenho. Além disso, variáveis de recursos que aplicados à capacitação dos professores também mostram relações muito fortes com o desempenho do aluno.

Na área da saúde, também se encontram estudos como o de Silva (2011), apontando que o baixo financiamento público associado a problemas não resolvidos de gestão e regulação públicas na saúde, compõe desafios que devem ser considerados na avaliação da integração da saúde no SUS.

Na seara internacional, a pesquisa de Solà e Prior (2001), apresenta uma análise sobre o desempenho de hospitais catalães no enfoque da eficiência, apontando que os hospitais mais eficientes foram aqueles que utilizaram maiores recursos especialmente em investimentos em tecnologia.

Entretanto, a literatura é bastante divergente no assunto, visto que, também se identificam estudos que encontraram evidências contrárias ao estudar eficiência de gastos municipais em saúde e educação.

Neste sentido, o estudo de Faria, Januzzi e Silva (2008), constatou como resultado de pesquisa, que a eficiência não estaria relacionada a maior ou menor investimento de recursos, tendo encontrado ainda, municípios que investem mais, porém, gastam mal os seus recursos, ao passo que outros pouco investem, entretanto, ao investirem, o fazem de forma adequada, usando-os com eficiência. Ou seja, municípios menos favorecidos economicamente ou com menores percentuais de investimento podem ser mais eficientes nos gastos públicos com educação e saúde, enquanto municípios mais favorecidos e com maiores gastos, podem obter eficiência muito baixa.

Neste mesmo sentido, Rezende, Slomski e Corrar (2005), ao realizarem uma pesquisa exploratória diagnosticaram, por meio da análise de clusters, que municípios que realizaram maiores investimentos, necessariamente, não se encontravam no cluster dos que possuíam melhores índices de desenvolvimento humano. Nesta mesma pesquisa, também foi observado que a relação entre municípios que apresentam maiores IDH e municípios com maiores investimentos financeiros não repercutiu em uma relação linear, concluindo que os municípios que possuíam melhores índices de desenvolvimento humano não estavam relacionados tão somente ao fator investimento público.

Ainda na seara da eficiência, para Tanzi (2004), o investimento deve gerar benefícios máximos potenciais para a população, destacando que a eficiência se relaciona com a comparação entre entrada e saída ou entre custos e benefícios, ressaltando também a preocupação de instituições como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional - FMI com atividades governamentais consideradas improdutivas ou ineficientes.

Índice de Efetividade da Gestão Municipal - IEGM

O índice, segundo Siche, Agostinho, Ortega, & Romeiro (2007), é entendido como um valor que realiza numericamente a tradução de uma realidade, e para a presente pesquisa, adota-se o Índice de Efetividade de Gestão Municipal - IEGM. Esse índice possui como principal objetivo medir o nível de desempenho de resultado, ou seja, ele afere dentre sete dimensões: educação, saúde, planejamento, gestão fiscal, meio ambiente, proteção dos cidadãos e tecnologia da Informação, a efetividade das políticas e atividades desenvolvidas pelos seus gestores (TCESP & IEGM, 2014), lembrando que essas dimensões foram selecionadas a partir de sua posição estratégica no contexto das finanças públicas dos municípios.

Segundo o Manual do IEGM – TCEES (2018), tratando-se o IEGM como índice anual, inicialmente, elaborado por técnicos do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, após assinatura de termo de cooperação técnica, se tornou o IEGM Brasil, hoje adotado por todos os Tribunais de Contas estaduais do país.

Cada uma das sete dimensões possui um questionário próprio, e anualmente são encaminhados aos chefes do executivo municipal para serem preenchidos eletronicamente. Após o encerramento do prazo para as respostas e envio dos dados, os Tribunais de Contas avaliam a possibilidade de validar os dados, enviando aos municípios, servidores do corpo técnico especializado para verificação dos dados declarados nos questionários (Manual IEGM – TCEES (2018).

Observa-se que no estado do Espirito Santo, não houve validação dos dados no ano de 2015, entretanto, no ano de 2016, os dados referentes aos questionários de Saúde e Educação, foram validados em 21 dos 78 municípios, e no ano de 2017, a validação ocorreu em todos os municípios do Estado nas referidas dimensões. (TCEES – Anuário, 2018).

No que tange a divulgação dos resultados, segundo o Manual do IEGM (TCEES, 2018), por se tratar de sete dimensões, o resultado é divulgado individualmente para cada uma dessas dimensões e no seu resultado geral, que compreende a média das dimensões. Para o cálculo do resultado do índice, é realizada a combinação dos seguintes itens: “Dados governamentais; Dados de prestação de contas e de Informações levantadas a partir de questionários preenchidos pelas Prefeituras Municipais” (Manual IEGM TCEES, 2018, p. 03).

Especificamente quanto à dimensão educação, o indicador que compõe o IEGM é o “IEDUC”, e os quesitos, específicos de gestão municipal, são relativos à educação infantil, creches e pré-escolas e Ensino Fundamental, cujos indicadores estabelecem uma métrica das ações sobre a gestão da Educação Pública Municipal na sua esfera de responsabilidade, que impactam diretamente a qualidade dos serviços e a vida dos munícipes (Manual TCEES, 2018).

Quanto ao “ISAÚDE”, os quesitos se referem à gestão municipal da Saúde voltados à Atenção Básica, e os resultados permitem a classificação dos municípios “a partir de indicadores que estabeleçam uma métrica das ações sobre a gestão da Saúde Pública Municipal, na esfera de responsabilidade municipal, que impactam a qualidade dos serviços e a vida das pessoas” (Manual IEGM TCEES, 2018, p. 08).

No que tange a análise dos dados e resultados, ressaltamos que são definidos em razão da consolidação das notas obtidas pelo município nos sete índices setoriais. Esses resultados são gerados em “faixas” com a seguinte classificação:

• “Nota A: Faixa Altamente efetiva - IEGM com IEGM com pelo menos 90% da nota máxima e, no mínimo, 5 índices com nota A.

• Nota B+: Faixa Muito efetiva - IEGM entre 75,0% e 89,9% da nota máxima.

• Nota B: Faixa efetiva - IEGM entre 60,0% e 74,9% da nota máxima.

• Nota C+: Faixa em fase de adequação - IEGM entre 50,0% e 59,9% da nota máxima.

• Nota C: Faixa Baixo Nível de adequação - IEGM menor ou igual a 49,9%. ” (Manual IEGM TCEES, 2018, pg. 74)

Por fim, destaca-se que o Índice da Educação Básica – IDEB, conceituado como indicador de desempenho educacional (Fernandes, 2007), também será utilizado como variável de controle, para a Educação.

Os elementos referenciados teoricamente, servirão de base para que possamos responder à questão de pesquisa, já que, através da análise das notas alcançadas pelos municípios no IEGM e dos investimentos realizados, será possível aferir se os investimentos têm gerado resultados efetivos, impactando positivamente a vida da população nos municípios em relação a saúde e educação.

Metodologia da Pesquisa

Delimitação, coleta e tratamento dos dados

Para fins de delimitação da amostra, optou-se por realizar os estudos com base nos dados relativos aos municípios do Estado do Espírito Santo. As informações concernentes ao investimento per capita na saúde e investimento por aluno na educação, aplicado por cada um dos 78 municípios do Estado do Espírito Santo, foram obtidas por meio do sistema “CIDADES”, disponibilizado no site oficial do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo.

Quanto ao indicador, optou-se para a consecução do trabalho, pelo Índice de Efetividade de Gestão Municipal – IEGM, por ser aplicado por todos os Tribunais de Contas do Brasil e por permitir parâmetros de comparabilidade para a realização de pesquisas futuras, tendo seus dados, sido extraídos do site oficial do Instituto Rui Barbosa - IRB.

O presente estudo possui como limitação temporal os anos de 2015, 2016 e 2017, em razão de serem os anos em que o TCEES divulgou, até a realização da presente pesquisa, o resultado do indicador adotado.

Como variável de controle para os testes estatísticos relativos à educação, utiliza-se o IDEB (dados disponibilizados pelo portal do MEC), referente a seu resultado em “educação básica/ensino fundamental em anos iniciais”, ressaltando que, diferente do IEGM (que possui divulgação de resultado anual), o resultado do IDEB é divulgado a cada 2 anos, por isso realiza-se média entre os resultados de 2015 e 2017 e considera-se seu resultado para o ano de 2016.

No que tange ao tratamento dos dados, submete-se todas as variáveis a winsorização a 1% para eliminação de possíveis outliers. Importa frisar que, quanto a possíveis problemas relacionados a heterocedasticidade do modelo, utiliza-se o estimador de White, cuja utilização é capaz de corrigir as variâncias dos coeficientes fazendo com que os testes voltem a ser confiáveis mesmo na presença de heterocedasticidade, tornando confiáveis os resultados dos testes de hipóteses.

Para a realização dos testes de hipótese, a primeira etapa foi criar variáveis dummies, para isso, os municípios foram divididos entre aqueles considerados efetivos (notas no IEGM acima de 60% e, portanto, aqueles que se encontram classificados nas faixas de resultado A, B+ e B) e não efetivos (aqueles com índice de efetividade abaixo de 59%, portanto classificados nas faixas C+ e C), ressaltando-se que o objetivo destas variáveis dummies é verificar se o nível de investimento é diferente a depender se o município se encontra na parte efetiva ou não efetiva deste ranking.

Visando fornecer maior robustez aos resultados, repete-se o teste de hipótese considerando nas variáveis dummies, apenas os resultados extremos, ou seja, os municípios foram divididos novamente em dois grupos, o primeiro com os municípios mais efetivos (aqueles classificados nas faixas A e B+) e o segundo com os piores resultados de efetividade (classificados na faixa C).

Modelos e estimadores

Os seis modelos de regressão foram estimados por meio do método Tobit, que se trata de extensão do modelo de regressão linear, mas que por possuir partes constantes, trata-se de interpelação necessária para lidar com disfunções de dados censurados (Johnston & DiNardo, 1972). Destaca-se que a variável dependente utilizada (IEGM), possui valores limitados, portanto, caso fosse adotado um modelo linear para a estimação, poderiam ser estimados valores negativos (Wooldridge, 2016).

No presente estudo, a variável dependente utilizada nos modelos de regressão é o Índice de Efetividade de Gestão Municipal – IEGM, que varia de 0 a 1, portanto, não poderia assumir valores negativos. Assim, devido à restrição contida no modelo linear, adota-se o modelo Tobit desenvolvido nos seguintes termos:

Modelo 1:

O primeiro modelo busca avaliar a efetividade de maneira geral (IEGM total), considerando o investimento dos municípios capixabas em saúde per capita e investimento em educação por aluno. Em que:

Modelo 2:

Este modelo visa controlar os resultados encontrados no Modelo 1 considerando se o investimento realizado no exercício anterior estaria gerando impacto na efetividade no exercício seguinte.

Modelo 3:

Por meio deste modelo, busca-se realizar teste de regressão considerando a efetividade dos municípios apenas no que tange a Educação utilizando-se como variável de controle o IDEB.

Modelo 4:

Este modelo visa controlar os resultados encontrados no modelo 3 considerando se o investimento em educação por aluno realizado no exercício anterior estaria gerando impacto na efetividade da educação no exercício seguinte.

Modelo 5:

O Modelo busca realizar teste de regressão quanto à efetividade dos municípios, especificamente na saúde, considerando o investimento per capita dos municípios.

Este modelo visa controlar os resultados encontrados no modelo 5, considerando se o investimento realizado no exercício anterior em saúde per capita estaria gerando impacto na efetividade da saúde no município no exercício seguinte.

Análise dos Resultados

O objetivo do presente trabalho é averiguar o impacto dos investimentos em saúde e educação no Índice de Efetividade da Gestão Municipal – IEGM, no período de 2015 a 2017, abrangendo em sua amostra de pesquisa todos os municípios do Estado do Espírito Santo, partindo da hipótese de que quanto maiores os valores investidos em saúde por habitante e em educação por aluno, melhores os índices de efetividade.

Buscando alcançar o objetivo de pesquisa, após o levantamento dos dados e aplicação da metodologia, apresenta-se o resultado, cuja exposição se dará em quatro etapas: caracterização da amostra, análise de correlação, teste de hipótese e regressão.

Caracterização da amostra

Antes da elaboração da tabela descritiva, submetem-se todas as variáveis à winsorização a 1% (um por cento).

A tabela descritiva apresenta-se com baixo coeficiente de variação, logo, o IEGM total não se revelou excessivamente discrepante entre os municípios (11%), porém, avaliando-se a efetividade na saúde (ISAUDE) e na educação (IEDUC) encontra-se uma variação mais elevada na efetividade, sendo ainda maior na saúde (23%). Esta heterogeneidade na saúde se reflete quando da análise dos quartis e mediana, sendo possível constatar como mínimo em efetividade a pontuação de 29 e máximo é 90.

Quanto ao investimento per capita em saúde e por aluno em educação, em média, os municípios do Estado do Espírito Santo investiram, nos três anos avaliados, R$ 3.895 (três mil, oitocentos e noventa e cinco reais) por aluno em educação e R$ 359.9 (trezentos e cinquenta e nove reais e noventa centavos) per capita em saúde.

Quanto aos quartis, nos valores investidos em saúde e educação, a maior discrepância se encontra nos investimentos realizados pelos municípios em educação, onde os investimentos mínimos (referente ao primeiro quartil) foi de R$ 1.729,00 (mil setecentos e vinte e nove reais) por aluno, e o investimento e o máximo de R$11.800,00 (onze mil e oitocentos reais).

Em relação a variável de controle, IDEB, a média entre os municípios foi de 5.7, não se manifestando tão discrepante, já que, 50% da amostra possui nota no IDEB acima da média e o os outros 50% abaixo da média. Desta forma, quando se verifica o IDEB, é possível perceber que, embora existam municípios que tenham investido cerca de sete vezes mais em educação por aluno, as notas possuem um baixo percentual de dispersão (apenas 8%), não havendo diferença considerável nas notas entre os Municípios que investem mais para os que e investem menos.

Análise de Correlação

Nesta etapa dos resultados, processa-se teste correlação a fim de verificar quais correlações são significativas entre as variáveis presentes nos modelos utilizados na pesquisa, onde foi possível encontrar, com 95% de confiança, a existência de correlação entre as variáveis IEDUC, ISAUDE e IEGM. No que tange ao ISAUDE, o teste apontou correlação entre este e os investimentos na saúde e na educação.

Teste de hipótese

Com o teste de hipótese demonstrado na Tabela 3 (teste de média entre grupo de municípios efetivos e não efetivos na educação), demonstra-se que os três resultados para o valor p se apresentaram acima de 10%, o que significa que em nenhum dos casos rejeita-se Ho, assim sendo, não evidencia-se que o investimento em educação nos municípios considerados efetivos é menor que nos não efetivos, que nos efetivos é diferente de nos considerados não efetivos ou que nos efetivos seja maior que nos não efetivos.

Visando fornecer maior robustez nos resultados, reiteram-se os testes de hipótese (Tabela 4), entretanto, considerando apenas os municípios mais efetivos em educação (classificados com notas A e B+) e os que apresentaram os piores resultados no IEDUC (classificados com nota C), o resultado se manteve, assim, a única evidencia que se pode constatar dos testes de hipótese realizados é que na educação, independentemente de se estar no grupo efetivo ou não efetivo, o investimento médio por aluno é o mesmo.

No que tange à saúde, também se realizam dois testes de hipóteses, e em ambos, (tabela 5 e 6), os resultados evidenciaram que tanto a média quanto a variância são estatisticamente diferentes entre os dois grupos criados, e que, em média, o grupo dos municípios que está entre os efetivos (A, B+ e B) investe menos em saúde do que o grupo de municípios considerados não efetivos (classificados com notas C+ e C).

Deste modo, após os testes de hipótese evidencia-se que na educação, seja no grupo de municípios considerados efetivos ou não efetivos, as médias de investimentos são iguais, não havendo diferença no nível de investimento a depender se o município é efetivo ou não, quanto aos testes relativos à saúde, estes evidenciaram que, o grupo de municípios classificados como efetivos, investem em média menos do que os municípios considerados não efetivos.

Regressão

Visando fornecer maior robustez aos resultados, estimam-se os seis modelos de regressão em tobit, optando-se também, por manter o estimador de Pooled (MQO agrupado para painel) para fins de comparação de resultados.

Abaixo de cada coeficiente, encontram-se os seus respectivos erros padrão. Coeficientes marcados com uma estrela (*) são estatisticamente significativos com 10% de significância, coeficientes marcados com duas estrelas (**) são estatisticamente significativos com 5% de significância e finalmente, coeficientes marcados com três estrelas (***) são estatisticamente significativos com 1% de significância. Os resultados dos testes de Hausman são apresentados pelo valor p do mesmo e o estimador utilizado é indicado em cada caso.

A Tabela 7 representa os modelos que buscam analisar o IEGM geral, enquanto as Tabelas 8 e 9 explicam o IEGM associados à educação e saúde, respectivamente.

Da análise dos resultados referentes ao modelo do IEGM nota geral, infere-se que, independentemente do estimador utilizado (tobit ou pooled), o investimento por aluno em educação e o investimento per capita em saúde não se mostraram significativos em nenhum dos níveis de significância.

Para este modelo, ao testar usando o efeito aleatório (que foi o escolhido após o teste de Hausman), observa-se que ainda assim o resultado se manteve, ou seja, o investimento em educação ou em saúde, não está exercendo qualquer efeito no nível de efetividade em geral, contrariando a hipótese de que quanto maiores os investimentos melhores seriam os índices de efetividade.

Ainda assim, após esta análise, opta-se por controlar este resultado pelos investimentos realizados no exercício anterior. Desta forma, avalia-se se o investimento não estaria gerando impacto na efetividade no mesmo exercício, mas sim no seguinte, entretanto, da análise dos dados, depreende-se que o resultado se manteve na mesma direção, logo, esses controles não foram significativos, ou seja, investir mais no ano avaliado em efetividade, ou no ano anterior, não interferiu na efetividade.

O próximo passo foi realizar os mesmos testes isoladamente para efetividade na educação – IEDUC (Painel 8) e posteriormente na saúde - ISAUDE (Painel 9).

Os modelos para avaliar a educação, foram controlados pela nota no IDEB, que poderia estar atrelada diretamente a análise da efetividade na educação. No estudo dos modelos, independente do estimador (tobit, pooled ou efeito aleatório) o investimento por aluno não se mostrou significativo, ou seja, constata-se que o investimento não mostrou interferência na efetividade na educação.

Por fim, ao se analisar a efetividade na saúde (Tabela 9), percebe-se que, quando o modelo foi estimado usando apenas o investimento em saúde per capita no mesmo ano em que se avalia a efetividade, essa foi significativa e com sinal positivo, porém, quando o resultado foi controlado pela defasagem da variável (controlado pelo período passado), o investimento presente deixou de ser significativo e apenas o lag passou a ser com sinal positivo, o que indica que, em média, o que afeta o ISAUDE não é o investimento presente, mas o investimento na data passada e de forma positiva. Assim, se o gestor investisse mais em saúde, no ano seguinte, este investimento geraria mais efetividade.

Assim sendo, a evidência encontrada no presente estudo é que, na educação, os investimentos por aluno realizados pelos municípios capixabas (2015 a 2017) não tem impactado a efetividade segundo o Índice de Efetividade de Gestão Municipal, ainda que, controlado pelo IDEB, e este investimento por aluno, também não evidenciou qualquer efeito na efetividade (IEDUC) se o investimento tivesse sido realizado no ano anterior.

Dessa forma, verifica-se que as evidências encontradas no presente estudo em educação, apresentaram-se contrárias ao resultado do estudo de Greenwald et al. (1996), que haviam concluído que os recursos investidos pela escola estariam relacionados positivamente com o desempenho dos alunos.

Na saúde, restou evidenciado, especialmente após os testes de regressão, que o investimento per capita em saúde pelos municípios do Estado do Espírito Santo nos anos de 2015 a 2017 repercutiram positivamente na efetividade (ISAUDE), no exercício seguinte, mas não no mesmo exercício avaliado pelo IEGM.

Considerações Finais

Partindo da hipótese de que quanto maior o investimento em saúde e educação, melhores os índices de efetividade, o presente trabalho teve como objetivo verificar o impacto entre o investimento per capita em saúde e o investimento por aluno em educação, no Índice de Efetividade da Gestão Municipal – IEGM, no período de 2015 a 2017, abrangendo em sua amostra de pesquisa todos os municípios do Estado do Espírito Santo.

Para a consecução do objetivo de pesquisa, realizam-se testes de correlação, de hipótese e regressão. Para os testes de hipóteses, agrupam-se os municípios em dummies de municípios efetivos e não efetivos segundo o IEGM, inferindo-se da análise de resultados que, em ambos os grupos, a média de investimento na saúde e na educação é a mesma, notando-se indicativo de que os resultados contrariariam a hipótese da pesquisa.

Para a regressão, visando fornecer maior robustez aos resultados, os modelos foram estimados a partir de tobit e Mínimos Quadrados Ordinários (MQO), e os estimadores considerados foram o de efeito fixo e de efeito aleatório, escolhendo-se o mais adequado para cada modelo, a partir do teste de Hausman.

Da análise dos resultados, restou evidenciado que, na educação, os investimentos por aluno realizados pelos municípios capixabas (2015 a 2017), não tem impactado positiva ou negativamente na efetividade da educação aferida pelo Índice de Efetividade de Gestão Municipal, independente se o investimento tenha sido realizado no mesmo ano ou no ano anterior. Quanto à saúde, a evidência, encontrada é que os investimentos per capita, repercutiram positivamente na efetividade (ISAUDE), no exercício seguinte, mas não no mesmo exercício avaliado pelo IEGM.

As evidências encontradas no estudo contrariam a hipótese de que quanto maiores os investimentos melhores seriam os índices de efetividade, e leva-se por consequência a concluir, conforme apontam outros estudos como o de Zoghbi, Matos, Rocha, & Arvate (2009), ser a gestão desses valores investidos, ou seja, a forma como são investidos estes valores, pelos gestores, que tem implicado em diferentes resultados de efetividade, entre um município e outro.

Estudos como o de Hanushek (1986), já apontavam no mesmo sentido ao evidenciar que as escolas públicas são geridas de diferentes formas, o que poderia implicar em resultados diferentes, já que os recursos estariam sendo aplicados de forma diversa. No mesmo sentido, Menezes-Filho e Amaral (2009), destacam como principal conclusão do trabalho, não existir relação entre gastos na educação e desempenho escolar, ou seja, os estudos apontam para a gestão como o diferencial nos resultados e não para os valores investidos.

Assim sendo, a ausência de relação entre o investimento e a efetividade aferida pelo IEGM pode ser atribuída à exiguidade de decisões lastreadas em parâmetros adequados pelo gestor na tomada de decisão para alocação destes investimentos, levando, por consequência, a resultados ineficientes.

Esta atuação não parametrizada pelos gestores acaba por ser endossada pela legislação quando estabelece percentuais mínimos de investimentos a serem cumpridos como requisito para emissão de parecer favorável para aprovação das contas perante os Tribunais de Contas, mas não determinam a obrigatoriedade de que os investimentos devam refletir em indicadores de eficiência ou efetividade.

Neste sentido, considerando as atribuições Constitucionais atribuídas aos Tribunais de Contas pela Constituinte (CF, 1988), onde possuem papel fundamental para que o país alcance os objetivos fundamentais da República (Art. 3° da CF/88), ressaltamos que os Tribunais têm exercido seu papel ao longo dos últimos anos, entretanto, conforme Dall’olio (2018), esta forma de atuação dos referidos Tribunais não é estanque, e os atuais modelos de administração pública voltados para governança pública acabam por impor que haja uma evolução na forma de atuação dos Tribunais.

Como limitações do trabalho, considera-se: (i) a análise apenas dos anos de 2015, 2016 e de 2017 (ii) limitação aos municípios do Estado do Espírito Santo. Como sugestão de pesquisa futura, sugere-se replicar o estudo considerando os resultados do IEGM antes e após a validação das questões pelos Tribunais de Contas, e avaliação com maior lapso temporal a fim de verificar se os resultados apresentarão a mesma tendência da presente pesquisa, sugere-se por fim, realização de pesquisa qualitativa visando identificar, nos municípios, as diferenças na gestão do recurso público que possibilitaram melhores índices de efetividade.

Referências

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