A Avaliação de Impacto Ambiental [AIA] pode ser definida como um instrumento para identificar, prever, interpretar e prevenir as consequências que determinadas ações, planos, programas ou projetos podem causar à saúde, ao bem-estar humano e ao meio ambiente (Bolea, 1994).

No Brasil, a AIA é realizada principalmente para dar suporte ao processo de licenciamento ambiental, considerado o principal instrumento de gestão ambiental do país (Banco Mundial, 2008).

O licenciamento ambiental brasileiro, conforme detalhado na Resolução CONAMA n. 237 de 19 de dezembro de 1997, é caracterizado e se distingue do procedimento adotado na grande maioria dos países (Arcadis Logos, 2015), pela existência de três fases: licença prévia [LP], quando se discute a viabilidade ambiental do empreendimento a partir da apresentação do estudo de impacto ambiental; licença de instalação [LI], quando é autorizado o início das obras; e licença de operação [LO], quando se autoriza o funcionamento da atividade.

O procedimento de licenciamento prévio no IBAMA foi detalhado na Instrução Normativa [IN] do IBAMA n. 184 de 17 de julho de 2008 e segue as etapas e o fluxo demonstrado na Figura 1:

Figura 1
Fluxograma das etapas previstas no licenciamento prévio
Elaboração Própria

A decisão quanto à emissão de licenças ambientais é discricionária do Presidente do IBAMA que, conforme a Instrução Normativa do IBAMA n. 11 de 22 de novembro de 2010, pode solicitar o assessoramento da Comissão de Avaliação e Aprovação de Licenças Ambientais, no caso de empreendimentos de maior complexidade.

O documento que subsidia esta instância de decisão é o parecer técnico conclusivo de avaliação do Estudo de Impacto Ambiental, preparado pela equipe técnica designada para conduzir o licenciamento do empreendimento. Quando a Comissão mencionada acima é convocada, além do parecer técnico, elabora-se também um Relatório do Processo de Licenciamento [RPL].

Conforme estabelecido pela IN IBAMA n. 184 de 17 de julho de 2008, os estudos de impacto ambiental devem ser elaborados segundo Termos de Referências a serem emitidos pela Instituição, os quais, via de regra, determinam que os estudos de impactos devam ser conclusivos quanto à viabilidade ambiental. Entretanto, nos Termos de Referência não é estabelecido um método ou critério para se chegar a esta conclusão. O excesso de informações, pouco relevantes, dos EIAs, dificulta a tomada de decisão (Borioni, Gallardo, & Sánchez, 2017).

Na fase de licenciamento prévio, o projeto deve ser avaliado quanto a sua concepção, design e localização, a partir da análise dos estudos ambientais requisitados pelo órgão ambiental. Esta fase é crucial para o processo, já que na LP o órgão ambiental deve, segundo a Resolução CONAMA n. 237 de 19 de dezembro de 1997, “atestar a viabilidade ambiental” e, em caso positivo, estabelecer as principais condições para execução da atividade e os requisitos básicos a serem detalhados e atendidos nas fases de instalação e operação.

Entretanto, o conceito de viabilidade ambiental não foi legalmente definido e tampouco há um consenso teórico e prático de como este conceito se aplica.

De acordo com Sánchez (2015), o conceito de viabilidade ambiental “não é unívoco”. A sua concepção deve ser um “produto de um processo específico, considerando sempre a natureza e o porte da atividade ou projeto e o entorno onde há pretensão de implantá-lo(a)” (Silva Filho, 2011).

Para Montano e Souza (2008), concorrem para a viabilidade ambiental as características do meio (físico, biótico e antrópico) e as características (tecnológicas) da atividade ou empreendimento que se pretende implantar, considerando o nível de qualidade ambiental estabelecido para o momento da implantação e requerido ao longo do tempo. A análise deve considerar não somente os aspectos estritamente ambientais, mas também, questões sociais, econômicas e deve basear-se no EIA, ainda que este não seja vinculante (Bim, 2014) ou determinante para a tomada de decisão (Bragagnolo, Lemos, Ladle, & Pellin, 2017; Cashmore, Gwilliam, Morgan, Cobb, & Bond, 2004).

Em uma análise simplista, a viabilidade ambiental é avaliada mediante verificação se todos os procedimentos estabelecidos na etapa de licenciamento prévio foram cumpridos e se a execução de uma atividade poderia resultar na infração de lei ou demais dispositivos legais. A avaliação da viabilidade ambiental não deve, entretanto, se restringir à análise exclusivamente formal, que vise unicamente identificar algum vício processual. Também é necessário considerar a avaliação de alternativas, impactos, riscos, prognósticos, medidas mitigadoras e compensatórias.

De forma geral, a análise de viabilidade ambiental deve ser fruto da avaliação dos impactos, que deve ser realizada no âmbito dos EIA's. A avaliação dos impactos pode ser qualitativa ou quantitativa. Diversas técnicas foram desenvolvidas para realizar esta avaliação: métodos intuitivos, matrizes ponderadas, análises multicritério, etc. Dependendo da técnica a ser utilizada, diferentes resultados podem ser obtidos, e pode-se chegar a conclusões distintas sobre a viabilidade de um mesmo empreendimento.

Pondera-se, contudo, que a avaliação dos impactos, mesmo que representada quantitativamente, é resultado de técnicas que invariavelmente se baseiam em avaliações subjetivas (Bruce, 2006), uma vez que, para comparar os impactos, é necessário estabelecer pesos ou juízos de valor para cada um deles (Sánchez, 2015). Conforme ponderado por Bim (2014), o peso a ser atribuído a cada elemento analisado não é cartesiano e a decisão, sendo fruto de complexa ponderação, “está longe de ser uma conta matemática”.

Para aplicar as técnicas de avaliação dos impactos, é necessário comparar impactos com características e abrangências totalmente distintas; positivos e negativos; de curto, médio e longo prazo; reversíveis ou irreversíveis; mitigáveis ou não mitigáveis. Como resultado de uma mesma avaliação de impactos, pode-se chegar a conclusões distintas sobre o grau, a importância e magnitude dos impactos e, como consequência, sobre a viabilidade ambiental do empreendimento. Nessa linha, a decisão da viabilidade ambiental está atrelada à própria discussão do conceito de significativo impacto ambiental, que é considerado subjetivo e juridicamente indeterminado (Domingues, 2009).

A análise de viabilidade ambiental também deve envolver uma avaliação dos efeitos induzidos pelas ações antrópicas, de modo a verificar a sua compatibilidade com a capacidade do meio em assimilar tais efeitos, sem prejuízo para a produtividade dos sistemas ambientais (Montano e Ranieri, 2013). É necessário avaliar se o meio consegue suportar o impacto provocado pela atividade. Por mais vantagens que um empreendimento possa resultar, há consequências que são inadmissíveis e não devem ser aceitas (ex: extinção de espécies). Assim, é necessário avaliar os limites máximos para a ocorrência de impactos negativos e a resiliência do ambiente frente a impactos de alta magnitude.

Quando há um padrão de qualidade preestabelecido ou um limite para as alterações admissíveis [thresholds] é importante verificar se o impacto resultante de ações necessárias para a instalação de um determinado empreendimento resultaria na infração a estes limites (Ex.: com a realização de prognóstico de qualidade de água do reservatório, é possível verificar se padrões de qualidade estabelecidos pela Resolução CONAMA n. 357 de 17 de março de 2005 serão respeitados).

Esta visão se aplica bem aos casos de impactos previstos para ocorrer majoritariamente sobre o meio físico. Nestes casos, a tarefa é facilitada tanto em razão da existência de padrões de qualidade muitas vezes preestabelecidos (qualidade do ar, água, solo, etc.), mas também, quando há uma boa previsibilidade de impactos, os quais, em geral, podem ser previstos e quantificados através de modelos matemáticos.

No caso de atividades potencialmente geradoras de acidentes, adota-se como componente fundamental para a definição da viabilidade ambiental, a verificação, a partir de estudos de análise de riscos, se os riscos decorrentes da operação da atividade são toleráveis. Estes estudos podem ser qualitativos e quantitativos e normalmente o critério de tolerabilidade é definido a partir da avaliação quanto à probabilidade e consequência de um eventual acidente.

No caso de atividades de grande complexidade, como usinas hidrelétricas, verifica-se também o entendimento de que a viabilidade ambiental está condicionada a um balanço favorável entre os impactos positivos e negativos, ou custos versus ganhos ambientais e sociais. Como um dos parâmetros indiretos para a avaliação do custo/benefício, utiliza-se a relação energia a ser gerada/área alagada.

Ressalta-se, entretanto, que este parâmetro não pode ser utilizado de forma isolada, já que há outras questões devem ser levadas em conta, como: biodiversidade a ser afetada, população a ser removida, etc..A avaliação dos impactos é ainda mais complexa caso a atividade afete bens com valores de não uso (ex: bens culturais); quando há questões éticas envolvidas (ex: extinção de espécies) e quando há incertezas ligadas à previsibilidade e grau de magnitude dos impactos, o que ocorre principalmente no caso de impactos sobre o meio biótico (Gontier, Balfors, & Mörtberg, 2006).

A viabilidade ambiental também pode estar atrelada à comparação de cenários futuros, considerando ou não a instalação da hidrelétrica. Cenários são descrições plausíveis sobre como o futuro pode acontecer e devem ser elaborados considerando os resultados do diagnóstico, avaliação dos impactos e prognóstico apresentados no EIA. Contudo, não devem ser interpretados como previsões de futuro (Partidário, 2009). Nesse sentido, a técnica de avaliação de cenários busca a adoção de uma visão de longo prazo num mundo de grande incerteza (Schwartz, 2000) e possibilita que se avaliem prováveis resultados e comportamentos em sistemas complexos (Rovere, 2013).

Trata-se de uma abordagem menos preditiva e mais intervencionista. O que se faz é, a partir de diferentes visões do futuro, estabelecer quais medidas deveriam ser adotadas para que se chegue a um desenvolvimento mais sustentável. Busca-se um maior protagonismo para se alcançar objetivos previamente determinados.

Contudo, esta técnica também possui limitações. Não há garantia que os cenários apresentados nos EIA's sejam concretizados, mesmo nos casos em que se adotem todas as medidas planejadas. Além disso, a descrição dos cenários também depende dos resultados da avaliação subjetiva dos impactos e do julgamento dos profissionais responsáveis pela sua elaboração. Desta forma, esta hipótese não afasta a subjetividade da tomada de decisão e a possibilidade de questionamentos futuros, muitos destes baseados no princípio da precaução.

3 Procedimentos Metodológicos

O levantamento dos critérios adotados para definição da viabilidade ambiental foi obtido a partir de uma revisão documental dos processos de licenciamento ambiental federal de hidrelétricas que passaram pela fase de licenciamento prévio.

Foi utilizada a técnica da Análise de Conteúdo proposto por Bardin (1977). Procurou-se identificar as razões e justificativas para a emissão ou o indeferimento das licenças prévias apontadas em cada um dos documentos analisados. Comparou-se os argumentos para justificar a viabilidade apontados nos EIA's com as justificativas para verificação da viabilidade identificados nos documentos internos do IBAMA, em especial os pareceres técnicos, despachos e ATA's de reunião que subsidiaram a emissão ou o indeferimento da licenças prévias.

Os documentos foram obtidos a partir da revisão dos processos físicos disponíveis no arquivo da Diretoria de Licenciamento Ambiental do IBAMA e por meio de consulta no– Sistema de Licenciamento Ambiental Federal [SISLIC], plataforma on line do IBAMA que disponibiliza os documentos inseridos nos processos administrativos.

As informações foram colhidas entre janeiro de 2013 e novembro de 2014. Buscou-se realizar a revisão de todos os vinte e nove processos de usinas hidrelétricas que, segundo informação disponível no SISLIC, haviam passado pela fase de licenciamento prévio até novembro de 2014. Assim, este diagnóstico não considerou informações posteriores a novembro de 2014 e tampouco informações dos processos de Pequenas Centrais Hidrelétricas [ PCHs].

Vale esclarecer que a maioria das hidrelétricas em operação não passaram pelo processo de licenciamento ambiental prévio, uma vez que iniciaram a sua construção antes do estabelecimento da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei Federal n. 6938 de 31 de agosto de 1981) e da regulamentação do licenciamento ambiental federal, realizada por meio do Decreto Federal n. 99274 de 06 de junho de 1990 e Resolução CONAMA n. 237 de 19 de dezembro de 1997. Assim, de um total de noventa e três processos de usinas hidrelétricas com licenciamento federal em trâmite no IBAMA, apenas vinte e nove passaram por uma avaliação de viabilidade ambiental.

Em cinco casos não foi possível obter informações completas, uma vez que os processos não haviam sido digitalizados e não estavam disponíveis no arquivo da Diretoria de Licenciamento Ambiental. A relação dos vinte e quatro processos analisados é apresentada na Figura 2.

4 Análise e Discussão dos Resultados

No levantamento dos processos de licenciamento ambiental federal de usinas hidrelétricas que passaram pela fase de licenciamento prévio, verificou-se que nem sempre os critérios são explicitados, tanto nos EIA's quanto nos pareceres emitidos pelo IBAMA, para definição da viabilidade ambiental.

Nos EIA's, a viabilidade ambiental foi normalmente justificada com base nos resultados do estudo. As justificativas apontadas nos EIA's para justificar a viabilidade ambiental dos empreendimentos estão apresentadas na Figura 2:

Figura 2
Processos avaliados e justificativas para viabilidade apontadas nos EIA's

Elaboração Própria

Nos estudos, destacou-se como argumentos para justificar a viabilidade ambiental: a possibilidade de minimização dos impactos negativos prognosticados por meio da adoção de programas ambientais e medidas mitigadoras, seguida da possibilidade de geração de renda e dinamização da economia da região. Verificou-se que a capacidade de induzir a um desenvolvimento socioeconômico local, conforme abordado por Pereira (2011), é um aspecto considerado relevante para a definição da viabilidade ambiental, principalmente nos estudos ambientais.

Já a decisão do IBAMA para declarar a viabilidade ambiental muitas vezes não foi claramente e explicitamente justificada. Quando não foram vislumbradas alternativas para viabilizar o projeto, a licença foi indeferida e declarou-se a inviabilidade ambiental. Nestes casos, os motivos para o indeferimento das licenças foram claramente justificados.

A relação dos argumentos do IBAMA para indeferir o pedido de Licença Prévia e declarar a inviabilidade ambiental dos empreendimentos analisados foram listados na Figura 3:

Figura 3
Razões apontadas pelo IBAMA para indeferir licenças prévias

Elaboração Própria

Entre as razões para o indeferimento do pedido de licença prévia, destacaram-se a possibilidade de interferência direta em unidades de conservação de proteção integral ou área com intenção de criação e a possibilidade de aumentar o risco de extinção de espécies endêmicas ou ameaçadas. Verificou-se que a alta magnitude e a irreversibilidade dos impactos ambientais decorrentes da instalação e operação de usinas hidrelétricas, conforme abordado por WCD (2000) e Lees, Peres, Fearnside, & Zuanon, (2016) são aspectos que vêm sendo considerados pelo IBAMA para definição da viabilidade ambiental. A interferência direta em terras indígenas e a necessidade de apresentação de informações complementares são aspectos preponderantes para a suspensão da tramitação dos processos.

Constatou-se a utilização do conceito de viabilidade ambiental proposto por Montano e Ranieri (2013), no qual a viabilidade ambiental estaria atrelada à capacidade do ambiente em suportar os impactos do empreendimento, conforme exemplificado na Figura 4.

Contudo, em especial quando não havia uma definição em relação à qualidade ambiental mínima, verificou-se a avaliação foi realizada caso a caso, utilizando outros critérios para a tomada de decisão, corroborando com a ideia defendida por Sánchez (2015), que defendeu que o conceito de viabilidade ambiental não comporta uma única forma interpretativa, e Silva Filho (2011), que defendeu que a viabilidade ambiental é um produto de um processo específico.

Identificou-se a utilização dos seguintes critérios pelo IBAMA para subsidiar e decisão de viabilidade ambiental: compatibilidade do empreendimento com as normas legais; averiguação de presença de alternativa locacional e tecnológica, econômica e ambientalmente viável para o empreendimento e se as medidas mitigadoras propostas correspondem aos impactos identificados; avaliação se os impactos ambientais mais significativos são mitigáveis, reversíveis ou temporários; verificação da capacidade de suporte do meio ambiente frente aos impactos do empreendimento; avaliação da ocorrência de balanço positivo entre os ganhos e custos ambientas; comparação entre os cenários futuros da região, considerando a instalação ou não do empreendimento.

Não se identificou a utilização do critério de tolerabilidade do risco nos casos analisados. O custo da energia e a emissão de gases de efeito estufa decorrentes da instalação/operação dos empreendimento também não têm sido considerados relevantes pelo IBAMA para a definição de viabilidade ambiental.

É importante ressaltar que o levantamento dos critérios foi resultado de uma análise interpretativa dos documentos internos do IBAMA, uma vez que se constatou a ausência de um modelo, padrão ou procedimento técnico a ser seguido nos pareceres técnicos e despachos internos que subsidiaram a emissão ou o indeferimento das licenças.

Constatou-se, ainda, casos nos quais os argumentos para a emissão ou indeferimento das Licenças adotadas pelo IBAMA divergiram dos critérios e justificativas apresentados no EIA, corroborando com resultado de pesquisa realizada por Cashmore et al (2004) que o EIA nem sempre é determinante para a decisão quanto à implementação ou não de um projeto, e casos nos quais utilizou-se mais de um critério para subsidiar tomada de decisão. Verificou-se que os aspectos sociais e econômicos, decorrentes da instalação/operação dos empreendimentos, têm sido considerados relevantes para a definição da viabilidade ambiental, tanto nos EIA's quanto pelo IBAMA.

No intuito de ilustrar a técnica utilizada para identificação dos critérios, apresenta-se a Figura 4, relacionando as justificativas apontadas pelo IBAMA para tomada de decisão e o critério utilizado.

Figura 4
Exemplos da utilização de critérios para definição da viabilidade ambiental

Elaboração Própria

5 Considerações Finais

Neste artigo, levantou-se as principais razões, justificativas e critérios que estão sendo utilizados nos EIA's e pelo IBAMA para a definição da viabilidade ambiental de usinas hidrelétricas. Foram verificadas visões e abordagens distintas de como este conceito está sendo aplicado para fins de tomada de decisão quanto à emissão de licenças prévias, corroborando com a ideia defendida por Sánchez (2015) e Silva Filho (2011).

Nos estudos avaliados, destacou-se como argumentos para justificar a viabilidade ambiental: a possibilidade de minimização dos impactos negativos prognosticados por meio da adoção de programas ambientais e medidas mitigadoras, seguida da possibilidade de geração de renda e dinamização da economia da região.

Observou-se, frequentemente, a solicitação do IBAMA de ajustes no projeto para subsidiar a emissão das licenças prévias que, na sua grande maioria, foram emitidas. Quando não foram vislumbradas alternativas para viabilizar o projeto, a licença foi indeferida e declarou-se a inviabilidade ambiental. Nestes casos, os motivos para o indeferimento das licenças foram claramente justificados e listados neste artigo.

A possibilidade de interferência direta em unidades de conservação de proteção integral ou área com intenção de criação e a possibilidade de aumentar o risco de extinção de espécies endêmicas ou ameaçadas destacaram-se como argumentos para o indeferimento do pedido de licença prévia. Já a interferência direta em terras indígenas e a necessidade de apresentação de informações complementares são aspectos preponderantes para a suspensão da tramitação dos processos.

Verificou-se que a decisão do IBAMA para declarar a viabilidade ambiental nem sempre é claramente e explicitamente justificada. Já nos casos em que a licença prévia foi indeferida, a decisão do IBAMA foi devidamente justificada.

Foram identificados os seguintes critérios de avaliação da viabilidade ambiental: compatibilidade do empreendimento com as normas legais; averiguação de presença de alternativa locacional e tecnológica, econômica e ambientalmente viável para o empreendimento e se as medidas mitigadoras propostas correspondem aos impactos identificados; avaliação se os impactos ambientais mais significativos são mitigáveis, reversíveis ou temporários; verificação da capacidade de suporte do meio ambiente frente aos impactos do empreendimento; avaliação da ocorrência de balanço positivo entre os ganhos e custos ambientas; comparação entre os cenários futuros da região, considerando a instalação ou não do empreendimento. Em muitos casos, constatou-se a utilização de mais de um critério para se chegar à decisão.

Conclui-se, a partir da análise dos critérios identificados, que não há uma fórmula ou critério único que possa ser aplicado em todos os casos e defende-se que um conjunto de critérios, adaptados a cada tipologia e características ambientais da área a ser afetada, poderia subsidiar os órgãos ambientais na definição da viabilidade ambiental de empreendimentos.

A deliberação quanto à emissão das licenças prévias, ainda que tecnicamente embasada e tomada a partir das informações e prognósticos apresentados nos EIA's, é realizada de forma discricionária pelo IBAMA e baseada, em muitos casos, em avaliações incertas e subjetivas. Assim, é importante que o órgão ambiental reconheça, considere e incorpore a subjetividade e as incertezas inerentes e relacionadas à avaliação dos impactos na tomada de decisão quanto à viabilidade ambiental.