El entramado interorganizacional para la protección civil en Bariloche, Argentina: resiliencia y gestión de riesgo ante fenómenos volcánicos

Inter-organizational Framework for Civil Protection in Bariloche, Argentina: Resilience and Risk Management Facing Volcanic Phenomena

La ciudad de Bariloche es uno de los enclaves turísticos más importantes de Argentina gracias a sus recursos naturales paisajísticos. Sin embargo, ese mismo entorno natural presenta una intensa dinámica de eventos potencialmente adversos con diversas características, probabilidades de ocurrencia e intensidades que han afectado, en mayor o en menor medida, su proceso de desarrollo socioeconómico a lo largo de su historia. Se trata de fenómenos socionaturales y antrópicos (eventos volcánicos, problemas sanitarios, precipitaciones intensas) los cuales, dependiendo de condiciones demográficas, socioeconómicas, institucionales y políticas, pueden o no afectar seriamente a su población (Delménico, 2016).

El objetivo general que orienta este artículo es analizar el entramado de relaciones de las organizaciones que contribuyen a reducir el riesgo colectivo de desastres o a fortalecer la capacidad de adaptación o transformación una vez ocurridos. Se trata de un objetivo planteado en el proyecto de investigación “Ciudades intermedias, recursos naturales y resiliencia: el desarrollo de un marco analítico y metodológico para un estudio de la estructura socioeconómica sobre la base del turismo de Bariloche”, en el marco de las actividades de investigación del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Territorio, Economía y Sociedad (CIETES) de la Universidad Nacional de Río Negro (UNRN). En particular, analizamos quiénes son los actores involucrados en las distintas etapas de la gestión del riesgo volcánico en Bariloche (reducción del riesgo, manejo del evento y recuperación), la red de relaciones entre ellos y la centralidad del papel que desempeñan.

La resiliencia desde un enfoque socioecológico se refiere a la capacidad de un sistema, por ejemplo una ciudad, para enfrentar el cambio y continuar su desarrollo.¹ El concepto “resiliencia” describe el grado en que el sistema socioecológico es capaz de autoorganizarse, aprender o adaptarse a los cambios en curso y fundamentalmente transformar el sistema si es necesario. Un sistema, entonces, es resiliente cuando su “estado” de partida no difiere significativamente del de llegada, luego de haber atravesado las fases del ciclo adaptativo (crisis y reorganización) (Walker et al., 2006; Stockholm Resilience Center, 2015).

Una ciudad es considerada resiliente cuando tiene capacidad para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse, de manera oportuna y eficaz, los efectos de un fenómeno externo con un impacto negativo, incluyendo preservación y restauración de sus estructuras y funciones básicas (UNISDR, 2012). Las respuestas de las ciudades y sus residentes frente a la ocurrencia de eventos adversos (emergencias volcánicas, crisis económicas y político-institucionales, sanitarias) no son simples ni generalizables. Por ello es necesario identificar lo que las ciudades deben hacer con el objetivo de posicionarse en un estado capaz de enfrentar una multitud de desafíos futuros (Jabareen, 2013). En este sentido, si bien se han desarrollado diferentes perspectivas sobre resiliencia urbana junto con aspectos transversales a las mismas (Leichenko, 2011), resulta necesario identificar las trayectorias propias de cada caso para evitar el riesgo de usar indiscriminadamente modelos exitosos aplicados en otras ciudades (Simmie y Martin, 2010).

¿Cómo se puede gestionar mejor las ciudades para garantizar su resiliencia frente a eventos adversos? A partir de la revisión y evaluación de los diferentes factores sociales y ecológicos que se han propuesto para mejorar la resiliencia, Biggs et al. (2015) consideran siete principios. De ellos, destacamos la promoción de sistemas de gobernanza policéntricos. Se trata de un sistema de gobernanza en el que múltiples organizaciones interactúan para establecer y aplicar reglas dentro de una ubicación específica a fin de lograr incrementar el capital social frente a la perturbación y el cambio y prever los otros principios necesarios para construir resiliencia (Stockholm Resilience Center, 2015). Es una forma útil de obtener flexibilidad, interconexiones, adaptación y resiliencia en un sistema donde el número de actores, su configuración, su participación en la toma de decisiones y monitoreo, y las variaciones en poder y equidad pueden variar sustancialmente (Nagendra y Ostrom, 2012). En otras palabras, la promoción de procesos de acción colectiva, que permitan alcanzar un entramado social y organizacional denso y dinámico capaz de ampliar y potenciar las capacidades de aprendizaje, autoorganización y adaptación ante fenómenos adversos, conduce finalmente al fortalecimiento de la resiliencia del territorio (ICLEI, 2015).

A efecto de acotar el análisis, el objetivo específico de este artículo es estudiar las redes de vinculación de organizaciones locales y de otras escalas territoriales pero con injerencia local/regional, y su capacidad de respuesta a los efectos de la erupción del complejo volcánico Puyehue-Cordón Caulle en junio de 2011, en Bariloche. El fenómeno ocurrió el 4 de ese mes, continuó durante gran parte del 2012 e implicó una columna de gases y cenizas que, como consecuencia de vientos predominantes del oeste, terminó precipitándose sobre territorios de las provincias argentinas de Neuquén y Río Negro, generando impactos severos en las poblaciones urbanas y rurales.²

Metodológicamente, este artículo se nutre de los resultados de diversos estudios realizados por nuestro equipo de investigación durante los últimos años en torno al desarrollo socioeconómico de Bariloche y del aporte de otros científicos y académicos de organizaciones educativas con alcance territorial en la Norpatagonia —Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA); Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET); Universidad Nacional del Comahue (UNCo), entre otras—. Asimismo, se revisaron algunas de las ordenanzas del Concejo Deliberante Municipal y resoluciones de la Intendencia de San Carlos de Bariloche durante la erupción del volcán (Res. núm. 1582-I-2011; Ord. núm. 2181-CM-2011 y Ord. núm. 2188-CM-11). Finalmente, para entender más claramente la red de vinculaciones y compromisos interorganizaciones del actual Plan de contingencia frente a emergencias volcánicas (anexo I de la Ord. núm. 2907-CM-17), se utilizó un software open-source de análisis de redes y visualización escrito en Java (https://gephi.org/) para hacer un Análisis de Redes Sociales (ARS).³

El artículo se organiza en los siguientes apartados: 1) se describe la trayectoria histórica de Bariloche como ciudad turística intermedia; 2) se describe el impacto de algunos eventos naturales históricos; 3) se explicita el funcionamiento y respuesta de las organizaciones públicas y de la sociedad civil en el marco de la emergencia volcánica de 2011; 4) se lleva a cabo un análisis del Plan de Contingencia actual frente a emergencias volcánicas como estrategia implementada en Bariloche a partir de las lecciones aprendidas del 2011, y 5) reflexiones finales.

Por su conectividad (aérea principalmente) y su ubicación geográfica estratégica, Bariloche es una ciudad de acceso físico, simbólico y funcional a la región andina patagónica argentina. La ciudad se ubica en la margen suroeste de la provincia de Río Negro, al pie de la Cordillera de los Andes y rodeada del Parque Nacional Nahuel Huapi, un área protegida de 705 mil hectáreas bajo jurisdicción de la Administración de Parques Nacionales (Figura 1). Se encuentra a 830 km de Viedma (capital provincial), a 320 km de Puerto Montt (Chile) y a 1 650 km de la ciudad de Buenos Aires. Se conecta vía terrestre, con la Ruta Nacional núm. 40 —la ruta turística más importante que une el territorio argentino de norte a sur— y con la Ruta Nacional núm. 237. Cuenta con un aeropuerto internacional (el más importante de la región, con alta frecuencia diaria a Buenos Aires, a otras ciudades y a países limítrofes), y dos conexiones semanales por ferrocarril con Viedma y localidades de la Región Sur de la provincia de Río Negro.

Figura 1:
Mapa del Parque Nacional Nahuel Huapi
Fuente: Municipalidad de San Carlos de Bariloche.

Por décadas fue consolidando su estructura económico-productiva sobre la base de sus recursos naturales paisajísticos (Abaleron et al., 2009; Méndez, 2010; Núñez y Vejsbjerg, 2010; Kozulj, 2016, 2018). Si bien desde principios del siglo XX ya se realizaban actividades turísticas en la otrora localidad agrícola-pastoril, la fuerte transformación del espacio regional sobre la base del turismo se dio a partir de un conjunto de políticas vinculadas con el proceso de institucionalización del territorio andino (formalización del Parque Nacional Nahuel Huapi en 1934) y con la mejora de las comunicaciones y el transporte (ferrocarril en 1934). Bariloche es hoy una ciudad de 150 mil habitantes con un gobierno local autónomo, que cuenta no sólo con el centro invernal de esquí más importante de Latinoamérica, sino también con una diversidad de actividades que conforman una oferta turística relacionada con la naturaleza, los deportes de montaña y las actividades lacustres.

A pesar de que la escasez de mediciones de la actividad económica ha sido una limitante histórica, el proyecto e imagen de “ciudad turística” ha sido validado y resaltado a través del tiempo. El sector turístico (incluyendo servicios, comercio, hotelería y gastronomía) junto a oficinas públicas y el complejo de educación, ciencia y técnica, representan la principal fuente de ingresos locales. La ciudad es anualmente visitada por aproximadamente 700 mil turistas. Del total, cerca de un 15 % son extranjeros (9 % de países limítrofes y 6 % del resto del mundo) y el 85 % restante llegan de distintos puntos del país (Kozulj, 1995, 2016; Monasterio, 2006).

Junto a la amplia oferta de atractivos naturales, Bariloche es reconocida por una variada y exclusiva gastronomía de alta calidad llevada adelante en su mayoría por empresas de tipo familiar (chocolates artesanales, alimentos gourmet, ahumados, derivados de frutas finas —frambuesa, frutilla, mosqueta, cassis, cereza y guinda—, hongos, cervezas artesanales, entre otros). Las chocolaterías tienen una trayectoria histórica altamente reconocida entre los visitantes y se ha constituido en un complejo productivo generador de empleo y de una identidad que permite hablar de la marca de exportación “Bariloche” (Colino y Savarese, 2019).

Otro de los complejos productivos pujantes y dinámicos con una importancia creciente en la oferta turística local es el de las cervezas artesanales. Bariloche es hoy uno de los centros cerveceros más reconocidos del país con casi 50 emprendimientos de capitales locales, nacionales y extranjeros con sus propios brew-pubs y restaurantes (Civitaresi et al., 2017). Además del dinamismo del sector turístico, en las últimas décadas se fue configurando en Bariloche una trama urbana de complejidad media, producto del crecimiento urbano y poblacional, un sector científico tecnológico en expansión y una mayor densificación comercial y de servicios crecientemente asociada al mercado interno (Colino et al., 2018a).

Además de ser un destino turístico maduro (Oglietti y Colino, 2015; Malvicino et al., 2018), Bariloche se ha convertido en una ciudad con un importante grado de centralidad en la región (economías de localización, ofertas educativas, alojamiento de niveles de administración de gobierno provincial o nacional, entre otras) (Civitaresi y Colino, 2019). Por lo tanto, atendiendo a su funcionalidad regional, se la podría identificar como una ciudad intermedia (Bellet Sanfeliu y Llop Torné 2004; Hildreth, 2006; Michelini y Davies, 2009; Preiss et al., 2012). Sin embargo, la escasa diversificación productiva de Bariloche hace que se constituya en una economía marcada por la estacionalidad y las oscilaciones de la actividad turística vinculadas a variables poco controlables localmente, como el manejo del tipo de cambio, la política de transporte, tarifas de gas o valor del combustible. Esto va en detrimento de emprendimientos productivos locales alternativos, capaces de impulsar un desarrollo local económica y socialmente más equilibrado (Oglietti y Colino, 2015).

Las características en su estructura económico-productiva, definidas más arriba, también provocan una marcada vulnerabilidad frente a los impactos de eventos diversos (naturales, económicos, políticos y sanitarios). Por vulnerabilidad entendemos aquí a la susceptibilidad de una ciudad, y de sus habitantes, a ser dañada por un evento adverso de acuerdo con su condición socioeconómica, aspectos de infraestructura, vulnerabilidad política e institucional, capacidad de respuesta y sensibilidad-educación. La magnitud de esta vulnerabilidad tiene estrecha relación con el tamaño y características de las ocupaciones humanas (Pereyra, 2006; World Bank, 2010).

Estudios previos han analizado, desde distintos enfoques, estos fenómenos a nivel local o regional. Algunos de ellos, relativamente incipientes, relacionan los potenciales impactos del cambio climático sobre la actividad turística (Wehbe et al., 2019). Asimismo, hay literatura relacionada con eventos súbitos tales como incendios forestales, tratando la interacción entre condiciones ambientales, fuentes de ignición e impacto sobre áreas urbanas y rurales (Temporetti, 2006; Torres Curth et al., 2008; Gowda et al., 2012; Campetella, 2015; Grosfeld y D´Inca, 2015; Kitzberger, 2015). Otros han trabajado con la invasión de roedores portadores de hantavirus y la población urbana y rural afectada (Cantoni et al., 1997; Pelliza Sbriller y Sepúlveda Palma, 2007).

Sin embargo, los aportes de la literatura que más interesan en este artículo son aquellos relacionados con sismos y erupciones volcánicas (Pereyra, 2006; Villarosa et al., 2009), la caída y removilización de material piroclástico y el impacto de los mismos sobre áreas urbanas (Gaitán et al., 2011; Wilson et al., 2013; Delménico et al., 2015; Outes et al., 2015; Murrielo et al., 2018; Forte et al., 2018), así como las estrategias desarrolladas por algunos sectores de la población para subsistir, adaptarse y recuperarse de este evento (Colino et al., 2018b).

El fenómeno volcánico es considerado relevante por los antecedentes respecto de su ocurrencia y los impactos potenciales sobre la población rural y urbana de la región del lago Nahuel Huapi, especialmente por la caída de ceniza. La Región de Los Lagos de la República de Chile, más comprometida con Bariloche y sus alrededores, tiene dos (Calbuco, Puyehue) de los catorce volcanes más peligrosos de acuerdo a la Red Nacional de Vigilancia Volcánica (RNVV) y el Servicio Nacional de Geología y Minería (Diario ANB, 2020). Esto pone de manifiesto la necesidad de implementar medidas para incrementar su resiliencia. La zona ha sido afectada por cuatro erupciones volcánicas en los últimos 90 años con una recurrencia de una erupción cada 23 años y en las que los materiales volcánicos dispersos en la atmósfera han caído debido a los vientos dominantes del oeste (Abumohor y Díaz, 2012; Outes et al., 2015).

El 4 de junio de 2011 entró en erupción el complejo volcánico Puyehue-Cordón Caulle, ubicado a 40º 32′ latitud sur y 72º 7′ longitud oeste en la República de Chile, próximo a la frontera con Argentina.⁴ Generó una columna de gases y cenizas que, debido a la predominancia de vientos del oeste, cayó sobre territorio argentino trayendo inconvenientes a las poblaciones urbanas y rurales de la región del lago Nahuel Huapi y de la denominada Línea Sur de la provincia de Río Negro (Ruta Nacional núm. 23) (Figura 2). Se estima que cayeron cerca de 950 millones de toneladas de partículas en las provincias de Neuquén y Río Negro (Gaitán et al., 2011).

Figura 2.
Complejo volcánico Puyehue-Cordón Caulle.Dispersión de depósitos piroplásticos (primeros 23 días de erupción)
Fuente: Bermúdez y Delpino (2011).

Esta emergencia volcánica afectó todos los órdenes de la actividad social y económica de la región, pudiéndose sintetizar, sin ser exhaustivo, en trastornos en la aeronavegación por causa de las cenizas en suspensión (cierre del aeropuerto de Bariloche por siete meses); comunicaciones interrumpidas por la caída de cables e interferencias; complicaciones serias en la generación y distribución de la energía; problemas en la provisión de agua potable (la turbidez del agua complicó su potabilización); trastornos en el tránsito; problemas en pacientes con enfermedades o insuficiencias respiratorias; complicaciones en desagües (oclusiones, desbordes e inundaciones); efectos psicológicos, así como también diversos impactos económicos (Villarosa, 2011).

Si bien no hay una cuantificación exhaustiva de las pérdidas económicas generales, estas condiciones naturales afectaron la llegada de turistas a la región y la movilidad de los habitantes locales. El total de arribos de visitantes en el 2011 fue de 530 mil, un 23.3 % menos que el promedio general del periodo 2005-2017, registrado oficialmente por la Encuesta de Coyuntura Hotelera del gobierno local (Civitaresi y Colino, 2019). Además, el evento perjudicó el desarrollo de actividades al aire libre como la construcción, las actividades agrícolas, ganaderas y forestales de la región, la navegación lacustre, el montañismo, la movilidad de los habitantes y el abastecimiento general de bienes no producidos localmente. Como consecuencia, la economía local, altamente dependiente de la actividad turística, se vio sometida a una de las mayores crisis económicas y sociales.

Colino et al. (2018b) presentan resultados empíricos de tipo cuantitativo y cualitativo del impacto de dicha erupción volcánica sobre, quizás, el grupo económico más vulnerable de la ciudad: la economía de pequeña y micro escala. Los 189 encuestados reconocieron que el impacto de la crisis fue significativamente negativo a nivel de ventas, estado de ánimo y transporte, y provocó problemas edilicios en sus lugares de producción que pusieron en peligro la continuidad del emprendimiento. En términos territoriales, Delménico et al. (2015) concluyen que los barrios de la ciudad correspondientes al sector sur, área donde se asientan los barrios de los sectores populares de la ciudad,⁵ presentaron niveles de vulnerabilidad más elevados frente a la caída de ceniza volcánica.

El sistema de Protección Civil en Argentina tiene tres escalas (nacional, provincial y municipal) independientes pero interrelacionadas. Las áreas de protección civil de los municipios tienen la obligación de dar respuesta inmediata ante un evento adverso mientras que el área provincial da apoyo. La relación municipio-provincia es automática y no necesita solicitud. En cambio, la intervención del área a escala nacional debe ser requerida por la autoridad provincial, la cual, en el caso de la Patagonia, tiene la Oficina Regional Patagonia de la Dirección Nacional de Protección Civil (DNPC). Sumado a esta red interescalar de organizaciones de protección civil, en la región del Nahuel Huapi, desde el año 2002, hay antecedentes sobre actividades interorganizacionales tendientes a generar concientización, prevención y preparación frente a fenómenos volcánicos.

Por ejemplo, en el caso de Villa La Angostura (provincia de Neuquén, Argentina), hay registros de actividades combinadas entre el área de Protección Civil, el Grupo de Estudios Ambientales de la UNCo, autoridades del municipio, personal de Gendarmería y representantes de las organizaciones de la sociedad civil, entre ellos Bomberos Voluntarios. También está el caso de la ciudad de Bariloche en la que, a través de un proyecto de extensión de la UNCo, se trabajó con Defensa Civil, bomberos e instituciones diversas para concientizar (a través de folletos informativos, charlas y talleres) acerca de que la caída de ceniza volcánica era algo previsible (Outes et al., 2015).

Sin embargo, frente al evento de 2011, un informe técnico interdisciplinario realizado durante el 2012 (Wilson et al., 2013) determinó que no existió una alerta temprana a escala nacional y que la mayoría de las falencias se percibieron entre los distintos niveles de protección civil, ya que parecía haber problemas de coordinación (falta de entendimiento de roles y responsabilidades) y de comunicación. Asimismo, más allá de los antecedentes sobre actividades de concientización en el territorio del Nahuel Huapi, la percepción del peligro volcánico no estuvo presente por múltiples razones:

1. 1. Falta de políticas de gestión de riesgos en general, limitándose casi exclusivamente a la respuesta e invirtiendo pocos recursos en prevención y preparación;
2. 2. Falta de disponibilidad o acceso a información técnica existente para organismos de gestión;
3. 3. Pobre percepción del problema por parte de algunos sectores económicos, por ejemplo el sector turismo, que suponían que la visibilización de la peligrosidad volcánica sería negativa; y
4. 4. Poca integración en la respuesta organizacional frente a los riesgos relacionados a la ocurrencia de fenómenos naturales, incluyendo la respuesta gubernamental en sus diferentes escalas (local, provincial y nacional) a pesar de su presencia territorial y de la existencia de organizaciones científicas con capacidad para estudiar y transmitir aspectos técnicos relacionados con la problemática volcánica y sus efectos (Villarosa, 2011; Correa et al., 2012; Outes et al., 2015).⁶

Por lo tanto, la emergencia volcánica desatada en la región en 2011 puso a prueba la capacidad de organización de los distintos estamentos locales de gobierno, las organizaciones de la sociedad civil, los vecinos y el sector privado para desarrollar estrategias durante la crisis. En el caso de Villa La Angostura, las acciones de respuesta y contingencia por parte de algunas organizaciones fue relativamente efectiva durante la emergencia: desde el gobierno local se decretó alerta roja para la localidad y se conformó un Centro Operativo de Emergencias (COE) con el apoyo de la Oficina Regional Patagónica de DNPC y se tomaron medidas en cuanto a reserva de agua y combustible.

A su vez, las necesidades fueron atendidas por diversas organizaciones públicas y de la sociedad civil: Ejército Argentino (mantenimiento de equipos, comunicación, almacenamiento de agua, remoción de ceniza, etcétera); Prefectura Naval Argentina; Grupo de Búsqueda y Rescate en Zonas Agrestes (limpieza de techos, distribución de agua, relevamiento de familias y viviendas más vulnerables); grupo de alumnos voluntarios de la Escuela Don Jaime de Nevares; Radio Club Correntoso; Red de Voluntarios en Salud Comunitaria y la Dirección Nacional de Salud Mental y Adicciones (contención psicológica); y ONG Reconstruyendo Angostura, entre otros. Posteriormente a la emergencia, en marzo de 2012, se comenzó a trabajar en esa instancia para lograr concientización, prevención y preparación. Algunos meses después de haber sido superada la emergencia y disipada la amenaza, se fueron diluyendo este tipo de iniciativas. A partir de entonces, no existen en Villa La Angostura acciones que rescaten e integren institucionalmente las lecciones aprendidas (Wilson et al., 2013; Outes et al., 2015).

En la ciudad de Bariloche (provincia de Río Negro, Argentina), los responsables de la gestión de emergencias tenían conocimiento de la potencialidad del evento por una comunicación telefónica del Observatorio Vulcanológico del Sur de Chile perteneciente al Servicio Nacional de Geología y Minería de la República de Chile (SERNAGEOMIN) durante la madrugada del sábado 04 de junio, y advertencias de vulcanólogos locales sobre una posible lluvia de material volcánico.⁷ Sin embargo, esta información no llegó a los habitantes de la ciudad por falta de efectividad en el sistema de alerta o por una decisión política desde el municipio local para no generar pánico entre la población (Diario ANB, 2011). Se convocó a una reunión de la Junta Municipal de Defensa Civil para el sábado 4 de junio por la tarde, la cual se realizó posteriormente a la erupción del volcán. De esta manera, el encuentro tuvo un carácter más operativo que preventivo, ya que la ceniza estaba cayendo sobre la ciudad. En ese momento se decidió realizar la comunicación oficial y se declaró el estado de emergencia a partir del día 4 de junio de 2011 mediante la Resolución núm. 1582-I-2011, mientras que el Concejo Municipal, mediante la Ordenanza núm. 2181-CM-2011, declaró el estado de emergencia volcánica en el ejido de Bariloche.

A partir de ese momento, la Junta Municipal de Defensa Civil, conformada por numerosas instituciones, organismos y fuerzas de seguridad,⁸ se mantuvo en sesión permanente y coordinó las acciones de respuesta. Mientras tanto la Legislatura de la provincia de Río Negro sancionó la Ley núm. 4665 el 16 de junio de 2011, declarando zona de desastre a los departamentos de Bariloche y Pilcaniyeu de la provincia de Río Negro, por el término de un año, derivada de la situación desencadenada por la erupción del volcán Puyehue. Días más tarde (23 de junio) se aprobó la Ordenanza 2188- CM-2011 con la declaración de la emergencia económica y social solicitando apoyo a los gobiernos provincial y nacional.

Por su parte, el gobierno de la provincia de Río Negro envió funcionarios para coordinar la asistencia a las ciudades afectadas del área andina y de la región sur de la provincia. Por su parte, representantes de instituciones científicas con sede en Bariloche, como el Centro Regional Universitario Bariloche (CRUB) de la UNCo, el INTA, el Centro Atómico Bariloche (CAB), el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), la Universidad Nacional de Río Negro (UNRN), CONICET y la Asociación de Parques Nacionales (APN), así como el Hospital Ramón Carrillo y la Municipalidad de Bariloche, crearon el Programa de Emergencia Volcánica (PROEVO) para contribuir al entendimiento del fenómeno (Villarosa, 2011).

Asimismo, los vecinos y organizaciones de la sociedad civil utilizaron estrategias de mitigación y adaptación eficaces, tal como lo ejemplifica el estudio de Colino et al. (2018b) que mostró que el impacto de la erupción volcánica fue fuertemente negativo en múltiples aspectos (ventas, problemas edilicios) para el grupo de emprendedores de la economía de pequeña y micro escala. Las estrategias ex post desarrolladas para sobrellevar la crisis, sin embargo, pusieron de manifiesto el carácter innovador del sector, la convicción y la capacidad de adaptación. Concretamente, en ese estudio se pudo demostrar que, en este caso puntual, estrechar la vinculación con organizaciones intermedias que ofrecen recursos (financiamiento, capacitaciones y apoyo técnico/legal) a los microemprendimientos y la asociación entre pares (organizaciones de base), resultaron ser estrategias de mitigación y adaptación de los emprendimientos resilientes.

En síntesis, la experiencia del 2011 mostró la falta de un mecanismo de alerta temprana, los problemas de coordinación del sistema de protección civil y la relativa ineficacia de las medidas de concientización, prevención y preparación tendientes a incrementar resiliencia urbana. Las estrategias durante la emergencia parecen haber respondido a la capacidad individual y organizativa de adaptación más que a la planificación preexistente desde los organismos oficiales (Wilson et al., 2013). Eso permitió identificar la necesidad de trabajar en ese sentido, no sólo como respuesta reactiva, sino para mejorar las capacidades de la protección civil para una planificación previa frente a emergencias (Outes et al., 2015).

En el 2017 el Concejo Municipal de Bariloche, a partir de la Ordenanza 2907-CM-17, aprueba el Plan General de Emergencias de Bariloche y los Planes de Contingencia para cada uno de los cerca de 30 eventos de riesgo potencial considerados en el Plan General. También se estableció como autoridad de aplicación a la Subsecretaría de Protección Civil (SSPC) de la Municipalidad. Bajo la lógica de que los desastres no son naturales, sino que dependen tanto de los fenómenos naturales como de la construcción social para afrontarlos, su objetivo es “brindar instrumentos y mecanismos de gestión de riesgo al Estado y a la sociedad civil frente a un evento adverso en el ejido de la municipalidad de Bariloche que permitan disminuir el impacto del evento sobre la población”. De esta manera, se han ido formalizado los pasos que involucra un Plan General de Emergencias, dando cierta certidumbre a partir de la identificación de series de acciones en tres áreas de la gestión de riesgos: reducción del riesgo (prevención y mitigación); manejo del evento (preparación y respuesta) y recuperación. Todas estas áreas contribuyen a maximizar la resiliencia de la ciudad y sus habitantes.

Con relación concreta a los fenómenos volcánicos, en la mencionada ordenanza hay un plan de contingencia que considera la forma de abordar el riesgo como un proceso integral, coordinado y eficiente a través de su gestión y contemplando todas las etapas del evento, desde su fase inicial preventiva, pasando por la respuesta, hasta la rehabilitación y reconstrucción de la zona afectada. Asimismo, define en cada etapa diecinueve protocolos de actuación y el papel de distintas organizaciones públicas o de la sociedad civil responsables y auxiliares en cada uno, tal como se detalla en el Cuadro 1 del Anexo 1. Este entramado de organizaciones a partir de la creación del Plan General (2017) puede ser estudiado a partir de un ARS (Figura 3).

Figura 3.
Protocolo de actuación frente a evento volcánico: las relaciones entre organizaciones públicas de diferentes escalas, de la sociedad civil y del sector privado
Fuente: elaboración propia sobre la base de la Ordenanza 2907-CM-17.

La red en torno a la gestión de los eventos volcánicos en Bariloche se conforma por un total de 65 organizaciones (nodos) interconectadas en 109 relaciones (aristas). La densidad del grafo es baja, siendo efectivas sólo el 5.2 % de todas las relaciones posibles entre las organizaciones que conforman la red. Esta baja conectividad se explica por el fuerte peso y la centralidad de la SSPC, que es la entidad que coordina las actividades a través de un COE conformado especialmente desde la propia activación del COE hasta la declaración del estado de emergencia y el establecimiento de un sistema de comunicaciones.⁹

Los indicadores de centralidad muestran que la SSPC es la organización con mayor capacidad de coordinación con las otras organizaciones y la más influyente en la propagación y el control del flujo de información dentro de la red (indicadores de grado, cercanía y mediación) (Cuadro 2 del Anexo 1). El resto de las organizaciones con mayor centralidad también están asociadas al municipio (Secretarías de Desarrollo Social, Desarrollo Urbano y Obras y Servicios Públicos), mientras que las tres más importantes por fuera del gobierno local son los Bomberos Voluntarios, el Hospital Zonal Bariloche, el Ejército y, en menor medida, los empresarios locales. La articulación de esos tres sectores (gobierno en distintas escalas, sociedad civil y sector privado) en torno a objetivos determinados, puede ser considerada un ejemplo de construcción de una red social (Williner et al., 2012) (Anexo 2).

Siguiendo el objetivo específico de analizar las redes de vinculación entre organizaciones ante el evento volcánico de 2011 y los protocolos de actuación posteriormente elaborados, se pueden sintetizar algunos hallazgos a modo de reflexiones finales. Para empezar, previo al fenómeno, había formalmente una vinculación ordenada entre áreas de protección civil de gobiernos a distintas escalas (nacional, provincial y municipal). Inclusive, el gobierno nacional ya tenía una representación territorial a través de la Oficina Regional Patagonia de la Dirección Nacional de Protección Civil. Sin embargo, como se manifiesta en los informes técnicos realizados en el 2012, esa red de vinculaciones interescalares en el gobierno no tuvo la eficacia esperada.

Una evidencia de ello fue que no se contó con ningún tipo de alerta a escala nacional, poniendo en evidencia la falta de previsión gubernamental. Asimismo, se percibieron problemas de coordinación (falta de entendimiento de roles y responsabilidades) y de comunicación entre las distintas escalas. Para suplirlos, los medios de comunicación actuaron inicialmente como canales de difusión de los comunicados de organismos gubernamentales y como reproductores de los informes diarios respecto de la actividad volcánica del Servicio de Geología y Minería (SERNAGEOMIN) de la República de Chile (Correa et al., 2012).

Si consideramos la vinculación entre las áreas de protección civil y otras organizaciones en la región del Nahuel Huapi previo al fenómeno, podemos observar que desde el año 2002 hay antecedentes de actividades tendientes a generar concientización, prevención y preparación. En el caso puntual de Bariloche, científicos especializados en vulcanología parecen haber sido los impulsores, conjuntamente con Defensa Civil y Bomberos Voluntarios, entre otros (Villarosa, 2011). Sin embargo, parece no haber tenido la eficacia suficiente en el 2011, debido a una pobre o nula percepción de las posibilidades de afectación por parte de un fenómeno que se genera a decenas de kilómetros de distancia y no en el entorno inmediato.

Si bien en la región había capacidad para estudiar y transmitir aspectos técnicos relacionados a la problemática volcánica y sus efectos (UNCo, CONICET), se invirtieron pocos recursos en prevención y preparación por parte de los gobiernos locales. Las razones son diversas, pero se pueden mencionar la falta de recursos gubernamentales a escala local, así como también la errónea percepción por parte de algunos sectores económicos locales y regionales de que concientizar y preparar a la población suponía una visibilización exagerada de la peligrosidad volcánica y, por lo tanto, sería negativa para su actividad.

Durante la emergencia, las prácticas implementadas por las organizaciones de algunas comunidades (por ejemplo Villa La Angostura) fueron relativamente efectivas en acciones de respuesta y contingencia. En otras, como es el caso de Bariloche, si bien los responsables gubernamentales tenían conocimiento de la potencialidad del evento, las advertencias no llegaron a los habitantes de la ciudad por falta de efectividad en el sistema de alerta o por una decisión política para no generar pánico. Las organizaciones de la sociedad civil y actores locales autoconvocados tuvieron capacidad de adaptación para afrontar los impactos. De manera que la experiencia del 2011 muestra que las estrategias parecen haber respondido a su capacidad individual de adaptación, más que a la planificación preexistente desde los organismos oficiales, tal como se mencionó más arriba en relación al estudio realizado por Colino et al. (2018b) para un grupo de emprendedores de la economía de pequeña y micro escala.

Esto nos lleva a analizar las acciones posteriores a la emergencia. Una de las lecciones aprendidas fue la necesidad de trabajar en medidas de concientización, prevención y preparación además de respuestas reactivas para mejorar las capacidades de la protección civil. En el caso del gobierno local de Bariloche, se trabajó en el Plan General de Emergencias y en los Planes de Contingencia para cada uno de los cerca de treinta eventos de riesgo potencial derivados del mismo, incluido el de emergencia de volcanes. En este caso puntual de erupciones volcánicas, se pensó en más de diecinueve protocolos relacionados con asistencia sanitaria, logística humanitaria (rescate de personas, centro de evacuados), logística operacional, seguridad y servicios básicos, entre otros, en donde diversas organizaciones públicas, privadas y de la sociedad civil se relacionan con distintos grados de intensidad.

En su armado, el papel del gobierno local fue clave en la figura de la Subsecretaría de Protección Civil. Esto resulta coherente con la literatura de las últimas décadas, en la que se ha enfatizado el papel que desempeñan los gobiernos locales para contribuir al desarrollo, articulando políticas multinivel y fortaleciendo las capacidades endógenas de los municipios. Las municipalidades conocen los activos, déficits y problemas de sus comunidades y son un articulador clave con el resto de los actores con injerencia en el territorio. De manera que, si bien fue promovido por el gobierno local, su armado se realizó unificando criterios de trabajo con todos estos actores involucrados.

En el Plan de Emergencias, la Subsecretaria de Protección Civil también es clave para la ejecución de acciones en situaciones de emergencia a partir de la coordinación, como se pudo ver a partir del análisis de la red interorganizacional. Sin embargo, resulta particularmente relevante el trabajo de organizaciones civiles tales como Bomberos Voluntarios, organizaciones provinciales como el caso del Hospital Zonal, organizaciones nacionales como el Ejército y, en menor medida, de los empresarios locales. La relevancia de los principales actores y sus redes de vinculación de alguna manera asociada con la gobernanza policéntrica planteada, permite aumentar la capacidad de adaptación o transformación frente a fenómenos adversos.

Hay también que destacar algunas acciones relevantes para la gestión del riesgo en el corto y medio plazo, no incluidas explícitamente en los planes y protocolos tratados en este artículo pero que contribuyen a incrementar la resiliencia de la ciudad y de sus habitantes a futuro. Allí se destacan las diferentes acciones desde el 2017 realizadas por actores del área de Protección Civil local (SSPC) consistentes en la concientización a través de campañas de difusión y producción de material informativo, así como en el fortalecimiento institucional a partir de protocolos con ONEMI de la República de Chile, autoridades de las aduanas argentina y chilena, Gendarmería Nacional Argentina, Migraciones y Vialidad, entre otras. Asimismo, es relevante mencionar un convenio de cooperación con la Universidad de Ginebra, con aportes del Fondo para la Ciencia de Suiza, para el estudio de la removilización de ceniza con instituciones locales como el INTA, el Segemar y el Servicio Meteorológico Nacional. Se trata de un nuevo proyecto que se pondrá en marcha a partir del 2020 con una duración de cuatro años para hacer un análisis del riesgo a escala regional de los volcanes del centro y sur de Argentina y Chile.

Finalmente, desde el Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Territorio, Economía y Sociedad (CIETES) de la UNRN, partiendo de una perspectiva que sostiene la necesidad de generar un entramado social y organizacional denso con un gobierno local sólido para alcanzar mayor resiliencia urbana, se presentó en el año 2019 un nuevo proyecto de investigación para analizar, entre otros temas, la trayectoria histórica del gobierno local en Bariloche, su estructura y funcionamiento actual a partir del estudio de la evolución de su diseño institucional, su grado de autonomía, su interrelación con otras organizaciones públicas y su impacto sobre su capacidad de resiliencia y desarrollo.

Juan Carlos Pérez Jiménez: Editor asociado