Introdução

Este estudo, por meio de achados documentais e de fontes secundárias, desenvolveu uma análise histórico-comparada da participação do Estado e dos agentes integrantes do agronegócio da carne bovina, na Argentina e no Brasil, e confrontou o impacto produzido por eventos de origem pública ou privada que influenciaram no desempenho econômico e social do setor, nas últimas décadas.

Os períodos elencados para esta análise foram: entre 1976 e 2015 na Argentina (do governo de Jorge Videla ao fim do segundo mandato de Cristina Kirchner) e entre 1964 e 2014 no Brasil (do governo de Castelo Branco ao fim do primeiro mandato de Dilma Rousseff). Cada um dos dois períodos foi dividido em subperíodos, em função das características dos regimes políticos dos governos vigentes. Cada subperíodo correspondeu ao que Ragin (1992) denominou de “caso”.

Os casos analisados compreenderam um total de três na Argentina e três no Brasil. Eles correspondem aos anos de atuação de regimes políticos ideologicamente semelhantes. Assim, a Tabela 1 apresenta os diferentes casos analisados, numerados sequencialmente a partir da Argentina (Casos 1, 2 e 3), ocorridos entre 1976 e 2015; e continuados no Brasil (Casos 4, 5 e 6), entre 1964 e 2014.

Tabela 1

Casos do estudo e períodos correspondentes Table 1. Study cases and their corresponding periods

Fonte: elaboração própria. Source: own elaboration.

A coleta de dados para o alcance dos objetivos da pesquisa foi realizada em diferentes fontes, quais sejam: (1) a pesquisa documental em anuários e periódicos econômicos e técnicos editados por organismos públicos e privados relacionados aos setores de produção e comercialização de carne bovina e da economia de maneira geral; e (2) a pesquisa bibliográfica complementar, realizada em livros e periódicos científicos de interesse do estudo.

No alcance da resposta ao problema de pesquisa, tornou-se conveniente elencar dimensões e variáveis que ajudavam a responder o problema de pesquisa. Elas são apresentadas na Tabela 2.

Tabela 2

Dimensões e variáveis de pesquisa Table 2. Dimentions and research variables

Fonte: elaboração própria. Source: own elaboration.

Descrição e análise dos casos de estudo da Argentina e do Brasil

A carne bovina, tanto na Argentina como no Brasil, tem demonstrado a sua importância econômica e social ao longo da história. Em função disso, viu-se, nos dois países, a criação de políticas públicas que buscaram garantir a manutenção do desempenho de sua cadeia produtiva: seja para sustentar o equilíbrio do preço e da qualidade do produto, internamente; sejam para permitir a redução de barreiras de exportação e a facilitação do crédito às empresas dela participantes. Da mesma forma, por interesses próprios, agentes outros, integrantes ou não da cadeia, promoveram ações (eventos) que vieram a interferir em seu desempenho, seja por alterar o efetivo bovino, a comercialização e/ou o consumo de carne nos referidos países.

No caso da produção pecuária, viu-se um reduzido aumento do efetivo bovino na Argentina, nos últimos cinquenta anos. O número próximo de 42,3 milhões de cabeças de bovinos existentes em 1964 cresceu 25,3% ao longo de todo o período ― algo próximo de 0,48% ao ano ―. Este crescimento já não se mostrou assim tão intenso como em período anterior, indicado por Arceo (2017): uma taxa média de 2,08% entre 1958 e 1977.

De forma contrária, houve um crescimento muito mais intenso deste efetivo, no mesmo período, no Brasil. Os registros mostram que o efetivo bovino neste país era de 84,2 milhões de cabeças em 1964 e alcançou a marca de 209 milhões em 2016, o que representa um crescimento de 148,2% ou 2,8% ao ano (ibge, 1990 e 2018; fao, 2018). O Gráfico 1 ilustra essa diferença.

Gráfico 1
Evolução dos rebanhos bovinos (em milhões de cabeças) entre 1964 e 2016 na Argentina e no Brasil Graphic 1. Beef cattle evolution (in head of livestock) between 1964 and 2016 in Argentina and Brazil
Fonte/source: adaptado de IBGE (1990 e 2018), SENASA (2018a), FAO (2018) e MINAGRI (2018).

Se for comparado o efetivo bovino com a população local, vê-se, ao longo do mesmo período, uma redução significativa da relação entre cabeças bovinas e número de habitantes na Argentina, enquanto que esta relação se mantem próxima no Brasil (Gráfico 2).

Gráfico 2
Evolução da relação entre os respectivos rebanhos bovinos e a população local da Argentina e do Brasil entre 1964 e 2016 Graphic 2. Evolution of the relation between beef cattle and local population in Argentina and Brazil between 1964 and 2016
Fonte/source: adaptado de FAO (2018), INDEC (2018), IBGE (1990, 2018), MINAGRI (2018) e SENASA (2018a)

O Gráfico 2 mostra que enquanto que na Argentina a proporção, em 1964, era de 1,93 cabeças bovinas por habitante (42,3 milhões / 22,0 milhões), em 2016, esta relação passou para 1,21 bovinos por habitante (53,0 milhões / 43,8 milhões). No Brasil, a relação se alterou de 1,03 (84,2 milhões / 81,2 milhões) para 1,01 (209,0 milhões / 207,7 milhões). Tais números permitem inferir que fatores diversos contribuíram para a sustentação dos rebanhos nos dois países. Enquanto na Argentina, ao longo do período entre a década de setenta e a atualidade viu-se uma certa continuidade no número de animais em estoque e uma população crescente, no Brasil, a proporcionalidade nos efetivos humano e animal se manteve praticamente constante.

Considerando que nos dois países a carne sempre teve importante participação na dieta da população, há de se pensar que tal diferença também tenha promovido reflexos no referido consumo. É sabido que os argentinos, desde o período colonial, conservam um consumo per capita de carne bovina muito mais alto que o dos brasileiros. Os registros mostram que o consumo anual de carne bovina, na Argentina, tem-se mantido acima dos sessenta quilos, fato que não ocorre no Brasil, onde o consumo sempre se posicionou abaixo deste patamar. Nos últimos cinquenta anos (dentro do período de análise deste estudo), o consumo de carne bovina na Argentina e no Brasil conservou-se dentro destes parâmetros, contudo, a tendência tem sido de ampliação no Brasil e redução na Argentina.

Enquanto que, entre 1964 e 1989 (vinte e seis anos), se consumia uma média de 77,7 kg/hab./ano de carne bovina na Argentina e 27,9 kg/hab/ano no Brasil, nos 26 anos seguintes, entre 1990 e 2015, o consumo alterava para 64,2 kg/hab/ano na Argentina (uma queda de 17,3%) e 36,7 kg/hab/ano no Brasil (um aumento de 31,9%). Esta variação pode ser visualizada no Gráfico 3.

Gráfico 3
Consumo per capita de carne bovina (kg/hab/ano) entre 1964 e 2015 na Argentina e no Brasil e as linhas de tendência correspondentes Graphic 3. Per capita consumption of beef (kg/hab/year) between 1964 and 2015 in Argentina and Brazil and the corresponding trend lines
Fonte/source: Adaptado de FAO (2018), USDA (2018) e IPCVA (2018).

O Gráfico 4, complementar, mostra que os dados de exportação dos dois países são dispares no período analisado, indicando que o excedente ao consumo tem atendido ao mercado externo. É possível verificar que a exportação de carne bovina argentina conservou uma tendência de suave queda ao longo do período entre 1960 e 2015, passando de quantidades próximas a quinhentas mil toneladas (na década de setenta) para volumes inferiores a duzentas mil toneladas anuais na última década.

carne bovina
da Argentina e do Brasil entre 1960 e 2015 Graphic 4. Evolution of exports (in thousand tons) of beef in Argentina and Brazil between 1960 and 2015

As médias anuais (identificadas em quadriênios no Gráfico 4) indicam que na década setenta o volume exportado da Argentina se encontrava próximo daquele apresentado no início do século xx e que, certamente, poucas vezes tenha superado as médias históricas. Desde então, os volumes de exportação se mostraram numa tendência de queda. No Brasil, de forma contrária, a exportação se manteve em volumes muito baixos (menos de cem mil toneladas anuais) até a década de noventa. A partir daí o volume exportado de carne bovina passou a subir de forma considerável, alcançando, no quadriênio 2005-2009, a média anual de 1,9 milhões de toneladas e, desde então, conservou volumes próximos a 1,7 milhões de toneladas (abiec, 2018a).

Caso 1. Argentina: o regime militar (de 1976 a 1983)

Em números absolutos, a redução do efetivo bovino no restrito período entre 1976 e 1983 indicava que, enquanto em 1976 eram registradas 58,2 milhões de cabeças, em 1983 este número caía para 53,8 milhões ― uma redução equivalente a 7,5% ―. Concomitante a essa realidade, é importante destacar a significativa redução de estabelecimentos rurais pecuários no país, embora tenha havido um ganho de produtividade por área e por animal no mesmo período (Azcuy Ameghino et al., 1998).

Arceo (2017) compartilha com outros autores o fato de que houveram interferências do Estado na área tecnológica, no preço da carne (interno e externamente) e na evolução dos salários reais da população, comprometendo a evolução da produção e o mercado de carne bovina no país neste período. Tais interferências foram, em grande parte, movidas pela crise econômica que o regime herdara de governos anteriores.

Para manutenção dos níveis de consumo interno de carne bovina, políticas públicas propiciaram as garantias de oferta e preço da carne bovina acessíveis à população, determinando assim que o abastecimento interno sobrepujasse as exportações. Dessa forma, não só o preço da carne, mas outras variáveis econômicas de efeito sobre o consumo, passaram a ser determinantes sobre o volume exportado.

Entre as ações mediatas do governo Videla, com efeito sobre o setor, a intervenção (e posterior liquidação) da Corporacíon Argentina de Productores de Carne (cap), a reedição da Lei de Carnes, por meio da Lei 21.740/1978, que estabelecia novos objetivos, administração, atribuições e deveres à Junta Nacional de Carnes (jnc) (Gorrotachegui, 1988).

O governo Videla implantara um novo valor de cota para o preço dos animais, bem abaixo do preço praticado no mercado, oferecendo assim condições para redução do preço da carne. Tal medida conservaria elevado o consumo, mas não permitiria maiores estímulos ao crescimento da atividade pecuária ― até porque a inflação elevada conservava altos os preços dos insumos ―.

Em decorrência da inflação, o regime adotou um programa de restrição ao crédito, por meio da elevação das taxas de juros. Pode-se dizer, portanto, que a participação do Estado foi preponderante no processo de aceleração da redução do efetivo bovino, que tem início a partir da segunda metade da década de setenta.

Sobre isso, devem ser consideradas as argumentações de Basualdo e Khavisse (1993). Para estes autores, a política de elevação da taxa de juros (com o fim de conter a inflação e reorganizar a economia), implantada pelo governo da “Reorganização Nacional”, em 1977, influenciou fortemente no desempenho presente e futuro da cadeia de produção da carne bovina. Diante da oportunidade de transformarem seu patrimônio (terra e animais) em ativos financeiros de alta liquidez e de importante valor monetário, e ainda, se livrarem de pesadas dívidas advindas da aquisição de insumos em meio aos danosos custos da conjuntura macroeconômica, muitos pecuaristas decidiram liquidar seus planteis e saírem da atividade.

Vale lembrar que o maior efetivo bovino registrado na Argentina em toda sua história foi de 61,1 milhões de cabeças, justamente no ano de 1977.

Em decorrência da crise econômica e da consequente ampliação da desigualdade de renda, surgiram ainda mudanças nos hábitos de consumo da população que afetaram o setor: trata-se da substituição da carne bovina por outras mais baratas ― especialmente a carne de frango ―, bem como a introdução de novos cortes no hábito de consumo de carne bovina (Azcuy Ameghino, 2005).

A crise no setor levou os frigoríficos exportadores a trabalharem com níveis de capacidade ociosa superiores a cinquenta por cento (Méndez, 1988). A partir da reedição da Lei de Carnes, muitos frigoríficos passaram a oferecer seus produtos a diferentes destinos e algumas plantas de maior porte, mormente estrangeiras, vieram a fechar suas portas ou foram adquiridos por proprietários nacionais, passando a vender os cortes (de carne) mais baratos ao mercado interno. Este movimento veio a ser denominado de “argentinização da indústria” (Gorrotachegui, 1988: 35).

Além das restrições à carne argentina pelo Reino Unido, Estados Unidos e outros compradores aliados ― devido a sua aproximação com a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (urss) ―, outro motivo externo para a redução do volume de exportações de carne argentina diz respeito à crise do petróleo, iniciada em 1973, e geradora de uma inflação de âmbito internacional.

Em 1979, alguns países da União Europeia decidiram implantar a Cota Hilton, que definia uma quantidade de carne aos países exportadores, com vista a atender a importadores também pré-estabelecidos. A Cota Hilton, contudo, não promoveu importante alteração nem no volume de carne exportada e nem na ampliação da arrecadação nacional.

Caso 2. Argentina: a redemocratização (de 1984 a 2001)

A conturbada rede de problemas políticos, sociais e econômicos que a Argentina viveu após o fim do regime militar, trouxe grande obscuridade para um setor tão específico e importante para o país, como o da carne bovina. Contudo, novas tecnologias aplicadas na criação de bovinos, bem como a especialização para animais produtores de carne ou leite, foram realidades que trouxeram maior adaptação ao ambiente e maior ganho de peso por animal e/ou por hectare.

Neste período, a evolução do rebanho bovino na Argentina permaneceu constante, com leve tendência à queda. Tal como visto no caso anterior, a elevada taxa de juros, mantida no governo Alfonsín foi fator desestimulante à atividade produtiva, gerando a redução dos preços da terra e dos animais, com consequente liquidação destes.

A redução na oferta de carne bovina, como consequência, gerou uma diminuição na sua representatividade entre os itens que compunham a cesta de produtos exportáveis. Seguindo essa tendência, a exportação de carne bovina também caiu drasticamente ao longo de todo o período ― embora passasse por variações ao longo do período de convertibilidade ―. Por conseguinte, diante do quadro macroeconômico, a participação da jnc passou a se mostrar inócua e a desregulamentação dos mercados passou a ser uma demanda do setor.

Seguiram-se mudanças na cobrança dos tributos sobre toda a cadeia produtiva à montante, de forma a debitar a cobrança do Imposto sobre valor Agregado (iva) dos setores a jusante (especialmente dos frigoríficos exportadores). O objetivo dessa nova condição tributária visava coibir os danos da histórica sonegação constatada no setor. Entretanto, o descontrole (ou o oportunismo) gerado, fez com que houvessem atrasos e inadimplência nos pagamentos, proporcionando, ao contrário do que se esperava, uma redução na arrecadação, bem como uma avalanche de processos judiciais. Por conseguinte, ampliara a retração do setor (Azcuy Ameghino, 2007; Clarín, 1996).

Em dezembro de 1996, enquanto vigente o plano de convertibilidade do governo Menem, concretizava a desregulamentação dos mercados agropecuários. Esta vinha por meio do Decreto 1343/96, que criou a Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (oncca), órgão desvinculado da Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (sagpya), que tinha como objetivo “fiscalizar o cumprimento das normas de comercialização no setor agropecuário, a fim de assegurar a transparência e a livre concorrência” (magyp, 2018).

Em 1998, a Resolução 105 do Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (senasa) deu maior rigor e estabeleceu critérios para o controle sanitário e de qualidade dos produtos de origem animal e vegetal no país. Um dos principais objetivos dessa medida estava em efetuar o controle sobre o avanço da febre aftosa (senasa, 2018b).

Caso 3. Argentina: o kirchnerismo e seus antecessores (de 2002 a 2015)

Tanto o impacto provocado com a volta da febre aftosa, quanto a retração econômica herdada dos governos anteriores, geraram forte reação do setor pecuário, que veio a postar-se desestimulado e retraído ao longo do governo Duhalde e no primeiro ano do governo de Néstor Kirchner. Contudo, a edição da Lei 25.507/2001, que determinava a criação do Instituto de Promoción de la Carne Vacuna Argentina (ipvca), foi bem recebida por parte dos pecuaristas, conforme consta nos Anais da Sociedade Rural Argentina (sra), de setembro de 2002. Este viria a exercer algumas das funções não adequadamente cobertas após a extinção da jnc, bem como administrar um fundo oriundo da participação conjunta de pecuaristas e frigoríficos (ipvca, 2018).

A partir das medidas implantadas pós-convertibilidade e tendo minimizados os efeitos da crise do governo Duhalde, a atividade pecuária se viu novamente estimulada. A produção retomou o crescimento, alcançando, em 2007, o quantitativo próximo ao de três décadas antes: 58 milhões. Contudo, a partir de 2008, viu-se uma nova e drástica redução neste efetivo, que chegara a próximo de 48 milhões. Tal variação tinha origens tanto técnicas, relacionadas ao ciclo pecuário e às condições naturais de mercado, quanto político-econômicas, mediante ao agravamento de tal conjuntura na Argentina.

Chegado o ano de 2005, o incremento no preço da carne já era significativo, representado por uma elevação de 164,5%, ou seja, 90,4% acima da elevação do Índice Geral de Preços (ipc) no período (Basualdo e Arceo, 2006). Tal incremento ocorreu, fundamentalmente, em função da volta às exportações e a limitação de animais ofertados para abate, já que o efetivo bovino atual não se mostrava suficiente para garantir tal demanda em ascensão.

Concomitante ao avanço das exportações e o não retorno de casos de febre aftosa, é acatado pela Organização Mundial de Saúde Animal (oie), em 2002 e 2003, respectivamente, o pedido para a certificação de área livre sem vacinação (ao sul do paralelo quarenta e dois) e área livre com vacinação (ao norte do paralelo quarenta e dois). Entre 2011 e 2014, novas áreas foram incorporadas na área livre sem vacinação, ampliando o limite desta mais ao norte.

A realidade favorável ao setor, no entanto, não persiste, já que as ações de cunho populista dos governos Kirchner criam barreiras à exportação de carne bovina nos anos que se seguem. A crise internacional de 2008 e a política interna promovem a inadequação ou incapacidade dos frigoríficos de enfrentarem a situação. Em dezembro de 2011, cinquenta e duas plantas frigoríficas se encontravam fechadas (sem operação) e muitas outras já estavam sendo operadas pelos grupos brasileiros jbs e marfrig, que passaram a encabeçar a lista de unidades no país. Há uma nítida consternação por parte dos representantes do setor quanto à “estrangeirização” das plantas frigoríficas durante os governos Kirchner.

Caso 4. Brasil: o regime militar (de 1964 a 1984)¹

Os governos do regime militar no Brasil foram muito sensíveis à necessidade de expansão e de modernização da agropecuária nacional. No tocante à pecuária de corte e sua cadeia produtiva, a adoção de políticas de crédito para fomento à produção e à exportação de carne bovina e derivados, bem como o amparo tecnológico ao setor, consolidaram importantes instrumentos para favorecer o crescimento que se viu nos anos seguintes.

Outro fator que merece destaque e, sensivelmente, afetou o desempenho do rebanho nacional, ao longo ― e a partir ― deste período, foram as mudanças nos índices zootécnicos provocados pela paulatina implantação de tecnologias. A criação da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (embrapa), em 1973, e a expansão dos programas de extensão rural durante o regime militar foram decisivos para o alcance desse desempenho. Furstenau (1995) destaca a variação na taxa de natalidade do rebanho bovino entre 1970 e 1985, de 54,11% para 58,58%. Destacam-se ainda a exploração de tecnologias de suplementação de animais em período de entressafra (entre julho e novembro) na região central do Brasil, que passou a ser uma prática recorrente.

Segundo Soares (2015), havia um nítido propósito dos governos militares de expandir a ocupação das áreas centrais do país, provocando um adensamento econômico na região. A criação do Sistema Nacional de Crédito Rural (sncr) representou a base dessa expansão e modernização.

Era necessário propiciar a ampliação da produção de alimentos, a baixo custo, para atender as necessidades dos grandes aglomerados urbanos que se formavam no país. Para tanto, diversas ações institucionais direcionadas ao setor foram criadas: o Conselho de Desenvolvimento da Pecuária de Corte (condepe), cujos projetos implantados tinham suporte financeiro de organismos internacionais ― como o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (bird) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (bid) ―; o Programa Nacional de Pastagens em 1975 e o Programa Nacional da Pecuária, em 1977.

Em julho de 1982, atendendo a uma demanda para melhor estruturação do setor, foi criado o Conselho Nacional da Pecuária de Corte (cnpc), instituição de natureza privada que tinha, entre outros objetivos, desenvolver estratégica e operacionalmente o crescimento da pecuária de corte (Câmara dos deputados, 2019).

As exportações de carne bovina neste período eram inicialmente irrisórias e/ou inexistentes e a importação ocorria com frequência, buscando atender o mercado interno. No entanto, o volume de carne exportada entre 1964 e 1984 saltou de 217 a 4.493 toneladas nos vinte e um anos de regime militar, demanda que contribuiu para o crescimento dos rebanhos (mdic, 2018).

Contudo, a inflação de três dígitos estabelecida a partir dos anos oitenta afetou o poder de compra do consumidor. O consumo per capita de carne bovina, que se mantinha em torno de vinte e oito quilos, entre 1964 e 1979, caiu para próximo de vinte e quatro quilos nos cinco anos seguintes (ibge, 1990).

Caso 5. Brasil: de Sarney a Henrique Cardoso (de 1985 a 2002)

As turbulências econômicas no período da redemocratização não impediram que o rebanho bovino brasileiro mantivesse o seu efetivo em crescimento. Por sinal, Costa (2011) destaca que a década de oitenta registrou o maior nível de crescimento anual do rebanho bovino nacional: quatro por cento. Entre 1996 e 2002, o efetivo bovino avançou de 132,2 milhões de cabeças para 185,3 milhões, uma variação positiva de quarenta por cento. O crescimento do rebanho, contudo, não foi acompanhado, no mesmo ritmo e linearidade, que o crescimento das exportações.

Em função dos desajustes econômicos e da hiperinflação instalada no último ano do governo Sarney, viu-se uma forte queda nas exportações que, em 1990, alcançou menos de duzentos e cinquenta mil toneladas; um leve crescimento e nova retração ocorreram, respectivamente, nos anos de 1995 e 1996, com um volume exportado aproximado de duzentos e oitenta mil toneladas. A estabilidade na taxa de inflação trazida pelo Plano Real e por outras medidas implantadas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso coincidiram com um forte crescimento das exportações nos anos que se seguiram, encontrando, em 2002, o volume exportado de carne bovina próximo de 930 mil toneladas de equivalente carcaça.

Apesar das dificuldades econômicas nacionais e mundiais, com efeito direto no consumo de carne bovina no Brasil, viu-se uma crescente valoração do preço da carne em níveis internacionais, favorecendo o mercado de exportação, em aumento no país. A média histórica internacional do preço da arroba de carne bovina, em torno de dezessete dólares, passava lentamente para níveis mais altos, até alcançar vinte e quatro dólares (Costa, 2011).

Em detrimento dessa realidade, os sistemas de produção intensivos e mais sofisticados ampliaram sua produção, adotando a prática de cruzamentos industriais e a ampliando o uso da inseminação artificial nos sistemas de cria, além da estação de monta.²

No ano de 2000, foi lançado o Programa Nacional de Recuperação de Pastagens Degradas (Resolução 2.751/2000), que estabelecia crédito subsidiado via bndes para recuperação de pastagens; e no ano seguinte, complementando a medida, uma nova linha de crédito correspondente ao Programa de Incentivo ao Uso de Corretivos de Solos (prosolo) (Resolução 2749/2001) entrava em vigor. Ainda em 2001, as resoluções 2855/2001 e 2856/2001 ampliavam o limite de créditos às duas linhas anteriores em cento e cinquenta e cem por cento, respectivamente (Macedo, 2006).

Outro fator preponderante ao mercado de carne bovina, e que certamente representou especial estímulo às exportações, diz respeito ao controle da febre aftosa. Com este fim, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (mapa), criou, em 1992, o Conselho Consultivo do Projeto de Controle das Doenças dos Animais (portaria 182/1992), que obteve sucesso após formular as diretrizes e normas para o desenvolvimento das ações de combate à febre aftosa e outras doenças (de Moraes et al., 2017).

Mais tarde, por meio da Medida Provisória 2.186-16, de 2001, em amparo às medidas de controle específico da doença, implantou-se a política de biossegurança, favorável aos interesses do mercado exportador.

Caso 6. Brasil: de Lula a Dilma (de 2003 a 2014)

A nova política cambial adotada por Fernando Henrique Cardoso em 1999 ― desvalorizando a moeda nacional ― e a elevação dos preços das commodities no mercado internacional, a partir de 2002, foram os fatores que favoreceram o mercado de exportações brasileiro a partir do primeiro governo Lula. Destaque ainda deve ser dado aos programas de incentivo ao desenvolvimento rural lançados nas décadas de oitenta e noventa ― que garantiram a crescente produção de commodities agrícolas ― aliados ao crescimento econômico da China, principal comprador desde então. Em relação ao setor de produção de carne bovina, o Brasil viria a ser o segundo maior produtor do mundo e o primeiro maior exportador, ultrapassando a Austrália, em 2004 ― um crescimento na produção superior a cem por cento em apenas uma década (cosag, 2014; Baer, 2009; Schlesinger, 2010) ―.

Não só a capacidade de expansão da pecuária de forma horizontal favoreceu o crescimento da produção de carne bovina no Brasil, mas, substancialmente, a adoção de tecnologias próprias. Neste aspecto, destacam-se os avanços na geração de gramíneas mais adaptadas e produtivas, além de técnicas de manejo alimentar e controle sanitário dos rebanhos. O volume de animais confinados, segundo a Associação Brasileira das Indústrias Exportadoras de Carne (abiec), cresceu de 2,06 milhões de cabeças, em 2002, para 5,05 milhões de cabeças, em 2015, sendo que treze por cento dos animais abatidos neste ano tinham origem de confinamentos (abiec, 2016).

No período entre 2003 e 2014 houve crescimento do rebanho bovino e do volume de carne exportada; contudo, ocorreram variações em ambas trajetórias. No caso das exportações, após um período de relativa estabilidade houve um declínio mais acentuado a partir de 2008, em decorrência da crise internacional das hipotecas que afetou a economia global. Porém, a partir de 2011, ano em que coincide com o maior efetivo bovino identificado ao longo da história, no Brasil, ocorre uma recuperação nas vendas que avançam.

No que tange aos investimentos no setor de abate, processamento e exportação no período, destaca-se a participação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (bndes) como principal financiador dos projetos em âmbito nacional. Neste cenário, a empresa jbs destacou-se por sua singular ascensão.

Entre 2001 e 2006, a empresa adquiriu vinte e uma plantas frigoríficas no Brasil e cinco na Argentina. Sua internacionalização ocorreu quando, em 2005, adquiriu a Swift-Armour argentina, maior unidade de abate e processamento de carne bovina daquele país. Em 2007, a mesma empresa passou a se denominar jbs, em homenagem ao seu fundador (José Batista Sobrinho), ocasião em que abriu o seu capital na Bolsa de Valores de São Paulo (bovespa) e, mais tarde, veio a se tornar a maior processadora de carnes do mundo - após lançamento de suas ações nas bolsas de valores de Nova York e da Austrália (jbs, 2018).

Somente em 2008, quatro entre as maiores empresas frigoríficas do país, respondiam juntas por quase R$ 4,8 bilhões de empréstimos do bndes, colocando o banco não somente como financiador, mas também como sócio minoritário, já que as transações envolviam a aquisição de ações das empresas através do bndespar (uma holding do próprio banco que tem como finalidade acompanhar a gestão de suas participações).

Em 2009, a jbs adquire os frigoríficos Independência e Bertin (este, até então, o segundo maior do país), ampliando a sua capacidade de abate diário para mais de cinco milhões de cabeças ― momento em que se torna a maior empresa de proteína animal do mundo (Schlesinger, 2010) ―.

Decorrente do bom momento da economia global, viu-se, internamente, no Brasil, ocorrer um período de bem-estar econômico ― pelo menos ao longo dos dois mandatos de Lula (2003 a 2010) ―. Esta condição coincidiu com o maior poder de compra e crescimento dos índices de satisfação do consumidor, bem como a ampliação do consumo per capita de carne bovina (de 36,3 kg em 2003 para 37,8 kg em 2010). Tal índice permaneceria em crescimento (até chegar a 42 kg) ao longo do primeiro mandato de Dilma Rousseff (2011 a 2014). No entanto, com a ampliação da inflação ao longo de seu governo, o poder de compra e consumo per capita de carne bovina seriam afetados, retraindo este para valores próximos de 30,6 kg.

Da Cota Hilton, criada em 1979, o Brasil obtivera o direito de exportar a quantidade equivalente a cinco mil toneladas. Em 2009, contudo, após diversas reivindicações, ganharia um bônus de cem por cento, lhe cabendo o envio, a partir de 2010, de dez mil toneladas anuais. No entanto, as restrições da União Europeia à carne brasileira fizeram com que o Brasil não alcançasse a cota em sua integralidade, ampliando ano a ano o volume exportado, porém, não alcançando, pelo menos até 2015, a plenitude do prêmio (abiec, 2018b; Costa, 2016).

Os avanços no controle da febre aftosa fizeram com que a oie reconhecesse, a partir de 2011, grande parte do território brasileiro como área livre da febre aftosa com vacinação e o estado de Santa Catarina, sem vacinação.

Análise comparada de casos

A análise dos principais achados que causaram impacto na produção de bovinos de corte e na comercialização de carne bovina nos períodos correspondentes aos seis casos anteriormente descritos é aqui apresentada.

Favorecendo a compreensão, apresenta-se, por meio da Tabela 3, o desempenho do setor, nos seis casos estudados. Nela, são apresentadas, de forma sumarizada, as variações positivas e negativas dos principais indicadores da cadeia de produção da carne bovina. O indicativo do efetivo bovino reflete a capacidade de produção de carne a partir dos animais alojados nas propriedades; o volume de exportações e o consumo per capita dão a noção do total de produtos comercializados externa e internamente, respectivamente, em cada país.

Tabela 3

Evoluções e desempenhos do efetivo bovino, do volume de exportação e do consumo per capita de carne bovina, por caso estudado Table 3. Evolutions and performance of beef, export volume and per capita consumption of beef in study cases

Fonte: elaboração própria. Source: own elaboration.

Os dados são apresentados com base na variação entre o primeiro e último ano do referido período. Sendo assim, é possível identificar que:

- A Argentina, ao contrário do Brasil, apresentou uma paulatina redução no seu estoque do efetivo bovino, o que repercutiu na taxa de exportação e no consumo interno.

- Com exceção do primeiro período brasileiro (Caso 4), houve um decréscimo no consumo per capita médio (entre o início e final do período). Os demais períodos apresentaram ampliação do consumo interno.

- A redução do efetivo bovino, das exportações e do consumo interno, na Argentina, ocorreu de forma mais intensa no primeiro período (Caso 1: regime militar), seguido pelos demais períodos.

- No Brasil, o crescimento mais intenso do rebanho ocorreu no segundo período (Caso 5, redemocratização), diferente do que ocorreu com o volume de exportações e o consumo interno, que demonstraram crescimento mais acentuado no terceiro (Caso 6) e no segundo (Caso 5) períodos, respectivamente.

Analisando, separadamente, cada caso, encontra-se o seguinte:

- No Caso 1, a herança econômica recebida pelo regime (elevada inflação, desemprego crescente e déficit público acentuado) levou os militares a optarem por uma política econômica de viés liberal, com elevação dos juros e desvalorização da moeda local. Contudo, a elevação dos juros restringiu o crédito e promoveu um desestímulo à atividade produtiva. Mudanças na estrutura da jnc também acabaram por afetar o status quo da governança no setor. A preocupação com a manutenção do abastecimento interno de carne, aliada a políticas externas pouco atraentes aos seus principais importadores (em período de Guerra Fria) desestimularam as exportações. Por essas razões, viu-se predominância nas ações estatais em torno das variáveis A1, B1, B2 e E2.

- Caso 2: as sequelas econômicas do regime militar foram herdadas pelos governos da redemocratização, que somente conseguiram minimiza-las com a implantação do plano de convertibilidade imposto no início da década de noventa. Em tal período, viu-se um arrefecimento da inflação e a recuperação de outros diversos índices econômicos e sociais. A manutenção das elevadas taxas de juros, porém, principalmente nos primeiros anos do referido período, e a deflação ocorridas nos últimos anos do governo Menem prejudicaram fortemente os investimentos no setor. Viu-se, contudo, ao longo desse período, avanços no controle da febre aftosa - o que tenderia a favorecer ao mercado exportador, se não houvesse impedimentos de origem econômica. Diante do exposto, o impacto negativo na disponibilidade de recursos (B1) e as iniciativas em torno do controle da febre aftosa que afetaram positivamente em prol do mercado exportador (E1) foram as variáveis de destaque.

- No Caso 3 encontram-se estímulos ao setor do agronegócio da carne bovina somente nos primeiros anos correspondentes ao governo de Néstor Kirchner, mas a implantação de políticas populistas voltadas ao abastecimento interno e a volta de negativos índices econômicos e sociais (inflação, desemprego e déficit público ascendentes) não permitem visualizar grandes impactos ao setor. Mesmo a erradicação da febre aftosa em boa parte do país não trouxe maiores efeitos sobre a produção e a comercialização de animais e de carne bovina. Considerou-se como impactante as políticas voltadas aos mercados externo e interno (proibição temporária das exportações e garantias ao abastecimento interno) e as políticas de cunho tributário, que restringiam a produção e a exportação, e que trouxeram repercussões estruturais à indústria frigorífica nacional: variáveis A2, E1, E2 e F1.

- Já no Caso 4, nota-se a capacidade dos governos militares de controlar a inflação e de persistirem com a política de substituição de importações ainda em vigor, absorvendo capital externo para investimentos industriais urbanos e para a execução de projetos em torno dos planos de desenvolvimento que buscavam a expansão das atividades agropecuárias pelo interior do país. Da mesma forma, as políticas voltadas à promoção da pesquisa e da extensão rural, tanto públicas quanto privadas, contribuíram para dar suporte ao setor, em expansão. O retorno da inflação, ao final do período, não impediu, contudo, os avanços do agronegócio da carne bovina. As variáveis mais impactadas (positivamente), neste caso, foram: B1, C1 e E1.

- O Caso 5 representou período de significativa influência no agronegócio da carne bovina no Brasil. Apesar da crise internacional do petróleo e das fragilidades política e econômica dos governos atuantes neste período (pelo menos até a consolidação do plano Real - em que houve as mudanças econômicas e a implantação da nova moeda), viu-se uma pecuária crescente em volume e produtividade, uma indústria frigorífica se organizando; e um crescente mercado exportador em ascensão. Aliam-se a estas mudanças os progressos alcançados no controle da febre aftosa. Logo, é perceptível a amplitude de ações do Estado em prol do agronegócio da carne bovina neste período. As variáveis geradoras de maior impacto (todos positivos) neste caso foram: B1, C1, C2, E1, F1 e F2.

- Por fim, o Caso 6 consolida-se como consequência de ações pregressas, já que encontra suporte em políticas de crédito e de desenvolvimento bem-sucedidas nos governos anteriores, num mercado de exportação em consolidação e no controle sanitário em torno da febre aftosa com resultados reconhecidos pela oie. Além disto, vale considerar que as reservas cambiais e o controle da inflação dos governos Lula, em especial, permitiram avanços no mercado interno, ampliando o consumo per capita. O papel do Estado, como fomentador e “sócio” das empresas exportadoras de carne bovina (com destaque para o grupo jbs), culminara com o sucesso alcançado pelo setor. Fatores externos, contudo, foram outros grandes motivos para os resultados alcançados. As variáveis de maior impacto (positivamente), foram: A1, B1, B2, E1, E2, F1 e F2.

Conclusões

A análise dos casos argentinos permitiu entender que os movimentos realizados pelos governos foram os grandes responsáveis pela alteração do ritmo de crescimento do agronegócio da carne bovina neste país. Na mesma intensidade, viu-se o uso da “carne bovina” como objeto político, visando atender o interesse de consumo da sociedade ― fato observado ao longo do regime militar ―, durante o plano de convertibilidade e, principalmente, no período do kirchnerismo. Os governos da Argentina, movidos pela crise econômica, não tiraram proveito econômico, enquanto exportadores de carne, no período de elevação dos preços das commodities a nível internacional, ocorrida na primeira metade da primeira década do século. As opções diplomáticas do Estado, ao se aproximar da urss durante o período do regime militar e dos países de centro-esquerda na América Latina ao longo kirchnerismo, foram também motivadores para a criação de barreiras econômicas entre Argentina, os Estados Unidos e a União Europeia. Estas relações geraram consequências no mercado internacional da carne bovina oriunda da Argentina. A respeito do consumo interno, é possível admitir que os menores avanços técnicos na pecuária (quando comparado com o Brasil, por exemplo) e a constante perda do poder de compra da população, bem como a competitividade gerada pelas carnes substitutas (especialmente a de frango) impediram o retorno ao crescimento ou mesmo a manutenção do consumo de carne bovina ao longo do tempo. Os efeitos de tais movimentos afetaram negativamente no estímulo à produção de bovinos e no avanço da balança comercial argentina ao longo do período analisado.

Em relação aos casos brasileiros, contrariamente, viu-se uma sequência de eventos internos e externos que favoreceram o crescimento do efetivo bovino, das exportações e do consumo interno, pelo menos até o fim do primeiro mandato da presidenta Dilma Rousseff. Apesar das instabilidades políticas e econômicas ao longo de todo o período de análise, o setor do agronegócio da carne bovina encontrou caminho relativamente inofensivo ao crescimento, no Brasil, favorecido pelas políticas públicas, em especial aquelas criadas a partir do regime militar.

Os planos de desenvolvimento, com créditos advindos de instituições financeiras internacionais, e a criação da embrapa, com o amparo em geração e transferência tecnológica, talvez, foram os mais importantes starts para o setor. Acrescentam-se as políticas de controle para erradicação da febre aftosa, que geraram motivações às exportações, que viriam a ocorrer de forma mais incisiva a partir da segunda metade da última década do século xx. Com a implantação do Plano Real e a estabilidade econômica subsequente, o agronegócio da carne bovina encontrou oportunidades de fortalecimento. Os governos Lula e Dilma adotaram políticas prioritárias para o setor exportador, favorecendo o fortalecimento da estrutura empresarial do ramo como aquelas representadas pelo grupo jbs para melhor se postarem diante das demandas dos compradores internacionais.

Com os achados do estudo, é possível admitir que, ao longo das últimas cinco décadas, as políticas de Estado na Argentina tiveram substancial importância no decréscimo do efetivo bovino, nas taxas de exportação de carne bovina e até no consumo per capita de carne bovina do país e, de igual forma, as ações do Estado brasileiro foram fundamentais para sustentar o crescimento do agronegócio da carne bovina, usufruindo do momento favorável às exportações e adotando políticas que beneficiaram os diversos elos da cadeia produtiva. Apesar das instabilidades econômicas e políticas da região, o contexto produtivo desse setor (pelo menos no período analisado) se mostrou fortemente dependente das ações de governo e das contingências do contexto mercadológico internacional.

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Notas