1. Introducción

En Chile el mar territorial, como el de interior, forman parte del borde costero del litoral, que es una franja de territorio de dominio público controlado por el Ministerio de Defensa. Por esta cualidad, el uso espacial de este espacio por personas o empresas que quieran desarrollar actividades socioeconómicas requieren de concesiones marítimas que otorgan derechos de uso sobre este bien público a sus titulares¹

Los mares interiores de la región de Los lagos, junto con ser bienes públicos, son un espacio geográfico donde las sociedades que habitan en su costa han proyectado una identidad geocultural, denominada maritorio (Álvarez et al. 2019), que integra modos de vida y prácticas económicas de subsistencia, tales como la agricultura y la ganadería a pequeña escala, con la recolección de recursos marinos (Saavedra 2016; Skewes, Álvarez y Navarro 2012).

Este bien público y manifestación geocultural, a partir de la década de 1980 se convierte en un escenario de tensión y disputa entre el modelo consuetudinario prexistente y nuevos sistemas económicos que comienzan a implementarse desde esa época, incentivados por una actualización de políticas económicas del ejecutivo, dirigidas a desarrollar económicamente el país a partir de la exportación de commodities basados en los recursos marinos, mediante métodos productivos tales como la acuicultura y los aumentos en la cuotas de extracción pesquera (Álvarez et al. 2019; Ceballos y Ther-Ríos 2011; Barton 1997).

Esta situación genera una disrupción en las formas tradicionales de vida que realizan las comunidades costeras asentadas en él (Skewes, Álvarez y Navarro 2012); donde los nuevos modelos productivos, insertados en el borde costero de la región de Los Lagos, se disputan este espacio geográfico con las sociedades costeras prexistentes (Álvarez, Gajardo y Ther 2016). Esta confrontación entre los actores con distintos intereses de uso sobre este espacio marítimo se puede agrupar en tres escenarios de disputa; i) La definición de áreas para poder administrar recursos pesqueros de naturaleza bentónica (Saavedra 2016); ii) La fijación de espacios para el cultivo y de recursos hidrobiológicos (Barton 1997; Fløysand y Román 2008); y iii) El establecimiento de áreas bajo administración de modelos consuetudinarios de pueblos originarios (Araos et. al 2020).

Las disputas por el uso del borde costero de la región de Los Lagos han sido analizadas desde diversas miradas. Algunos estudios han abordado en términos generales el rol y la forma de influencia que ejercen los actores y el rol del ejecutivo en la dictación y aplicación de leyes que contienen concesiones que permiten el uso del borde costero para el desarrollo de actividades pesquero-artesanales, indígenas y de acuicultura (Tecklin 2015). Otros trabajos analizan la expansión de las salmoneras en la región de Los Lagos, concluyendo que los municipios y los habitantes de las comunas no tienen poder de decisión en su instalación (Fløysand, Barton y Román 2010; Román y Barton 2015). También algunas investigaciones han profundizado en el contexto jurídico de la aplicación de la Ley 20.249 -Ley Lafquenche- la cual ha sido difícil de implementar, ya que genera una disputa con otras normativas que favorecen el uso del borde costero como bien productivo (Zelada y Park 2013). Asimismo, Saavedra (2016), constata que el pescador artesanal disputa sus espacios utilizando las concesiones que le proporciona la ley de pesca para impedir que otros actores se inserten en sus zonas históricas.

El trabajo que se presenta a continuación busca complementar las investigaciones anteriores, analizando el rol de los actores salmoneros, mitilicultores, pescadores artesanales, el pueblo Mapuche-Huilliche y el Estado, en la disputa por el uso del borde costero de la región de Los Lagos. Para ello, el documento se estructura en cuatro secciones: la primera entrega una aproximación teórica y el contexto legal que opera sobre el maritorio. En el segundo apartado se describen las perspectivas metodológicas utilizadas que hacen énfasis en el análisis del discurso y diversas fuentes secundarias. En la tercera sección se muestran los principales hallazgos con énfasis en el uso y la ocupación del espacio marítimo que realizan los actores, y de ahí la relevancia de realizar una lectura desde la ecología política y la estructura normativa aplicable al maritorio. Finalmente, las conclusiones apuntan a reconocer la relevancia de analizar las relaciones de poder que utilizan los actores para posicionar sus intereses y así transformar el borde costero de la región de Los Lagos.

2. Aproximaciones teóricas: ecología política, actores y figuras legales que operan sobre el maritorio

La ecología política plantea que las transformaciones ambientales surgen por decisiones políticas. Estas decisiones tienen relación con el acceso, uso y propiedad de los recursos naturales presentes en el territorio (Blaikie & Brookfield 1987). El enfoque de la ecología política busca entender que la relación entre la sociedad y su entorno se basa en ciertas asimetrías, ya que en la interacción humana-ecológica priman concepciones individualistas que promueven la apropiación de la naturaleza y la instalación de modelos de desarrollo basados en la extracción y expulsión de la población (Turner 2014).

La perspectiva crítica de la ecología política ha dado paso a que en la actualidad se reflexione respecto al origen de los conflictos socioambientales (Perreault Bridge y McCarthy 2015). En América Latina, la ecología política se ha enfocado a comprender que las causas de los conflictos actuales no se deben sólo al uso inadecuado de la naturaleza por parte de algunos actores, sino también a la explotación por parte de grandes consorcios que buscan extraer materias primas para insertar nuevos productos en el mercado global (Alimonda 2015; Leff 2003).

Desde una perspectiva social, “el actor (o el agente) es todo aquel sujeto que actúa” (García 2007: 202). Para Giddens (1984) los agentes interactúan en una estructura social reproducida continuamente por un conjunto de prácticas sociales que definen reglas y recursos, por lo que su acción se origina en la facultad racional con la que utiliza sus recursos para modificar esa estructura, así como los intereses de otros actores para su beneficio. En otras palabras, desde esta perspectiva, la capacidad y recursos que tiene un agente para transformar su entorno social y/o el interés de otro actor a su favor, es la expresión del poder que posee. De esta forma, es posible reconocer que existen intereses que algunos actores intentan imponer mediante sus relaciones de poder y así influir o controlar distintas expresiones socio temporales sobre un área geográfica (Sack 1986), generando procesos de acumulación por desposesión (Harvey 2004).

En el caso del borde costero de la región de Los Lagos, existen expresiones socio-temporales donde este bien de dominio público entra en disputa por parte de los diversos actores mediante una estructura social predefinida, siendo las siguientes concesiones las que otorgan derechos sobre él y que permiten desarrollar actividades acuícolas o de administración de recursos pesqueros, entre ellas:

1) Concesión de acuicultura. (CCAA) (1989), que es un título administrativo creado a partir de la Ley de Pesca y Acuicultura (LGPA) que concede derechos de uso a un particular para la realización de actividades de acuicultura en áreas definidas, denominada Áreas Apropiadas para la Acuicultura (AAA). Una vez que el titular obtiene esta concesión, él puede relocalizar el área concesionada. En el caso de las concesiones acuícolas cuyo fin sea el cultivo de peces –principalmente salmones-, tienen una regulación adicional que las organiza en Agrupaciones de Concesiones de Salmónidos que limitan sus densidades de cultivo y las macrozonas sanitarias que disponen parámetros de manejo sanitario. Además, en el caso de una relocalización, ella debe quedar fuera de áreas definidas como Caladeros de Pesca, que delimitan hábitats de reproducción de recursos pesqueros que son explotados por pescadores artesanales²

2) Áreas de colecta de semilla, concesión administrada por SUBPESCA quien entrega el derecho de uso bajo permisos especiales a mitilicultores para captación de larvas o semilla de chorito³

3) Áreas de Manejo y Explotación de Recursos Bentónicos (AMERB) (1995), concesión que delimita una zona geográfica-productiva de titularidad del SERNAPESCA. Otorga el derecho de uso de este espacio a pescadores artesanales para el manejo y explotación de recursos bentónicos⁴

4) Áreas Armónicas de desarrollo de Caletas: título administrativo de posesión del SERNAPESCA que permite en un área geográfica delimitada llevar a cabo actividades vinculadas a los quehaceres de la pesca artesanal, velando también por su diversificación con otros rubros complementarios tales como el turismo o la gastronomía⁵

5) Espacio Costero Marino de Pueblos Originarios (ECMPO), es un área de titularidad de SUBPESCA, cuyo propositito es reconocer los usos consuetudinarios de las comunidades indígenas en el mar y las costas, siempre cuando se cumplan los siguientes criterios: a) No existan concesiones otorgadas en su interior; b) Que CONADI mediante un informe acredite los usos consuetudinarios solicitados por las comunidades indígenas; c) Que la Comisión Regional de Uso del Borde Costero (CRUBC), apruebe el ECMPO en virtud de su compatibilidad o incompatibilidad con otros usos presentes en el área solicitada. Un atributo único de esta ley es que otorga discriminación positiva a los pueblos originarios, dando preferencia a la tramitación de esta figura por sobre otras concesiones, como las antes indicadas, que puedan estar solicitando acceso al mismo sector solicitado por una comunidad o asociación indígena. Para tal fin, en su artículo 10 establece una suspensión en el otorgamiento de otras concesiones hasta que CONADI acredite tal solicitud, por lo tanto, otros usos que queden al interior del área acreditada deberán ser rechazados⁶

Estas cinco clases de concesiones y los actores involucrados despliegan y disputan sus intereses en toda la extensión del borde costero de la región de Los Lagos (Figura 1).

Figura 1.
Área de Estudio
Fuente: Elaboración propia

2. Perspectivas metodológicas

Este trabajo se aproxima a su objeto de estudio desde un enfoque metodológico cualitativo, perspectiva que permite relevar la diversidad y la construcción de sentido que realizan las personas en torno a un fenómeno determinado (Gibbs 2007). La información primaria se recolectó a través de una serie de entrevistas semi-estructuradas (Vieytes 2004) realizadas a distintos actores clave que tienen injerencia en el maritorio de la región de Los Lagos. Para el análisis de las entrevistas se consideraron elementos propios de la Teoría Fundamentada (Glaser & Strauss 1967), enfoque que busca comprender, a través del lenguaje, la realidad de los sujetos y la construcción que éstos hacen de su vida cotidiana. Para el caso de esta investigación, se definió una muestra intencionada y estratificada que representara a los diversos actores involucrados, quedando conformada por diez informantes clave: uno de la industria salmonera, siete dirigentes (dos de la miticultura, dos de comunidades Mapuche-Huilliche y tres de la pesca artesanal) y dos funcionarios públicos. Las entrevistas se efectuaron entre los meses de octubre y noviembre del año 2018.

En relación con las fuentes secundarias de información, se trabajó con las leyes promulgadas y proyectos de ley que se encuentran en trámite y que estaban disponibles en el portal de la Biblioteca del Congreso Nacional. Asimismo, se revisaron informes de la actividad pesquera y reportes de prensa. Junto con ello, fueron analizadas 30 resoluciones exentas y 21 actas emitidas por la CRUBC de la región de Los Lagos entre los años 2010 y 2019. La interpretación de su contenido fue realizada considerando algunos elementos propios del análisis crítico del discurso, enfoque analítico que plantea entre sus principios que las relaciones de poder se estructuran de manera discursiva, donde un grupo de la sociedad legitima con el uso del lenguaje su dominio del poder, generando desigualdades en los grupos que dominan (Van Dijk 2017, 1999).

Tanto para el análisis de las entrevistas semiestructuradas, como para las fuentes documentales señaladas en el párrafo anterior, se consideraron procesos de categorización que transforman el texto analizado (transcripción de las entrevistas y documentación) en unidades de registro, que, con determinados criterios de variabilidad, permiten la sistematización y clasificación de unidades de texto en categorías de contenidos para el análisis crítico interpretativo (Ruiz Olabuénaga 2003). Con el propósito de representar las expresiones espaciales de las transformaciones del maritorio de la región de Los Lagos, se elaboró un set de cartografías de las concesiones que otorgan derecho de uso en el maritorio, las cuales representan la expresión espacial que adquieren los intereses de los actores.

3. Resultados

3.1. Identificación de actores

Se identificaron cinco actores, cuatro de ellos son agentes económicos y sociales que se disputan el borde costero: Salmoneros, Mitilicultores, Pescadores Artesanales y Pueblo Mapuche-Huilliche. El quinto actor, corresponde a los servicios públicos como representantes del Estado involucrados en la regulación de este espacio costero.

El actor Salmonero está compuesto por grandes empresas productoras de salmón, las cuales se encuentran agrupadas como un gran grupo de poder en la Asociación de la Industria del Salmón A.G-Salmón Chile, cuyo objeto es velar por el desarrollo de la actividad salmonera, proyectando su crecimiento económico e influyendo en la creación de las zonas necesarias para el desarrollo y operación de la salmonicultura (Figura 2-A).

Figura 2.
Mapa de Actores sectoriales y estatales
Fuente: Elaboración propia

Por otra parte, el actor Mitilicultor está compuesto por una diversidad de integrantes, entre ellos destacan los sindicatos de pescadores artesanales reconvertidos a esta actividad y productores de distinta jerarquía (micro, pequeño, mediano o grande). En general, los pescadores artesanales y pequeños productores se especializan en la captura de semillas o larvas de choritos, mientras que los medianos y grandes productores cultivan o engordan los choritos; y, por último, únicamente los grandes productores son los que procesan y exportan los choritos (Figura 2-B). En cuanto a la articulación de los Mitilicultores, estos se agrupan en 14 asociaciones, las cuales generan alianzas entre ellas con la finalidad de lograr una mayor autoridad para plantear sus intereses. En ese contexto, las organizaciones que ejercen el liderazgo en la mitilicultura y, a su vez, agrupan a otros gremios son: AMICHILE, y las Federaciones de Pescadores de Cochamó y de Hualaihué.

El actor Pesquero Artesanal está integrado por un conjunto de personas y organizaciones inscritas como pescadores. A nivel local, están los sindicatos, asociaciones gremiales y cooperativas, luego, en un nivel superior, están las federaciones de pescadores que agrupan a un conjunto de organizaciones locales. Por último, están las confederaciones nacionales que abarcan a un conjunto de federaciones. Actualmente, las máximas organizaciones de pescadores son las Confederación Nacional de Pescadores Artesanales de Chile (Conapach), Confederación de Federaciones de Pescadores Artesanales de Chile (Confepach) y el Consejo de Defensa del Patrimonio Pesquero (Condepp). La finalidad de estas organizaciones es el reconocimiento de las zonas donde ejercen sus labores extractivas (Figura 2-C).

El actor Mapuche-Huilliche se constituye a partir de las personas reconocidas en su calidad de indígena por la Ley 19.253. Se organizan localmente en comunidades o asociaciones indígenas con el propósito de acceder a los beneficios que otorga el Estado y revindicar sus derechos. Este actor se estructura en seis agrupaciones: Identidad Territorial Lafquenche; Consejo Mayor de Caciques y Comunidades Williche de Chiloé (Consejo Mayor); Consejo General de Caciques Williche de Chiloé (Consejo General); Coordinadora Willi Lafquen Weychan; Federación Huilliche y, el dirigente Huilliche y representante de los pueblos indígenas en la Región de Los Lagos en la CRUBC, Sr. Francisco Vera Millaquén. El objetivo de estas organizaciones es la recuperación de los espacios marítimos bajo el modelo de uso consuetudinario ancestral, el cual desde su perspectiva ha sido degradado a causa del modelo extractivo (Figura 2-D).

El Estado tiene un rol de ‘administrador’ del borde costero y delega esa función en distintos ministerios y comisiones. El Ministerio de Economía encomienda esa labor a la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (Subpesca) y al Servicio Nacional de Pesca (Sernapesca), ambas lideran la elaboración y aplicación de todas las leyes pesqueras y acuícolas de Chile. El Ministerio de Defensa a través de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (SSFFAA) y la Dirección General de Territorio Marítimo y la Marina Mercante (DIRECTEMAR), tienen como función otorgar y reglamentar el régimen de concesiones marítimas. Otro organismo estatal que tiene atribuciones en la planificación del maritorio es la CRUBC, la cual está integrada por distintos actores públicos y privados. El rol de la comisión es implementar una zonificación que defina criterios de usos del borde costero, así como de efectuar pronunciamientos respecto de la compatibilidad/incompatibilidad de las diferentes solicitudes de usos del borde costero, de acuerdo con criterios de decisión de índole económica, ambiental y social. El actuar administrativo de estos servicios públicos es controlado por la Contraloría General de la Republica y el Poder Judicial. (Figura 2-E).

3.2. Intereses de los actores en el maritorio de la región de Los Lagos

3.2.1. Actor Salmonero

Este agente actúa fuertemente cohesionado en un grupo de poder: Salmón Chile. Con ello tienen una amplia capacidad de movilizar recursos para adecuar el régimen, que le permite operar sus concesiones en el borde costero de Los Lagos. Este actor posiciona un discurso que releva su actividad económica como necesaria y estratégica para el desarrollo nacional y justifica que el país dicte y regule un sistema de concesiones que resguarde las inversiones que realizan sobre los bienes públicos⁷.

Los salmoneros tienen una capacidad de actuación eficiente en los procesos público-privados que definen las políticas acuícolas del país, como la Comisión Nacional de Acuicultura, instancia que precisamente tiene esa función orientadora en materias acuícolas⁸). Esta capacidad de acción les ha permitido instalarse en el borde costero de la región de Los Lagos con amplias ventajas, al lograr garantizar que los servicios públicos en materia acuícola delimitaran todas las zonas marítimas idóneas para el desarrollo de la salmonicultura y la acuicultura en general. En total, se decretaron 21 zonas AAA y, al interior de ellas, los salmoneros instalaron 505 CCAA utilizadas para la engorda de los salmones que abarcan una superficie de 6.982 hectáreas (ha) (Figura 3).

Figura 3.
Expresiones espaciales actor Salmonero
Fuente: Elaboración propia

Posteriormente, en el año 2007 la industria salmonera entró en una crisis sanitaria producto de su acelerado crecimiento y que afectó el rendimiento sanitario de sus cosechas, además de generar graves daños ambientales. Esto significó un cambio en su estructura discursiva con el fin de continuar legitimando su hegemonía sobre en el maritorio. Este nuevo discurso hace énfasis en la transformación que llevan a cabo en su matriz productiva, acogiéndose a acuerdos productivos de menor impacto ambiental, tales como la redefinición de sus concesiones con mayores regulaciones territoriales y ambientales, pero con una fuerte defensa de las concesiones que poseen⁹

Para lograr posicionar estas nuevas prácticas y discursos, los grupos de poder de los salmoneros lograron formar nuevas instancias público-privadas, siendo la principal, la “Mesa del Salmón” surgida posterior a la epidemia del virus ISA¹⁰ .Por medio de esta instancia los salmoneros lograron tener una amplia capacidad para adecuar las regulaciones que les permite hacer uso concesionado del borde costero, sin perder las concesiones que previamente obtuvieron.

El Poder ejecutivo, más que reprochar los métodos de cultivo que llevaron al ocaso de esta actividad, buscó promover la legislación para superar la crisis mediante una reorganización de esta actividad. Esto se puede evidenciar en sus comunicados, donde se plantea que “Lo más importante, es que se requiere un cambio en el emplazamiento de los centros de cultivo y en las condiciones de operación”).¹¹ En este contexto, fueron aprobadas por el Congreso distintas iniciativas legales que modificaron la LGPA en materia de acuicultura, a través de las leyes 20.434, 20.583 y 20.825 (Biblioteca del Congreso Nacional 2019), que materializaron nuevas disposiciones y mecanismos con que este actor opera sus concesiones, con la posibilidad de reubicarlas en áreas con mejores rendimientos productivos y ambientales.

No obstante, esta actitud por parte de del ejecutivo, y en especial de SUBPESCA por asegurar áreas para el desarrollo de la salmonicultura, no ha estado exenta de controversias con otras reparticiones del Estado. Por ejemplo, la Contraloría (2013), a raíz de un caso de la región de Magallanes estrechamente vinculado a la expansión de este sector económico desde la región de Los Lagos, mediante el dictamen 38.429 derogó la interpretación de SUBPESCA que afirmaba que la salmonicultura se podía desarrollar en las aguas marinas que estaban dentro de los límites de parques nacionales de esa región austral, por ser contraria a la LGPA, la ley de bases del medio ambiente y al convenio de Washington; obligando a SUBPESCA a modificar sus procedimientos. Dicha obligación implicaba no otorgar nuevas concesiones acuícolas al interior de estos parques, modificando las AAA que estuvieran al interior de ellas y forzando a dicha cartera pública a rechazar 235 solicitudes de concesiones acuícolas que en ese tiempo se estaban tramitando al interior de los parques nacionales Bernardo O’Higgins y Alberto De Agostini, parte importante de ellas solicitadas por empresas de giro acuícola con dirección en la región de Los Lagos¹²

En el caso del borde costero de la región de Los Lagos, la reconversión productiva de la salmonicultura ha generado una extensa disputa con otros intereses preexistentes de la pesca artesanal y las reivindicaciones marítimas de los pueblos indígenas. Al respecto, el informante salmonero señala:

La salmonicultura ha tenido conflictos para instalar concesiones en las áreas de manejo con los pescadores y en particular, con los ECMPOS solicitados por las comunidades indígenas. La ley lafquenche y el poder que les da a ellos para de pedir amplias zonas del borde costero, paralizan todas las concesiones. (Informante salmonero).

Frente a las disputas con los otros actores del borde costero, con quienes compiten por el uso de este espacio geográfico, los salmoneros han ejercido dos acciones de poder para favorecer sus intereses y así imponer sus concesiones, adecuando, conciliando o invisibilizando los intereses de los demás actores analizados. La primera acción es formar acuerdos público-privados mediante Salmón Chile, que, como representante del sector y utilizando su membresía en la CRUBC, ha introducido observaciones a favor de la industria salmonera con miras a modificar otras afectaciones del borde costero para proteger sus áreas de producción. Estas observaciones han sido acogidas por la comisión en algunos de sus pronunciamientos, como el efectuado en su primera sesión del año 2018, cuando propuso modificaciones al ECMPO Mañihueico-Huinay para liberar tres solicitudes de concesiones de acuicultura y amparar centros de cultivo de salmones que habían quedado sobrepuestas a dicho espacio.

La segunda acción, corresponde a la generación de vínculos mediante la movilización de recursos con los actores con que compite por el uso del mismo espacio. Por ejemplo, con los pescadores que han firmado proyectos colaborativos bajo el propósito de establecer confianzas¹³. Además, se ha vinculado con comunidades Mapuche-Huilliche, participando en mesas de trabajo que realizan algunas comunidades indígenas, con el propósito de disminuir los conflictos territoriales generados por sus reivindicaciones. Esto ha tenido como resultado que las propias comunidades desistan de ciertas partes de las áreas que reclaman, para favorecer el otorgamiento y reubicación de concesiones que requieren los salmoneros para incrementar su producción.

3.2.2. Actor Mitilicultor

Este agente actúa de manera diferenciada en función de sus propósitos, pues no lo hace como un solo bloque, ni menos efectúa una estrategia común para velar por sus intereses. Más bien actúa mediante dos grandes subgrupos de poder con un rol muy específico y a partir de la especialización propia del ciclo productivo de su actividad.

Los dos grandes grupos de poder que emergen en la mitilicultura son, por una parte, las grandes y medianas empresas que se dedican al cultivo y procesamiento de choritos y que se organizan principalmente al alero de AMICHILE para defender sus intereses comunes de producción, así como para ampliar su dominio en la cadena productiva hacia la colecta de semilla; y, por otra parte, los pequeños y micro productores junto con los pescadores artesanales reconvertidos a esta actividad, que se asocian -muy difusamente- bajo las organizaciones de federaciones de pescadores, cuyo interés común es mantener el dominio y supremacía de estos productores sobre la colecta de semilla.

Esta situación particular -de ser un actor con dos intereses contrapuestos entre los sujetos que se relacionan con un mismo ciclo productivo-, si bien disminuye su capacidad y recursos de acción común para hacer prevalecer sus intereses en la disputa del uso del borde costero, les permite focalizar el discurso para defender la actividad frente a presiones de uso de otros actores, argumentando que esta actividad tiene un componente altamente social, al estar integrada por un 89% de pequeños y medianos productores y que además es una actividad 100% regional¹⁴

Este discurso de los mitilicultores, centrado en lo socioeconómico se instala de dos formas, según el grupo de poder respectivo. En el caso de AMICHILE, posee una capacidad de posicionarse en los procesos de toma de decisión que definen los lineamientos de la acuicultura, participando en la Comisión Nacional de Acuicultura. Por otro lado, las federaciones actúan bajo un enfoque más sectorial y local, con una participación focalizada en los procesos de formulación de políticas que favorezcan a este rubro. No obstante, se debe destacar que este actor, cuando ve que las áreas que requiere concesionar -que son críticas para mantener su ciclo productivo- se ven afectadas por otros intereses, es capaz de actuar en bloque o defender un lineamiento común. Por ejemplo, la AMICHILE durante la discusión legislativa de la Ley 21.183, planteó los efectos, a su juicio, adversos que generan demandas de los pueblos originarios sobre los productores de esta actividad, en especial los pequeños.

Reitero que con los ECMPOs se ven reducidos los espacios de colecta y engorda, y por ello es importante mantener las concesiones para no perder esa actividad (…) Explicó que representaba a alrededor del 95% de producción de Décima Región, donde cerca del 70% es de pequeños miticultores¹⁵

Es así que la manera de actuar -generalmente separada- de dichos actores, que opera en función de intereses propios, también es capaz de articularse estratégicamente en función de intereses comunes, permitiendo que este actor posea un amplio despliegue en el borde costero de la región de Los Lagos con 1.198 CC.AA. equivalentes a una superficie 11.985 (ha), que son utilizadas para el cultivo y captación de choritos. A ello se debe agregar 2.340 PEI (en el periodo 2010-2018) para la captación de semilla, las cuales se encuentran desplegadas en canales insulares de los archipiélagos de Chiloé y Calbuco, la costa de la comuna de Puerto Montt y en los fiordos y estuarios de las comunas de Cochamó y Hualaihué (Figura 4).

Figura 4.
Expresiones espaciales actor Mitilicultor
Fuente: Elaboración propia

En el caso de las disputas por el uso del borde costero, y con el fin de velar por sus intereses, este actor tiene dos acciones según sus grupos de poder. En el caso de AMICHILE, utiliza su rol de integrante de la CRUBC y, desde ahí, interviene en la protección de las zonas de interés cuando han quedado sobrepuestas a otras solicitudes, principalmente de ECMPO. Con ello, logran impulsar acuerdos para que, frente a una disputa de espacio con los pueblos originarios, la última quede supeditada al interés de AMICHILE. Esto sucedió, por ejemplo, en el año 2018, cuando el ECMPO Metri en Puerto Montt fue modificado por la CRUC para resguardar áreas de intereses que esta asociación defendió.

Por su parte, las Federaciones buscan apoyo de autoridades regionales y alcaldes para fortalecer vínculos ante otros actores con quienes compiten por derechos de uso en el borde costero, logrando adecuar los intereses de terceros a los propios. Este fue el caso de la participación de la federación de Hualaihué en la mesa del ECMPO Mañihueico-Huinay, donde la federación firmó múltiples acuerdos con la asociación de comunidades indígenas que permitiera liberar múltiples áreas para el desarrollo de la pesca artesanal y la mitilicultura al interior de esta reivindicación indígena-marítima. Una situación similar ocurrió con la federación de Cochamó, quienes intervinieron en otra mesa territorial para lograr un acuerdo de liberación de 81 polígonos para la captación de semilla mediante PEI que se encontraban sobrepuestos al interior del Estuario del Reloncaví en un ECMPO denominado Marimelli¹⁶. Al respecto, algunos titulares de los ECMPO dan cuenta de cómo los mitilicultores implementan este tipo de estrategias eviden-ciando el área costera de disputa que protegen:

Se acercan a nosotros que tenemos la ECMPO para defender sus áreas. Para eso hicimos unas mesas de trabajo para discutir un ordenamiento. Los Mitilicultores iban con su área de semilla definida para que se la liberáramos (dirigente mapuche-huilliche).

3.2.3. Actor Pesca Artesanal

Este agente actúa también de manera diferenciada acorde a sus propósitos, ya que opera como un subconjunto de individuos que tienen la calidad de pescadores, que se reúnen en distintos grupos afines y luego esos grupos afines se asocian entre sí hasta conformar las confederaciones Conapach, Confepach y Condepp, logrando una articulación que, en términos de poder, adquiere mayor peso entre los diversos actores existentes en el borde costero.

La pesca artesanal se ha caracterizado por tener una importante tradición en términos de organización sindical y generación de liderazgos locales. No obstante, ha prevalecido un personalismo dirigencial que se evidencia en las entrevistas e historias legislativas de la ley de pesca. Pese a lo anterior, este agente logra actuar bajo un solo interés común, que posiciona un discurso permanente y consistente, vinculado a mejorar la calidad de vida de las comunidades pesqueras del país¹⁷. Actuando fuertemente en la defensa de distintos derechos que consideran históricos, estos actores buscan concesionar el borde costero, mediante títulos que les otorguen amplios derechos de uso y acceso a recursos públicos. Tal es el caso de las caletas de pescadores donde, en el contexto de la discusión parlamentaria de la Ley, 21.027 que permite concesionar estas zonas, exponían:

Se requiere (por parte del Estado) la concreción de la caleta en áreas delimitadas y administradas por las organizaciones de pescadores artesanales, para promover inversión pública en infraestructura de apoyo a la pesca artesanal¹⁸

La estructura discursiva de las confederaciones se orienta a la canalización de demandas hacia los servicios públicos centralizados que administran la actividad pesquera, particularmente a través de debates legislativos en materia pesquera e instancias público-privadas como el Consejo Nacional de Pesca. Este actor busca influir en las definiciones de régimen de cuotas de captura o en las políticas a favor del sector pesquero-artesanal que propicien un dominio a su favor del borde costero, mediante concesiones que les otorguen derechos exclusivos sobre los recursos pesqueros que extraen, así como de las zonas donde las desembarcan y procesan. Por ejemplo, en términos de administración de recursos bentónicos, las confederaciones influyeron en crear el régimen de las AMERB en 1995 y luego, ante falencias en este régimen de concesión, asociadas a elevados costos de operación y poca flexibilidad en su uso, las confederaciones exigieron cambios, que fueron reconocidos por el ejecutivo. De esta manera, lograron influir en la modificación del régimen de concesiones en el año 2009, dinamizando estas áreas y posibilitando el desarrollo de actividades de acuicultura a pequeña escala y colecta de semilla.

Durante el período de funcionamiento de dicho régimen (AMERB) han quedado de manifiesto sus virtudes, pero también sus defectos y las propias organizaciones de pescadores artesanales han planteado la necesidad de introducir ciertos cambios”. (Biblioteca del Congreso Nacional 2010a:14).

Otro caso en el que se demuestra la influencia para crear concesiones ad-hoc con sus intereses ha sido mediante las áreas de caleta de pescadores. En el año 1998 lograron que el Estado reconociera oficialmente una nómina de 430 caletas nacionales constituidas mediante el Decreto Supremo 240. Posteriormente, las confederaciones, ante las dificultades para concesionar y regularizar las áreas de caleta, comenzaron a exigir una normativa que las reconociera como un espacio geográfico para el ejercicio exclusivo de sus labores, demanda que fue recogida por el Estado, mediante la creación de la Ley 21.027 en el año 2017. Así, las caletas se convirtieron en concesiones a las que los pescadores aspiraban, es decir, en unidades geográfico-productivas de uso exclusivo, que quedan protegidas de los intereses de otros actores y que también actúa como una unidad de acceso a financiamiento estatal.

Con esta capacidad de actuar, los pescadores se han posicionado en el borde costero de la región de Los Lagos con 180 caletas donde desembarcan 171.886 (tons) de recursos hidrobiológicos¹⁹ y 313 AMERB donde administran y explotan distintos recursos bentónicos disponibles (Figura 5).

Figura 5.
Expresiones espaciales actor Pesquero artesanal
Fuente: Elaboración propia

En lo que atañe a las disputas por el uso del Borde Costero, es importante señalar que la pesca artesanal gestiona acuerdos con actores locales para posicionar sus concesiones. Así también para solicitar apoyo a la CRUBC, instancia donde las confederaciones tienen representación, y lograr la protección de las áreas pesquero-extractivas, como lo son las caletas, mediante la introducción de modificaciones a otras afectaciones de uso del maritorio como los ECMPO.

Además, los pescadores, de forma individual o en grupos locales (sindicatos), utilizan las propias concesiones que le otorga el ordenamiento jurídico, para impedir que otros actores se implanten en zonas que reclaman como propias. Dicha argumentación se sustenta en la figura de la concesión del borde costero:

Es necesario resguardar esas áreas del borde costero con la AMERB, porque uno hace tantos años, casi toda una vida, ha trabajado con un recurso con el que ha vivido y educado sus hijos que hay que tratar de cuidar y resguardar (Informante dirigente pesca artesanal).

3.2.4. Actor Mapuche-Huilliche

Este agente actúa con una lógica distinta en términos de organización cultural, ya que no operan con principios de articulación y representación funcional en diferentes escalas, como es más fácil de observar en los pescadores artesanales, ni tampoco genera estrategias claras de articulación bajo un objetivo común. En efecto, este actor se compone de seis principales grupos que operan básicamente en base a mecanismos diferenciados de relación con el Estado.

El primer grupo actúa planteando demandas a través del marco institucional, es decir, utilizando los mismos espacios políticos del país. En este marco se movilizan tres organizaciones: a) Identidad Territorial Lafkenche, asociación indígena que agrupa a las organizaciones mapuches desde las regiones del Biobío a Los Lagos. Esta asociación ha tenido un alto protagonismo en el ámbito legislativo a favor de los Lafkenches ya que fue la responsable de promover la Ley 20.249 (Biblioteca del Congreso Nacional 2008); b) Consejo Mayor, organización estructurada bajo el sistema de cacicados²⁰ ubicada en la isla de Chiloé e integrada por los caciques o loncos de las comunidades indígenas chilotas, quienes a su vez eligen al cacique mayor quien toma el liderazgo del Consejo y actúa como representante de ellos ante el Estado, y c) Federación Huilliche de Chiloé, que agrupa a distintas comunidades indígenas de Chiloé, con el fin de obtener proyectos e iniciativas por parte del Estado.

El segundo grupo actúa bajo parámetros de autonomía fundado en la autodeterminación, por lo tanto, generan limitadas redes con el Estado y se vinculan mayormente con otras organizaciones sociales que apoyan su causa, como el movimiento defendamos Chiloé²¹ (Observatorio ciudadano 2018). Las organizaciones que utilizan esta estrategia son: a) El Consejo General, organización estructurada bajo el sistema de cacicado; b) Sr. Francisco Vera Millaquén, quien es un líder de opinión en la temática indígena. Su importancia radica en el hecho de ser el representante de los pueblos originarios de la región de Los Lagos en la CRUBC; y, c) Coordinadora Willi Lafquen Weychan, agrupación integrada por 40 comunidades indígenas, principalmente de Chiloé.

Pese a que estos grupos desarrollan un discurso que critica el sistema económico y las políticas indigenistas del Estado, que además los ha sometido a un modelo de vida que no respeta su cultura y que ha expropiado sus tierras con el propósito de favorecer actividades económicas de otros actores, no logran realizar un ejercicio de articulación que fortalezca su capacidad de incidencia. En efecto, en el caso del borde costero, el principal logro de este agente con algunos de los grupos de poder que los representa fue lograr materializar un acceso preferente al borde costero con una concesión especial -los ECMPO contenidos en la ley lafkenche- que desde que fue promulgada, se han desplegado 73 solicitudes de esta naturaleza (Figura 6) como una estrategia de resistencia frente al extractivismo, como señala un informante:

Pedimos el ECMPO para cuidar los pocos recursos que van quedando en nuestros territorios ancestrales, los que han disminuido por la sobreexplotación pesquera y el daño de la acuicultura, y para proteger los usos tradicionales que tenemos como mapuche huilliche (dirigente mapuche-huilliche).

La distribución geográfica de los ECMPO se ubica principalmente en las zonas litorales de la cordillera de la Costa, el seno del Reloncaví y el sur de la Isla de Chiloé. Estas solicitudes abarcan una superficie de 1.454.219 (ha), donde reivindican su cultura comunitaria-consuetudinaria. No obstante, las zonas demandadas por este actor, a su vez, tienen una fuerte presión de uso para otros actores que desarrollan actividades pesqueras y de acuicultura.

Figura 6.
Expresiones espaciales actor pueblo Mapuche-Huilliche
Fuente: Elaboración propia

Las solicitudes de ECMPO han abierto una extensa disputa con los pescadores artesanales y los actores que desarrollan la acuicultura de salmones y mitílidos que también tienen intereses sobre estas zonas revindicadas por las comunidades indígenas costeras. Esta situación se ha traducido en un sistemático proceso de dominación público-privado que ha disminuido sus pretensiones, por múltiples causas político-administrativas. El poder ejecutivo y los servicios públicos centralizados que deben tramitar la solicitud, han tomado un rol activo en gestionar por vía administrativa, escenarios que han permitido disminuir las pretensiones de los pueblos indígenas sobre sus áreas de interés.

Por un lado, durante la tramitación de los ECMPOS, la misma CONADI al momento de acreditar las zonas solicitadas, en algunos casos las ha modificado basados en parámetros netamente pesqueros-artesanales, invisibilizando otras manifestaciones culturales de los pueblos originarios. En cifras, este organismo en 28 de los 73 ECMPO solicitados en el borde costero de la región de Los Lagos, ha acreditado los usos consuetudinarios en 180.940, 87 (ha) invocados por las comunidades indígenas, cuya superficie solicitada originalmente era de 543.051,83 (ha) (33,2% de lo solicitado). Esta situación para Identidad Territorial Lafkenche respondería a intereses del ejecutivo en boicotear la aplicación de la ley 20.249 al mínimo²²

Por otro lado, SUBPESCA ha creado procesos administrativos paralelos que intentaron favorecer a otros actores del borde costero por sobre las reivindicaciones marítimas indígenas. Un caso, fue el criterio jurídico establecido por dicho servicio en el año 2019 que establecía que las solicitudes concesiones de áreas de caletas pesquero-artesanales, no se suspendían por la aplicación del artículo 10 de la Ley 20.249. Este criterio fue impugnado más tarde por comunidades indígenas de Hualaihué mediante un recurso de protección ingresado en la Corte de Apelaciones de Valparaíso -causa rol 25254-2020-, donde expusieron que tal criterio generaba una privación a la preferencia que tiene un ECMPO según la ley que los crea sobre otras concesiones, lo que les afectaba para el trámite del ECMPO Huinay. Situación que finalmente fue acogida por el Poder Judicial, sentenciando que tal criterio era ilegal por contravenir expresamente el artículo 10 de la ley precitada²³

Otra causa es la visión público-privada de los ECMPOS antes expuestas, donde el CRUBC se transforma en un escenario de disputa entre derechos consuetudinarios acreditados por CONADI e intereses económicos de otros actores que quedan sobrepuestos a él, incluso algunos de esos intereses a la propia instancia, lo que ha tenido como efecto que esta comisión haya tendido a aprobar los ECMPOS, pero modificando su extensión, resguardando zonas de interés del sector pesquero artesanal y acuícola. En cifras, por esa situación entre el año 2010 y 2019 de los 28 ECMPO que ha tratado la CRUBC, este órgano ha reducido su alcance geográfico de 180.940, 87 (ha) a 144.651, 16 (ha).

4. Conclusiones

La disputa por el uso borde costero de la región Los Lagos involucra a cuatro actores que forman grupos y redes de poder para defender sus propios intereses. Dicha defensa implica articulación, pero también imposición ante alguno de los otros actores, así como también, para lograr que el Estado asegure las zonas marítimas que requieren en función de sus propios objetivos e intereses. Es así como los actores que desarrollan actividades productivas en el borde Costero, con sus grupos de poder respectivos, podrían clasificar en aquellos que instalan un discurso centrado en: i) su contribución a la economía en escalas diferenciadas, ii) su influencia en el quehacer político-normativo y iii) la reivindicación de derechos.

En efecto, los salmoneros posicionan un discurso respecto a la importancia su actividad para el país. La miticultura utiliza un discurso similar, planteando que dicha actividad es relevante para el desarrollo de la región de Los Lagos, lo cual les ha permitido tener una alta influencia en la transformación de canales insulares, así como en los fiordos del maritorio con distintas unidades productoras de choritos y de salmones, y con ello una cadena productiva a escala local y regional. Ambos actores responderían a la categoría de discurso centrado en la contribución a la economía en escalas diferenciadas.

Por otro lado, las confederaciones de pescadores mediante sus distintas redes con el Estado centrarían su discurso en la segunda categoría: influencia en el quehacer político-normativo, participando, por ejemplo, activamente en la elaboración y adecuación del marco pesquero del país a través de iniciativas como el perfeccionamiento del régimen de las AMERB, así como en el reconocimiento legal de las áreas de caleta.

Por último, los actores mapuche-huilliche se articulan en distintas organizaciones que constituyen la tercera categoría de discurso centrado en la reivindicación de derechos, buscando posicionar la recuperación de espacios de uso ancestral del borde costero, a partir de un modelo consuetudinario que por su esencia es disruptivo para el modelo económico imperante.

Se puede deducir que el papel de los servicios públicos que administran el borde costero ha sido priorizar y legitimar el otorgamiento de condiciones, tanto legales, como territoriales, para favorecer la reproducción de las actividades económico-productivas en el mar. Se puede inferir que este rol va en desmedro de las comunidades mapuche-huilliche, situación que en algunos casos han generado actos administrativos que han sido derogados por el Poder Judicial y la Contraloría General de la Republica.

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Notas