1 Introdução

Nos últimos anos, observou-se um aperfeiçoamento da transparência das informações na gestão pública. No Brasil, as iniciativas de promoção à transparência pública tiveram início nos anos 1990, como, por exemplo, a criação do portal “Contas Públicas” pelo Tribunal de Contas da União (TCU) (BRASIL, 2021a), que tem como objetivo facilitar e concentrar a disponibilização da prestação de contas do Estado na internet (SOUZA; PEIXE, 2017).

Posteriormente, com a criação da Lei Complementar nº 131/2009, denominada Lei da Transparência (BRASIL, 2009), e da Lei nº 12.527/2011, denominada Lei de Acesso à Informação (LAI) (BRASIL, 2011), os entes públicos devem disponibilizar, em caráter obrigatório, as informações governamentais que envolvem o interesse público. Ademais, foram desenvolvidos os portais próprios de transparência, como previsto na LAI, que são plataformas destinadas à publicação dessas informações. Com o passar dos anos, os portais de transparência vêm sendo cada vez mais aperfeiçoados e modernizados, com o objetivo de aprimorar as plataformas e torná-las mais úteis e interativas para todos os usuários.

Com isso, o objetivo deste trabalho é diagnosticar o nível de transparência dos municípios da Região Metropolitana do Recife a partir dos critérios estabelecidos pelas legislações vigentes relacionadas ao tema. Criteriosamente, procurou-se avaliar o cumprimento das determinações legais baseadas na Lei de Transparência e na Lei de Acesso à Informação.

A partir dessa avaliação, foi estabelecido um ranking de classificação dos municípios, medindo o nível de transparência em percentual médio. Além disso, foi estabelecido um ranking classificatório a partir das subdivisões das categorias (despesas, receitas, informações financeiras, procedimentos licitatórios, série histórica, sítio eletrônico e princípios básicos dos dados abertos) em percentual médio. Dados os cenários, foi traçado um percentual médio geral do nível de transparência dos municípios da Região Metropolitana do Recife. A escolha da Região Metropolitana do Recife como objeto deste estudo seu deu pelo fato desta região representar, de acordo com o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado da Região Metropolitana do Recife, elaborado pelo Governo de Pernambuco, 42,7% da população do Estado de Pernambuco e 63% do Produto Interno Bruto pernambucano (PERNAMBUCO, 2021). Além disso, ainda de acordo com Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado, a Região Metropolitana do Recife concentra 35% do Produto Interno Bruno da região nordeste do Brasil (PERNAMBUCO, 2021). Diante disso, a Região Metropolitana do Recife assume um protagonismo em detrimento de outras regiões do estado de Pernambuco e torna-se referência na construção de políticas públicas e de soluções no desenvolvimento de boas práticas de transparência governamental.

A justificativa para a realização deste trabalho concentra-se no fator relevante que a temática “transparência” assume, sobretudo, com a criação das legislações relacionadas ao tema, além do fortalecimento da base de estudos que vêm sendo realizados nessa área. Do ponto de vista do governo, este trabalho contribui com a verificação no que diz respeito às formas de disseminação das informações públicas e, também, com as iniciativas adotadas visando fortalecer as ações na área da transparência. Do ponto de vista da sociedade, este trabalho contribui, no sentido de verificar as conformidades e os desafios, com a ideia de melhoramento na promoção da transparência a partir dos portais, que são os meios pelos quais há a divulgação das informações da gestão pública de interesse da sociedade.

2. Procedimentos Metodológicos

Este estudo é descritivo, uma vez que foram feitas descrições das características de um fenômeno e de correlações entre variáveis, a partir de técnica padronizada de coleta de dados, a fim de revelar uma visão acerca do problema e objeto estudado (GIL, 1994). Ou seja, como estratégia de investigação, foram realizados levantamentos para registros dos fenômenos, sem interferência dos pesquisadores sobre a realidade, a fim de verificar o nível de atendimento a determinados parâmetros relacionados aos atributos da transparência das informações públicas por parte dos 15 municípios da Região Metropolitana do Recife, que são: Abreu e Lima, Araçoiaba, Cabo de Santo Agostinho, Camaragibe, Goiana, Igarassu, Ilha de Itamaracá, Ipojuca, Itapissuma, Jaboatão dos Guararapes, Moreno, Olinda, Paulista, Recife e São Lourenço da Mata.

A natureza da abordagem é quali-quantitativa. Quantitativa, pois identifica e mensura a quantidade de itens em conformidade (ou não) com o que estabelecem as legislações vigentes relacionadas à transparência das informações, além de estabelecer pesos e porcentagens para o nível de transparência de cada município, numa escala de 0% (pior) a 100% (melhor), possibilitando a construção de um ranking decrescente a partir dos resultados encontrados. E qualitativa, pois reflete sobre a promoção da transparência a partir da análise de conformidade às legislações e recomendações.

O método empregado para coleta dos dados foi o de coleta por observação sistemática e instrumentalizada, no qual é possível dimensionar um controle das condições necessárias para responder a propósitos preestabelecidos (GIL, 1994; LAKATOS; MARCONI, 2004). A coleta dos dados foi realizada entre os dias 13 de agosto de 2020 e 9 de setembro de 2020. Os dados foram coletados nos portais de transparência das 15 cidades da Região Metropolitana do Recife e nos sítios eletrônicos de cada município.

Quanto ao método adotado para análise dos dados, foi aplicado um protocolo de observação e análise adaptado do modelo proposto por Souza e Peixe (2017), com base, também, numa adaptação do checklist de transparência desenvolvido pela Controladoria-Geral do Estado do Tocantins (CGE/TO) em conjunto com a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Ministério Público Estadual do Tocantins (MPE/TO) (TOCANTINS, 2015). A escolha do checklist deste estado se deu pela organização dos itens necessários para a análise deste estudo, o que facilitou a obtenção e tratamento dos dados de acordo com o parâmetro de investigação de cada critério.

O checklist compreende 73 itens obrigatórios de transparência das informações públicas, extraídos basicamente da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), da Lei de Transparência (BRASIL, 2009), da Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000), da LAI (BRASIL, 2011) e de seus respectivos decretos regulamentadores. O documento foi adaptado para subsidiar a perspectiva do usuário do portal, por isso foram excluídos deste estudo os itens que originalmente tratavam do sistema e da regulamentação da LAI – especificamente os itens de pedidos de informação junto aos Sistemas de Informações ao Cidadão (SICs), seja por meio físico ou eletrônico. Seguindo os mesmos critérios adotados por Souza e Peixe (2017), não seria possível avaliar esses critérios apenas por meio da navegação nos portais.

Após as devidas exclusões, os critérios de avaliação compuseram 50 itens divididos em duas seções: a) avaliação do conteúdo dos portais – despesas, receitas, informações financeiras, procedimentos licitatórios e série histórica (Tabela 1); e b) avaliação dos sítios eletrônicos (Tabela 2). Os itens não foram ponderados, visando não se inserir subjetividade e, também, pelo fato de todos os itens serem de cumprimento obrigatório. Considerando que todos os itens têm fundamentação nas legislações, pode-se afirmar que foi adotada uma abordagem condizente com a conformidade determinada por lei.

Já para avaliar a conformidade ou não conformidade quanto aos princípios básicos dos dados abertos, aplicou-se um protocolo com dez itens de avaliação (Gráfico 1 da seção 7.3), de acordo com o disposto no Decreto nº 8.777/2016, que instituiu a Política de Dados Abertos no Poder Executivo (BRASIL, 2016).

Dessa forma, a avaliação geral compreendeu um total de 60 itens, englobados em três protocolos de observação, dos quais 23 itens são referentes à avaliação do conteúdo dos portais; 27 itens, à avaliação dos sítios eletrônicos; e dez itens, à avaliação dos princípios básicos dos dados abertos.

O processo de avaliação consistiu no acesso à página principal do portal de cada uma das 15 prefeituras e, em seguida, navegação na página específica de transparência. A partir daí, realizou-se a observação, a fim de averiguar a conformidade ou não conformidade de todos os itens seguindo o protocolo de observação.

3.Transparência da informação pública

Garantir a transparência é um desafio e, também, é um pilar muito importante da administração pública. Em face disso, algumas legislações foram criadas no sentido de estabelecer regras para garantir o acesso aos dados abertos governamentais e à informação pública.

Para entender o princípio da transparência pública, é necessário compreender o que preconiza a Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), onde consta a obrigação do governo em manter essas informações atualizadas e proporcionar formas para que a sociedade possa acessá-las de maneira simples e objetiva, de acordo com o seu interesse. Mas, afinal, o que é transparência pública?

Gomes, Amorim e Almada (2018) afirmam que há transparência quando sujeitos independentes dos agentes públicos que praticam determinada ação têm acesso à informação necessária para saber o que foi praticado, por quem e qual o escopo.

A ideia de transparência associa-se às ideias de publicidade e opacidade. Para Jardim (1999, p. 51), “[...] pensar na transparência, portanto, remete-nos à opacidade. Mais ainda, obriga-nos a visualizar os diversos matizes entre estes dois polos. Opacidade e transparência não se inserem numa simples relação de exclusão: há graus entre ambas.” Do ponto de vista administrativo, esta opacidade, de um lado, pode ser resultado da pouca familiaridade dos cidadãos com a estrutura burocrática e, do outro, do “[...] temor de a transparência reduzir as possibilidades de manobras do corpo administrativo junto ao cidadão e aos grupos de interesse.” (JARDIM, 1999, p. 54).

A finalidade da transparência das informações e dados é contribuir para ampliar a publicidade das ações governamentais e diminuir a opacidade. Para que a transparência diminua a opacidade, é preciso que três dimensões estejam presentes: “(a) os assuntos e âmbitos sobre os quais se podem produzir informação pública; (b) a extensão e a qualidade da informação disponível, e (c) o montante de pessoas e de classes de pessoas a quem é permitido acesso a essa informação.” (GOMES; AMORIM; ALMADA, 2018, p. 5).

Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, o Brasil experimenta um avanço com a aprovação de um conjunto de normas legais que dão respaldo à promoção da transparência, retirando das mãos dos gestores públicos o poder discricionário.

Nesse sentido, a Lei Complementar nº 131/2009 determina que sejam disponibilizadas, em tempo real, informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, bem como o prazo de atualização e o conteúdo mínimo de informações que devem ser divulgadas na internet (BRASIL, 2009).

Segundo o Decreto nº 7.185/2010, liberação em “tempo real” se refere à disponibilização das informações em meio eletrônico que possibilite amplo acesso público até o primeiro dia subsequente à data do registro contábil no respectivo sistema, sem prejuízo do desempenho e da preservação das rotinas de segurança operacional necessários ao seu pleno funcionamento (BRASIL, 2010).

A partir da Lei nº 12.527/2011 e do Decreto nº 7.724/2012, que a regulamentou, o poder público passou a ter a obrigação de não apenas publicar as informações na internet, mas também de torná-las disponíveis em formatos abertos e processáveis por máquina, seguindo o preceito dos dados abertos (BRASIL; 2011, 2012).

Apesar desse arcabouço legal, a transparência das informações por parte das prefeituras municipais ainda é incipiente; muitas delas têm dificuldades para garantir o cumprimento das legislações (STAROSCKY et al., 2014). Há inconformidades na disponibilização dos dados, dificultando que os cidadãos acompanhem de maneira efetiva as ações da administração pública.

4.Dados abertos, afinal, o que são?

Os dados são abertos quando qualquer pessoa pode acessá-los, utilizá-los, modificá-los e compartilhá-los livremente e para qualquer finalidade. O que se exige, apenas, é que sejam preservados sua autoria e seu compartilhamento pela mesma licença. Essas características podem ser atendidas a partir da publicação dos dados em formato aberto e sob licença aberta.

A abertura responsável dos dados permite que qualquer empreendedor, individual ou em grupo, use a criatividade para construir ferramentas e soluções tecnológicas que, em sua grande maioria, escapam aos olhos dos indivíduos inseridos nas equipes que trabalham diretamente com esses dados dentro da estrutura governamental. Isso contribui para a geração de empregos, criando uma interdependência harmoniosa e saudável entre o governo (esfera pública) e a iniciativa privada (CARRARA et al., 2020).

Organizações da sociedade civil também podem tirar vantagem da abertura de dados. É sabido que o acesso livre e sem restrições a esse tipo de dados permite que as organizações avaliem os serviços prestados e os resultados, e isso pode provocar aumento na qualidade das atividades desenvolvidas.

Dutra e Lopes (2013) concluem que o tema de dados abertos está alinhado aos conceitos de promoção de transparência, fiscalização, participação cidadã, controle social, engajamento cívico, combate à corrupção e novas formas criativas de prestação de serviços públicos. Silva e Galvão (2018), por sua vez, ressaltam que abrir dados e informações compreende um alinhamento no processo de formação de pessoas que sejam capazes de gerenciar a disponibilização de dados e informações para a sociedade e seus impactos.

A transparência das atividades e ações do Estado tem como uma de suas premissas fortalecer a participação universal dos cidadãos por meio da construção de ambientes democráticos que criem possibilidades de novos fluxos informacionais entre a administração do Estado e a sociedade, garantindo assim maior visibilidade, transparência e acesso à informação (REDFORD, 1969; RODRIGUES; SANT’ANA; FERNEDA, 2015).

5. Dados abertos governamentais: mais um passo em direção à transparência

De acordo com Berners-Lee (2009), dados abertos governamentais podem ser compreendidos como o empenho para a publicação e disseminação das informações dos entes públicos na web, possibilitando a reutilização e a integração desses dados a partir de uma publicação estruturada, utilizando Uniform Resource Identifiers (URIs) bem desenhados para identificar os dados, de modo que os usuários também possam referenciá-los e inter-relacioná-los.

Além de possibilitar a análise desses dados sob vários pontos de vista, essa disseminação permite à sociedade construir uma visão clara sobre o desempenho do governo (comparando os resultados às metas estabelecidas) e sobre o desenvolvimento de políticas públicas e soluções governamentais intrinsecamente ligadas à melhoria da qualidade de vida da população.

Auer et al. (2007) estabelecem quatro aspectos fundamentais para os dados abertos governamentais, quais sejam: disponibilização dos dados; publicação de informações sobre os dados disponíveis para facilitar o processo de intercâmbio; definição de plataformas tecnológicas capazes de dispor os dados de modo acessível (inclusive de modo automático); e licenças ou autorizações públicas a fim de permitir não só o acesso aos dados disponibilizados, mas também o pleno uso dos seus conteúdos.

De fato, os governos são os grandes fomentadores da prática de dados abertos, pois a transparência pode ser entendida como um dos pilares de sustentação de uma sociedade mais livre e justa. O acesso aos dados abertos governamentais proporciona a qualquer pessoa o acompanhamento da aplicação de políticas públicas e a mensuração de sua eficácia perante os instrumentos democráticos. A disponibilização de recursos sistêmicos que permitam que o cidadão tome conhecimento das ações adotadas pelo governo fortalece a legitimidade do Estado e enobrece o seu papel como atuante principal na busca do bem-estar da coletividade.

A Declaração de Governo Aberto, assinada em setembro de 2011 (OPEN GOVERNMENT PARTNERSHIP, 2011), reconhece que as pessoas ao redor do mundo estão exigindo mais abertura dos governos, reivindicam mais participação cívica nos assuntos públicos e buscam meios de tornar seus governos mais transparentes, receptivos e responsáveis. Os países que aderiram à declaração reconheceram que ainda existe disparidade de esforços envolvidos na abertura de dados e que cada país busca uma abordagem coerente com as suas circunstâncias e especificidades, uma abordagem que possibilite atender às aspirações dos seus respectivos cidadãos.

Segundo Yu e Robinson (2012), o conceito de “governo aberto” foi automaticamente atrelado à ideia de “dados abertos”. Portanto, na visão dos autores, o termo “aberto” tem um significado tanto tecnológico quanto filosófico.

A organização desses dados em plataformas mais amigáveis e interoperáveis faz com que tais dados sirvam para alavancar a transparência dos governos e a participação dos cidadãos nas ações de governo visando o bem-estar social. Tais plataformas também seriam capazes de permitir consultas públicas e de promover formas de participação empoderadas e baseadas na colaboração de vários participantes unidos pelo propósito de solucionar questões governamentais mais complexas (FERRO et al., 2013; MERGEL, 2012; NOVECK, 2009).

Os oito primeiros princípios de dados governamentais abertos são baseados no relatório apresentado pelo Government Working Group (OPEN GOVERNMENT DATA, 2007). Já os dois últimos são baseados em outras leituras dos pesquisadores elaboradores do projeto Democracia Digital, da Fundação Getúlio Vargas, que é referência nos estudos da temática. Os princípios são: completos; primários; atuais; acessíveis; processáveis por máquinas; não discriminatórios; não proprietários; livres de licença; permanentes; sem custo de utilização.

Diniz (2010) afirma que quanto mais os mesmos conjuntos de dados estiverem publicados em diferentes formatos, maiores serão as opções para que os usuários possam ter acesso. Esse cenário estabelece um passo importante para transformar a transparência em regra e o sigilo em exceção (SANTOS et al., 2012). Vale ressaltar a interoperabilidade que permite a comunicação entre os diferentes sistemas tecnológicos usados pelas instituições públicas para coleta, modelagem e visualização de dados (BATISTA; SILVA; MIRANDA, 2013).

6. Portais de transparência

Melo e Gomes (2016) destacam três enfoques básicos para a avaliação de portais eletrônicos de organizações públicas: a) a governança, que prioriza a prestação de contas, a accountability, a transparência e o desenvolvimento de mecanismos de fortalecimento da democracia; b) a gestão, que foca na quantidade das informações oferecidas; e c) a usabilidade, que evidencia as condições de uso dos portais.

Souza e Peixe (2017) elaboraram um quadro com as dimensões de análise selecionadas por alguns autores que realizaram avaliações dos portais de transparência brasileiros; essas dimensões variam de acordo com o enfoque adotado (Quadro 1).

Um estudo da transparência da gestão pública municipal dos municípios de Santa Maria e Novo Hamburgo, situados no estado do Rio Grande do Sul (PIRES et al., 2013), analisou os parâmetros e constatou algumas ações distintas adotadas pelas gestões municipais a fim de garantir a abertura de dados de governo. Tal análise também se assemelha a alguns quesitos deste estudo, sobretudo, no que concerne aos itens investigados.

É evidente que cada ente governamental pode, a seu modo, desenvolver iniciativas que visem à abertura de dados, mas existem critérios estabelecidos por legislações vigentes no Brasil que determinam o princípio da transparência pública e quais os dados que devem ser “abertos”. Portanto, a sociedade precisa estar consciente desse amparo legal e deve estar disposta a contribuir com o desenvolvimento de soluções que correspondam aos interesses da coletividade.

7. Resultados e Discussão

Os resultados deste estudo foram subdivididos em quatro partes. A primeira parte apresenta os resultados conforme cada item avaliado nos portais de transparência; a segunda traz os resultados de cada item avaliado nos sítios eletrônicos. Já a terceira parte mostra a avaliação de cada item quanto aos princípios básicos dos dados abertos; por último, a quarta evidencia, em percentual, o nível de transparência dos municípios quanto ao grau de cumprimento dos itens avaliados por parte dos portais dos municípios.

A partir da aplicação dos protocolos descritos nas Tabelas 1 e 2 e no Gráfico 1, é possível observar o número de municípios que cumpriram os itens e suas respectivas porcentagens. A partir desses valores foi traçada a média total dos municípios que cumpriram os itens avaliados.

Ao final da análise, foram delineados os possíveis desafios a serem enfrentados pelas gestões municipais para que possam alcançar o conceito máximo no que tange aos dados abertos governamentais. Também foi elaborado um ranking dos municípios considerando o nível de cumprimento da transparência das informações públicas.

7.1 Avaliação do conteúdo dos portais

Conforme se observa na Tabela 1, a média geral de cumprimento dos itens avaliados quanto ao conteúdo dos portais foi de 79,6%. É possível constatar que os municípios atingiram índices elevados de divulgação dos dados referentes à despesa, com 91,4%, em média. Já em relação à receita, houve um cumprimento de 84%, em média, dos itens avaliados. Quanto ao grupo de itens concernentes às informações financeiras, a média de cumprimento dos itens foi de 78,1%.

É importante destacar que apenas os municípios de Olinda, Paulista e Recife apresentam o Quadro de Detalhamento de Despesas (QDD). Com exceção do município de São Lourenço da Mata, todos os demais municípios cumpriram com a divulgação do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Todas essas publicações atenderam o período de vigência determinado por lei.

O município de São Lourenço da Mata não cumpriu nenhum dos itens no que diz respeito à divulgação das informações sobre despesa, receita, informações financeiras e série histórica, o que influenciou que as médias não chegassem próximo dos 100%. Mas, no geral, houve bom atendimento aos itens avaliados.

Vale destacar o cumprimento dos itens relativos à despesa, com uma média de conformidade de 91,4%. Já em relação aos itens referentes aos procedimentos licitatórios, a média foi de 64,4%. Em linhas gerais, 12 municípios cumpriram 100% dos itens referentes à despesa, sete municípios cumpriram 100% dos itens referentes à receita, um município cumpriu 100% dos itens relativos às informações financeiras e 12 municípios cumpriram o item relativo à série histórica.

7.1 Avaliação dos sítios eletrônicos

Os dados resultantes da avaliação dos sítios eletrônicos são apresentados na Tabela 2. A média geral quanto ao cumprimento desses itens foi de 75,8%. O município de Recife foi o que apresentou maior índice de conformidade, com 88,9% de cumprimento dos itens avaliados; já o que apresentou menor índice foi o município de São Lourenço da Mata, com 51,9%.

Nove itens foram cumpridos por todos os portais avaliados (100%), são eles: nome do domínio conforme o padrão estabelecido; registro no portal Contas Públicas; disponibilização do Serviço de Informações ao Cidadão por meio eletrônico (e-SIC); registro de programas, ações, projetos e obras; estrutura organizacional; endereços das repartições públicas; horários de funcionamento das repartições públicas; ferramenta de pesquisa (lupa do site) e acessibilidade de conteúdo.

Para verificar a conformidade da disponibilização das informações sobre programas, ações, projetos e obras, foram realizadas buscas em notícias veiculadas no próprio portal, pois nem todos os portais têm uma página específica para divulgação dessas informações. Nenhum portal apresentou documentos classificados e desclassificados de acordo com o grau de sigilo, e apenas dois portais apresentaram informações sobre os formatos utilizados para estruturação das informações.

Com relação ao item referente ao acesso livre dos portais (sem a necessidade de cadastramento ou senhas de acesso), seis portais não cumpriram integralmente esse quesito, pois, por mais que não tenham sido feitos pedidos de informação por meio dos e-SICs, ao acessar a plataforma de pedido de informação, era necessária a realização de cadastro prévio para, então, obter acesso ao formulário de pedido de informação, caracterizando, assim, a não conformidade com o item proposto.

7.2 Avaliação dos princípios básicos dos dados abertos

A média geral de cumprimento dos princípios básicos dos dados abertos por parte dos municípios avaliados foi de 82%. De maneira geral, os municípios atingiram nível satisfatório de cumprimento dos princípios básicos, mas vale destacar que nenhum município obteve 100% de cumprimento dos itens avaliados.

Durante a navegação nos e-SICs disponibilizados pelos municípios de Abreu e Lima, Ipojuca, Jaboatão dos Guararapes, Moreno, Olinda e São Lourenço da Mata, foi constatada a necessidade de um cadastramento prévio (criação de login e senha) para realizar pedido de informação, o que caracteriza basicamente a não conformidade com o princípio dos dados abertos não discriminatórios.

O município de São Lourenço da Mata não apresenta nenhuma informação em seu portal, excetuando-se apenas a disponibilização das informações concernentes a procedimentos licitatórios e contratos. Com isso, o princípio básico dos dados abertos permanentes não foi atendido. Vale o destaque de que todos os municípios apresentaram dados livres de licença e sem qualquer custo de utilização. O Gráfico 1 contém a avaliação completa dos princípios básicos dos dados abertos.

7.3 Nível de transparência dos municípios

O cálculo da média de transparência dos municípios corresponde ao somatório da quantidade de itens em conformidade multiplicado por 100 e dividido pelo total de itens avaliados. O portal mais bem colocado no ranking foi o portal do município de Recife, com 91,7% de cumprimento dos itens avaliados. Já o portal do município de São Lourenço da Mata foi o pior colocado no ranking, com 28,3% de conformidade. A média geral do nível de transparência dos municípios da Região Metropolitana do Recife (RMR) foi de 79,1% (Tabela 3).

Em linhas gerais, observou-se um nível elevado de atendimento aos critérios avaliados. Alguns municípios apresentaram inconformidades quanto à divulgação das informações sobre receita, sobretudo no que se refere à etapa de lançamento. Hipoteticamente, isso se deve ao fato de que nem todas as receitas perpassam por essa etapa durante sua execução ou, ainda, por essa etapa ser antecedente ao recolhimento efetivo dos recursos ao Tesouro. Logo, por não representar necessariamente efetiva entrada de caixa, receberia menor importância no que se refere à sua divulgação.

Quanto à difusão das informações financeiras, observou-se pouca divulgação do Quadro de Detalhamento de Despesas. Em relação à prestação de contas dos anos anteriores, apenas dois municípios deixaram de divulgar tais informações. Já quanto à divulgação do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO), apenas quatro municípios deixaram de divulgar tais informações. Além disso, somente três municípios não divulgaram em seus respectivos portais as informações de exercícios anteriores. É importante ressaltar que a divulgação da série histórica possibilita a realização de análises por séries temporais, bem como a verificação da oscilação desses dados.

A consulta realizada no portal Contas Públicas possibilitou verificar que todos os municípios estão em conformidade no que se refere à obtenção do registro, mas, apesar de terem registro, grande parte dos municípios não têm informações cadastradas. O portal Contas Públicas foi criado por intermédio da Lei nº 9.755/1998, com o objetivo de divulgar dados e informações que tenham relação com o orçamento fiscal e as contas públicas (BRASIL, 1998).

Apenas cinco municípios deixaram de divulgar informações sobre repasses e transferências de recursos. A divulgação dessas informações é importante, pois elas fazem parte de um conjunto de informações relevantes do ponto de vista do orçamento, até porque grande parte da receita aplicada pelos municípios é oriunda de transferências, com destaque para as transferências constitucionais.

Constatou-se precariedade na disponibilização das informações sobre patrimônio público, pois apenas quatro municípios cumpriram esse requisito. Grande parte dos municípios não disponibilizou informações sobre inspeções, auditorias e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo.

O item com menor grau de atendimento por parte dos municípios, em relação ao sítio eletrônico, foi a divulgação de documentos classificados e desclassificados de acordo com o grau de sigilo; nenhum portal atendeu a tal critério. Outro item com elevado grau de não conformidade se refere à disponibilização de informações acerca dos formatos utilizados para estruturação das informações nos portais; apenas os municípios de Abreu e Lima e Moreno apresentaram conformidade em relação a esse item.

Os municípios foram analisados com base no cumprimento aos princípios básicos dos dados abertos. Quanto à avaliação, constatou-se que nenhum dos municípios apresentou os dados de forma completa, e seis municípios não atenderam ao princípio básico dos dados abertos não discriminatórios, ou seja, que o usuário possa solicitar uma informação por meio do e-SIC sem precisar fazer um cadastro prévio. Nove municípios cumpriram 90% dos itens avaliados.

Já o município de São Lourenço da Mata cumpriu apenas 20%, especificamente os itens relacionados aos dados abertos livres de licença e sem custos de utilização. O resultado desse município (muito inferior se comparado com o apresentado pelos demais municípios avaliados) contribuiu para que houvesse uma queda na média geral de conformidade por município.

É importante ressaltar que o município de São Lourenço da Mata ficou em último lugar no ranking de transparência das informações, evidenciando uma média baixa de transparência do portal do município, com apenas 28,3%. O portal de transparência do município foi acessado diversas vezes, em diferentes dias e horários, durante o período que compreendeu a coleta e análise dos dados, mas, de fato, ficou evidenciada a indisponibilidade dos itens avaliados.

O percentual baixo de transparência do município de São Lourenço da Mata fica ainda mais discrepante quando se observa que o penúltimo colocado no ranking, o município de Abreu e Lima, atingiu um percentual de 71,7%. De um modo geral, observa-se no Gráfico 2 o percentual de transparência por categorias/protocolos utilizados.

Durante a navegação nos portais, dificuldades similares às encontradas por Souza e Peixe (2017) também foram identificadas, como: muitos cliques para chegar à informação correta, necessidade de iniciar nova navegação pelos menus, botões de navegação confusos, informações desatualizadas e, em alguns casos, descontextualizadas. Grosso modo, são divulgadas simples tabelas referentes a licitações, contratos, notas de empenho, entre outras informações. Foram poucas as ocasiões em que se verificou a utilização de hiperlinks para garantir a ligação e verificação de informações.

Os resultados obtidos por meio desta pesquisa confirmam os resultados de estudos anteriores no que concerne à geração de possibilidades de aperfeiçoamento dos portais de transparência para que atendam de maneira ainda mais efetiva às determinações legais.

As deficiências constatadas na implantação e disponibilização das informações nos portais remetem àquilo que Resende e Nassif (2015) denominam “zonas de opacidade informacional em um ambiente que deveria ser de transparência máxima.” (RESENDE; NASSIF, 2015, p. 13). Seguindo a ótica de Raupp e Pinho (2014), alguns portais avaliados sob a observância da LAI mais se assemelham a murais eletrônicos, ficando muito aquém do valoroso princípio de promover incentivos para o exercício da democracia.

Há, também, uma convergência desse estudo com os estudos de Souza e Peixe (2017) e Raupp (2014), pois, de maneira aparente, existe uma associação entre a posição no ranking do nível de transparência e a questão populacional do município. Isso porque o município de Recife aparece no topo do ranking de conformidades entre os itens avaliados e é o município mais populoso, além de ser a capital do estado de Pernambuco.

Embora este diagnóstico tenha sido realizado conforme um conjunto limitado de itens, a instrumentalização aplicada abrangeu grande parte dos quesitos definidos pelas legislações.

8 Considerações finais

Este trabalho diagnosticou o nível de transparência dos municípios da Região Metropolitana do Recife a partir do cumprimento ou descumprimento das determinações relacionadas à transparência das informações governamentais diante do que determinam as legislações vigentes.

No que se refere ao conteúdo dos portais, notou-se maior disponibilidade de informações sobre despesas do que sobre receitas. Em relação aos sítios eletrônicos, todos os municípios têm registro no portal Contas Públicas e apresentam informações a respeito da estrutura organizacional e os endereços das respectivas repartições. Ainda sobre os sítios eletrônicos, todos os portais seguem o padrão estabelecido para o nome do domínio.

Com relação aos princípios básicos dos dados abertos, pode-se dizer que houve cumprimento satisfatório desses princípios, mas se faz necessária uma avaliação mais sofisticada, até porque a análise desses princípios foi dimensionada e aliada ao estudo da transparência, diante do ponto de vista de cumprimento dos objetivos deste trabalho, e não tomada como um objeto central.

O município do Recife obteve o maior nível de transparência entre os municípios avaliados. Já o município de São Lourenço da Mata foi o que obteve o menor nível de transparência, ficando, inclusive, muito abaixo do nível considerado satisfatório.

De modo geral, é possível diagnosticar que não houve o cumprimento total de todas as determinações condizentes com as legislações vigentes, mas, apesar disso, é possível considerar a média de transparência geral de 79,1% como sendo uma média aceitável de transparência por parte dos 15 municípios da Região Metropolitana do Recife. Como comparativo, é possível mencionar a “Escala Brasil Transparente - Avaliação 360°”, desenvolvida pela Controladoria-Geral da União, onde o estado de Pernambuco atinge uma nota de 9.6, numa escala de 0 a 10 quanto à aferição do grau de cumprimento de dispositivos da Lei de Acesso à Informação e de outras normas relacionadas à transparência pública (BRASIL, 2021b). Fica clara a semelhança entre os estudos quando se constata, por exemplo, que a cidade de Recife obteve nota 10 na avaliação da Escala Brasil Transparente e uma média acima de 90% de cumprimento dos itens avaliados neste estudo (BRASIL, 2021b). É notório que o desafio para os municípios avaliados é o pleno cumprimento do que determinam as legislações vigentes e a melhora na usabilidade dos portais, garantindo o acesso pleno dos cidadãos a essas plataformas, com o objetivo de se exercer o pleno acompanhamento da gestão dos recursos públicos e, em consequência disso, o pleno exercício da democracia.

Este estudo tem limitações intrinsecamente ligadas ao processo de avaliação, ou seja, os resultados traduzem uma realidade que corresponde, tão somente, ao período que compreendeu a coleta dos dados. Consonante a isso, os resultados obtidos por meio desta análise são limitados pelo fato de se deteriorarem rapidamente. Mesmo diante dessa peculiaridade, tanto este como outros estudos relacionados à temática podem servir como base para a avaliação periódica dos portais de transparência, pois o resultado deste diagnóstico retrata determinada fase, e possíveis inconformidades encontradas podem ser sistematicamente sanadas.

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Información adicional

Declaração de autoria: Concepção e elaboração do estudo: Deyverson Barbosa Santana, Edilene Maria da Silva Coleta de dados: Deyverson Barbosa Santana Análise e interpretação de dados: Deyverson Barbosa Santana Redação: Deyverson Barbosa Santana, Edilene Maria da Silva, Marcela Lino da Silva Revisão crítica do manuscrito: Edilene Maria da Silva, Marcela Lino da Silva

Como citar:: SANTANA, Deyverson Barbosa; SILVA, Edilene Maria da; SILVA, Marcela Lino da. Transparência da informação e dados abertos dos governos municipais da Região Metropolitana do Recife. Em Questão, Porto Alegre, v. 28; n. 1, p. 128-158, 2022. DOI: http://dx.doi.org/10.19132/1808-5245281.128-158