Lei de Acesso à Informação nos Municípios do Extremo Oeste de Santa Catarina¹

Law of Access to Information on the Municipalities of Far Western Santa Catarina

A informação é um elemento que sempre esteve presente desde os tempos mais remotos da humanidade, mas foi a partir do século XX que as tecnologias da informação e da comunicação se aceleraram e possibilitaram que a Sociedade da Informação se consolidasse, mantendo-se mais conectada e integrada.

A informação é conceituada como sendo um elemento referencial, uma ideia ou uma mensagem extraída de um documento. Devido a sua importância, chegou a ser moeda de troca na contemporaneidade e, considerando os desenvolvimentos tecnológicos que se seguiram, a informação intensificou-se e quebrou barreiras de tempo e espaço. Nessa visão, a informação por si só não faz sentido. O acesso permite que ela seja decodificada e transformada em conhecimento.

O acesso à informação pública é um direito garantido a qualquer cidadão, assegurado pela Declaração Universal dos Direitos Humanos, pela Constituição Federal Brasileira de 1988, por tratados, convenções e declarações dos quais o Brasil faz parte. O cidadão no Brasil ganhou aliado como a Lei Complementar nº 131, de 2009 e a Lei de Acesso à Informação (LAI), aprovada em 18 de novembro de 2011, que entrou em vigor em 16 de maio de 2012. Ambas objetivam especificar e reforçar os direitos de acesso à informação pelo cidadão. Neste sentido, cabe aos gestores públicos realizar a gestão dos documentos, preservar seus acervos, desenvolver e implantar políticas que deem acesso à informação aos cidadãos. De acordo com a Controladoria-Geral da União (CGU) “[...] a informação produzida, guardada, organizada e gerenciada pelo Estado em nome da sociedade é um bem público.” (BRASIL, 2013a, p. 6).

O objetivo desta pesquisa foi investigar de que forma a LAI está sendo disponibilizada nas prefeituras dos municípios integrantes da Associação dos Municípios do Extremo Oeste de Santa Catarina (AMEOSC). Os objetivos específicos foram: a) identificar os municípios integrantes da AMEOSC; b) identificar quais prefeituras disponibilizam a LAI; c) identificar quais são os tipos de canais disponibilizados pelas prefeituras para que os cidadãos tenham acesso às informações públicas; d) verificar se existe a padronização do ícone nos websites para identificar o canal de acesso à informação; e) verificar o que muda nas prefeituras com a disponibilização da LAI; f) verificar como os gestores das prefeituras estão se estruturando para atender as demandas decorrentes da LAI e g) verificar quais os principais problemas enfrentados pelos gestores quanto à instalação do sistema da LAI, referentes à estrutura física e lógica e aos recursos humanos (atendimento, gerenciamento e técnico).

A justificativa da pesquisa se deve ao fato dessas pesquisadoras acompanharem a tramitação da LAI e sua aprovação, e disciplinas do Curso de Arquivologia da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).

Considerando que todos os municípios deveriam implantar a LAI, a escolha pelos municípios do Extremo Oeste de Santa Catarina justificou-se, na visão dessas pesquisadoras, porque a maioria dos estudos concentram-se nas capitais dos estados ou em cidades de grande porte, deixando de fora cidades que podem ser objetos de estudo, agregando contribuições significativas para os campos das ciências, bem como para a Arquivologia, pois é a área que oferece conhecimentos e prepara o profissional para lidar com as atividades de tratamento, organização e difusão dos acervos arquivísticos.

Este artigo apresenta os resultados da pesquisa e espera contribuir para a ampliação da literatura sobre a LAI, por ser um assunto novo, pertinente ao campo da Arquivologia e que tem muito a ser explorado ainda, tanto pela sua importância quanto pela consolidação efetiva da democracia no país, além de ser campo de atuação para os arquivistas. Espera-se, também, poder contribuir com melhorias advindas da análise da disponibilização da LAI para as prefeituras participantes desta pesquisa.

Aprovar leis de acesso à informação deve-se ao fato de países perceberem a necessidade de ampliarem suas políticas de acesso à informação pública, mesmo que esse acesso já seja mencionado em suas Constituições.

O marco de criação da primeira Lei de Acesso à Informação que se tem notícia foi a Suécia, em 1766. Colômbia (pioneira) em 1888; Finlândia em 1951; Estados Unidos da América – Lei de Liberdade de Informação, conhecida como FOIA (Freedom of Information Act) em 1966; Dinamarca e Noruega em 1970; França e Holanda em 1978; Austrália, Nova Zelândia e Canadá em 1982; Hungria em 1993; Reino Unido – Lei de Liberdade de Informação (FoI) em 2000 e os Regulamentos de Informações Ambientais em 2004; Escócia em 2002; México em 2002 (um dos países mais avançados nesta questão); Chile e Uruguai em 2008. Espanha em dezembro de 2013 (entrou em vigor em dezembro de 2014) e o Paraguai que aprovou sua lei em 18 de setembro de 2014, sendo o centésimo país a aprovar Lei de Acesso à Informação (ACCESS INFO EUROPE, 2014; ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE JORNALISMO INVESTIGATIVO, 2014; BRASIL, 2011a, 2011b; COOK, 2011; JARDIM, 1999; MENDEL, 2009; URUGUAY, 2008).

Nessa trajetória de criação de leis de acesso, percebe-se que o movimento tem crescido muito nos últimos anos, conforme Cook (2011, p. 245-246), citando que “[...] a maioria dos países tomou esse rumo apenas nos anos 1990 ou no século atual. Muitos ainda estão na estrada, mas estão indo na mesma direção”. É o caso do Brasil, que aprovou sua lei em 2011. Diferentemente das leis de acesso à informação em outros países, a lei brasileira se destaca pelo tamanho do país, o número de habitantes e os níveis de abrangência da LAI que se aplica à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, Executivo, Legislativo, Cortes de Contas, Judiciário, Ministério Público, autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e entidades privadas que recebem recursos públicos (BRASIL, 2011a).

Além das inúmeras leis de acesso à informação já aprovadas em vários países e outras que estão a caminho, existem também os tratados, as convenções e as declarações de âmbito internacional. Com a aprovação da lei brasileira, o Brasil “[...] cumpre, também, o compromisso assumido pelo país ante a comunidade internacional em vários tratados e convenções” (BRASIL, 2011b, p. 2). O Brasil é signatário em alguns tratados, convenções e declarações como a Declaração Universal dos Direitos Humanos, a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, a Declaração Interamericana de Princípios de Liberdade de Expressão e o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos. Assim, o Brasil investiu em estudos, treinamento de equipes e adequações para criar sua Lei de Acesso à Informação e disponibilizá-la à União, aos Estados, Municípios, Distrito Federal e outras instituições.

A LAI, de nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, entrou em vigor em 16 de maio de 2012, e “[...] teve origem em debates no âmbito do Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção, órgão vinculado à Controladoria-Geral da União” (BRASIL, 2011b, p. 10).

A LAI foi amplamente discutida entre 2009 e 2011 pelo Congresso Nacional e agora deve ser cumprida por todos os órgãos e entidades da administração direta e indireta, nas esferas Federal, Estadual, Distrital e Municipal e pelos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, abrangendo, ainda, as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos, contrato de gestão, termo de parceria, convênio, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres. Neste caso, a publicidade a que estão submetidas refere-se à parcela dos recursos públicos recebidos e à sua destinação.

A LAI regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e os dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991 e dá outras providências (BRASIL, 2011a).

O direito de acesso à informação está garantido ao cidadão no artigo 19 da Declaração Universal dos Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (ONU), no qual se destaca que “[...] toda pessoa tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras” (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1948, p. 4). Artigo 19 é o nome de uma Organização Não Governamental (ONG) de direitos humanos internacionais, que atua no Brasil desde 2007 e oferece suporte jurídico e orientações no acesso à informação e defesa da liberdade de expressão. Em relação ao acesso à informação, a ONG detalha ainda que o direito é reconhecido por várias organizações, entre elas a “[...] Organização dos Estados Americanos (OEA), e em diferentes tratados e declarações internacionais, como o Pacto de Direitos Civis e Políticos e a Declaração de Chapultepec” (ARTIGO 19, 2013, p. 9).

Historicamente, no Brasil, o direito do cidadão de pedir e receber informações produzidas pelos órgãos públicos começa com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 nos incisos do art. 5º, do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216.

Além dessa, o Brasil tem ainda a Lei nº 8.159/1991 que dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados, destacando no art. 5º que a “Administração Pública franqueará a consulta aos documentos públicos na forma desta Lei” (BRASIL, 1991, p. 1). Como instrumentos reguladores de transparência nas ações governamentais, o Brasil tem a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000, o Portal da Transparência, de 2004, o Decreto nº 6.170, de 2007, que trata das regras para celebração de convênios com entidades sem fins lucrativos, a Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009, que trata de “[...] determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios [...]” (BRASIL, 2009, p. 1) e a conquista mais recente, a LAI de 2011(BRASIL, 2013a).

A LAI vem para mudar o cenário brasileiro e, aos poucos, acabar com a cultura do sigilo que permeia as instituições detentoras de acervos documentais e que devem estar organizados e à disposição de qualquer cidadão, pois, de acordo com Flores (2012, p. 51), a “[...] disponibilização de informações aos indivíduos exige uma cultura de abertura e o Estado tem um papel fundamental para a mudança cultural, pois lida cotidianamente com a informação pública, de sua produção a seu arquivamento”. Portanto, a LAI está presente em todas as esferas do poder público e obrigará as mesmas a desenvolverem políticas de abertura em relação a seus documentos.

De acordo com a trajetória histórica de direito de acesso à informação pública no Brasil, sabe-se que as informações poderiam ser acessadas pelo cidadão somente quando a documentação estivesse disponível no arquivo permanente, ou seja, na terceira idade. Esta era uma medida restritiva e agora é uma novidade da LAI, uma vez que o cidadão pode ter acesso aos documentos em qualquer das idades (corrente, intermediária e permanente), de acordo com o art. 6º da LAI, no § II, a “[...] informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos [...]” pode ser acessada a qualquer momento (BRASIL, 2011a, p. 2).

A outra novidade da LAI é que qualquer cidadão pode solicitar informações públicas sem a necessidade de justificar seu uso. De acordo com o art. 10, § 3º são “[...] vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de informações de interesse público [...]” (BRASIL, 2011a, p. 4).

Para solicitar informações o cidadão deverá, obrigatoriamente, informar a “[...] identificação do requerente e a especificação da informação requerida” (BRASIL, 2011a, p. 4). Isto tem gerado uma série de problemas pela questão da identificação e do endereço, pois “[...] alguns órgãos chegaram a exigir o comprovante de residência e outros declararam que só poderiam receber pedidos de informação feitos pelos residentes daquele Município ou Estado” (ARTIGO 19, 2013, p. 27). A LAI estabelece que qualquer cidadão pode solicitar informações, mas não prevê esta limitação a nenhuma das esferas governamentais.

Quanto ao tempo para atender as solicitações, a LAI determina um prazo de 20 dias, podendo ser prorrogado por mais dez, “[...] mediante justificativa expressa, da qual será cientificado o requerente” (BRASIL, 2011, p. 4). Ainda de acordo com pesquisas realizadas com várias instituições públicas, esse prazo de 20 dias não foi obedecido e nem justificado por muitas, o que comprova que mais um item da LAI não está sendo cumprido (ARTIGO 19, 2013).

A LAI prevê a transparência ativa e a passiva. A transparência ativa é a divulgação das informações obrigatórias pelos órgãos e entidades públicas, assim como informações relacionadas na Lei Complementar nº 131/2009, (BRASIL, 2013a, p. 14), a “[...] iniciativa do órgão público de dar divulgação a informações de interesse geral ou coletivo, ainda que não tenha sido expressamente solicitada, é denominada de princípio da ‘Transparência Ativa’.”. De acordo com a LAI, os municípios com população acima de dez mil habitantes são obrigados a usar a Internet como meio para fazer a divulgação de suas informações. Para isso, é necessário criar uma página específica para essa finalidade, usando a indicação sobre a mesma com o ícone da LAI. Os municípios que possuem população abaixo de dez mil habitantes estão dispensados da obrigatoriedade de divulgar suas informações via Internet, porém não estão dispensados do cumprimento da Lei Complementar nº 131/2009.

Já a transparência passiva se dá “[...] quando algum órgão ou ente é demandado pela sociedade a prestar informações de interesse geral ou coletivo, desde que não sejam resguardadas por sigilo. A obrigatoriedade de prestar as informações solicitadas está prevista especificamente no artigo 10 da LAI” (BRASIL, 2013a, p. 17). Neste caso, a transparência passiva se dá quando o cidadão não encontra as informações que deseja ou que não estão disponíveis nos websites das instituições. Porém, o cidadão precisa saber que existem diferentes canais para poder solicitar informações de seu interesse, entre eles, os canais Serviço de Informações ao Cidadão (SIC) físico ou Serviço de Informações ao Cidadão (SIC) eletrônico.

O SIC físico, descrito no inciso I do art. 9º da LAI, deve apresentar um local com as condições apropriadas para: “[...] a) atender e orientar o público quanto ao acesso a informações; b) informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades; c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações” (BRASIL, 2011a, p. 4). Outro canal é o SIC Eletrônico, pelo qual o cidadão pode solicitar informações, usando a Internet sem sair de casa, além de ser uma ferramenta de gerenciamento dos pedidos de informações. Para este canal, a “[...] prestação desse serviço pela rede de computadores se mostra uma forma ágil e fácil de atender ao solicitante, que pode obter as informações necessárias sem precisar sair de casa” (BRASIL, 2013a, p. 19).

Todos os órgãos e entidades devem apresentar uma página específica para atender as obrigações da transparência passiva previstas na LAI. O ícone precisa estar na home-page dos órgãos e entidades, de forma visível e apresentar o ícone com o nome “Acesso à Informação”. Para facilitar a padronização dos ícones, a CGU disponibiliza no seu website arquivos com modelos e orientações, além do manual para a aplicação.

Visando à disseminação da LAI, a CGU lançou, em janeiro de 2013, o Programa Brasil Transparente, objetivando apoiar os Estados e os Municípios na implementação da LAI, além de disponibilizar o código-fonte do SIC Eletrônico, de forma gratuita, bem como os modelos dos ícones (BRASIL, 2014a).

Para que a LAI seja fortalecida e tenha pleno funcionamento, acredita-se que medidas importantes devem ser tomadas. Para a “[...] plena eficácia da Lei de Acesso, é preciso constante acompanhamento das atividades de atendimento ao cidadão, produção de resposta, capacitação de servidores, engajamento de autoridade, aprimoramento das leis e regulamentos, dentre outras ações” (BRASIL, 2013a, p. 46). Assim, espera-se que essas medidas sejam tomadas não somente na esfera federal, mas em todos os Estados, o Distrito Federal e os Municípios para a efetivação e o cumprimento dos dispositivos constantes na LAI.

A partir do século XX, depois da Segunda Guerra Mundial, aumentou o progresso tanto científico quanto tecnológico. Com isso, a produção documental cresceu a níveis relevantes, fugindo do controle das organizações. Para Paes (2004, p. 53), “[...] a produção de documentos cresceu a níveis tão elevados que superou a capacidade de controle e organização das instituições, as quais se viram forçadas a buscar novas soluções para gerir as grandes massas documentais acumuladas nos arquivos”. Foi também nesta época que surgiram as três idades dos arquivos e o novo conceito de gestão documental arquivística.

Assim, a gestão documental arquivística abrange todas as fases pelas quais passam os documentos, desde sua produção até sua eliminação ou guarda permanente, sendo dividida em fases corrente, intermediária e permanente. Estas fases ganharam mais visibilidade no Brasil com a Lei nº 8.159/1991, Lei de Arquivos que declara no seu art. 8º,

1. § 1º - Consideram-se documentos correntes aqueles em curso ou que, mesmo sem movimentação, constituam objeto de consultas frequentes.

2. § 2º - Consideram-se documentos intermediários aqueles que, não sendo de uso corrente nos órgãos produtores, por razões de interesse administrativo, aguardam a sua eliminação ou recolhimento para guarda permanente.

3. § 3º - Consideram-se permanentes os conjuntos de documentos de valor histórico, probatório e informativo que devem ser definitivamente preservados (BRASIL, 1991, p. 2).

Cada fase documental tem valores definidos. Na concepção de Belém (2009, p. 14), as “[...] fases pelas quais passa o documento caracterizam-se pela sua mudança de valor, causa para a determinação da ‘idade’.”. Na fase corrente, o valor dos documentos é imediato pelo seu uso funcional, administrativo, jurídico, tramitação legal; utilização ligada às razões pelas quais foram criados. Esses documentos, dependendo da sua tipologia/função, permanecem no arquivo corrente por cinco a dez anos. Na fase intermediária, os documentos ultrapassaram o prazo jurídico/administrativo sendo menos consultados, mas ainda podem ser utilizados pelo produtor. Permanecem nesta fase por 20 anos. Na fase permanente, o documento já cumpriu a função administrativa por volta de 25 a 30 anos contados a partir da data de sua produção ou do fim de sua tramitação. Inicia-se a fase cultural, histórica, científica e social dos documentos (BELLOTTO, 2006).

O significado de gestão documental está na Lei de Arquivos que conceitua a gestão de documentos como “[...] o conjunto de procedimentos e operações técnicas referentes à sua produção, tramitação, uso, avaliação e arquivamento em fase corrente e intermediária, visando a sua eliminação ou recolhimento para guarda permanente” (BRASIL, 1991, p. 1).

Para aplicar a gestão documental é preciso que a instituição defina condições como a política institucional de tratamento da informação, conscientização dos gestores e colaboradores, descentralização das responsabilidades, definição das tecnologias da informação, valorização da unidade gestora do arquivo, elaboração de instrumentos arquivísticos e treinamento dos usuários.

Para que haja sucesso no desempenho das atividades arquivísticas é necessário o comprometimento da alta direção, bem como disponibilidade dos colaboradores, recursos materiais e humanos, elaboração de normas e procedimentos que devem ser seguidos de forma rigorosa para que a gestão possa funcionar de maneira efetiva.

Portanto, a gestão arquivística de documentos deve ser pensada desde a produção até a destinação final, com aplicação de técnicas e metodologias arquivísticas que faz toda a diferença, pois na era da informação e do conhecimento, tudo precisa estar ao alcance de um clique do mouse. O profissional arquivista é o que detém as competências necessárias para atuar, de forma proativa, no gerenciamento de arquivos documentais, detendo conhecimentos de técnicas e métodos fundamentais para organizar, tratar e disponibilizar as informações aos cidadãos. Nesse sentido, fica claro que o arquivista pode e deve fazer essa mediação entre os acervos documentais e a LAI.

Esta pesquisa caracteriza-se por revisão bibliográfica e análise documental abordando questões sobre a LAI, a gestão documental arquivística e os ciclos de vida dos documentos arquivísticos. Foram utilizadas publicações disponíveis em websites do Governo Federal e publicações elaboradas e publicadas pela CGU; é também descritiva, pois procurou a frequência com que a LAI ocorre no universo estudado. Utilizou-se o método quantitativo para enumerar e explicar os dados obtidos. Como instrumentos foram utilizados checklist e questionário.

O universo da pesquisa foi escolhido por meio do website da Federação Catarinense de Municípios (FECAM), constatando-se 21 Associações de Municípios (FEDERAÇÃO CATARINENSE DE MUNICÍPIOS, 2014). Escolheu-se para esta pesquisa, a microrregião da Associação dos Municípios do Extremo Oeste de Santa Catarina (AMEOSC).

A AMEOSC tem sua sede na cidade de São Miguel do Oeste e é composta por 19 municípios: Anchieta, Bandeirante, Barra Bonita, Belmonte, Descanso, Dionísio Cerqueira, Guaraciaba, Guarujá do Sul, Iporã do Oeste, Itapiranga, Mondaí, Palma Sola, Paraíso, Princesa, Santa Helena, São João do Oeste, São José do Cedro, São Miguel do Oeste e Tunápolis (ASSOCIAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DO EXTREMO OESTE DE SANTA CATARINA, 2014; FEDERAÇÃO CATARINENSE DE MUNICÍPIOS, 2014).

A definição do universo da pesquisa deu-se em duas etapas: na primeira, foram incluídos os 19 municípios da AMEOSC, com a aplicação do checklist. Nesta etapa, constatou-se que 13 municípios estariam fora da pesquisa, visto que não atendiam ao objetivo da pesquisa, pois, segundo a LAI, os municípios que possuem população com menos de dez mil habitantes, de acordo com os dados do censo realizado em 2010 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2014), não têm a obrigatoriedade de disponibilizar as informações.

O universo da pesquisa, inicialmente, seria composto por seis municípios: Dionísio Cerqueira, Guaraciaba, Itapiranga, Mondaí, São José do Cedro e São Miguel do Oeste, os quais possuem população acima de dez mil habitantes. Mas, verificou-se, com a aplicação do checklist, que alguns municípios com menos de dez mil habitantes também disponibilizavam o acesso à LAI, por conta própria e da forma recomendada pela Lei. Optou-se, então, por incluí-los nesta pesquisa pelo fato de propiciarem o acesso à LAI aos seus cidadãos, formando um universo de 13 prefeituras. O checklist foi aplicado entre os dias 1 e 30 de maio de 2014, totalizando seis municípios com mais de dez mil habitantes e sete abaixo de dez mil, os quais foram objetos de estudo desta pesquisa.

Na segunda etapa, para a coleta dos dados nas prefeituras municipais foi elaborado um questionário compreendendo dez questões (seis abertas, três fechadas e uma mista). Foi efetuado o pré-teste, realizado entre os dias 7 e 21 de agosto de 2014, com as prefeituras dos municípios de Maravilha e São Lourenço do Oeste, em Santa Catarina, escolhidas aleatoriamente. Após receber as respostas da aplicação do pré-teste e fazer as análises, verificou-se a necessidade de mudanças no questionário e ampliou-se o número de questões (de 10 para 15), com alterações na formulação e melhor organização das alternativas de resposta do questionário com objetivo de facilitar o entendimento por parte dos respondentes. Elaborou-se, também, o Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE), enviado em anexo ao questionário para as prefeituras municipais. Neste termo, foi solicitada autorização para uso e divulgação das informações coletadas.

Para o envio dos questionários às prefeituras, foram utilizados os canais da LAI, disponibilizados nos websites, em 3 de setembro de 2014 e, nos dias seguintes, entrou-se em contato por telefone com as prefeituras para saber se haviam recebido o questionário.

Neste processo, foram constatados diversos problemas: a) não recebimento do questionário, apesar de o sistema enviar mensagem automática de recebimento para o e-mail das pesquisadoras; b) Duas solicitações (uma para o questionário e outra para o TCLE) nos casos em que o canal de acesso oferecido era o formulário eletrônico, sem opção para anexar documentos; c) indicação, no website de algumas prefeituras, do nome de um agente público responsável pela LAI, mas que quando solicitado descobriu-se não trabalhar na prefeitura ou ter sido transferido para outra secretaria; d) o fato de que, em algumas prefeituras, nenhum servidor tinha informações sobre as solicitações da LAI nem sabia informar quem era o responsável, sendo que não constava o nome de agente público no website; e e) o TCLE, em alguns casos, não assinado, mas o questionário respondido, sendo necessário entrar em contato e solicitar a assinatura. Para solucionar os problemas identificados, foram reenviados os questionários para e-mail institucional informado por um servidor, sendo seis questionários por e-mail e um pelo sistema da LAI. Em função do tempo disponível para a execução da pesquisa, foi mantida a data de retorno dos questionários para o dia 23 de setembro de 2014.

Dos 13 questionários enviados, obteve-se o retorno de seis. Cinco prefeituras não responderam, uma recusou-se a participar e uma respondeu por duas vezes, mas sem enviar o questionário anexado, embora fossem feitas solicitações por e-mail institucional, sem êxito. Finalizou-se com o recebimento de questionários de três municípios com população acima de dez mil e três abaixo de dez mil. Realizou-se a análise e a tabulação dos dados, utilizando-se os recursos da planilha Excel para a confecção dos gráficos apresentados a seguir.

A seguir, são apresentadas a análise e a interpretação dos resultados obtidos nesta pesquisa. Optou-se por apresentá-los de forma dividida, inicialmente o checklist, seguido do questionário.

6.1 Checklist

A partir das informações coletadas por meio do checklist, os resultados apresentados atendem aos objetivos específicos a, b, c e d.

O universo da pesquisa foi composto, inicialmente, pelos 19 municípios da microrregião da AMEOSC e as informações foram coletadas nos websites, no período de 1 a 31 de agosto de 2014. O Quadro 1 apresenta os municípios organizados em ordem alfabética, inicialmente os acima de dez mil habitantes e, na sequência, os municípios abaixo de dez mil habitantes.

Quadro 1
Municípios integrantes da AMEOSC, número de habitantes, disponibilidade, tipos de canais para acesso e padronização do ícone da LAI

Fonte: Elaborado pelas autoras* Municípios com população acima de dez mil habitantes** Municípios com população abaixo de dez mil habitantes

Dos 19 municípios, representados no Gráfico 1, 13 (68%) disponibilizam a LAI e seis (32%) não disponibilizam. Percebe-se que desde a entrada da LAI em vigor, em maio de 2012, a maioria das prefeituras dos municípios da AMEOSC disponibilizou em seus websites, o sistema de acesso à LAI.

Gráfico 1
Prefeituras que disponibilizam e que não disponibilizam a LAI
Fonte: Elaborado pelas autoras

Na aplicação do checklist, observou-se que cinco prefeituras possuem a LAI regulamentada por lei ou decreto. A LAI regulamentada nos municípios é um indicativo de que as prefeituras estão se comprometendo com a transparência na gestão pública. As demais prefeituras ainda carecem dessa regulamentação com algumas disponibilizando na íntegra ou o link para acesso à Lei nº 12.527/2011.

Dos 19 municípios somente seis (32%) possuem população acima de dez mil e todos disponibilizam a LAI, atendendo a obrigatoriedade da Lei. Os restantes, 13 (68%) têm população abaixo de dez mil, dispensados da obrigatoriedade da divulgação das informações na Internet, de acordo com o § 4º da LAI, mas já estão disponibilizando o serviço e testando seu sistema de acesso, propiciando à população o acesso às informações públicas.

Quanto aos canais disponíveis para acesso, os websites oferecem diversas formas. Dos 13 municípios, representados no Gráfico 2, cinco (38%) disponibilizam somente o formulário eletrônico para fazer solicitação à LAI. Este formulário é constituído dos campos: nome, CPF, objetivo, entidade, e-mail e o campo para descrição da solicitação, destacando que este último é um campo limitador referente à usabilidade do sistema oferecendo espaço de 2000 a 2500 caracteres, sem opção para anexar arquivos.

A usabilidade, neste caso, refere-se à facilidade de uso do sistema tratando-se de “[...] estudo ou a aplicação de técnicas que proporcionem a facilidade de uso de um dado objeto, no caso, um sítio. A usabilidade busca assegurar que qualquer pessoa consiga usar o sítio e que este funcione da forma esperada pela pessoa” (BRASIL, 2010, p. 6). Da mesma forma, a interface deve visar à satisfação e à facilidade de uso por parte do usuário, já que, ainda considerando a fonte supracitada, o “[...] ponto de partida do desenvolvimento é o ‘usuário’. Usuário é o termo técnico utilizado em usabilidade para referir-se a cada pessoa que utiliza o objeto em questão por meio de uma interface”. Este formulário pode não atender, de forma satisfatória, determinados tipos de usuários por oferecer campo com limite de caracteres.

Gráfico 2
Tipos de canais disponíveis para acesso à LAI
Fonte: Elaborado pelas autoras

Ainda de acordo com a análise (Gráfico 2), oito municípios (62%) oferecem como canais: presencial, telefone e formulário eletrônico. Este formulário eletrônico difere do anterior, pois oferece campos para o solicitante preencher com dados pessoais, formas para receber resposta e campo para especificar a solicitação, também limitado a 2500 caracteres. Porém, oferece a opção para anexar arquivos, ampliando, desta forma, a usabilidade do sistema.

Quanto à padronização dos ícones da LAI nos websites, verificou-se que, dos 13 municípios representados no Gráfico 3, 12 (92%) utilizam o ícone padrão de acordo com os modelos disponibilizados no website da CGU como exemplificado . Apenas um (8%) utiliza ícone não padronizado. O ícone “[...] usa como elemento principal o símbolo universal que representa o diálogo, o “balão” onde está inserida a letra “i” que, por sua vez, se tornou uma abreviação usual para a palavra informação” (BRASIL, 2014b, p. 4).

Gráfico 3
Padronização e não padronização dos ícones da LAI nos websites das prefeituras
Fonte: Elaborado pelas autoras

A Secretaria de Comunicação da Presidência da República estabeleceu um modelo padrão do ícone da LAI usado no Poder Executivo Federal, não existindo a obrigatoriedade para os estados e os municípios. No entanto, é recomendada a utilização dos modelos disponibilizados para as demais instâncias “[...] caso deseje, pode se apropriar dos banners e do logotipo utilizado no governo federal, por já ser um padrão reconhecido pelos usuários [...], bastando o ente federado atender aos padrões e exigências definidos nos manuais de uso” (BRASIL, 2013b, p. 21).

Destaca-se que a utilização do checklist para a primeira parte da pesquisa com as 19 prefeituras favoreceu a identificação do universo da pesquisa para a segunda parte, constituída por 13 prefeituras. Favoreceu, também, o envio do questionário utilizando os próprios recursos da LAI, o que, de certa forma, possibilitou testar o sistema.

A LAI, nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, foi aprovada pela Presidenta da República e regulamentada pelo Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012 e, de acordo com os objetivos e, ao finalizar esta pesquisa realizada com municípios integrantes da AMEOSC, conclui-se que as instituições tiveram seis meses para se adaptar à LAI, mas, na prática, parece que ao fim deste período de realização da pesquisa, não estavam preparados nem gestores, nem servidores e nem usuários.

De acordo com a LAI, os municípios com população acima de dez mil devem, obrigatoriamente, disponibilizar suas informações na Internet. Os dados desta pesquisa mostram que as prefeituras destes municípios disponibilizaram a LAI após quase um ano de vigência ou mais.

Das 19 prefeituras que fazem parte da AMEOSC, somente 13 participantes desta pesquisa disponibilizam a LAI, incluídas aí sete prefeituras que participaram, sem obrigação da Lei, pois possuíam população abaixo de dez mil habitantes. Percebe-se que os municípios estão, aos poucos, empenhando-se nesta tarefa da disponibilização da LAI, mas faltando ainda muitos recursos.

Identificaram-se, também, os tipos de canais oferecidos para realizar as solicitações da LAI, sendo: presencial, telefone, formulário eletrônico com campo limitado a 2000 e 2500 caracteres e formulário eletrônico com opção para anexar arquivos. Do ponto de vista da usabilidade do sistema, os campos limitadores podem tornar-se um problema para determinados usuários. Sugere-se que estes campos sejam reavaliados pelos gestores do sistema da LAI.

Quanto à padronização do ícone da LAI nos websites, verificou-se que, das 13 prefeituras, somente uma não utiliza o ícone padrão, de acordo com modelos disponibilizados pela Secretaria de Comunicação da Presidência da República. Porém, existe a ressalva de que não há obrigatoriedade para que os estados e os municípios utilizem o referido modelo. Acredita-se que a adoção de um modelo padrão por todas as instituições governamentais pode fortalecer a marca da LAI e criar no cidadão uma identificação com ela.

As mudanças que ocorrem nas prefeituras com a disponibilização da LAI incluem a criação de website específico, agilidade e praticidade na disponibilização das informações. Porém, a insuficiência de servidores para responder as solicitações é um dos problemas identificados em algumas prefeituras. Por um lado, a pesquisa mostrou que para algumas prefeituras atenderem as demandas decorrentes da LAI não foi necessário passar por uma reestruturação. Acredita-se que isto se deve ao fato de que o número de solicitações ainda é considerado baixo.

Por outro lado, analisando os principais problemas que são enfrentados por alguns gestores referentes à estrutura física e lógica e recursos humanos (atendimento, gerenciamento e técnico), os dados demonstraram que as prefeituras estão usando a estrutura já existente, bem como os recursos que possuem.

Cabe destacar que a insuficiência de servidores ou a disponibilidade deles para atender as solicitações da LAI pode prejudicar e dificultar a prestação de um serviço público de qualidade, rápido e preciso e, isso só ocorre se não houver servidores designados e comprometidos com os atendimentos. Também é necessário capacitar os servidores que terão de trabalhar com a LAI, para que eles possam orientar os cidadãos que buscam informações.

Por outro lado, não há atendimento de qualidade sem a gestão de documentos, além de arquivos estruturados, com os documentos organizados, atendendo aos princípios da arquivística, destacando que o arquivista é o profissional qualificado para atuar nos arquivos corrente, intermediário e permanente.

A LAI é um instrumento de suma importância, possibilitando ao cidadão ser o dono da informação, definindo-se como peça-chave desse cenário, sendo uma das maiores contribuições da lei. E cabe ao Estado, somente cumprir com seu dever e dar acesso à informação. Outra contribuição da LAI é que quando o cidadão tem seu pedido negado, pode recorrer à autoridade máxima da instituição e ter seu direito garantido. Neste sentido, é possível que exista ou que se construa a mudança da cultura do sigilo para a cultura do acesso à informação.

Destaca-se que cabe à CGU apoiar as instituições na implementação, disponibilização, monitoramento e cumprimento da LAI, além de oferecer capacitação e conscientização de gestores e servidores para atuarem com a LAI. Cabe também à FECAM auxiliar os municípios catarinenses na implantação e disponibilização da LAI.

A União, os Estados, os Municípios, o Distrito Federal e outras entidades estão se empenhando na disponibilização e no cumprimento da LAI. Ainda existem muitos problemas, mas acredita-se que aos poucos serão dissipados com a participação dos gestores e dos cidadãos.

Pode-se concluir que ainda é cedo para fazer uma ampla avaliação da disponibilização da LAI nos municípios pesquisados, visto que as prefeituras estão se estruturando para poder atender as demandas da LAI. Entretanto, nota-se que um passo importante já foi dado por meio da disponibilização da LAI pela maioria dos municípios da AMEOSC.