Para comprender cómo las políticas públicas impactan en la evaluación educativa en virtud de la gobernanza neoliberal, es menester profundizar en este concepto a partir de la revisión sistemática realizada, la cual, a su vez, arroja distintas dimensiones de análisis, especificadas a continuación.
<bold>4.1 Concepto estructurante: gobernanza</bold>
La gobernanza debe entenderse como un nuevo modo de gobernar, que se fundamenta en un estilo más indirecto o también llamado no intervencionista, con una forma distinta de organización social que se alinea en coherencia con los propósitos y objetivos de interés de la sociedad civil (Papadopoulos, 2021; Rhodes, 2021). Esta forma de inclusión de intereses de la ciudadanía es, para Bolívar (2018), una forma en que el capitalismo neoliberal ejerce el poder mediante la proposición de un ideal de libertad centrado en la dominación, la culpa y la autorregulación del sujeto, en tanto se instala en sus estructuras discursivas y del pensamiento, capacitándolo para la toma de decisiones y la gestión de conflictos en un marco previamente fijado y delimitado (Tinoco, 2023).
Bolívar (2018) indica que la gobernanza es contradictoria por cuanto la paradoja fundamental del Estado moderno estaría en que, para mantener el control, adopta estrategias centralizadas que le hacen perder la legitimidad y, para incrementar o compensar la legitimidad, tiene que adoptar medidas descentralizadoras que le hacen perder el control efectivo. (p.29)
Por su parte, Rhodes (2021) afirma que la gobernanza es la tercera ola de la Nueva Gestión Pública (NGP), y la caracteriza como una era de la Reforma, donde las políticas vienen a suplir, de forma rápida y poco profunda, las necesidades exigidas por las y los ciudadanos-clientes. El gobierno se transforma en una empresa que recibe colaboración tanto de públicos como de privados, la cual tiene la obligación de reinventarse según los requerimientos del cliente, lo que inevitablemente establece un margen de acción de las iniciativas públicas, según el gobierno de turno y el pulso social. Este autor distingue entre tres formas de gobernanza: en red, meta-gobernanza y gobernanza descentrada.
La gobernanza en red implica un modo de gobierno mediante redes colaborativas conformadas por agentes de la sociedad civil del ámbito público y privado, donde las jerarquías tradicionales son reestructuradas. Osborne y Gaebler (1992, como se citó en Rhodes, 2021) lo ejemplifican de forma muy clara al afirmar que el Estado cumple un rol de direccionar estas cadenas distribuidas de poder, pero son estas las que reman para causar el movimiento a través de la prestación de servicios. El gobierno administra las redes, las dirige y limita.
En segundo lugar, la meta-gobernanza es para Rhodes (2021) una respuesta a la gobernanza en red, pues afirma que dicho modo reduce demasiado la participación del Estado en la acción de gobernar. Bajo esta perspectiva “el meta-rol del Estado es regular la combinación de mercados, jerarquía, redes y otras estructuras de gobierno: no es solo administrar redes” (p. 243). Sin embargo, para ambos estilos de gobernanza la debilidad sigue siendo la misma, y es que el Estado pierde control, pues “estas otras organizaciones realizan gran parte del trabajo de gobernar; implementan políticas, brindan servicios públicos y en ocasiones incluso se autorregulan. El Estado gobierna las organizaciones que gobiernan la sociedad civil” (p. 243).
Dentro de las principales herramientas de la meta-gobernanza está el establecimiento de marcos regulatorios que limitan a los actores para que tengan autonomía dentro de un margen regulado por el Estado. También su influencia a nivel discursivo, para incidir en los modos de pensar y actuar como modo de conducción y control; asimismo, el posicionamiento de servidores públicos que implícitamente colaboran alineados a una tendencia política es una estrategia de conducción de las redes. El control también se ejerce a través de la asignación y distribución de recursos tanto monetarios como de autoridad, para alterar las redes y equilibrarlas según sus necesidades.
Por último, la gobernanza descentrada supone una forma radicalmente distinta de gobernar: “se aleja de un enfoque de arriba hacia abajo sobre las intenciones de las élites centrales a un análisis de abajo hacia arriba de las creencias y prácticas de los ciudadanos y los burócratas de nivel de calle” (p. 246). En otras palabras, comprende que el ejercicio de gobernar se verá cruzado por las tradiciones y creencias de los agentes, plasmadas en sus prácticas cotidianas; la política y sus patrones se basan en la interpretación de los actores, modelando una visión interna y situada que valora el conocimiento local y la diversidad. Rhodes (2021) afirma que “todos los patrones de gobierno surgen como productos contingentes de diversas acciones y luchas políticas informadas por las variadas creencias de los agentes situados” (p. 247). Por ello, la política se basa en la interacción entre el Estado y los agentes de la sociedad civil, cuyos límites son cada vez más difuminados y en los que la la jerarquía centralizada tradicional se percibe como una amenaza. De este modo, quienes construyen las políticas públicas pueden nutrirse de más perspectivas que solo la de la elite.
<italic>4.1.1. Gobernanza en educación</italic>
Según Bolívar (2018), la nueva gobernanza se ha instalado en el ámbito educativo por un doble motivo. En primer lugar, porque es el estilo que ha comenzado a predominar en los gobiernos neoliberales de modo general y, por lo tanto, el ámbito educativo no es la excepción; y, porque en cierto modo, esta forma horizontal y lateral de conducir la escuela pública responde a la demanda social respecto a la necesidad de innovar y valorar la voz de los agentes participantes en cada contexto particular.
Sin embargo, en el plano de la educación, la gobernanza encuentra tensiones y contradicciones. Por una parte, se abre una brecha a la construcción situada de la educación, pensada para y por el estudiantado, pero por otra, las escuelas siguen siendo pesadas bajo lógicas de rendición de cuentas que se encarnan en evaluaciones estandarizadas con altas consecuencias; en palabras del autor: “esta nueva gobernanza redefine los mecanismos de control: de una regulación normativa a una regulación por resultados” (Bolívar, 2018, p. 28). Cada escuela debe encontrar la manera de gobernarse a sí misma para cumplir con el marco regulatorio y los estándares impuestos, utilizando herramientas como la autonomía, el compromiso, aprendizaje entre pares y el trabajo colaborativo, depositando la responsabilidad en el sujeto que, al participar del proceso, asume esto como un deber propio: esto es “un mecanismo de gestión de poder horizontal” (Bolívar, 2018, p. 26).
Bajo esta perspectiva, la gestión de la escuela es controlada mediante políticas que establecen normas y medidas de rendimiento. De aquí la necesidad de elevarlos y representarlos en resultados y medidas cuantitativas (Maharg y Webb, 2019; Holmes, 2020). En este marco, la gobernanza usa la dataficación como estrategia de control, pues a través de estas grandes cantidades de datos digitales comparables, se fomenta la competencia y la selección, legitimando las decisiones políticas.
Como estrategia para responder a estas metas, las escuelas conforman comunidades de aprendizaje, en las que se definen roles y responsabilidades claras. Esto, según Bolívar (2018), es una forma de organización basada en el liderazgo distribuido, que reproduce el trabajo en red a nivel interno. Sin embargo, en el acto de gobernanza a nivel educativo confluyen también fuerzas privadas y transnacionales dado que, en el contexto actual, el garantizar una educación de calidad y para todos no será posible solo con acciones estatales.
<italic>4.1.2. Dimensión 1: Políticas públicas en el ámbito educativo</italic>
En las últimas décadas se han observado importantes cambios en el ámbito de las políticas públicas en Chile, no obstante, la educación es todavía un gran desafío para las autoridades. Martinic (2022) analiza la situación desde una perspectiva diacrónica y explica cómo los movimientos sociales en Chile empujaron una nueva mirada de educación, donde esta sea considerada como un derecho garantizado por el Estado y no un bien de consumo. En este escenario, las y los docentes manifiestan un profundo descontento hacia el funcionamiento del sistema escolar, que puede evidenciarse en los distintos actos de movilizaciones y marchas por las calles de las ciudades, en los cuales demandan dignidad en su quehacer profesional, reconocimiento y respeto. Para Bolívar (2018), esto se debe a que las políticas educativas basadas en el control y la rendición de cuentas causan efectos perversos en el profesorado: intensifican el trabajo, erosionan la identidad docente y debilitan su compromiso, pues su labor es tecnificada en desmedro de su profesionalismo. Siguiendo la idea del autor, las políticas públicas han posicionado su interés en incrementar la eficacia y la calidad dejando de lado la diversidad propia del aula, a la que se enfrenta el profesorado.
Por su parte, Maturana (2020) afirma que los líderes políticos establecen una selección unidireccional al promover
criterios de idoneidad para el estudiantado y sus familias frente a diversos proyectos educativos […] se reconoce desde el establishment que la educación es un servicio con un componente de inversión, lo que permite al “inversor” direccionar la oferta o el servicio que entrega. (p. 25)
En otras palabras, las políticas públicas se escudan en la idea de libertad de enseñanza para ocultar sistemas homogeneizantes. Asimismo, Tinoco (2023) señala que “la educación se define en función de los intereses del mercado, pero, sobre todo, de los organismos de cooperación internacional que quieren participar y formar parte de otra alianza para promover una nueva política educativa” (p. 25). En este contexto, el Estado deja de ser el actor sobredeterminante, pues se desarrolla una nueva forma de gestión pública donde la responsabilidad se deposita en la escuela misma dentro de un marco establecido (Bolívar, 2018).
Respecto de las implicancias prácticas que sugieren los tópicos centrales de esta dimensión de análisis, se puede afirmar que las políticas educativas orientadas por principios de gobernanza neoliberal han edificado un marco normativo que perpetúa los cimientos del sistema educativo chileno estableciendo límites claros que orientan el quehacer dentro de las aulas. Esto último se evidencia mediante prácticas que priorizan la calidad como aspecto cuantificable a través de la rendición de cuentas, el aprendizaje como tutorización o entrenamiento para las evaluaciones estandarizadas de altas consecuencias y la afectación de la identidad y roles de docentes y estudiantes, cuyo valor se reduce a los resultados obtenidos en pruebas como el SIMCE, por nombrar alguna (Bolívar, 2018; Maturana, 2022; Richardson, 2022a).
Finalmente, las políticas públicas en el ámbito de la educación no solo pueden apuntar al acceso, sino también a la redistribución y el reconocimiento, solo así se construirá una educación justa, porque “el modelo de justicia educacional de los tiempos actuales debe ir más allá de la meritocracia y establecer la inclusión y el reconocimiento de la diversidad” (Martinic, 2022, p. 51).
<italic>4.1.3. Dimensión 2: Evaluación estandarizada de altas consecuencias</italic>
Durante el presente siglo se instala el predominio de las pruebas estandarizadas nacionales e internacionales, las cuales tienen mayores o menores consecuencias sobre los distintos actores que participan en educación, las instituciones escolares, las políticas y el sistema. En palabras de Sisto y Campos-Martínez (2021), las principales leyes que regulan el sistema educativo chileno ven los resultados de las pruebas estandarizadas como sinónimo único e indiscutido de calidad, puesto que el Estado se encarga de asegurarla para mejorar la educación. De este modo, evaluar y asegurar la calidad se vuelven inseparables cuando la evaluación se emplea de manera continua y periódica.
La misma situación se aprecia en la gobernanza educativa internacional. Al respecto, Holmes (2020), refiriéndose al sistema educativo estatal inglés, describe la aplicación de pruebas estandarizadas como un duro régimen disciplinario, puesto que se espera que el estudiantado y los establecimientos cumplan con diversos requisitos centralizados a raíz de un estricto proceso de control administrativo, marcado por el establecimiento de “normas” nacionales explícitas que miden el rendimiento escolar a partir de una serie de pruebas, lo que se traduce en un control de la gestión que hacen que esas medidas de rendimiento sean visibles y públicas, principalmente a través de la emisión de informes de inspección escolar que incluyen una calificación severa, que lleva a las comunidades educativas a interiorizar las normas y las medidas de rendimiento gubernamentales.
Lo anterior se traduce en una redefinición de los propósitos de la educación escolar. Jornitz et al. (2021) exponen que esta gobernanza educativa a nivel global compara los distintos establecimientos escolares a partir de los resultados obtenidos en estas evaluaciones, lo que lleva a la búsqueda e implementación de prácticas descontextualizadas y basadas únicamente en los datos al tomar como modelo establecimientos escolares “exitosos” y de alto rendimiento. Particularmente, la OCDE se encarga de crear un espacio conmensurable de medición a través de PISA, dentro del cual las escuelas y los sistemas escolares participantes se hacen conocibles y comparables mediante la referencia a los datos y los marcos de evaluación estandarizada. De esta manera, la gobernanza internacional se ve indudablemente influenciada por la OCDE, lo cual impacta el pensamiento y la práctica escolar a nivel global y local.
Para Richardson (2022a), la evaluación influye en el modo en que los responsables políticos generan cambios y, en consecuencia, en cómo los líderes educativos gestionan esos cambios en sus centros. Tanto directivos, profesorado y alumnado tienen que hacer frente a la aplicación de las políticas públicas, ya que sus respuestas y acciones contribuyen a los discursos relativos a la evaluación, con una fuerte predilección por la medición. Así, las escuelas y el cuerpo docente pasan a ser definidos por la política y la calidad de su trabajo, de manera tal que crea una presión continua que deja poco espacio para la innovación personal y/o la desviación de una cultura de enseñanza orientada a los procesos por sobre los resultados.
A su vez, los resultados de este tipo de evaluación están determinados en gran parte por el nivel socioeconómico de las familias, lo que genera una alta relación entre esta variable y el rendimiento. La toma de decisiones con base en estos resultados solo perpetúa e intensifica las desigualdades, la segregación y fragmentación social (Martinic, 2022). Por ello, “es muy probable que la prueba favorezca a quienes tradicionalmente han tenido más ventajas por su posición social y por la calidad de las oportunidades educativas que han tenido” (Martinic, 2022, p. 63). Para el autor, una evaluación estandarizada se considerará equitativa siempre y cuando asegure igualdad de condiciones para competir.
Por último, en Chile el estudiantado ha manifestado en distintas oportunidades su férrea oposición a las reformas educativas implementadas, pues piden una educación de calidad entendida de una manera diferente, no desde los puntajes obtenidos en las pruebas estandarizadas, sino más bien, a partir “de una educación que les ayude a desarrollarse de forma plena, al máximo de sus potencialidades, que enseñe a convivir y colaborar con otros, y que contribuya al logro de la justicia social” (Sisto y Campos-Martínez, 2021, p. 53), cuestión que intensifica la constante tensión entre estas lógicas y visiones sobre educación.
<italic>4.1.4. Dimensión 3: Evaluación como dispositivo de rendición de cuentas/accountability</italic>
Sisto y Campo-Martínez (2021) afirman que, la evaluación es el medio por el cual se gobierna en educación, y a su vez, educar es un acto válido a medida que se da respuesta a los indicadores y estándares mediante resultados; esto es accountability. La evaluación estandarizada de altas consecuencias es el brazo fuerte mediante el cual se ejerce control indirecto en la escuela pública en tanto estas evaluaciones son un medio de certificación de la calidad (Richardson, 2022a).
Bajo un modelo de gobernanza, Jornitz et al. (2021), afirman que los cambios educativos se fundamentan en la información relevada de procesos que comparten una métrica común, surgida de la aplicación de pruebas estandarizadas de altas consecuencias. De aquí que las políticas públicas y reformas apuntan a la mejora de aprendizajes, siempre que puedan medirse cuantitativamente. No obstante, según Holmes (2020), la búsqueda por satisfacer estándares, muchas veces alineados con paradigmas internacionales, alejan la escuela de la toma de decisiones basadas en el juicio local de los agentes participantes de la misma. Cuando todo el quehacer en la escuela apunta a obtener buenos resultados en evaluaciones estandarizadas de altas consecuencias estamos frente a una definición de educación limitada en función de los intereses del mercado (Tinoco, 2023).
En Chile, la rendición de cuentas en el ámbito educativo se puede evidenciar mediante cuestiones concretas; por ejemplo, se garantiza el acceso a la educación, pero no se aseguran los medios para un justo desempeño en dicha carrera (Richardson, 2022a; Martinic, 2022). También el cuerpo docente debe rendir cuentas mediante su desempeño, pues un buen docente se entenderá en equivalencia a uno que logra buenos resultados y cumple con los estándares establecidos, sin embargo, este símil puede afectar la identidad docente, su motivación, vocación y compromiso (Bolívar, 2018). Según Richardson (2022a), a causa de esto, las y los docentes pueden llegar a cuestionar su valor profesional y capacidad para enseñar según los resultados obtenidos por sus estudiantes. Siguiendo a la autora, la rendición de cuentas es una suerte de moneda de cambio, pues permite abrir un espacio dentro de las escuelas para la toma de decisiones, en un marco de mayor autonomía, a cambio de buenos resultados, ejerciendo control indirecto. Por último, el accountability como manifestación de la gobernanza en educación puede provocar el cierre de las escuelas que no logran cumplir con los estándares señalados como óptimos, los que coincidentemente suelen ser aquellos con mayor índice de vulnerabilidad (Sisto y Campos-Martínez, 2021).
<italic>4.1.5. Dimensión 4: Evaluación como instrumento para el aprendizaje</italic>
Desde una perspectiva diferente, Maturana (2020) señala que es primordial el correcto uso de evaluaciones formativas por parte del profesorado en el aula, ya que ello ayudará al proceso metacognitivo en cada estudiante y, asimismo, a decidir cómo podrían abordar su próximo proyecto y mejorar las prácticas en el uso de esta metodología. El mismo autor es enfático en señalar que solamente el uso correcto de evaluaciones formativas permitirá una adecuada metacognición, en el que el aprendizaje es resultado de este ejercicio. Por lo tanto, la persona docente debe apoyar a los alumnos en su aprendizaje, fomentar su curiosidad, a través de retos, etc. (Richardson, 2022b). En otras palabras, este tipo de evaluación apoya el proceso de aprendizaje del estudiantado, al ir más allá de la aplicación de evaluaciones estandarizadas, con todo lo que ello implica. En la misma línea, Tinoco (2023) destaca que el profesorado debe definir las prácticas de aula dentro de los límites dados por el currículo nacional, pues son las personas profesionales que conocen el contexto y el desempeño del estudiantado. A su vez, Richardson (2022b) enfatiza que el trabajo docente no es solo apoyar la enseñanza y el aprendizaje, sino preparar a las y los estudiantes para las evaluaciones elaboradas de forma situada y particular a dicho proceso formativo, y con ello revisar sus conocimientos y comprensión. Así, para la autora, los sistemas de evaluación serían creíbles, transparentes y comprensibles. Para Holmes (2020), lo anterior se traduce en una participación democrática y de responsabilidad compartida, comprometida con el aprendizaje significativo.
A partir de la revisión sistemática realizada, se puede apreciar que la gobernanza neoliberal es el modo de gobierno que actualmente se mantiene vigente en distintas partes del mundo, así como en Chile. La gobernanza tiene efectos perversos para los sujetos pues manipula el concepto de libertad mediante espejismos como el trabajo colaborativo, la participación de los territorios y la capacidad de decidir en un estricto marco ideológico erigido por la hegemonía del neoliberalismo. Con base en lo anterior, se puede deducir que la gobernanza no emerge de un gobierno en particular, sino que está enquistada en la cultura y las estructuras del pensamiento colectivo, lo que la hace penetrar en todos los aspectos de lo público -y lo privado- que competen a la sociedad civil. En palabras de Berger y Luckmann (1995), la realidad es entendida socialmente, es decir, es construida, modificada y recreada por los seres humanos a los cuales, a su vez, determina.
Como consecuencia de lo anterior, dicha construcción acerca de la realidad no es inmutable, por el contrario, es susceptible de ser modificada continuamente por los propios seres humanos. En este sentido, el mundo educativo se concibe inserto en una realidad que viene dada por diversos procesos de socialización, en que el lenguaje, las instituciones y los universos simbólicos son legitimados por quienes poseen intereses sociales concretos arraigados en una tradición monopolizadora, forjada por estructuras jerárquicas de poder.
Tal como ha sido mencionado, la gobernanza neoliberal en el ámbito educativo manifiesta su afán no intervencionista mediante la responsabilización, dominación y autorregulación de los sujetos que componen las escuelas, en tanto esta institución viva se autorregula a medida que se impregna del discurso hegemónico. El valor de docentes y estudiantes depende de los resultados de las diversas mediciones ejecutadas a través de la evaluación estandarizada y, a la vez, son dominados por las consecuencias de estas, los resultados y el uso que se les da. A partir de este encadenamiento se erigen normas y estándares de rendimiento, resultados deseables y comparables que propician la competencia, la selección y la dataficación que encasilla a los sujetos en virtud de sus roles y las responsabilidades depositadas sobre ellos, con base a estos criterios que exceden la mirada local - nacional. Los resultados obtenidos a partir de estos procesos de medición permiten promover y justificar la creación de políticas públicas educativas que adhieren al discurso neoliberal de manera más o menos evidente, pero siempre reposan sobre sus fundamentos.
De aquí que la gobernanza esté instalada en las estructuras discursivas de los sujetos, pasando desapercibida, al punto que se nutre de su propia voluntad y, por tanto, los individuos terminan incorporando dichos preceptos a su propio sistema de valores. Para Byung-Chul Han (2010), lo anterior radica en la construcción de esquemas positivos que transforman la disciplinariedad en la rendición, en los que los individuos inherentemente maximizan su productividad. En el ámbito educativo, la evaluación se convierte en el principal dispositivo que opera sobre los sujetos y que los moviliza a cumplir inconscientemente con ciertas normas y criterios que llevan a los distintos actores del espacio escolar a perpetuar diversas estructuras que, a simple vista, permanecen ocultas, y que operan tras los mecanismos “invisibles” de la gobernanza, desde el imperativo del rendimiento, como nuevo mandato de la sociedad contemporánea.
Sin perjuicio de lo anterior, las sociedades del siglo XXI proponen valores que proliferan dentro de otros marcos epistemológicos que hacen evidente la tensión con el modelo de gobernanza neoliberal. Los principios de justicia social dibujan un horizonte deseable más humano, integral y respetuoso con el ser, sin embargo, estos deben florecer entre los pedregales de la gobernanza neoliberal ahogando dicha semilla para el cambio. En el ámbito de la educación, la evaluación se mueve de forma pendular entre ambos sistemas discursivos, puesto que es un dispositivo desde el cual se ejerce poder y control: su naturaleza la posiciona en un territorio de disputa que la hegemonía no cederá fácilmente. Más aún, sus altas consecuencias determinadas en incentivos y castigos provocan un profundo deseo en el sujeto por obtener un buen resultado, pues ante su propio juicio, dicho resultado también refleja su valor; esta es la tensión más espantosa de todas: aunque la evaluación debería ser una oportunidad para aprender, se transforma en un mecanismo para la perpetuación del statu quo. Para avanzar hacia una educación basada en la justicia social, es imprescindible transformar el paradigma desde el cual se comprende la enseñanza y el aprendizaje. En palabras de Murillo y Hernández (2011), una evaluación supeditada a los principios de justicia social no estará sujeta a los determinismos sociales que predicen y definen los resultados y desempeños que alcanza el estudiantado solo por pertenecer a un determinado grupo humano. Por lo tanto, una escuela justa, en todas sus aristas, debe ser capaz de ofrecer una formación de calidad, igualitaria y, que, asumiendo las diferencias y distintos contextos de sus estudiantes, lo haga en un espacio democrático y desde una perspectiva de derechos humanos. En este escenario, la evaluación debe contribuir a la consecución de una educación en y para la justicia social.