INTRODUÇÃO

En México, desde hace un par de décadas, se implementaron reformas que buscan fortalecer la articulación de distintos actores y territorios como marco para la ejecución de determinadas políticas públicas. Éstas se han apoyado en el fortalecimiento de la participación ciudadana; el supuesto detrás de estas acciones es que mejoran las condiciones socioeconómicas de ciertas regiones y, al mismo tiempo, generan canales de rendición de cuentas y de mayor cercanía con la población. Particularmente, este nuevo marco institucional de participación se ha convertido en un elemento importante de las políticas públicas enfocadas al desarrollo rural en México, tal es el caso de las dirigidas al turismo rural.

A partir de lo anterior, surge la inquietud de saber si con la inclusión de un marco institucional que supone mayor participación ciudadana, la conceptualización tradicional del estudio de las formas jerárquicas del Estado es suficiente para entender las dinámicas de dichas políticas públicas o, si es pertinente, utilizar otro marco de referencia para su análisis. Este trabajo propone que un marco teórico-metodológico basado en la gobernanza y el análisis de redes, resulta más coherente con el estudio de políticas públicas para el turismo rural en esta nueva situación. Por lo cual, el objetivo de este documento es desarrollar una propuesta sustentada en dicho marco teórico-metodológico.

El marco conceptual que se retoma es el de la gobernanza y el análisis de redes, al destacar la relevancia que tienen las redes de intercambio entre actores -públicos y privados; pero no sólo de éstos, sino de los vínculos que se dan en los territorios en los cuales interactúan, lo cual agrega un elemento territorial a esta propuesta. Los territorios, visto desde dichos lentes conceptuales, se observan como espacios más heterogéneos y fragmentados, lo que denota un desajuste entre el uso tradicional de los términos rural y urbano, pues las redes hacen visible que lo rural convive necesariamente con lo urbano.

Para la consecución del objetivo planteado el escrito se divide en tres apartados. En el primero se hace un recuento de la literatura de la gobernanza y del análisis de redes sociales en política pública. El segundo retoma el concepto de turismo rural, problematizando el concepto rural vs. urbano con aportaciones de la nueva ruralidad y del nuevo regionalismo. El tercer apartado contiene la propuesta teórico-metodológica para el estudio de las políticas públicas del turismo en espacios rurales de México. Finalmente, se presentan algunas reflexiones a manera de conclusión.

GOBERNANZA Y ANÁLISIS DE REDES SOCIALES

La literatura de la gobernanza ha crecido desde hace ya al menos dos décadas, el término, que deriva del inglés governance, ha sido utilizado por la administración pública, las ciencias políticas, la economía; así como por gobiernos, organismos internacionales y, en general, por tomadores de decisiones – públicos y privados – que han visto ciertas ventajas en su uso; particularmente, la de visibilizar los vínculos y recursos entre actores públicos y privados.

La incorporación de nuevos actores, diferentes a los del gobierno, ha llevado a la necesidad de repensar los instrumentos con los que cuenta el Estado para llevar a cabo políticas públicas. Estas últimas se conciben como un proceso de solución de problemas que tiene un significado doble: (1) las situaciones sociales de interés público son reelaboradas conceptualmente utilizando el enfoque de políticas públicas como problema público, y (2) en consecuencia, las políticas se entienden como una solución o respuesta para resolver dicho problema; por lo cual, su análisis resulta ser una construcción epistemológica para que la política sea objeto del conocimiento científico que permita descubrir y probar nexos causales (Lara & De León, 2017).

El estudio de los asuntos públicos y del gobierno desde disciplinas como la administración y la gestión pública, así como el más reciente estudio de las políticas públicas, ha estado sujeto permanentemente a la influencia de dos factores: por una parte, las transformaciones sociales y económicas en las que se enmarcan dichos asuntos públicos, las cuales han repercutido constantemente en el rol que el gobierno y la administración pública juegan en la sociedad. Por otra, el estudio de estos temas se ha visto siempre afectado por la forma en que la acción del gobierno es conceptualizada y por las discusiones y desarrollos epistemológicos y metodológicos de las disciplinas que estudian el fenómeno (Ramírez, 2016).

La complejidad de numerosos asuntos públicos ha contribuido a que, en la actualidad, cobren mayor relevancia las aproximaciones epistemológicas que consideran que las relaciones no lineales entre variables podrían tener mayor capacidad explicativa sobre algunos de los fenómenos que afectan la vida pública (Ramírez, 2016). De esta forma, la concepción del gobierno y del Estado basado en relaciones jerárquicas de tipo vertical, comienza a ser insuficientes para explicar las dinámicas sociopolíticas y su repercusión en los asuntos públicos; así, surgen estudiosos de las redes de política pública (Rhodes, 1990; Marsh & Rhodes, 1992; Waarden, 1992; Kooiman, 1993; O’Toole, 1997; Börzel, 1998; Klijn, 1998).

La década de los noventa marcó particularmente el énfasis en el estudio de las relaciones tipo red entre Estado-sociedad. Rhodes (1996), uno de los autores más reconocidos en el tema de la gobernanza, la definió como redes interorganizacionales auto-organizadas cuyas características son: (1) interdependencia entre organizaciones; (2) interacción continua entre miembros de la red, causada por la necesidad de intercambiar recursos y negociar objetivos compartidos; (3) interacciones arraigadas en la confianza y reguladas por reglas del juego; y (4) un grado significativo de autonomía respecto del Estado, es decir, son auto-organizadas.

Porras (2016) explica que la anterior definición corresponde a un tipo ideal de relaciones Estado-sociedad, el cual se puede contrastar con el tradicional gobierno jerárquico que distribuye sus recursos de arriba hacia abajo y que tiene como herramientas principales la ley y la intervención directa; es decir, cuando se funciona a través de jerarquías se está hablando del gobierno; pero cuando se usan redes interorganizacionales auto-organizadas se trata de gobernanza. Actualmente, se puede observar un gran número de literatura de la gobernanza[i]; asimismo, existe una diversidad de argumentos que explican el surgimiento e intensidad en el uso de las nociones de gobernanza, éstos se pueden agrupar en dos grupos de hipótesis: el primero presupone que hay que cambiar los instrumentos conceptuales porque cambio la realidad[ii]; el segundo, propone que hay que cambiar la realidad con base en nuevos instrumentos conceptuales[iii]. Así, el valor normativo se encuentra, en el primer caso, en la realidad [es necesario adaptarse]; en el segundo caso dicho valor normativo se ubica en los conceptos o teorías [hay que mejorar la realidad] (Porras, 2016b, p.35).

En este capítulo se enfatiza el uso analítico del concepto más que su aplicación en términos del deber ser. En este sentido, se considera que la incorporación de actores ha obedecido a la necesidad de complementar los recursos limitados del Estado y, a su vez, ha servido para legitimar sus acciones. Recordemos que, hasta la década de los cincuenta, dominaba el paradigma racional, el cual fue cuestionado seriamente por Herber Simon (1955) quien argumentó en su trabajo que los seres humanos no toman decisiones óptimas, fundamentalmente por dos razones: (1) su capacidad cognitiva es limitada, es decir, no son capaces de tener ni procesar toda la información adecuada del problema que enfrentan; y (2) las decisiones organizacionales se toman bajo severas restricciones de tiempo y presupuesto.

El modelo de racionalidad ilimitada partía del supuesto que el gobierno ostentaba todos los recursos económicos y la legitimidad suficiente para llevar a cabo sus objetivos; estos condicionales cambian con el modelo de racionalidad limitada de Simon (1955), quien se basa en la idea que los tomadores de decisiones no tratan de optimizar los recursos organizacionales al tomar una decisión, sino sólo de encontrar un curso de acción que les proporcione resultados aceptables (Vergara, 1997, p.10).

Por lo anterior, no es de extrañar que la gobernanza ha tomado relevancia, pues ésta parte de la idea de que un gobierno por definición no es capaz de tener ni el dinero ni el apoyo político para lograr su cometido, por lo que es necesario abrir el espacio a la participación de instituciones, actores y recursos de los mercados y la sociedad organizada que antes no se consideraban para cumplir con los objetivos gubernamentales[iv] (Porras, 2016ª).

Por su parte, el análisis de redes favoreció, en la década de los noventa, el estudio de estructuras y su potencial contribución a la cooperación interorganizacional, entre las que destacaban agencias públicas, no lucrativas y privadas (Ramírez, 2016). Las redes de política pública son definidas como “estructuras de interdependencia que involucran múltiples organizaciones, o partes de ellas, donde cada una de ellas no guarda una relación de subordinación formal con las demás, como sucede en un arreglo jerárquico” (O’Toole, 1997, p.45). Estudios como el de O’Toole (1997) mostraron evidencia que el uso de redes iba incrementando en número e importancia debido a las siguientes razones: las políticas se ocupan de cuestiones más complejas, muchas de las cuales requieren una estructura red para su ejecución, los problemas ‘retorcidos’ [wicked problems] son una constante en la agenda política; los gobiernos liberales alientan mecanismos complejos y en red para la prestación y gestión de servicios; demanda de políticas de inclusión e influencia más amplias, entre otras.

Desde la década pasada, el estudio de la gestión pública ha girado en torno a diversos conceptos que se han podido poner a prueba utilizando el análisis de redes como instrumento metodológico, particularmente destaca el concepto de redes de gobernanza (Ramírez, 2016). En este sentido, Sørensen y Torfing (2005) definen la gobernanza como una red de actores con las siguientes características: (1) una articulación horizontal relativamente estable de interdependencia entre actores que son operacionalmente autónomos; en donde (2) los actores interactúan a través de negociaciones y no de relaciones jerárquicas [coordinación]; (3) la interacción tiene lugar dentro de un marco normativo, cognitivo e incluso imaginario; (4) el marco de actuación es en cierta medida autorregulado, y 5) [la red] contribuye a la producción de utilidad pública dentro de una o más áreas sustantivas de política pública (Sørensen & Torfing, 2005).

Una de las características de la gobernanza, desde esta perspectiva, es la autoorganización (Rhodes, 1996; Sørensen & Torfing, 2005). En este sentido, Porras (2016ª) cuestiona si es posible hablar de gobernanza sin autonomía en México, pues, con base en diversos estudios, muestra evidencia que indica que en los últimos años han incrementado de manera importante las redes interorganizacionales vinculadas a procesos de política pública; sin embargo, éstas no han desarrollado altos niveles de autoorganización. Asimismo, señala que en nuestro país existe un número cada vez más grande de sectores de política pública que no se pueden entender sin considerar el intercambio de recursos entre redes interorganizacionales, las cuales se concretan en forma de consejos de participación ciudadana y proyectos interinstitucionales, pero que dichos intercambios no suceden necesariamente en un entorno de autonomía respecto al gobierno, tal como lo argumentó Rhodes (Porras, 2016ª).

Los ejemplos concretos de gobernanza como red en México, suponiendo que pudiera aplicar esta categoría a redes interorganizacionales con relativamente poca autonomía del gobierno, parecen reforzar la dinámica de élites, además de estar limitados por las dinámicas clientelares […] las dinámicas de élites serían determinantes al caracterizar la gobernanza como red en México. (Porras, 2016a, p.75).

Particularmente, las políticas de turismo en México ocupan un lugar destacado en la agenda política reciente. El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 ubicó al turismo como uno de los sectores prioritarios y planteó un conjunto de estrategias para posicionar al turismo en el ámbito internacional a través del Programa Sectorial de Turismo 2013-2018. Del mismo modo, el Programa Sectorial 2019-2024 reconoce la importancia del turismo, además de proponerse que el turismo sea un derecho que incluya a todos los sectores de la población, especialmente los más vulnerables, para que la actividad turística permee en todas las regiones, destinos y comunidades, como una herramienta de integración y reconciliación social que genere condiciones de bienestar para la sociedad.

El estudio de las estrategias anteriores requiere del uso de una metodología que permita identificar la estructura de una red y el proceso de gobernanza dentro de ella. La estructura de un gobierno multinivel tiene implicaciones de gobernanza para la implementación de la política de turismo; coordinación horizontal y vertical que incluso está respaldada legalmente por la Ley General de Turismo de 2009. La visión del gobierno en estas políticas de turismo está en fortalecer la coordinación con cada orden de gobierno, el sector privado y la adopción de un enfoque más participativo y colaborativo que permita una formulación de política más eficaz (OCDE, 2017, p.17). El gobierno pretende:

[…] aprovechar las iniciativas existentes para diversificar el producto turístico con una base de activos más amplia y variada que promueva mercados turísticos de mayor valor, incluyendo la creación de clústers sobre activos culturales, naturales y construidos (por ejemplo, Pueblos Mágicos, turismo de gastronomía, médico y de naturaleza), así como ampliar los subsectores existentes con potencial de crecimiento como gastronomía y congresos, convenciones, incentivos y eventos (…) Mientras que el producto sol y playa normalmente apunta a una base homogénea de mercado masivo, el mercado para consumidores que buscan una experiencia diferente como la que México puede ofrecer es más de nicho y fragmentado (…) El paradigma de desarrollo turístico emergente basado en un creciente nivel de diversificación de productos requiere habilidades distintas en las áreas de planificación, planeación estratégica, implementación de políticas, coordinación horizontal y vertical e integración de planes de acción. A nivel local, también se precisa un modelo fortalecido de colaboración entre el gobierno local, los grupos empresariales y la sociedad civil (OCDE, 2017, p.23-25)

En términos generales, se observa que el modelo de desarrollo turístico en México pretende evolucionar a un modelo de desarrollo de destinos basados en una oferta geográfica sustentados en conglomerados turísticos [gastronomía, ecología, aventura, reuniones, turismo médico, etc.]; que involucre todos los órdenes de gobierno y fortalezca la colaboración entre los actores público y privado; con una orientación hacia un producto más diverso, disperso y aglutinado a nivel regional (OCDE, 2017).

La puesta en marcha de este modelo de desarrollo turístico es un claro ejemplo de la complejidad y heterogeneidad organizacional de los espacios de diseño e implementación de políticas públicas. Este incremento en la complejidad hace factible el uso de las herramientas del análisis de redes sociales [ARS] para examinar con mayor claridad la estructura y la dinámica de las redes que se pueden conformar en torno al problema público de las políticas públicas para el turismo, análisis que se retoma en la última parte de este capítulo.

TURISMO Y ESPACIOS RURALES

Los argumentos expuestos en la sección anterior permiten señalar que el énfasis en las políticas públicas actuales, particularmente las relacionadas con el turismo nacional, implican la construcción de redes de política pública ya que, promueven una mayor participación ciudadana a través de marcos institucionales que ponderan la consulta a los beneficiarios de las políticas públicas o programas en sus diferentes etapas (definición del problema público, diseño, implementación e incluso en la evaluación). Aunado a lo anterior, las políticas públicas para el turismo tienen un elemento territorial ineludible, sobre todo si se hace referencia a un tipo particular como es el denominado turismo rural.

En la literatura no existe una única definición de turismo, tampoco existe una definición general de lo rural. Si los términos que integran el concepto son de por sí complejos, su unión todavía plantea mayores dificultades para obtener una definición rigurosa de turismo rural (Ivars, 2000, p.73) y con ello de su análisis en el ámbito de las políticas públicas. De acuerdo con Ivars, tradicionalmente, la actividad del turismo recibe el calificativo de rural cuando se inscribe en un ámbito geográfico concreto caracterizado por algunos factores que han definido la percepción turística de dichos espacios, como los siguientes:

• Predominio de ‘lo natural’, de paisajes ‘poco transformados’, lejos de la artificialidad urbana;

• Predominio de la actividad agraria sobre cualquier otra productiva;

• Núcleos de población pequeños;

• Aislamiento por déficit de infraestructura de comunicación y, a veces, condicionantes del medio [topográficos, etc.];

• Homogeneidad de hábitos sociales y cambios sociales lentos o inexistentes;

• Pervivencia de manifestaciones culturales ancestrales (p.60).

Estos factores responden más a un estereotipo que a la realidad, pues el turismo se inserta en espacios rurales de complejidad creciente y de gran diversidad (Ivars, 2000). La relación campo-ciudad es ahora mucho más compleja y a la vez borrosa que la vieja relación dicotómica propia del capitalismo del siglo XX, caracterizada por el intercambio desigual y la migración de los pobres del campo hacia las ciudades para conformar el ejército industrial de reserva. La conceptualización de lo rural, como espacio ocupado por grupos sociales relacionados con la producción agropecuaria, en contraste con lo urbano como espacio ocupado por grupos sociales relacionados con la industria y los servicios, ya no tiene valor explicativo en el marco de la globalización del capital (De Grammount, 2010).

Esta borrosidad entre los espacios urbanos y rurales ha dado cabida al concepto de ‘nueva ruralidad’, así como al de ‘multifuncionalidad’ que empezó a cobrar fuerza en América Latina a finales del siglo XX. Estos conceptos tienen sus antecedentes en Europa, debido, principalmente, a la construcción de la Unión Europea con sus políticas de fomento orientadas a la creación de equilibrios sociales, regionales y entre campo y ciudad. En general, se puede decir que el campo frente a la ciudad ha cambiado porque se han construido nuevos territorios, nuevos actores sociales, nuevas relaciones sociales, en fin, una nueva sociabilidad no sólo en el campo mismo sino en su relación con la ciudad (De Grammount, 2010).

Dentro de la misma línea argumentativa se encuentran autores como Ivars (2000, p.69) quien señala que los espacios rurales confirman la configuración de espacios multifuncionales en virtud de cuatro dimensiones distintas que confluyen en un mismo territorio, y que, de manera ineludible, deben articularse convenientemente, sobre todo en aquellas áreas sometidas a una mayor presión del sistema económico moderno que les confiere mayor dinamismo y, por tanto, con mayor riesgo de sufrir desequilibrios socioeconómicos, ambientales o territoriales, éstas son:

1) Dimensión natural-ecológica. Consiste en la asimilación de lo natural a “aquello que no ha sido modificado por el hombre”, por lo que se identifica con los espacios naturales; otorga un valor particular a estos espacios, que se han convertido en depositarios de un valioso patrimonio natural cuya conservación constituye un objetivo social de primer orden que trasciende el ámbito rural para convertirse en una aspiración de carácter principalmente urbano, por lo que debe inferir que se trata de una función que les viene impuesta a los espacios rurales desde la sociedad urbana actual[v].

2) Dimensión económico-productiva. Los espacios rurales han sido percibidos históricamente como espacios productivos vinculados a actividades primarias, particularmente con el espacio agrario. No obstante, la evolución de las actividades económicas ha venido a modificar la función económica de los espacios rurales[vi].

3) Dimensión residencial. La función residencial de los espacios rurales (desde una óptica general) se ha visto afectada por el “éxodo rural” en sentido negativo (abandono de viviendas) y, posteriormente, por fenómenos atribuibles a la movilidad poblacional que explican variaciones importantes en la residencia permanente de la población local: desplazamientos pendulares para trabajar en áreas urbanas y la aparición de “nuevos usos residenciales” entre los que destaca la segunda residencia[vii].

4) Dimensión recreativa turística. Implica actividades recreativas realizadas durante el tiempo de ocio en un ámbito local y regional, y las actividades propiamente turísticas, realizadas durante el tiempo de ocio, pero incluyendo la estancia en un ámbito distinto del de la residencia habitual por un período determinado (Ivars, 2000, p.69-72).

Por lo anterior, se puede señalar que la organización de cada espacio, entre ellos el rural, obedece al modelo socioeconómico dominante, al desarrollo técnico e integración económica, a la estructura social de la población, a las formas de producción agrícola, a las vías de comunicación, así como los flujos o vínculos con otros espacios rurales o urbanos inmediatos (Molinero, 1990). Lo que implica que los estudios rurales deben tomar en cuenta al conjunto de procesos que se desarrollan en el territorio para explicar sus dinámicas.

Resulta pertinente sustituir los tradicionales estudios agrarios y agrícolas que dividen artificialmente al campo en actividades inconexas. En este sentido, el concepto de nueva ruralidad, con todo y sus ambigüedades, ayuda a pensar los muy profundos cambios, pensando más en términos de rupturas que de continuidades, sin olvidar el peso de la historia; es necesario un trabajo interdisciplinario, en este caso “inter-espacial”, para el estudio del campo junto con el de la ciudad para profundizar el conocimiento sobre la nueva ruralidad (De Grammount, 2010, pp. 5-6). De acuerdo con Ivars (2000) son tres los elementos básicos para la incidencia de la homogenización cultural entre los espacios rurales y urbanos, con lo cual se fortalece el anterior argumento:

(1) La emigración hacia áreas urbanas tiene efectos diversos. El “éxodo rural” desmantela el tejido social tradicional, repercutiendo directamente sobre las manifestaciones socioculturales del lugar de origen de la emigración. Asimismo, supone un proceso de acercamiento de los usos rurales a los urbanos que trasciende a la población rural no emigrada cuando se producen movimientos de retorno de la emigración, bien sea tipo estacional o definitivo.

(2) La expansión de los medios de comunicación de masas y su difusión generalizada en todos los ámbitos produce un claro efecto homogeneizador que favorece, generalmente, la adopción de usos y hábitos urbanos.

(3) Las nuevas funciones que cumple ahora el espacio rural, fundamentalmente la recreativo-turística y residencial, diversifican la estructura social tradicional e incrementan las relaciones sociedad rural-sociedad urbana. (p.68)

Resulta evidente que la percepción turística es diferente de la realidad de muchos espacios rurales, sin embargo, dicha percepción es una variable indispensable para la planificación y gestión de productos turísticos rurales, del mismo modo que lo es para cualquier producto de consumo normal el conocimiento de la percepción que de él tiene la demanda (Ivars, 2010). Esto no exime que esta diferencia debe de estar considerada a la hora de diseñar las políticas públicas destinadas a los espacios rurales, como las de turismo rural.

Así pues, más allá de lo agrícola, el territorio rural se define como un espacio donde convergen elementos agrícolas, pero también, sociales, económicos, naturales, culturales, históricos, geográficos, biológicos y ecológicos. El foco de esta concepción es el sujeto rural, a quien se puso como el principal activo y beneficiario de las redes de asociación social y productiva; el territorio rural se delimitó multidimensionalmente (FAO, 2003 citado en Gómez & Tacuba, 2017). Tradicionalmente, para ciertas áreas de políticas públicas, la homogeneidad regional era más determinante que las condiciones locales, lo que había funcionado como argumento recurrente para justificar la homologación de procedimientos intergubernamentales por bloques regionales (Porras, 2007), pero, como se ha señalado, las formas más complejas para implementar las políticas hacen necesario el uso de nuevos referentes en el ámbito territorial.

Durante la década de 1990, las aportaciones del ‘nuevo regionalismo’ empezaron a cuestionar el concepto de región como un todo homogéneo generador de dinámicas uniformes entre los actores sociopolíticos. Sin rechazar el presupuesto inicial de la unidad regional, esta nueva aproximación parte de asumir que los procesos regionales se han vuelto más complejos como resultado de la globalización, siendo ahora más fragmentados, dispersos y, en general, heterogéneos (Porras, 2007).

Se puede observar que, en la vida intrarregional contemporánea, la homogeneidad del entorno geográfico-social y las relaciones intergubernamentales han disminuido en importancia frente al incremento de los flujos de intercambio que mantienen los actores regionales, lo que a su vez incrementa el número e importancia de redes horizontales, no jerárquicas (Porras, 2007). En este sentido, es necesario utilizar el concepto de espacio rural considerando que se trata de espacios en los que confluyen una multiplicidad de dimensiones que hacen heterogénea la manera en que se relacionan los actores que no necesariamente comparten un mismo territorio. Éste último entendido como un “espacio socialmente construido, naturalmente delimitado, culturalmente identificado e institucionalmente regulado” (Gómez y Tacuba, 2017, p.96).

Particularmente, el destino turístico, no es sólo territorio ni es todo el territorio. Como señala Barrado (2004) se trata de un sistema de relaciones de interdependencia pero que deben producirse en un ámbito espacial determinado, dado que no es posible trasladar los recursos y los productos para el consumo turístico. Pero debe de considerarse que un destino se establece en función de oscilaciones de producción-consumo, por lo que, desde el punto de vista temporal, los límites se moverán, expandiéndose o contrayéndose de acuerdo a la complejidad y amplitud de las interacciones que se den en cada momento e independientemente de las limitaciones administrativas que generalmente se usan para la gestión y la planificación (Barrado, 2004).

Desde esta perspectiva, el turístico, rural o no, se lleva a cabo de maner heterogénea en un territorio, pues el consumo no es general dentro de éste si no fragmentado, puntual y a saltos; por lo que los destinos pueden conectarse, superponerse o relacionarse entre ellos (Barrado, 2004). Esto significa que es necesario ver al turismo rural a través de un lente analítico que vea esos puntos y saltos en el territorio, que a su vez pueda visualizar las conexiones que se dan de esos destinos, independientemente de las regiones o limites administrativos con los que, tradicionalmente, se analiza.

LA GOBERNANZA Y ANÁLISIS DE REDES COMO PERSPECTIVA TEÓRICA-METODOLÓGICA

Si bien, como lo señala Porras (2016ª), muchas veces no es claro si la aportación de la gobernanza es normativa, prescriptiva o si se trata de relaciones causales que no sólo ayudan a entender, sino incluso a explicar las dinámicas sociopolítica; lo cierto es que sí se puede identificar como una herramienta heurística cuya utilidad es hacer visibles actores, instituciones y, sobre todo, recursos que quizá no estarían a la vista de otra manera (Porras, 2016ª, p.65).

En este artículo se considera que el uso de la gobernanza dentro del proceso de políticas públicas para el turismo en México permite:

1. Observar que el nuevo marco institucional de participación ha transformado la forma de hacer políticas públicas en el sector turístico hacia políticas con arreglos tipo red de gobernanza (alianzas públicas y privadas, coordinación entre dependencias públicas, políticas públicas y programas).

2. Reevaluar las interpretaciones de las políticas públicas (desde el diagnóstico, diseño, implementación y evaluación) en casos empíricos.

3. Ayudar a diseñar instrumentos y estrategias de largo plazo que mejoren la vinculación de los actores participantes a través de un diagnóstico previo a la luz de estos lentes conceptuales.

4. Identificar los alcances de este nuevo marco institucional de participación, en términos del modelo ideal de gobernanza planteado por Rhodes (1996).

Por otra parte, el enfoque de redes de política pública tiene amplias posibilidades como herramienta para el análisis de las relaciones que se configuran entre los actores que forman parte de ellas, porque favorecen la identificación de los nexos, relaciones, alianzas, acuerdos e interacciones que establecen entre sí; a esto se suman las condiciones que lo anterior supone para avanzar hacia la gobernanza (De la Rosa-Flores, Cruz-Jiménez & Porras, 2016), si se quiere ver en un sentido normativo. De acuerdo con De la Rosa-Flores et al. (2016) “el área donde se observa una menor producción [académica] es la que asocia a las redes de política con la política turística”(p.598).

El enfoque de redes de política pública contribuye con variables que facilitan identificar no sólo a los actores vinculados al funcionamiento de un programa a nivel local; también apoya a explorar las alianzas y acuerdos que dan sentido a la dinámica de una red conformada en torno a la consolidación de una localidad como destino turístico (De la Rosa-Flores et al., 2016), que, como se señaló en la sección anterior, visualiza los saltos y flujos o corredores que coexisten entre diferentes destinos turísticos en los espacios rurales.

El utilizar un marco teórico diferente tiene a su vez implicaciones en la operacionalización de sus conceptos en variables asequibles para su análisis. En este sentido, el uso del análisis de redes sociales [ARS] puede ayudar a identificar el proceso de articulación de las estructuras tipo red. El ARS es un campo interdisciplinario que proporciona herramientas que permiten estudiar precisamente estas estructuras relacionales formadas por un grupo de personas u organizaciones (Hanneman y Riddle, 2005). El ARS es una perspectiva de investigación distinta dentro de las ciencias sociales porque se basa en una evaluación de la importancia de las relaciones entre las unidades que interactúan, más que en las características que comparten las mismas. La perspectiva de la red social abarca las teorías, modelos y aplicaciones que se expresan en términos de conceptos o procesos relacionales (Wasserman & Faust, 1994). El ARS permite describir y representar visualmente las estructuras de red, además de lograr que sean analizadas usando instrumentos como teoría de grafos y álgebra matricial (Zabaleta & Ramírez, 2016).

El supuesto principal del ARS es que cualquier entidad social [un individuo, una compañía, una agencia gubernamental, etc.] está dentro de una estructura de relaciones (Granovetter, 1985 citado en Ramírez & Gómez, 2016, p.369). Los dos elementos principales de una red son los nodos [individuos, grupos, actores, organizaciones, etc.] y los vínculos [lazos, relaciones, vértices, etc.].

Una red social es una estructura social compuesta de individuos [u organizaciones] llamados ‘nodos ´[se representan como puntos], que están conectados por uno o más tipos específicos de interdependencia, como la amistad, el parentesco, el interés común, el intercambio financiero, la aversión, las creencias, el conocimiento o la reputación, denominados ‘vínculos’ y que se representan como líneas. Para la construcción de una red se requiere cierto tipo de información, la cual es sistematizada mediante matrices y sociogramas o grafos que pueden observar diferentes comportamientos [Figura 1], éstos son a su vez susceptibles de medición, por ejemplo: centralidad de grado, distancia geodésica, proximidad, intermediación, entre otros (Wasserman & Faust, 1995; Hanneman & Ridel, 2005).

Figura 1
Red de actores
elaboración propia

Para obtener información de la red existen tres fuentes principales: encuestas o cuestionarios, información de archivos y datos obtenidos de la observación, de informantes, experimentos o fuentes indirectas (Mardsen, 1990). La información que se recaba es usada para elaborar matrices que, posteriormente, permitirán elaborar sociogramas, los cuales son susceptibles de medición. La investigación en una serie de campos académicos ha demostrado que las redes sociales operan en muchos niveles, desde las familias hasta el nivel de las naciones, y juegan un papel crítico en la determinación de la forma en que los problemas son resueltos, en cómo se organizan las organizaciones y el grado en que las personas logran alcanzar sus objetivos (Wasserman & Faust, 1994).

Cuando se ha logrado construir una red, en este caso la que se configura en torno a una política pública de turismo, el ARS permite encontrar algunos indicadores pertinentes. Estos indicadores ofrecen una cuantificación de la estructura de dicha red, los actores que la conforman, sus recursos, la intensidad de sus relaciones internas y externas, así como las ventajas o desventajas que cada actor tiene en función de su posición. Esta información es evidencia importante contra la cual contrastar los supuestos teóricos de la gobernanza y con los objetivos que plantea el nuevo marco institucional de participación.

El primer indicador es el de tamaño de la red que da cuenta del número de nodos que la integran. Por ejemplo, la red de la Figura 1 está compuesta por 30 nodos. En este caso podrían ser: proveedrores de servicios turísticos [hoteles, restaurantes, agencias de viaje, etc.], actores gubernamentales, actores locales [líderes de la comunidad, prestadores informales de servicios], por mencionar algunos. El tamaño es importante porque una red más grande normalmente implica más recursos, más posibles combinaciones de las relaciones entre sus nodos, aunque también más complejidad a la hora de promover la cooperación entre sus actores (Hanneman & Riddle, 2005, p.6).

Por otra parte, si suponemos que los vínculos dan cuenta de las transacciones financieras entre los nodos, una red grande daría cuenta de un entorno en el que, dentro de la propia red, podrían existir múltiples clientes potenciales, si es que estos no existen aún. En este caso, una estrategia de gobernanza, desde una visión normativa, sería la de estrechar los vínculos entre los actores con el fin de buscar un alto grado de autosuficiencia. En cambio, una red con pocos nodos estaría reflejando un entorno que difícilmente podría ser financieramente autosustentable, por lo que sus nodos necesariamente requerirían vincularse con actores externos, o la red en conjunto podría establecer alianzas con otras que la complementaran.

En el ámbito territorial, por ejemplo, el tamaño de la red se podría asociar al número de destinos turísticos en un territorio, y observar los vínculos [rutas] que se establecen de un destino a otro, rural o no rural, haciendo visible cómo los destinos conviven necesariamente sin considerar estas categorías o los límites administrativos. Lo que llevaría a considerar estrategias entre diferentes autoridades administrativas en temas de turismo. En México, el caso del Programa Pueblos Mágicos puede ser considerado como un caso en el que autoridades de diferente nivel [municipal, estatal y nacional] participan en promover destinos turísticos asociados con ciertas características.

Otro indicador importante es el grado de la red que resulta de la división del número de vínculos existentes entre los nodos que conforman la red (Hanneman & Riddle, 2005). El resultado es útil para comparar que tan conectados se encuentran los nodos de una red respecto a otra, considerando su tamaño. Pues podemos señalar que cierta red en tamaño es más grande que otra, pero si la otra resulta tener más conexiones, por ejemplo, entonces hablaríamos de una red mejor vinculada, o en el caso anterior, de una ruta turística de destinos consolidada.

Otra medición similar es la densidad que se define como el cociente que resulta de la división del número de vínculos existentes entre los vínculos posibles de una red. El número posible de vínculos, en relaciones bidireccionadas, se calcula multiplicando el número total de nodos por el número total de nodos menos uno dividido entre dos. En el caso de la Figura 1, los vínculos posibles son 435, que es el resultado de multiplicar el total de vínculos (30), por el total de vínculos menos uno (29) y después dividirlo entre dos dado que esta red considera relaciones unidireccionadas [30* (29/2)].

Al dividir los 29 vínculos existentes [líneas negras] entre los 435 posibles vínculos resulta una densidad del 7 por ciento. El resultado puede ser interpretado como la intensidad de las interacciones en el conjunto de la red (Hanneman & Riddle, 2005, p.7). Una red más densa suele interpretarse como aquella en la que existe más cohesión, capital social e integración entre sus miembros. Retomando el ejemplo en el que los vínculos son transacciones financieras, las redes más grandes y con alta densidad, serían aquellas en las que los hoteles, proveedores, restaurantes, guías, entre otros actores que las componen, estarían intercambiando servicios entre sí con más intensidad, por lo que podrían considerar más sustentables que las que presenten indicadores opuestos [pocos nodos con baja densidad].

El cuarto indicador pertinente es la centralización de grado de Freeman que resulta de la división entre la varianza en el grado de nuestra red y la varianza de una red de ‘estrella’[viii] que es el tipo de red más desigual posible. Entre más cercano a cero sea el indicador, nuestra red será más homogénea en términos del número de conexiones que tienen, mientras que una cercana a 100% estará más concentrada en un actor. Por ejemplo, una red turística con baja centralidad de grado de Freeman estaría compuesta por actores bastante homogéneos, lo cual haría bastante lógica la implementación de un esquema de gobernanza que contemplara la participación colegiada de todos por igual. En cambio, otra con alta centralidad reflejaría la existencia de actores heterogéneos, lo cual puede ser debido a la presencia de unos pocos actores con muchas más conexiones [influencia] que los demás. En este caso, tendría más sentido un esquema en el que estos actores clave fueran retomados como nodos estratégicos entorno los cuales se organicen los demás. Esto puede ocurrir cuando un hotel o un parque temático o cualquier otra actividad se convierta en la actividad generadora en una región.

Finalmente, se considera el indicador de componentes principales que identifica si, dentro de una misma red, existen algunos grupos o componentes que tengan un conjunto de vínculos más estrechos entre sí, por ejemplo, la red de la Figura 1 tiene dos componentes claramente desconectados. Esto es importante porque en una misma red de turismo rural puede haber diferentes tipos de actores interconectados con lógicas completamente diferentes. En el ejemplo anterior, una red estrecha podría ser la de proveedores de alimentos con restaurantes, mientras que otra diferente podría ser la de agencias de viajes con hoteles de la zona. Los instrumentos de fomento que se pueden generar desde el gobierno tendrían que ser diferentes en estos dos casos, pues cada subgrupo dentro de la red tiene recursos y motivaciones diferentes, por lo que los instrumentos utilizados para un grupo pueden no tener el mismo resultado en otro.

REFLEXIÓN FINAL

Los enfoques de la gobernanza y el de redes de política pública favorecen el análisis y estudio de las políticas públicas para el turismo rural en su contexto actual, el cual se ha vuelto más complejo al integrarse nuevos actores y relaciones en el proceso de políticas públicas, aunado a la dificultad que representa definir los espacios rurales que delimitan las políticas públicas para el turismo rural. Aunado a lo anterior, el actual marco institucional de participación intenta fomentar la creación de relaciones más horizontales para dar solución a los problemas públicos y posibilitar de manera más eficiente su implementación, lo que se ha observado particularmente en el tema del turismo rural. Cabría preguntarse cuáles han sido los resultados de la puesta en marcha de estos nuevos instrumentos normativos, si se ha cumplido el objetivo de ser más incluyentes y transparentes en las políticas del turismo y cómo ha influido en la dinámica de los actores que comparten espacios rurales y que ahora son espacios turísticos.

Actualmente, se reconoce la importancia que tienen los actores locales, particularmente los no gubernamentales, en el manejo de sus recursos (naturales y culturales) para incidir en la toma de decisiones sobre la dirección que deben tomar las políticas públicas en sus territorios y con ello mejorar sus condiciones de vida; sin embargo, falta por desarrollar herramientas teórico-metodológicas que ayuden a valorar en qué medida se ha avanzado en esa dirección. Este artículo pretende contribuir en la construcción de los medios que hagan factible dicha valoración, enfatizando el concepto de gobernanza, la importancia del enfoque territorial y el uso del análisis de redes sociales.

Específicamente, el artículo pone sobre la mesa la utilidad del ARS, así como de algunos de los indicadores que puede obtenerse a partir de esta metodología, para conocer cómo se estructuran las relaciones entre actores clave en el nuevo modelo de gobernanza que configura el marco institucional recientemente creado. Una red turística rural necesariamente se despliega en un territorio específico, el cual puede trascender los límites de una comunidad e incluso un municipio o estado, pero no lo hace de manera homogénea, sino configura un territorio ‘pixelado’ pues las actividades turísticas se desarrollan en ciertos puntos denominados destinos.

Por lo anterior, la red es un instrumento analítico útil porque no se limita a una demarcación política particular y visibiliza los destinos (nodos) que se conectan entre sí, los cuales no necesariamente obedecen una delimitación administrativa, sino a las relaciones que se van estableciendo entre los destinos. Destaca también la importancia que van adquiriendo ciertos nodos, que como señala Barrado (2004) pueden funcionar como puerta de entrada, o de salida, para una ruta turística específica.

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Notas