Resumo: A abordagem territorial do desenvolvimento tem sido cada vez mais adotada por intelectuais e formuladores de Políticas Públicas a partir do enfoque social e ambiental. A utilização dessa nova abordagem tem consequências no planejamento de Políticas Públicas e objetiva a integração das diversas dimensões, sejam elas social, econômica, cultural e político-institucional com relevância nos agentes, atores sociais, mercados que aconteçam sobre esses espaços. Contudo, objetiva-se ainda o fomento de processos de desenvolvimento por meio da mobilização de recursos, sejam eles humanos ou físicos, levando em consideração todas as dimensões mencionadas como maneira de potencializar atividades produtivas e o acesso a mercados e, por consequência, gerar melhoria na qualidade de vida das populações locais. O presente artigo tem como objetivo discutir o Desenvolvimento Territorial e seus desdobramentos do ponto de vista da implementação de Políticas Públicas voltadas à Sustentabilidade. Considera-se importante não perder de vista que, nada obstante a Constituição Federal de 1988 tenha estabelecido (em termos programáticos) um Desenvolvimento equilibrado em âmbito nacional, com redução das desigualdades no âmbito regional, os entes federados podem e devem, por meio de Políticas Públicas, buscar seu desenvolvimento próprio, a fim de diminuir as desigualdades sociais, erradicar a pobreza e a marginalização social em seu território, com benefício direto a população que ali reside.
Palavras-chave:Desenvolvimento TerritorialDesenvolvimento Territorial,Políticas PúblicasPolíticas Públicas,SustentabilidadeSustentabilidade,Constituição Federal de 1988Constituição Federal de 1988.
Abstract: The territorial approach to development has been increasingly adopted by intellectuals and policy makers from a social and environmental perspective. One of the following ways of planning public and objective policies is the integration of the multiple dimensions, be they social, economic, cultural and political-institutional, with an emphasis on spaces, social actors, markets that represent these spaces. However, the objective is still the development of development processes through the mobilization of resources, be they human or physical, taking into account all the opportunities of how to potentialize productive activities and access to markets and, consequently, generate quality of life of local victims. The objective of this article is to develop its territorial and potential objectives for the implementation of public policies aimed at sustainability. It is considered important not to lose sight, even if it is a Federal Constitution of 1988 has been a process of national balance, with the reduction of regional inequalities, federates can be demanded, through Public Policies, seeks the development itself, in order to diminish as social inequalities, eradicate poverty and social marginalization in their territory, with direct benefit to a population that resides.
Keywords: Territorial Development, Public Policy, Federal Constitution of 1988.
Resumen: El enfoque territorial del desarrollo ha sido cada vez más adoptado por intelectuales y formuladores de Políticas Públicas a partir del enfoque social y ambiental. La utilización de este nuevo enfoque tiene consecuencias en la planificación de Políticas Públicas y objetiva la integración de las diversas dimensiones, ya sean sociales, económicas, culturales y político-institucional con relevancia en los agentes, actores sociales, mercados que ocurran sobre esos espacios. Sin embargo, se objetiva el fomento de procesos de desarrollo por medio de la movilización de recursos, sean ellos humanos o físicos, teniendo en cuenta todas las dimensiones mencionadas como manera de potenciar actividades productivas y el acceso a mercados y, por consiguiente, generar mejoría en la calidad de vida de las poblaciones locales. El presente artículo tiene como objetivo discutir el Desarrollo Territorial y sus desdoblamientos desde el punto de vista de la implementación de Políticas Públicas orientadas a la Sustentabilidad. Se considera importante no perder de vista que, a pesar de que la Constitución Federal de 1988 haya establecido (en términos programáticos) un desarrollo equilibrado a nivel nacional, con reducción de las desigualdades en el ámbito regional, los entes federados pueden y deben, por medio de Políticas Que busquen su desarrollo propio, a fin de disminuir las desigualdades sociales, erradicar la pobreza y la marginación social en su territorio, con beneficio directo a la población que allí reside.
Palabras clave: Desarrollo Territorial, Políticas públicas, sostenibilidad, Constitución Federal de 1988.
Artigos
DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E POLÍTICAS PÚBLICAS: PERSPECTIVAS E DESAFIOS A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
DIMENSIONS OF TERRITORIAL DEVELOPMENT AND PUBLIC POLICIES: PERSPECTIVES AND CHALLENGES FROM THE 1988 FEDERAL CONSTITUTION
DIMENSIONES DEL DESARROLLO TERRITORIAL Y POLÍTICAS PÚBLICAS: PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL DE 1988
Universidade Nove de Julho
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Recepción: 04 Septiembre 2018
Aprobación: 10 Diciembre 2018
As experiências sob os moldes de políticas territoriais se energizaram no Brasil durante os anos 1990 e se intensificaram ainda mais no momento de crise econômica e das reformas liberalizantes sucedidas neste período. Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, incidiram a formulação e gestão de Políticas Públicas que descentralizavam administrativamente os recursos, aumentando as responsabilidades dos Estados e Municípios. Em seguida, passaram a ocorrer tentativas de se buscar respostas independentes para o Desenvolvimento Local, num cenário em que o Estado já não realizava políticas de amplitude regional, tendendo corrigir as distorções espaciais do desenvolvimento, ocorridas entre 1960 e 1970 (Ortega, & Niemeyer, 2007).
Silva (2008) afirma que, para ocorrer um processo do Desenvolvimento Territorial que tenha uma base endógena e se torne sustentável é necessário à presença de capital humano, capital social, conhecimento, investigação, inovação, informação e instituições. O mesmo autor defende a ideia de que uma região dotada destas características ou estrategicamente preparada para desenvolvê-las internamente terá as melhores condições de atingir um desenvolvimento equilibrado e sustentável com a geração de elevados índices de coesão social, econômica e territorial.
A abordagem territorial do desenvolvimento tem sido cada vez mais adotada por intelectuais e formuladores de Políticas Públicas voltadas para o desenvolvimento a partir do enfoque social e ambiental (Oliveira, 2013).
Segundo Alcântara Filho, Silva e Silva (2009) a utilização desta abordagem no planejamento de Políticas Públicas e direção de ações voltadas para o desenvolvimento tem o objetivo de integrar as diversas dimensões, sejam elas social, econômica, cultural, político-institucional e ambiental, com enfoque nos agentes, atores sociais, mercados e Políticas Públicas que aconteçam sobre esses espaços. Contudo, objetiva-se ainda o fomento de processos do desenvolvimento por meio da mobilização de recursos, sejam eles humanos ou físicos, levando em consideração todas as dimensões mencionadas como maneira de potencializar atividades produtivas e o acesso a mercados e, por consequência, gerar melhoria na qualidade de vida das populações locais.
Ainda a respeito da abordagem territorial, de acordo com Clemente (2013), alguns autores buscaram “transplantar” as experiências de sucesso ocorridas na Europa para a realidade brasileira. Martins (2002), por exemplo, aponta que, na Europa, o Comitê Econômico e Social das Comunidades Europeias idealizou o Desenvolvimento Local como um processo de reativação da economia e de dinamização de uma sociedade local, com base na aplicação ótima dos recursos endógenos, objetivando-se, além do crescimento da economia e a geração de empregos, a melhoria da qualidade de vida da população.
Grande parte dos municípios brasileiros possuem diversos problemas de natureza social, tais como desemprego, moradia, desigualdade, educação, saúde, exclusão e violência. Portanto, a utilização da abordagem territorial do desenvolvimento pode ser um instrumento propulsor para minimizar essas dificuldades.
O presente artigo tem como objetivo discutir o Desenvolvimento Territorial e seus desdobramentos do ponto de vista da implementação de Políticas Públicas voltadas à Sustentabilidade. Conforme adverte Rister (2007), não se pode confundir desenvolvimento com crescimento, dado que o desenvolvimento pressupõe mudanças de ordem estrutural e qualitativa, enquanto que o crescimento está ligado a aspectos de ordem quantitativa, por exemplo, aumento do Produto Interno Bruto. Dessa forma, por meio de uma revisão bibliográfica, buscou-se debater a evolução do conceito de Desenvolvimento Territorial, suas dimensões e a relação com a Sustentabilidade, o espectro estratégico, as Políticas Públicas voltadas para o tema e seus desafios, a partir da Constituição Federal de 1988.
2.1 Evolução do conceito do desenvolvimento territorial
A ideia do desenvolvimento está ligada à ideologia do capitalismo e influi na vida dos seres humanos seja no aspecto social, econômico, filosófico ou moral. Cumpre ressaltar, de início, que se trata de um processo extremamente complexo ocorrido continuamente ao longo do tempo, em que interagem inúmeras variáveis, sendo que, há muitas discussões acerca da evolução do conceito sobre o seu bem como sobre as maneiras de atingi-lo.
Do ponto de vista do desenvolvimento como instrumento de satisfação das necessidades humanas, tem-se, no âmbito do Direito Brasileiro, todo um sistema valorativo positivado no ordenamento jurídico com o advento da Constituição Federal de 1988 onde as aspirações sociais estão ali normatizadas por meio de regras que consagram tarefas, programas e metas a serem alcançados:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
II - Garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
§ 1º - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. (Brasil, 1988)
Mister esclarecer, também, que a ideia do desenvolvimento, que em sentido amplo, está ligada ao progresso e à paz, consistindo num dos direitos fundamentais do homem, numa visão voltada para o futuro, e não para o passado, pressupondo mudanças de ordem estrutural e qualitativa (Rister, 2007).
Diversos autores como Ferreira (2009) e Alcântara Filho, Silva e Silva (2009) discorrem sobre a abordagem territorial do desenvolvimento. Contudo, observa-se na literatura, a ocorrência de uma evolução natural dos conceitos e definições contemplados pelos referenciais teóricos em questão. Identifica-se, por exemplo, a alternância na nomenclatura sobre esse modo de desenvolvimento denominado ora como local ou regional, ora como territorial.
Ferreira (2009) elucida bem a evolução desses conceitos. Afirma que muitos autores consideram que o Desenvolvimento Territorial seria um novo nome para as iniciativas de Desenvolvimento Local, fomentadas na década de 90, porém, para outros, no qual se inclui, é possível fazer distinção entre as qualificações. As diferenciações mais significativas descritas por este autor levam em consideração primeiramente a questão do conceito de território e dos limites territoriais. Para o Desenvolvimento “Local” relata que o nível espacial possui apenas uma identidade local, já no “Territorial” possui múltiplas identidades, constituindo uma arena de negociação entre diversos territórios. Demonstrou distinção no processo evolutivo local/territorial, sendo que, no segundo, existe uma maior heterogeneidade em cada uma das esferas de participação social. Sobre os objetivos, apresenta que a principal mudança é alternância de foco: apenas no crescimento econômico para o “Local”, para o foco político, no “Territorial”.
Petitinga (2015) assegura que, atualmente, é quase unânime a constatação de que o entendimento sobre o “Desenvolvimento Local” não está relacionado apenas com crescimento econômico, mas também com a melhoria da qualidade de vida das pessoas e também com o amparo ao meio ambiente. Isso demonstra que o conceito de “local” também evoluiu e então passou a considerar os mesmos teores do “Territorial”.
Tendo em vista a exposição das caracterizações em relação à evolução do conceito difundido na literatura sobre a abordagem territorial do desenvolvimento e para tornar a leitura dessa pesquisa mais compreensível e consensual será utilizada a terminologia “Territorial”, sendo considerada por Petitinga (2015), a mais contemporânea para representar as referências de “Local” ou “Regional”.
Rambo (2007) define o Desenvolvimento Territorial como ações, mecanismos, estratégias e políticas de caráter endógeno, articuladas por atores locais e/ou regionais em intercâmbio com outras escalas de poder e gestão, animando e formando territórios através de novos usos econômicos e políticos. Esclarece, ainda, que esse desenvolvimento tem início quando os atores envolvidos se identificam como uma comunidade ou sociedade e referenciam-se primeiramente seu território. Em seguida, se organizam, analisam seus potenciais (humanos, econômicos e ambientais) e, através de ações, passam a intervir e exercer atividades sobre este território.
O território é um espaço socialmente organizado que possui uma identidade e pode ser caracterizado por questões históricas, culturais, ambientais, por movimentos sociais ou até mesmo um projeto coletivo (Zapata, 2015). O território é visto como uma expressão concreto-abstrata do ambiente, fruto a partir de uma multidimensionalidade de afinidades sociais (econômicas, políticas e culturais). Ele é resultante do espaço-temporalmente pelas relações de poder concebidas por um algum grupo social. De tal modo, que pode ser provisório ou permanente e se concretiza em escalas distintas (Saquet, 2003).
Segundo Bonnal, Cazella e Delgado (2012), a inquietação crescente de incorporação e articulação das dinâmicas locais aos desafios e dinâmicas mais globais, colaborou para que a conceito de território fosse substituído gradualmente, no entendimento de atores sociais e políticos, o conceito de local, recomenda uma estratégia de atuação coletiva mais independente no que diz respeito às provocações globais da sociedade e às atuações do Estado. O autor analisa o território como estratégico para enfrentar os desafios de (i) reequilíbrio socioeconômico, (ii) gestão do meio ambiente, (iii) construção de uma nova capacidade concorrencial e (iv) reforma da governança. Albagli (2004) pondera que cada território é resultante de uma adequação de fatores que podem ser de origem física, econômica, simbólica e sócio-política, entre outros, onde as desigualdades e diferenciações entre dois “produtos” habitam em uma conjuntura interna, suas características próprias, além da forma como ele se integra em um contexto mais amplo.
O conceito do desenvolvimento endógeno moderno tem como base o cumprimento de políticas que fortalecem e qualificam as estruturas internas, tendendo sempre à concretização de um desenvolvimento originalmente local, designando condições sociais e econômicas para a concepção e a atração de novas atividades de produção, dentro da expectativa de uma economia aberta (Passador, 2010).
Quando se discursa sobre “Local”, trata-se sobre a escala das inter-relações pessoais do cotidiano, que embasados em um território edificam sua identidade. O lugar é essa base territorial, o cenário de aspectos e de aprendizados humanos é a essência de sua singularidade; o “espaço da convivência humana”, onde se encontram os desafios e as potencialidades do desenvolvimento (Martín, 1999).
Melo e Martins (2007) deliberam que o desenvolvimento justo, em concordância com a natureza, deve determinar a maneira como pensamos e apoiando as ações e decisões adotadas por profissionais de diversos segmentos, públicos e privados, as quais qualificam e norteiam os projetos o desenvolvimento. As autoras defendem, ainda, a validade da abordagem da Sustentabilidade, no âmbito nacional e internacional, para orientação dos objetivos específicos para formação de políticas relacionadas a temas diversos nas dimensões social, cultural, ecológica, ambiental, territorial, econômica e política.
É impossível falar em desenvolvimento como crescimento econômico e tecnológico sem se pensar na utilização e na transformação dos elementos que compõe o meio ambiente em sentido amplo. Ora, se o desenvolvimento significa expansão econômica, isso pressupõe a produção de bens que têm como matéria prima os recursos naturais. Nesse sentido, não se pode olvidar que os bens a serem explorados ou transformados são escassos e, ainda, que eles são responsáveis pela manutenção da vida, com qualidade, em todas as suas formas.
Em 1972 foi redigido e divulgado o primeiro relatório do chamado “Clube de Roma”, um grupo formado em 1968 por pessoas de diversos segmentos sociais (políticos, físicos, industriais e cientistas) que se reuniram em uma pequena vila italiana para debater sobre o desenvolvimento sustentável do planeta. O relatório Meadows, patrocinado pelo “Clube de Roma” e elaborado por acadêmicos do Massachusetts Institute of Technology [MIT], que resultou na obra “Os Limites do Crescimento” apontava um limite temporal para que se esgotassem os recursos naturais, caso fossem mantidas as tendências de crescimento até adotadas. Advertia o relatório que:
se continuassem, a longo prazo, as mesmas taxas de crescimento demográfico, industrialização e utilização de recursos naturais, inevitáveis efeitos catastróficos ocorreriam em meados do próximo século – fome, escassez de recursos naturais, altos níveis de poluição –, com a redução da produção industrial e de alimentos, e culminariam com uma incontrolável mortandade da população (Lemos, 1991, p. 4).
O documento analisava determinadas situações e afirmava que existia a opção para a sociedade de reconciliar o progresso sustentável dentro das limitações ambientais. Tal estudo propunha a solução do “crescimento zero” como uma consequência inevitável da circunstância de a tecnologia ter historicamente desempenhado um papel exatamente igual ao de qualquer outro fator de produção empregado em entidades crescentes, atingindo-se, assim, um limite de esgotamento, ou seja, em que não mais se verificava um efeito positivo sobre a variável considerada, o que pode ser considerado altamente discutível, pois, a tecnologia, afigura-se-nos como um dos mais importantes para romper as barreiras do crescimento (Rister, 2007, p. 7).
Tal texto serviu de base para a Conferência de Estocolmo de 1972 (ONU, 1972), a qual alertou, da mesma forma, que o crescimento econômico não poderia ocorrer sem limites, mas, ao contrário, deveria ser equacionado com a preservação dos recursos naturais.
Em outras palavras, é necessário que haja um planejamento no processo de desenvolvimento levando em consideração a preservação do meio ambiente para as presente e as futuras gerações (MILARÉ, 2005, p. 259). Nesse sentido, adverte Almeida (2015, p. 61) que:
A Constituição de 1988 reflete o pensamento de que o Desenvolvimento do país também depende da preservação do meio ambiente, bem como prevê instrumentos para compatibilizar o Desenvolvimento com o Direito ambiental, tal como o zoneamento ambiental e o estudo de impacto ambiental (art. 225, caput, III e IV, da CF/88).
Na esfera infraconstitucional tem-se a previsão desse princípio na Lei n. 12.187/2009 - Política Nacional de Mudança do Clima (Brasil, 2009) e na Lei n. 12.305/2010 - Política Nacional de Resíduos Sólidos (Brasil, 2010).
O Desenvolvimento, portanto, não poderá ocorrer a todo custo, razão pela qual deve haver a imposição de limites à atuação do homem levando em consideração a capacidade de suporte do meio ambiente e a melhor tecnologia disponível para tanto, a fim de manter a perenidade dos recursos naturais.
Vindo ao encontro do que propõe Sachs (1993), sobre a necessidade de se ajustar os coeficientes de qualidade de vida e de precaução ambiental, propondo a existência de cinco dimensões relacionadas ao Ecodesenvolvimento (social, econômica, ecológica, espacial e cultural), Alcântara Filho, Silva e Silva (2009) preconiza que é fundamental que o entendimento dos processos de desenvolvimento seja visto com um olhar de Sustentabilidade, através de diversas dimensões, colaborando com o futuro do território. São elas:
- Dimensão Ambiental: entendimento do meio ambiente como elemento ativado do Desenvolvimento, avaliando o princípio da Sustentabilidade e destacando o juízo de gestão sustentada da base de recursos naturais, o que garante sua disponibilidade também para as futuras gerações.
- Dimensão Econômica: eficiência por meio da inovação, da diversificação e da mobilização dos recursos locais para a promoção de oportunidades de trabalho e renda, colaborando com os arranjos produtivos e agregando redes de pequenos empreendimentos.
- Dimensão Político-institucional: institucionalidades reconstruídas que admitam o incremento de políticas territoriais negociadas, destacando a definição de governabilidade democrática e a ascensão da conquista do uso da cidadania.
- Dimensão Sociocultural: maior igualdade social graças ao acesso a informação dos indivíduos nas estruturas do poder, tendo como alusão à história, os valores, a cultura, a melhoria da qualidade de vida e a deferência pela diversidade.
A partir da década de 1980, a propagação em escala mundial do conceito de Sustentabilidade aconteceu na Comissão Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento – CMMAD em 1987. A acepção deliberada no Relatório Brundtland (CMMAD, 1988), organizado pela referida comissão, estava apontada como: “Desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que satisfaz as necessidades da geração presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras para satisfazer as suas próprias necessidades” (Lima, 2006).
A definição de desenvolvimento sustentável, portanto, é de um desenvolvimento duradouro no tempo, cuja classe efetiva é a competência do sistema social e econômico para não perder a energia, e também estar disponível para as gerações futuras. Neste contexto, as capacidades não são ilimitadas tanto pelo desenvolvimento tecnológico e institucional como pelos ecossistemas. (Lima, 2006).
Conforme dados do relatório Our Commom Future (2010), o desenvolvimento sustentável está ligado ao igualitarismo entre as necessidades humanas e a sociedade. Essa relação proporciona oportunidades para as pessoas em um processo de crescimento econômico. Afirmações do próprio relatório salientam que para que ocorra o desenvolvimento sustentável, algumas ações são indispensáveis como, por exemplo, sempre pensar no crescimento objetivando a qualidade; atendimento da sociedade com necessidades primárias como alimentação, água e saneamento, energia elétrica; disponibilidade de emprego, idealização de recursos disponíveis, utilização da tecnologia de maneira positiva e tomada de decisões visando à harmonia entre a sociedade e economia.
Considerando o meio ambiente como um bem público, ou seja, não existe um proprietário, Oliva, Sobral e Teixeira (2012) salientam que o comprometimento das pessoas na fiscalização das atitudes do próximo em relação ao meio ambiente pode ajudar na sua preservação. Entretanto, pondera que a sociedade pode também atrapalhar o atendimento das necessidades das futuras gerações em relação ao meio ambiente, pois ao realizar a alteração no curso de um rio, ou mesmo emitir gases prejudiciais na atmosfera, por exemplo, geram impactos muitas vezes irreparáveis e o mínimo que a sociedade deve ter obrigação de fazer é preservar os recursos como água, ar, solo e os seres vivos.
Tem-se, aqui, o denominado princípio da solidariedade intergeracional, que significa, em essência, o dever de cada geração de conservar e manter a diversidade de recursos naturais e culturais, propiciando às gerações futuras idênticas possibilidades de escolhas, inclusive com qualidade semelhante de fruição em relação a tais bens (Farias, Rosenvald, & Braga Netto, 2015, p. 881). Tal princípio determina, portanto, uma responsabilidade de preservação do meio ambiente em condições adequadas para as futuras gerações, apresentando-se como uma ética de alteridade (Lemos, 2014, p. 78-79).
Garcia, Máximo e Vergara (2000) pontuam que com a assimilação de diferentes olhares sobre a Sustentabilidade, algumas teorias foram desenvolvidas com o intuído de dar lucidez ao conceito. Uma delas, defendida principalmente por economistas, define que a Sustentabilidade contenha duas graduações: forte ou fraca. A Sustentabilidade fraca é aquela que pode ser deliberada como a viabilidade de um sistema social e econômico no tempo, tendo como ponto básico a quantidade de capital: ou seja, a ênfase dessa abordagem é com a somatória de dois tipos de capital; o natural e o de criação do homem, derivando em capital global. O valor deve ser, por essa corrente do intuito, de conservação do “estoque” de capital global. Composto pelo princípio da substitutividade há um atrelamento forte com o problema da precificação (valorização) do meio ambiente. De acordo essa premissa o conceito de Sustentabilidade seria sistematizado pelo modelo mecanicista e reducionista. A Sustentabilidade forte é acentuada como a viabilidade da afinidade que mantém um sistema social e econômico com o ecossistema. Salienta a dependência e a limitação do Desenvolvimento econômico, permanente (condição de Sustentabilidade) pelo ecossistema; ou seja, a dependência do ecossistema é condição essencial para que ocorra a Sustentabilidade.
Franco (1998, p. 22) chama a atenção para não se fazer confusão em relação em relação à terminologia de Sustentabilidade com durabilidade e esclarece que um processo é sustentável quando se conserva demoradamente no tempo, independente de possuir uma condição social, econômica, cultural, institucional, política, física ou Territorial. O autor profere “se um sistema é sustentável, então ele é durável, porque é capaz de se auto organizar, de se reproduzir, enfim, de autocriar condições para sua continuidade”.
Para Lima (2003), conforme o entendimento sobre a Sustentabilidade se torna mais complexo e expandido socialmente, mais se adéquam as forças sociais distintas e passam a determinar o sentido que melhor representa seus valores e interesses particulares.
Baseado em diversos outros estudos da literatura, Sartori, Latronico e Campos (2014) apresentam de forma sucinta as principais características sobre o tema Sustentabilidade, conforme elencadas a seguir:
i) conceituações e discussões nas esferas ambientais, econômicas e sociais, alterações ambientais, políticas ambientais, crescimento e limites, decrescimento econômico, Sustentabilidade forte ou fraca, pobreza e padrões de vida, causas e escassez de recursos, planejamento e comunicação;
ii) Desenvolvimento, uso e avaliação de indicadores e índices;
iii) cidades, regiões e países, setor manufatureiro, sistemas econômicos, indústrias, universidades e academias científicas, supply chain, investimentos e projetos, sistemas de produção;
iv) avaliações de metodologias, avaliação de desempenho, uso de ferramentas, modelos de Sustentabilidade;
v) busca de causalidade entre as dimensões ambiental, econômico e social;
vi) visões de longo prazo, séries temporais, previsão, sustaineconmetrics;
vii) identificação de desafios. (Sartori, Latronico, & Campos, 2014).
A maior parte dos autores aponta que a essência da Sustentabilidade depende do relacionamento entre as questões sociais, econômicas e ambientais. Entretanto Sachs (2002, p. 85) representa no Quadro 1as dimensões que norteiam o Ecodesenvolvimento ou Desenvolvimento sustentável, propõe oito tipos de Sustentabilidade (social, cultural, ecológica, ambiental, territorial econômica, política nacional e política internacional).
Dimensões que norteiam o Ecodesenvolvimento ou Desenvolvimento Sustentável
Quadro 1 Dimensões que norteiam o Ecodesenvolvimento ou Desenvolvimento Sustentável
A dimensão social contempla principalmente sobre as necessidades dos recursos materiais ou não. Ela objetiva uma maior igualdade na distribuição da renda da população, o que proporciona uma uniformidade social com maior empregabilidade, qualidade de vida e igualdade no acesso aos recursos e serviços (Sachs, 2002). Lehtonen (2004) assinala que quando se pensa em Sustentabilidade social, pode-se relacionar com a homogeneidade social, remunerações justas e acesso a bens, serviços e empregabilidade. Para Santos, Alcântara e Silva (2010), a Sustentabilidade social também é entendida como sendo a repartição de renda e de bens diminuindo as diferenças entre os diversos modelos de vida. Segundo Foladori e Tommasino (2000), o conceito de Sustentabilidade social não era utilizado com um escopo tão fidedigno até meados da década de 1990. Nesse contexto, era utilizado apenas com o objetivo de disfarçar a importância da Sustentabilidade ecológica. A evolução do conceito foi objeto de estudo de Foladori (2002), que salientou que entre os anos de 1980 a 2000, o tema Sustentabilidade social teve como linha principal as questões relacionadas à pobreza e o desenvolvimento populacional.
Lourenço e Carvalho (2013) apresentam uma reflexão comparativa ao enfatizar que sua importância seja equiparada as dimensões econômicas e ambientais, pois, segundo os eles, esse debate sobre a dimensão social é muito relevante, mas esta dimensão em especial tem sido a mais descuidada no processo do desenvolvimento sustentável e nas pesquisas que abordam o tema. O mesmo autor ressalta também que as organizações e seus administradores precisam avançar nas práticas de Sustentabilidade nas três dimensões: ambiental, econômica e social.
Sachs (2002) explana que a dimensão cultural acontece quando se caracteriza a valorização das diferenças, estimas e saberes locais de cada comunidade. O referido autor considera imprescindível, assim como a dimensão ecológica, também a dimensão cultural no Desenvolvimento Territorial sustentável em suas configurações presentes e/ou futuras. Canclini (2003) afirma que a Sustentabilidade cultural é um tema que está bem relacionado com o Desenvolvimento Local (Territorial) e por isso enfatiza a importância e a necessidade da promoção do capital cultural nas comunidades. Loureiro e Callou (2007) complementam ainda uma preocupação com o respeito à diversidade e ao pluralismo cultural para beneficiar as gerações atuais ou futuras. Contudo, Santos, Alcântara e Silva (2010) complementam que a Sustentabilidade cultural aprecia os mais diversos formatos do relacionamento entre a natureza, o homem e suas respectivas culturas.
A dimensão ecológica abrange o cuidado e preservação dos recursos naturais, tanto na produção de recursos renováveis como no limite de utilização de recursos não renováveis. Sachs (2002) exemplifica esse cuidado ambiental como: a substituição do consumo de combustíveis fósseis e recursos exauríeis prejudiciais ao meio ambiente por recursos renováveis; minimização da quantidade de resíduos e do volume de poluição; utilização da reciclagem de materiais, de tecnologias limpas e acepção de normas para proteção do meio ambiente. Santos, Alcântara e Silva (2010) resumem que a Sustentabilidade ecológica é a relação entre o consumo humano e a natureza, minimizando a poluição, o uso de energia e a produção de lixo.
A respeito da Sustentabilidade ambiental, Bartelmus (2003) apresenta como a desmaterialização da atividade econômica, ou seja, a minimização do processamento de material pode diminuir a pressão sobre os sistemas naturais e aumentar a prestação dos serviços ambientais para a economia. Manzini (2005), quando conceitua a Sustentabilidade ambiental, menciona as classes sistêmicas em grau regional e global, onde se discute que as ações humanas não devem influenciar nos ciclos da natureza em que se apoiam tudo que a resiliência do planeta admite e, simultaneamente, não precisam depauperar seu capital natural, o qual será prestado às futuras gerações.
Pinto Coelho e Araújo (2011) apontam a evidência da dimensão ambiental da Sustentabilidade nos dias atuais, principalmente, pelo aumento da quantidade de desastres naturais, muitas vezes causados por culpa das ações humanas. Por conseguinte, é fomentado a utilização de práticas sustentáveis para que os recursos naturais sejam aplicados de forma racional, ou seja, sem prejudicar a natureza. Neste sentido, Ferreira (2003) afirma que uma sociedade sustentável consegue manter o estoque do capital natural e o progresso é adequado quando focado na qualidade de vida (saúde, educação, maturidade psicológica, longevidade, limpeza do ambiente, lazer criativo e espírito comunitário) e não somente no consumo material.
De acordo com Santos (2011), a avaliação sobre Sustentabilidade Territorial está cada dia mais contextualizada nas agendas locais de intervenção e ordenamento do território, pois é um tema fundamental para a organização de redes de instituições e cidades, benefícios nos relacionamentos e experiências contíguas. O autor salienta que para ocorrer o desenvolvimento urbano sustentável e a qualidade de vida das pessoas, é necessário se atentar à coesão territorial projetada por meio da gestão urbana, a consistência política e a reflexão ecossistêmica.
Conforme pondera Silva (2000), a dimensão econômica da Sustentabilidade objetiva a obtenção da potencialidade econômica que considere, principalmente a repartição da renda e da riqueza relacionada a uma minimização das externalidades sociais e ambientais. Para Bartelmus (2003), a Sustentabilidade econômica é compreendida como a conservação do capital natural e como pré-requisito para não ocorrer a estagnação econômica. Santos, Alcântara e Silva (2010) ainda destacam, neste tipo de Sustentabilidade, a relação entre a eficiência na gestão e na colocação de recursos.
Em se tratando da Sustentabilidade política de forma geral e, contextualizando com a abordagem Territorial do Desenvolvimento, Magnaghi (2000, p.39) pondera como “Capacidade real de auto-gestão de uma comunidade local face às relações que ela possui com sistemas de decisão exógenos”, ou seja, faz uma reflexão sobre a maneira como a comunidade interage na vida política, participa das decisões e a aptidão do território de se apropriar do que foi gerado como valor para aquele território.
A Sustentabilidade para um território, se bem delineada, organizada e participativa, pode proporcionar um valor agregado e promover dinamismo para os produtos deste território. Neste sentido, Cazella (2006, p.231) esclarece o experimento do Desenvolvimento Territorial sustentável da seguinte forma:
Num “território dado” tem-se, com maior ou menor grau de intensidade e eficiência, a intervenção de instituições e profissionais externos com o propósito de empreender operações de Desenvolvimento em torno de problemas comuns ligados a grupos de atores locais. Para tanto, parcerias ou processos participativos são estabelecidos, buscando valorizar “recursos territoriais”. Quando esse processo de valorização ocorre a partir de recursos territoriais específicos, emerge uma dinâmica de diferenciação Territorial. Dessas ações resulta certo número de “territórios construídos” que, dependendo da densidade de articulações mútuas, podem gerar uma renda de qualidade Territorial (...). O nível de Sustentabilidade dessas iniciativas varia segundo a capacidade e a disposição dos atores envolvidos de não se restringirem a objetivos econômicos, concebendo ações que integrem categorias sociais empobrecidas e preservem e/ou recuperem os recursos naturais (Cazella, 2006. p.231).
Santin (2005) afirma que a dinâmica ecodesenvolvimentista passa a outra fase quando ocorre a integração no processo de Desenvolvimento Territorial, uma vez que, acarreta uma necessidade de consistência com o Desenvolvimento sustentável e as demandas locais. Contudo se faz necessário a investigação sobre uma harmonia entre os objetivos que conduzem o crescimento econômico, a igualdade social e o escopo participativo dos desdobramentos locais incorporados a uma visão ecológica.
O planejamento e a gestão de um território para o seu Desenvolvimento são definidos por objetivos estratégicos interligados, qualificados para dar atendimento aos agentes produtivos em suas obrigações. Também são estimulados a conexão como os diversos tipos de bens e serviços e buscam variações e, simultaneamente, se atrelam a um espaço exclusivo, tanto a sua história como a sua cultura (Vieira, & Cazella, 2006).
Haliski e Floriani (2009) sugerem algumas questões para serem analisadas no processo de planejamento do Desenvolvimento Territorial:
a) Delimitação do território pela sua formação histórica e geográfica.
b) Entendimento da(s) relação(ões) existente(s) entre as escalas: local, territorial, nacional, global.
c) Reconhecimento do território como campo complexo que suscita uma interpretação/análise multidimensional: econômica, cultural, política, recursos ambientais, identidade e informação (Haliski, & Floriani, 2009).
Ainda sobre os pontos supracitados, Haliski e Floriani (2009) elucidam no que diz respeito ao item a, há uma cautela com as características territoriais do Brasil, considerando suas desigualdades sociais e naturais e enfatiza o surgimento de territórios com atributos próprios. Já em relação ao item b, o autor analisa uma busca no entendimento na movimentação dos territórios, tanto comerciais e trâmites financeiros como também nos transportes, além de observar a dinâmica endógena e a relações entre os territórios. E por fim, no item c, a avaliação é para que se objetive a observação da multidimensionalidade do território, buscando interpretá-lo nas suas complexidades.
Boisier (1995) descreve que os objetivos do Desenvolvimento Territorial tendem ao aprimoramento:
- Do território entendido não como um container e suporte físico de elementos naturais, mas como um sistema físico e social estruturalmente complexo, dinâmico e articulado;
- Da sociedade ou comunidade que vivem nesse território;
- Das pessoas pertencentes a essa comunidade e que residem nesse território.
Martins (2002) distingue que verdadeiro diferencial do Desenvolvimento Local não se está nos seus objetivos (qualidade de vida, endógena ou sinergias), mas na maneira que confere e garante à comunidade o papel de agente e não apenas de beneficiária deste Desenvolvimento. Ressalta, ainda, que esse tipo de Desenvolvimento não é um receituário de medidas prontas ou padronizadas, para serem aplicadas em qualquer lugar, e sim uma estratégia de ação coesa com os princípios ecológicos e humanistas.
Segundo Abramovay (2003) o Desenvolvimento Territorial tange uma lógica de distribuição dos recursos públicos a partir da análise da qualidade dos projetos apresentados e não apenas das deficiências sociais das localidades e comunidades. Articula que os projetos fortalecem o protagonismo dos arranjos locais e buscam aptidões inovadoras para os territórios. Por sua vez, são nestes territórios (urbanos ou rurais) que, através do fortalecimento do empreendedorismo de pequeno porte, podem ser implementadas políticas para redução da pobreza.
Esse tipo de desenvolvimento deve decorrer de um planejamento que permita aos seus moradores a aquisição de bens e serviços produzidos fora dele. Por isso, necessita-se que a produção interna seja satisfatória e que tenha preços competitivos no mercado. Selecionar quais produtos de acordo com os potenciais da comunidade é o primeiro momento deste planejamento. A correlação de diversos segmentos produtivos dentro do território se torna muito importante para que ocorra a participação de todos, além de assegurar o aparecimento de novas possibilidades de demandas com o estímulo do mercado interno (Singer, 2004).
Em meados da década de 1990, o mais importante no Brasil era a promoção de investimentos em infraestrutura que permitisse a conexão dos vetores mais dinâmicos da economia nacional com a economia global, os Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento.
No final da década de 1990, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, observou-se o surgimento de Políticas Públicas voltadas para o Desenvolvimento Local, por meio de esforços públicos e privados a partir dos referidos artigos constitucionais supracitados (Brasil, 1988). Nesse sentido, menciona Rister (2007, p. 265) que:
O art. 3º da Constituição de 1988, ao fixar o Desenvolvimento nacional e a redução das desigualdades regionais com fins a serem alcançados, fundamentaria a reivindicação do Direito à realização de Políticas Públicas para a concretização do programa constitucional. O que haveria em comum em todas as Políticas Públicas é o processo político de escolha de prioridades para o governo, tanto em termos de finalidades quanto de procedimentos.
Assim, a Constituição brasileira consagra, em seu art. 3º, como objetivo da República a garantia do Desenvolvimento nacional. Portanto, refere-se ao Desenvolvimento subjetivo da nação como um todo. Desta feita, promove como titular do Direito ao Desenvolvimento a própria nação.
Como balizador das lutas entre Estados federados, conforme se abordou, com vistas ao seu próprio Desenvolvimento, previu a Constituição em seu art. 3º, III, conjuntamente com os objetivos de erradicação da pobreza e da marginalização, bem como a redução das desigualdades sociais, o propósito de redução das desigualdades regionais.
Portanto, a conjugação do Desenvolvimento subjetivo (Desenvolvimento nacional) consagrado pela Constituição com a finalidade de redução de desigualdades regionais, que pode ser associada ao Desenvolvimento objetivo, fez antever que a Constituição pretendeu buscar um Desenvolvimento equilibrado e harmônico entre os entes federados (Rister, 2007 p. 265)
Em seguida, a partir de 2000, ocorreu um intenso empenho dos governos estaduais debruçados no Desenvolvimento Territorial (regional ou local) que já reunia a participação dos municípios (Garcia, 2011).
A Política Nacional de Desenvolvimento Regional [PNDR], instituída pelo Decreto n. 6.047 de 22 de fevereiro de 2007, está voltada para a diminuição das diversidades de vida entre as regiões brasileiras e para a ascensão da igualdade de acesso às oportunidades de Desenvolvimento entre elas (Brasil, 2007).
Em se tratando de políticas voltadas ao Desenvolvimento Territorial no Brasil, Senra (2010) resume que as principais atividades abordadas pelos programas são:
- Ações para preservação do meio ambiente e dos recursos hídricos e utilização sustentável dos recursos naturais;
- Ações para segurança alimentar;
- Apoio e capacitação para o empreendedorismo;
- Capacitação de atores locais, apoio para organização social e criação de instituições locais (conselhos, fóruns, comitês, pactos de concertação);
- Desenvolvimento de tecnologia adaptada aos interesses regionais;
- Elaboração de planos de Desenvolvimento regional
- Financiamento de atividades produtivas;
- Promoção de arranjos produtivos locais – APL’s para ampliar a competitividade dos pequenos produtores, grupos de pequenas e médias empresas e atividades produtivas isoladas, bem como para promover novas atividades econômicas;
- Promoção de articulação de ações públicas, dos diferentes entes federados e áreas setoriais, visando ações sociais e implantação de infraestrutura.
E com o propósito de minimizar as diversidades de vida entre as regiões brasileiras no processo do Desenvolvimento Territorial, têm-se alguns desafios, detalhados a seguir.
Segundo o entendimento de Martins (2002), o maior desafio no processo do Desenvolvimento Territorial é criar e concretizar a “cultura de desenvolvimento”, cujo objetivo mais significativo é, através de um olhar cultural, a elevação do estado de bem-estar das pessoas em todas as dimensões do Desenvolvimento Territorial supracitadas. Com o propósito de se criar essa cultura e se pensar a possibilidade do Desenvolvimento Local, Martins e Caldas (2009) detalham em três desafios:
- Desafio de observar com efetividade os conhecimentos, ou seja, enfatizar o empirismo propagar-se no campo, na realização da experiência e no objeto da análise;
- Desafio de afrontar o local como campo de probabilidades e de experimentos. Nesta abrangência, a avaliação deve considerar algum benefício com os resultados econômicos de curto prazo;
- Desafio de compreender o contexto do local e de relacioná-lo com os interesses regionais, nacionais e internacionais. Caso adverso, submergirá a um localismo ingênuo e pouco eficaz.
Após analisarem diversos artigos que abordam o tema Sustentabilidade, Sartori, Latronico e Campos (2014) resumiram os seus desafios:
1. Implementar normas de proteção ambiental;
2. Capturar os impactos externos das atividades além do nível local;
3. Reconhecimento da Sustentabilidade social;
4. Desenvolvimento humano;
5. Erradicação da pobreza;
6. Produção e consumo equilibrado;
7. Incentivo à educação;
8. Desenvolvimento e manutenção de recursos ambientais;
9. Eficiência na alocação de recursos;
10. Cooperação entre stakeholders, governos e sociedade civil;
11. Metodologias e indicadores de Sustentabilidade de acesso público;
12. Uso de indicadores complementares nas avaliações;
13. Uso de abordagens holísticas;
14. Indicadores para a medição do consumo de recursos;
15. Sensibilização da população;
16. Usar um padrão de avaliação comparativa entre países;
17. Conciliar objetivos locais com os objetivos globais;
18. Pesquisas aplicadas e que trazem resultados práticos;
19. Equilíbrio entre os pilares da Sustentabilidade;
20. Indicadores de Sustentabilidade dinâmicos;
21. Indicadores voltados para os sistemas empresariais e locais;
22. Participação pública no planejamento;
23. Participação da ciência e da tecnologia (Sartori, Latronico e Campos, 2014).
Esses desafios estão de acordo aos princípios tratados nos Artigos 3º e 174º Constituição Federal uma vez que também são objetivos desses artigos a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades regionais visando a base do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado com a incorporação e a compatibilização dos planos nacionais e regionais de desenvolvimento (Brasil, 1988).
O presente artigo teve como objetivo discutir o Desenvolvimento Territorial e seus desdobramentos do ponto de vista da implementação de Políticas Públicas voltadas à Sustentabilidade a partir da Constituição Federal de 1988. Dessa forma, por meio de uma revisão bibliográfica, buscou-se debater a evolução do conceito de Desenvolvimento Territorial desde a alteração entre desenvolvimento e crescimento até às particularidades envolvendo os conceitos de território, desenvolvimento endógeno e local, aliados às dimensões dessa abordagem (ambiental, econômica, político-institucional, sociocultural). Além disso, foi destacado sobre a importância do conceito de Sustentabilidade desde a sua origem quando divulgado o primeiro Relatório do Clube de Roma, para o Desenvolvimento Territorial, o espectro estratégico (planejamento e objetivos), as Políticas Públicas, destacando a inserção na legislação da Política Nacional de Mudança do Clima e a Política Nacional de Resíduos Sólidos, ambas voltadas para esse Desenvolvimento com ênfase na Constituição Federal de 1988 e seus desafios. Contudo considera-se importante não perder de vista que, nada obstante a Constituição Federal de 1988 tenha estabelecido (em termos programáticos) um Desenvolvimento equilibrado em âmbito nacional, com redução das desigualdades no âmbito regional, os entes federados podem – e devem – por meio de Políticas Públicas, buscar seu Desenvolvimento próprio, a fim de diminuir as desigualdades sociais, erradicar a pobreza e a marginalização social em seu território, com benefício direto a população que ali reside, tendo em vista que persevera grande o desafio do Desenvolvimento, tanto para o governo, como para as empresas e toda a sociedade civil.
Dimensões que norteiam o Ecodesenvolvimento ou Desenvolvimento Sustentável
Quadro 1 Dimensões que norteiam o Ecodesenvolvimento ou Desenvolvimento Sustentável
