Harold Lasswell expusiera en su obra “La orientación hacia la política” (1951) -que posteriormente sería ampliado con “La concepción emergente de la política” (1971)- donde presentaba la necesidad de que estudios científicos y el ejercicio de la gobernabilidad se conjugaran con el objetivo de mejorar los procedimientos de toma de decisiones en el ámbito de la administración pública.

Como campo de estudio se reafirma en los Estados Unidos en la década de 1960 y se expande en los países latinoamericanos treinta años después. En este último contexto la disciplina va generando de sus propias preocupaciones, acordes a los retos que imponen su realidad particular y convirtiendo en recurrente objeto de estudio, temas que en Norteamérica no eran frecuentes (al no ser preocupaciones para su realidad) como la legitimidad del gobierno democrático y el redimensionamiento de lo público a partir de la intervención de la Sociedad civil en la administración de recursos públicos como forma de control social del Estado.

En América Latina los estudios de políticas públicas cobraron especial relevancia en los años 90 del siglo pasado, como consecuencia de especificidades del subcontinente que hacían urgente la necesidad de nuevas formas en el ejercicio de la política. Por un lado, los sistemas políticos en la región se abrían a procesos de democratización, luego de décadas de intensas dictaduras. A esto se unía, como herencias de la fallida industrialización¹ impulsada desde la óptica de la CEPAL, graves problemas sociales² y una enorme deuda externa, teniendo en cuenta que durante estas décadas el Estado se volvió el gran protector de la nueva industria a través de subsidios que tenían su origen en préstamos otorgados por economías extranjeras. Una vez declarado el fracaso de este modelo para América Latina se había profundizado la relación de dependencia que se pretendía superar con los principios del desarrollismo endógeno.

En la década de los noventa, se produjo un cambio en la coyuntura política. Las formas de gobierno vigentes hasta el momento mostraron su obsolescencia evidenciando nuevas problemáticas. Ante esta situación, desde las academias latinoamericanas se comienzan a patentizar nuevos paradigmas sobre el modo en que se concibe la relación Estado- Sociedad civil. En esta etapa, el pensamiento latinoamericano sintió la necesidad de buscar respuestas a la nueva situación que se suscitaba y comenzaron a ganar importancia los estudios sobre el Estado, el poder, la democratización y las formas posibles de transición de gobiernos autoritarios a gobiernos civiles y democráticos. La reflexión en torno al Estado y el poder se convirtieron en una urgente necesidad para las Ciencias Sociales.

De esta manera, el tema de las políticas públicas, -que ya en Norteamérica contaba con 40 años de una prolífera producción teórica- irrumpe como alternativa para la regulación de la administración pública, como la forma de gestión integral que recoge en sí, al menos teóricamente hablando, la racionalidad de la administración pública, la verdadera calidad de la democracia, la eliminación de males sociales y la tan evocada descentralización del Estado. Luis Felipe Aguilar Villanueva, uno de los autores que impulsó, y continúa desarrollando, los estudios sobre políticas públicas en América Latina en esta época convirtiéndose así en un referente ineludible para las investigaciones posteriores, precisa sobre este acercamiento inicial:

Fue entonces lógico plantearse la cuestión acerca de cómo evitar los nocivos errores decisionales de gobierno y, en positivo, plantearse la cuestión acerca de cómo elaborar decisiones de políticas idóneas y efectivas. Fue asimismo lógico descubrir que la disciplina de Políticas Públicas era la única que se ocupaba cognoscitivamente del proceso de las decisiones directivas del gobierno y proponía métodos para contribuir a su eficacia (Aguilar, 2018^[3]).

En su esencia primigenia los primeros estudios sobre políticas públicas en América Latina se orientaban hacia dos objetivos fundamentales: corregir el otrora desmedido poder estatal y la búsqueda de la racionalidad económica en el ámbito social. No es de extrañar, por tanto, se erigieran sobre la base del enfoque racional. Este enfoque establece que el método más efectivo para regular la labor estatal es precisamente a partir de la implicación de los ciudadanos en la toma de decisiones de carácter público para poner límites y control la administración pública.

Aun así, ha constituido un campo bastante fecundo en lo que a producción teórica se refiere. Importantes sistematizaciones sobre el tema han sido elaboradas constituyéndose como bases conceptuales fundamentales que, a la postre, han servido de sustento para la elaboración de un mapa conceptual, y de diferentes paradigmas y teorías que son constantemente enriquecidas y contextualizadas. De este modo el tema comienza a distanciarse de la tradición norteamericana partiendo de un nuevo centro de análisis: las funciones de la participación ciudadana en el carácter público de la política.

Es precisamente en este contexto donde la Sociedad civil pasa a ser una variable imprescindible en los estudios de políticas públicas en el subcontinente, incorporándose a los análisis los términos de cooperación, retroalimentación, corresponsabilidad, entre otros que renuevan en el plano de la administración pública la relación usualmente antagónica Estado- Sociedad civil. Como resultado, la Sociedad civil ganó espacio paulatinamente incorporándose en los estudios latinoamericanos como actor fundamental de las políticas públicas, pasando de ser calificada como una entidad contemplativa, pasiva y controlable en lo que a cuestiones de activismo político se refiere a ser el espacio asociativo por excelencia continente de los sujetos capacitados para la participación política activa.

De igual modo, los llamados gobiernos progresistas en América Latina, surgidos en las últimas décadas, han incorporado al menos teóricamente hablando, la utilización de políticas públicas en sus administraciones como forma de renovarse y distanciarse del obsoleto verticalismo característico del socialismo real. Herederos de sociedades con estructuras altamente heterogéneas - debido a la histórica diferenciación socioeconómica entre los disímiles grupos sociales- estos gobiernos requieren una acción gubernamental que trascienda el discurso político y tomen medidas profundas que ayuden a reducir la brecha de una estratificación social desproporcionada y multicausal.

En el caso de Venezuela, desde que Hugo Chávez decretara como paradigma a seguir el llamado Socialismo del Siglo XXI, no solo en el contexto de la Revolución Bolivariana, sino en un marco mucho más amplio y de mayor impacto como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), la cuestión de las nuevas formas de gestión estatal que sean consustancialmente inclusivas y participativas se convirtieron en centro de atención. Con la llegada del chavismo al poder en 1998 el país exhibe profundos cambios socioeconómicos y políticos que removieron las bases del sistema político y lo ubicaron en el camino a lograr una sociedad más justa y equitativa.

El conjunto de medidas revolucionarias que se tomaron a partir de este año ha desempeñado un papel relevante en el logro de determinados niveles de bienestar social. Por tanto, el diseño de políticas sociales está orientado a la búsqueda de la equidad social y descansa en el valor del universalismo, desde un enfoque que propone que el crecimiento económico debe de ir acompañado de la superación de todas las barreras culturales que limitan la integración social de los diversos grupos tradicionalmente marginados, como condición para un desarrollo humano y sostenible (Harnecker, 2010).

Las misiones sociales en Venezuela son un ejemplo (no el único pero tal vez si el más representativo) de proyectos que han ganado espacio como instrumentos que permiten a sectores históricamente excluidos y vulnerables de la población la incorporación al sistema. Debido a la variedad de planes que han sido implementados en las últimas décadas y la amplitud de modalidades en lo que se refiere a la atención social los estudios sobre políticas públicas han ganado espacio en el país pues muchos de estos programas han sido recurrentemente calificados con este apelativo.

En virtud de ello, los estudios sobre el tema se han disparado en el país, sobre todo a partir de la implementación del Plan Nacional de Desarrollo Simón Bolívar. Los impactos de la nueva realidad política, han requerido de una observación urgente y amplia, evidente a partir de las numerosas investigaciones que se han llevado a cabo sobre todo en el ámbito de los asuntos públicos.

Sin embargo, de manera general, las políticas públicas en Venezuela tanto desde el plano académico como desde la praxis gubernamental han padecido una serie de deficiencias que afectan tanto su concepción teórica como sus cursos de acción. También en Venezuela una deficiencia fundamentales la diversidad o la dispersión de la denotación y el uso del término política pública, lo que genera el tratamiento indiscriminado de los conceptos de políticas gubernamentales y políticas públicas. La no existencia de una clara diferenciación entre alcances, procedimientos y contenidos de las políticas gubernamentales y las políticas públicas ha deformado la concepción que se maneja homologando unas con otras.

Sobre esta indeterminación teórica Luis F. Aguilar explica: “La diversidad de definiciones tiene su explicación en la historia y cultura política diferente de los países y también, aunque más cuestionable e invalidable en las afiliaciones ideológicas de académicos y funcionarios, cuando no son racionalmente fundamentadas (Villanueva, entrevista 2018)”.Pero independientemente del motivo que la origine, la dispersión teórica-conceptual tiene elevados costos para la práctica, debido a que una conceptualización deficiente genera inevitablemente una praxis defectuosa al constituirse en un punto de partida inadecuado.

Desde estos estudios, suele asumirse que el carácter público de una política radica en la incidencia que esta tenga sobre determinados grupos sociales. El estar destinada a ciertos sectores públicos la hace pública por antonomasia. Esta deficiencia, frecuente en la conformación teórica de las políticas públicas, evidencia la homologación de procesos que si bien pueden tener objetivos en común requieren de procedimientos particulares, diferentes, para su utilización. Debido a esto el punto de partida de las políticas públicas se torna difuso ante la carencia de distinción entre uno y otro. Sobre este fenómeno Doris Colina refiere:

(…) considero que no existen tales diferencias, aunque debería haberlas, porque cuando se habla de políticas públicas, éstas deberían partir de un diagnóstico comunitario, donde puedan jerarquizarse todos los problemas de la comunidad, analizarlos, tomar una decisión y luego buscar su inclusión en la agenda pública, a nivel central o regional, según sea el caso. Sin embargo, en Venezuela, las políticas públicas no se realizan de esta forma sino que más bien, se agenda cualquier problema y se ataca el mismo, sin consultar al pueblo afectado, cuando en realidad no es prioritario y ni siquiera es de interés para la colectividad (Colina de Andrade, entrevista 2017^[4]).”

Relacionado con lo anterior, se encuentra el carácter resultadista de las políticas que se aplican, consecuencia de la generalización de un modelo de gobierno por planes estado centristas, contraproducente a la implementación de políticas públicas, en especial cuando estas planificaciones pretenden la obtención de resultados cuantitativos omitiendo, en la pretensión de obtener números, la calidad y alcances cualitativos de los procedimientos.

Existen innegables beneficios en la ejecución de la agenda de gobierno planificada que se propone y cumple con metas y plazos. Pero no todo problema social es solucionable con planes globales y universalizadores (muchas veces además centrales, impositivos y obligatorios para todos los actores de la sociedad) que no toman en cuenta particularidades de conflictos, sujetos y contextos (Villanueva, entrevista 2018). Alcanzar metas y cumplir planes en tiempo es importante, pero si para ello se incita a procesos carente de sentido, sin objetivos claros, donde hay que cumplir indolentemente, sin comprender motivos, importancia, finalidad, etc. se anula la posibilidad de una verdadera política pública donde, como expresa Luis F. Aguilar Villanueva “no todo puede ser ni debe ser planificado (Villanueva, entrevista 2018).”

Otra de las limitaciones fundamentales es la excesiva relevancia que se le concede a la existencia de los marcos jurídico- institucionales que propician el surgimiento de políticas públicas. La Constitución reconoce diversas instituciones encargadas de la implementación de políticas públicas con base en el poder popular. Por tanto, es evidente que en Venezuela se prevé desde el poder legislativo la posibilidad de implementación de políticas públicas que promuevan el alcance del desarrollo bajo un paradigma específico: el desarrollo humano. Pero, si bien existe la posibilidad de implementar estas políticas desde lo jurídico- formal la sola consagración de medios legales, aunque es un factor importante, no garantiza per se ni la existencia de los procesos ni la calidad de los mismos.

Como consecuencia de la desproporcionada preeminencia del argumento legal -en detrimento de otros componentes que requiere una política pública para ser verdaderamente pública y eficiente- otra de las deficiencias en su concepción en los estudios es la limitada sistematización de la categoría participación, que usualmente no es analizada como proceso político fundamental, sino que es asumida como contingencia para resolver problemas específicos.

En su dimensión objetiva, tangible y medible en la realidad la corresponsabilidad en Venezuela sufre de importantes limitaciones. La participación ciudadana como un objetivo a cumplir en los planes de gobierno es una de estos anacronismos que provoca la convocatoria a asistencias desprovistas de sentido real. Si bien es fundamental la existencia de canales que promuevan la implicación de la Sociedad civil en asuntos de administración pública, existencia y efectividad no son sinónimas. De manera que no es acertado -tal como se hace desde determinados estudios y discursos políticos- equiparar sus significados.

La promoción de la participación “desde arriba” es uno de los despropósitos más recurrentes. Aunque conceptualmente es oportuno que el Estado apoye procesos de gobernanza, en la práctica el costo de este patrocinio es una participación controlada por parte de funcionarios del gobierno. Quienes “orientan” también se dan a la tarea de establecer límites claros y precisos en términos espaciales y de alcances. La posibilidad de participar queda contenida en el dónde, cómo y cuándo quieren las instituciones gubernamentales. De esta manera se anula la posibilidad de una intervención espontánea y se revierte la fórmula que propone la concepción de políticas públicas para el control social del Estado por parte de la Sociedad civil; siendo esta última la única que es consecuentemente fiscalizada.

Todavía debe avanzarse hacia el reconocimiento de la corresponsabilidad como un derecho de toda sociedad verdaderamente democrática no solo de forma nominal sino desde su materialización en la realidad. La ejecución del principio de corresponsabilidad en Venezuela demanda una Sociedad civil conformada por ciudadanos activos, críticos, interesados en su entorno e integrados a través de la participación a los proyectos comunes, de esta manera se evidenciará el tránsito de la democracia representativa hacia modelos más participativos. Pero también requiere la creación por parte del gobierno de vías directas y efectivas de acción política para el ciudadano o el reconocimiento de las existentes al margen de su gestión, pues “si bien existen mecanismos de participación institucionalizados, es decir, aquellos que están formalmente previstos en los diferentes cuerpos normativos venezolanos, también existen mecanismos de participación no institucionalizados que no deben invisibilizarse (Anzola, 2007 p. 6).”

La corresponsabilidad es un ejercicio de aprendizaje tanto para gestores gubernamentales como para actores de la Sociedad civil que les permite trabajar en conjunto y consensuar soluciones desde las diferentes necesidades. Teniendo en cuanta el proyecto de sociedad que se pretende construir en la nación bolivariana la dirección o gobierno de la sociedad no puede realizarse más que mediante interlocución, negociación y concertación entre el actor gubernamental y actores sociales. El nuevo proyecto requiere nuevas formas de hacer la política -caracterizadas al decir de Michel Lebowitz (2009), por el no estatismo, el no populismo y el no totalitarismo- se debe seguir trabajando en la eficiencia de las nuevas formas de gestión estatal que sean consustancialmente inclusivas y participativas.

En consecuencia las políticas públicas deben ser un resultado de la coproducción y coautoría del gobierno y la sociedad y de un ejercicio de corresponsabilidad que favorezca los procesos de gobernanza. El gobernar debe ser en el contexto venezolano, el vínculo entre las legislaciones y los hechos sociales. Y más que un centro de gobierno debe existir un sistema de gobierno, integrado y operado por múltiples actores.

“Por consiguiente, para poder conducir a la sociedad, deben dialogar, coordinarse, intercambiar, asociarse, cooperar con otros actores públicos, privados y sociales, nacionales e internacionales. Toma forma y se desarrolla una forma de gobernar más socialmente sustantiva e influyente y los ciudadanos, que antes eran considerados los destinatarios y beneficiados de las políticas gubernamentales, ahora son o se exige que sean coautores de la política y corresponsables de su implementación. La sociedad ya no es ni puede ser dirigida solo por el gobierno. La dirección de la sociedad hacia nuevos niveles de justicia, integración, bienestar y bien vivir, es republicanamente una acción conjunta, común, corresponsable. Suelo decir que el gobierno de la sociedad es gobierno con la sociedad (Villanueva, entrevista 2018)”.

La participación ciudadana es un requerimiento fundamental, que no se cumple a cabalidad en la implementación de proyectos que se enuncian como políticas públicas. Aun cuando formalmente se realizan consultas, no es secreto ni para investigadores sociales ni para la administración pública que a través de los métodos de Investigación Acción Participativa (IAP) con una selección de muestra intencionada –cuando en realidad se requiere una selección aleatoria- se pueden obtener los resultados deseados en lugar de los resultados reales. Por tanto, la consulta a un grupo determinado, reducido, seleccionado con antelación y homogéneo en cuanto lugar que ocupan en la estratificación social, ideología, patrones culturales, entre otros, no permite un acercamiento integral y objetivo al problema ni un amplio espectro de respuestas en cuanto a las posibles soluciones para resolverlo.

“(…) la política pública exitosa, la política social efectiva, ha de ser “sociocéntrica”, socialmente sustanciada a través de formas de participación de la sociedad civil y política, que no se reducen a las que se ejercen actualmente en nuestros gobiernos democráticos y que pueden avanzar, profundizarse, volverse más decisivas en las decisiones de la política (Villanueva, entrevista 2018).”

En la elaboración de las políticas públicas la participación ciudadana es un eslabón fundamental para el logro de una verdadera efectividad en dichas políticas pues la experiencia demuestra que “donde los intentos han sido genuinos, si bien fallidos, de manera invariable ha faltado un ingrediente: la participación de la sociedad civil (Cano, 2008 p. 150).”

No es posible ni positivo que el Estado provea de todos los recursos financieros, organizativos y/o cognoscitivos necesarios para impulsar transformaciones en las relaciones económicas, laborales, educativas, de salud, aún si el gobierno tiene el monopolio de la posesión del recurso legal y del poder coactivo. El cambio social requiere más actores que el gobierno y más recursos que los gubernamentales. La conducción de la sociedad es posible y exitosa si y cuando existe un enlazamiento de los poderes y facultades del gobierno con la capacidad intelectual, económica y organizativa de la sociedad (Villanueva, entrevista 2018).