Introdução

No Brasil, a articulação entre diferentes setores organizacionais tornou-se mais proeminente com a promulgação da Constituição Federal de 1988. Além da proposta de uma política pública social pautada na integralidade dos atendimentos e direcionada a públicos específicos, materializada no par público e privado, houve também a recomendação para ela ser implementada de forma descentralizada. Assim, os estados e os municípios passaram a ter autonomia para colocar essa política em prática, dentro de uma perspectiva intersetorial e com possibilidade de ser consolidada por meio da constituição de redes (COELHO, 2012; FARAH, 2001).

As redes que apresentam interação entre organizações governamentais e não governamentais em sua composição, no intuito de oferecer objetivos políticos específicos em atendimento às demandas de determinados grupos sociais, são denominadas redes políticas (ARAÚJO; EASTON, 1996; CALMON; COSTA, 2013). No estudo em questão, é apresentada uma experiência de rede política, que se originou em Viçosa (MG), por meio de um movimento que congregou organizações de natureza distinta no atendimento às mulheres em situação de violência.

O objetivo deste artigo foi historiar criticamente o movimento de articulação institucional realizado pelos diferentes setores organizacionais no enfrentamento à Violência contra a Mulher (VCM), em Viçosa (MG), bem como seus respectivos desdobramentos no município, no período de 2002 a 2019, com maior ênfase nos acontecimentos que se intensificaram em 2010, quando ocorreu a materialização de algumas frentes de trabalho, por meio da parceria estabelecida entre o Programa Casa das Mulheres/Núcleo Interdisciplinar de Estudos de Gênero (NIEG), o Conselho Municipal do Direito das Mulheres (CMDM) e a Defensoria Pública. Dentre essas frentes, destaca-se o atendimento às mulheres da Rede Protetiva não especializada de Atenção às Mulheres em Situação de Violência[1].

Inojosa e Junqueira (2008) ressaltam que o modo de operar em rede requer a articulação de serviços públicos, porém não é satisfatório para alcançar uma gestão social de caráter transformador. Segundo os autores, é necessário o comprometimento de vários segmentos da sociedade em prol de uma decisão coletiva de redução das desigualdades, visto que as mudanças não são uma tarefa que cabe somente ao Estado, mas também diz respeito à sociedade. Preconiza-se uma proposta de articulação em rede de modo interdisciplinar e intersetorial, com implicação de diferentes políticas públicas, em atendimento às demandas de determinados grupos sociais.

Neste contexto, surge o seguinte questionamento: Como esse modelo descentralizado e intersetorial, pautado na participação de vários segmentos da sociedade, congregado por distintas áreas de atuação, na busca pela integralidade do atendimento, se efetiva em um município de médio porte, que não possui organizações especializadas no atendimento às mulheres vítimas de violência?

Para compreender como essas iniciativas se estendem para o âmbito municipal, é necessário recorrer ao contexto histórico de acontecimentos ocorridos em esfera internacional e nacional, em relação ao enfrentamento à VCM, que culminaram com a proposta da capilaridade dessas ações, ao levar até os governos locais a responsabilidade de desenvolver uma política de atendimentos às mulheres em situação de violência.

2 Historiando a construção da Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres

Para alcançar a concretização da Política Nacional para as Mulheres, importantes enfrentamentos foram necessários no Brasil, com pressões encabeçadas durante anos pelos movimentos feministas. Em âmbito internacional, a realização de convenções e conferências se desenvolve desde 1975, no intuito de eliminar as discriminações de gênero e elevar a condição de cidadania das mulheres, com a adesão dos países-membros da Organização das Nações Unidas (ONU), como o Brasil, que na Convenção para a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW), em 1979, firmou e ratificou esse compromisso, renovado em todas as conferências e convenções que sucederam a essa (DONATO, 2016; MARTINS; CERQUEIRA; MATOS, 2015).

No Brasil, as reivindicações encabeçadas pelo movimento feminista se manifestam desde meados de 1970, como ressaltam Queiroz e Diniz (2013), com a demanda para a construção de políticas públicas de prevenção e punição à VCM, bem como para o acesso a um atendimento especializado, incluídos na agenda pública no decorrer das três últimas décadas. Em resposta a essas demandas, em 1985 é criado o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) e inaugurada a primeira Delegacia Especializada no Atendimento à Mulher (DEAM). No ano seguinte, ocorre a abertura da Casa Abrigo para mulheres em situação de risco de morte, concretizada por meio das ações do Estado (LEANDRO, 2014).

A aprovação da Constituição Federal de 1988 abriu perspectivas de rompimento do modelo centralizado e tecnocrático da gestão do Estado, com sugestões para descentralizar as políticas públicas sociais e possibilitar maior envolvimento da sociedade civil (MORAIS, 2016). Nessa oportunidade, por meio de mobilizações amplas do movimento feminista conhecido como Lobby do Batom, obteve-se a inclusão de direitos às mulheres na Constituição Federal, diante de um cenário de grande desigualdade entre os sexos (PIETÁ, 2011).

Com a realização da Convenção de Belém do Pará (1994), intensifica-se o debate a respeito da VCM, conceituada no Art.1 como “[...] qualquer ato ou conduta baseada no gênero, que cause morte, dano ou sofrimento físico, sexual ou psicológico à mulher, tanto na esfera pública como na esfera privada” (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1994, sem paginação). Nesse cenário, o Brasil incorporou as normas internacionais de direitos humanos ao sistema jurídico normativo.

Em 1995, foram criados os Juizados Especiais Cíveis e Criminais (JECrims) (Lei 9099/95) no Brasil, com a intenção de agilizar a justiça, aplicada também aos agressores que praticavam violência contra as mulheres. No entanto, as penas minimizavam a gravidade das violências sofridas, o que reforçava a impunidade e a banalização dos atos praticados pelos homens contra as mulheres (SANTOS, 2010; MARTINS; CERQUEIRA; MATOS, 2015).

Em 2003, com a entrada de Luiz Inácio Lula da Silva na presidência, institui-se a proposta de abertura às demandas sociais, com novas articulações e ações em relação ao enfrentamento à VCM, a serem desenvolvidas nas três esferas governamentais. Dentre as ações, o destaque foi para a reabertura do CNDM e a criação, em 2003, da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SEPM), com status de ministério, encarregada de assessorar o Presidente na formulação, coordenação e articulação de políticas públicas (BRASIL, 2011a).

Em 2004, por intermédio do Ministério da Saúde, estabeleceu-se, por meio da Portaria GM/MS 936/2004, a estruturação da Rede Nacional de Prevenção da Violência e Promoção da Saúde, e determinou-se a notificação compulsória de violência contra a mulher, no Sistema de Informação de Agravos de Notificação (SINAN), das vítimas atendidas em serviços de saúde de natureza tanto pública quanto privada. Essa iniciativa possibilitou obter melhor dimensão do problema para o direcionamento de políticas públicas (COELHO et al., 2014).

Neste contexto, foi determinante a realização, em 2004, da I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres (CNPM), em que ocorreu a elaboração do I Plano Nacional de Política para as Mulheres (PNPM). Com a criação da SEPM, estabeleceu-se uma maior aproximação entre o movimento feminista e o Estado, determinante para viabilizar a aprovação da Lei Maria da Penha (Lei 11340/06), em 2006, diante da incompletude das leis aplicadas aos agressores, dos atos de violência cometidos contra as mulheres. Com a aprovação da Lei, os JECrims foram substituídos pelos Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher (SANTOS, 2010).

Em 2007, ocorreu a II CNPM e foi elaborado o II PNPM, que deu origem à Política e ao Pacto Nacional de Enfrentamento à violência contra a mulher, que previa atuação nas três esferas governamentais, com o objetivo de formular e estabelecer os conceitos, as diretrizes e as ações de prevenção e de combate à violência (LEANDRO, 2014). No III PNPM (2013 a 2105) e na IV Conferência Nacional em 2015, consolidou-se um histórico bem-sucedido de participação, análise e repactuação dos eixos centrais da Política Pública de Enfrentamento à Violência contra a Mulher (BUGNI, 2016). Avritzer (2013) destaca que as conferências se consagraram como verdadeiros espaços democratizadores e includentes, por terem o poder de influenciar o perfil das políticas desenvolvidas pelo governo federal, concretizando-se em políticas públicas sociais.

Assim, foram efetivadas diferentes ações, como a formulação de políticas públicas na perspectiva de gênero, com mudança na legislação existente até então; a disseminação do acompanhamento sistemático dos índices de VCM, com comprovação estatística; a criação de serviços especializados; e a formulação de planos nacionais para o enfrentamento do problema complexo e multifacetado da violência de gênero (COELHO et al., 2014).

Destaca-se que a formulação da Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra a Mulher se pautou em uma perspectiva de atendimento ampliado, buscando o amparo de áreas distintas, mas imbricadas na questão, como órgãos dedicados à saúde, educação, segurança pública, assistência social, justiça e cultura (BRASIL, 2011b), além de levar em consideração as especificidades regionais e locais e suas principais demandas (BUGNI, 2016).

Como acrescentam Dias e Matos (2012), os governos locais possibilitam maior agilidade à implementação das políticas públicas e funcionam como importantes veículos de ampliação da ação do Estado, por estarem mais próximos da comunidade, conseguindo responder em um menor tempo às pressões do que aquelas políticas que integram, em sua concepção, os agentes sociais dos âmbitos estadual e/ou federal.

Dentre as determinações da política pública está à constituição de redes de atendimento à VCM, englobando diversificadas áreas, como mencionado, e por isso denominadas por autores como Kiss, Schraiber e d’Oliveira (2007), Grossi et al. (2012) e Schraiber et al. (2012) como Redes Intersetoriais, por congregar vários setores de natureza governamental e não governamental em prol dos atendimentos às vítimas de violência.

3 Procedimentos Metodológicos

Como método foi adotado o estudo de caso, e como instrumentos para a coleta de dados, a pesquisa documental, na intenção de viabilizar a construção cronológica do movimento de articulação institucional de enfrentamento à VCM, desenvolvida a partir dos registros físicos e digitais de documentos oficiais e dos relatórios técnicos e acadêmicos do NIEG/UFV e do Programa Casa das Mulheres/NIEG, assim como dos jornais de circulação local e regional, no período de 2002 a 2019[2].

Utilizou-se também a entrevista em profundidade[3], sendo os fatos históricos relatados através da lente de duas idealizadoras[4] à frente do trabalho, articuladoras do movimento à época, sendo uma delas ainda atuante, e se baseou na verbalização espontânea da história sobre o fenômeno estudado, por meio da pergunta norteadora: “descreva a sua experiência e vivência no movimento de articulação institucional em torno do enfrentamento à violência contra as mulheres, em Viçosa(MG)”.

Para o tratamento dos dados, utilizou-se a análise documental, sendo os materiais separados em pastas, de acordo com o ano dos acontecimentos, o que possibilitou ter uma sequência cronológica dos fatos. Para avaliar os relatos obtidos na entrevista em profundidade, foi feita a análise de conteúdo, seguindo três fases propostas por Bardin (1994): a) pré-análise, fase de organização propriamente dita; b) exploração do material, realizada por meio de operações de codificação, em decorrência de regras previamente estabelecidas; e c) tratamento dos resultados, por inferência e interpretação dos dados.

A trajetória de articulação institucional em prol do atendimento às vítimas de VCM em âmbito local, demonstrada na sequência, foi construída com o intuito de apresentar todo o aparato organizado em torno desse enfrentamento.

4 Movimento de enfrentamento à violência contra as mulheres em uma cidade de médio porte: realidade e desafios

A experiência que se buscou aprofundar neste artigo desponta, no ano de 2010, em Viçosa, município de médio porte, predominantemente urbano, com população estimada de 78.286 habitantes (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2016). Viçosa é conhecida como cidade educadora, por ter no setor de serviço a educação como principal atividade, devido à presença de diversificadas organizações educacionais, além de possuir atividades econômicas afins, entre elas um polo tecnológico e de incubadoras de empresas (SILVA, 2016).

Essa singularidade da cidade, de ter na educação o seu maior potencial, se deu, sobretudo, pela presença da Universidade Federal de Viçosa (UFV), que se empenha no desenvolvimento de atividades de pesquisa, ensino e extensão. Na extensão, são desenvolvidos programas e projetos com potencial de intervenção sobre a realidade local, de impacto direto na condição de vida do público ao qual se destinam. Um desses projetos de extensão deu origem à experiência de criação da Casa das Mulheres, que impulsionou as articulações institucionais em torno do enfrentamento à VCM, em 2010.

Financiado pelo Programa de Extensão Universitária do Ministério da Educação (ProExt), esse projeto foi idealizado por docentes vinculados ao NIEG/UFV e ampliado por meio de parcerias firmadas com lideranças comunitárias e entes municipais. Como forma de consecução das atividades, os parceiros optaram por constituir no município a denominada Rede Protetiva não Especializada de Atenção às Mulheres em Situação de Violência, com a proposição de trabalhar de forma conjunta em direção ao atendimento integral às vítimas (SANTOS, 2013).

Antes dessa data já havia mobilizações no munícipio, que foram progressivamente ampliadas, conforme descrito a seguir.

4.1 O movimento de articulação institucional no enfrentamento à VCM em Viçosa (MG)

Aqui será apresentado o movimento de enfrentamento à VCM a partir da criação do NIEG, em 1998, devido à ampliação de espaços dedicados aos estudos de gênero e feminista e aos trabalhos nessa direção, no munícipio.

Um marco importante dessas ações ocorreu em 2002, com a realização do Seminário Gênero, Violência e Cotidiano. Foram convidados para participar o público acadêmico e também representantes da sociedade civil, bem como do poder público municipal. Esse foi o cerne das discussões para implementação de um trabalho de enfrentamento à VCM, de base intersetorial, com o envolvimento de distintos setores.

Dando sequência às ações, em 2003 foi realizada pelo NIEG/UFV e pelo Diretório Municipal do Partido dos Trabalhadores/PT de Viçosa a Plenária Municipal de Política para Mulheres, possibilitando, em âmbito político, a constituição do CMDM, no intuito de propor ações na ordem de garantias de direitos às mulheres.

Em 2008, outro evento, que foi a mola propulsora para a ampliação das mobilizações e das articulações institucionais, tratou-se do I Fórum Municipal sobre Violência Doméstica: Maria sim, Amélia Até quando?. A intenção inicial era discutir a implantação, em Viçosa, do Núcleo da Defensoria de Atendimento Especializado à Mulher (Nudem), com o objetivo de ter mais uma Defensora Pública comprometida especificamente com o atendimento às mulheres vítimas de violência. Essa tentativa não se consolidou, pois um dos pré-requisitos para que o Nudem pudesse ser instalado na cidade era ter um contingente populacional de 100 mil habitantes, o que o município não alcançava.

Na ocasião do I Fórum, representantes do NIEG foram chamadas para participar e compor a mesa de debates, oportunidade em que houve uma provocação dos participantes, como da Defensora Pública, para que fosse realizada uma nova composição do CMDM, pois, apesar de ter sido criado em 2003, ele se encontrava desativado.

Na Figura 1 é apresentado um resumo das principais ações realizadas no município, assim como as diversas conquistas, por meio do movimento organizado de enfrentamento à VCM, a partir de 2008, com a reativação do Conselho.

Figura 1
Tempo do Movimento de Articulações Institucionais de Enfrentamento à VCM, em Viçosa (MG).
Fonte: Elaborada pela autora, com base na pesquisa documental, 2018/2019.

Assim, progressivamente foram materializadas ações que permitiram ao movimento de enfrentamento à VCM construir um trabalho de envergadura no município. Dentre esses acontecimentos, alguns serão destacados a seguir.

Em 2009, o seminário em que se discutiu a Lei Maria da Penha e os estudos em grupos realizados, relacionados à constituição e ao funcionamento dos Centros de Referência de Atendimento às Mulheres (CRAMs)[5], conduziram à elaboração do projeto de criação da Casa das Mulheres pelo CMDM e pelo NIEG, apresentado, posteriormente, à Prefeitura. Então, Viçosa passou a desenvolver, a partir de 2010, o enfrentamento à VCM, desencadeado pela articulação efetivada especialmente pela Casa das Mulheres/NIEG, pelo CMDM e pela Defensoria Pública.

Deste modo, foram iniciadas duas linhas de atuação: uma de atendimento às vítimas e outra de notificação dos casos de VCM. A maior dificuldade era exatamente pensar como direcionar as vítimas de violência. Neste sentido, a ideia girava em torno da construção de um trabalho compartilhado entre vários setores organizacionais, como preconizam a Lei Maria da Penha, de 2006, o próprio Pacto Nacional e a Política Nacional de Enfrentamento à VCM, de 2007.

Então, estabelece-se um trabalho coparticipativo entre as distintas áreas pertencentes à saúde, assistência social, justiça, segurança pública, assistência psicossocial, entre outras, concretizado por meio da Rede Protetiva, composta pelos seguintes equipamentos/organizações: Hospital São João Batista (HSJB), Hospital São Sebastião (HSS), Programa Saúde da Família (PSF), Centro Estadual de Atenção Especializada (CEAE), Centro de Referência da Assistência Social (CRAS), Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS); Conselho Tutelar; Divisão de Saúde e Psicossocial/UFV; Polícia Civil e Militar; Defensoria Pública; e Casa das Mulheres, no atendimento às mulheres em situação de violência, com assistência sobretudo de serviços governamentais, o que se manteve no decorrer dos trabalhos.

Mas, como viabilizar esse trabalho? Foi o questionamento que surgiu, de acordo com uma participante da pesquisa. Eram necessárias fontes de recursos que possibilitassem financiar as atividades a serem desenvolvidas no município. Então, em 2010, iniciou-se a busca de recursos em editais da SEPM, do governo federal e de projetos de extensão. Nessa tentativa, o Projeto Casa das Mulheres, apresentado anteriormente à Prefeitura, foi ajustado para um perfil mais acadêmico, e, então, submetido ao ProExt, conseguindo aprovação no final de 2010, para começar a empregar o recurso em 2011.

Também diante do quadro de subnotificação dos casos de VCM em Viçosa, em 2010, um grupo de professoras do NIEG/UFV, em parceria com a Prefeitura, elaborou e encaminhou o projeto “PET Saúde[6] - A violência contra a mulher em Viçosa-MG: compreensão do fenômeno por profissionais da saúde e análise de notificação dos casos”, submetido ao edital lançado em parceria com os Ministérios da Saúde e da Educação, com alcance de aprovação.

Esse foi o começo de um trabalho inovador[7] em âmbito local, uma vez que foi desenvolvida uma pesquisa de busca ativa, o que significou investigar e encontrar instâncias capazes de contribuir para a construção de um banco de dados de VCM no município. Foram identificadas três instâncias diferentes: Casa das Mulheres, referente à Anamnese, que era preenchida pelas estagiárias a cada atendimento; Polícia Civil e Militar, por meio dos boletins de ocorrência, preenchidos no Registro de Eventos de Defesa Social (REDS); e Sistema de Informação de Agravos de Notificação (SINAN).

Dando continuidade aos trabalhos, em 2011 é formalizado o Pacto Municipal de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, no intuito de delinear os trabalhos, as ações e as competências, por meio do comprometimento das organizações envolvidas no atendimento às vítimas de violência, em uma proposta de “[...] articulação de uma rede protetiva composta pelos serviços de atendimento e garantia dos direitos da mulher vítima de violência” (SANTOS; MELO; AGUIAR, 2014, p. 2).

Em 2013, ocorreu a Audiência Pública sobre a elaboração do Protocolo Municipal de Atenção às Mulheres em Situação de Violência, devido ao fato relatado a seguir:

Em 2013, acontece um caso, no final do ano, de violência sexual e que a gente viu que o Pacto, por si só, não estava resolvendo. Foi um caso que deu tudo errado. As organizações precisavam estar mais articuladas, para garantir o atendimento de forma mais qualificada, aí a gente começa a tarefa do Protocolo. A Casa desencadeia isso, porque a supervisora acompanha a vítima na rede, e percebe que o atendimento ocorre de forma conturbada e desordenada entre os serviços da rede [...] (Entrevista nº 02).

O trecho acima deixa claro o total descompasso no funcionamento da Rede Protetiva, em que a entrevistada, envolvida diretamente na coordenação da Casa das Mulheres, expõe as deficiências de articulação entre as organizações e o encaminhamento da vítima, não se estabelecendo um atendimento integral e humanizado, dentro da proposta de um trabalho de rede de enfrentamento à VCM.

Diante do fato ocorrido, é feita uma denúncia no CMDM, no sentido de que fossem tomadas atitudes compatíveis no atendimento às vítimas. Como apresentado na literatura, os Conselhos desempenham “[...] outras funções que não as legislativas: ora a definição, fiscalização e gestão de políticas públicas, ora à observação e emissão de denúncias ou recomendações sobre a conduta de corporações do poder público e de setores da política pública” (LAVALLE; VERA, 2011, p. 113).

Os membros do CMDM e da Casa das Mulheres tiveram a ideia de convocar os representantes das organizações, para que fosse possível estabelecer maior diálogo e aproximação entre os trabalhadores e trabalhadoras responsáveis pelo atendimento às mulheres. Foram cerca de nove encontros, em que se realizou um diagnóstico amplo em relação às atribuições de cada organização, o que realmente realizavam em termos de atendimento, de acordo com suas competências e áreas de atividades, o que deveriam fazer e o que impediam de executar as atividades.

[...] em cada encontro discutia a situação de uma instituição, e aí que a gente cria o protocolo. Aí ele formaliza realmente essa articulação, aí o fluxo é construído ali com os trabalhadores. Qualquer organização pode ser procurada pela vítima, que a gente não sabe onde que a mulher vai procurar, mas todo mundo tem que saber que se for antes de 72 horas tem que mandar para o hospital, porque se for depois de 72 horas aí tem outras possibilidades. A gente começa, então, com a discussão da violência sexual, depois é que a gente vai ver a necessidade de um fluxo determinado para outros tipos de violência, porque percebemos a importância de tratar da violência de modo geral, por isso o protocolo é de situação de violência geral (Entrevista nº 02).

Por meio desses encontros e dos diálogos estabelecidos entre os representantes das organizações pertencentes à Rede Protetiva, foram especificados e definidos os fluxos e os encaminhamentos a serem seguidos nos atendimentos às mulheres em situação de violência, na busca de evitar a revitimização e oportunizar um atendimento adequado.

Assim, construiu-se um material que serviu, posteriormente, de subsídio para compor o texto do Protocolo Municipal de Atenção às Mulheres em Situação de Violência[8] (SANTOS; MELO; AGUIAR, 2014). Para alcançar a sua aprovação, primeiramente efetuou-se um processo de Lei de Iniciativa Popular, que ocorreu em 2013, por meio de Audiência Pública, que obteve o apoio de 3.000 (três mil) eleitoras e eleitores viçosenses, ao assinarem um Projeto de Lei (Lei 2417/2014), apresentado na Câmara Municipal, resguardando-o como Política Pública de Proteção, aprovada em 2014.

A partir desse momento, a Rede Protetiva Casa das Mulheres passa a ser denominada Rede Protetiva Não Especializada de Atenção às Mulheres em Situação de Violência[9]. Entretanto, todas as mobilizações em torno do oferecimento de cursos nos anos subsequentes, como apresentação de palestras e realização de conferências municipais, seminários, entre outros eventos[10], descritos na Figura 1, continuaram a ser organizadas pela Casa das Mulheres, o que faz refletir sobre qual é a implicação desse Programa na Rede, se o seu papel é extrapolado dentro do que precisa cumprir em termos de equipamento, ou mesmo se é o elo principal e determinante em relação aos desdobramentos dos trabalhos.

Pinto (2016) evidencia que, em 2015 e 2016, as ações de enfrentamento à VCM em Viçosa foram marcadas pela visibilidade do trabalho realizado. Esse fato pode ser constatado no mapa da violência, desenvolvido por meio da parceria entre as organizações, na busca ativa de casos e sua inserção no sistema nacional – SINAN – DATASUS. Devido à sistematização das informações, Viçosa passou a ocupar o segundo lugar, no estado de Minas Gerais[11], em número de notificação de VCM, no período compreendido entre 2009 e 2014.

Apesar das determinações de notificações compulsórias dos casos de VCM, atendidos em serviços de saúde pública e privada, terem sido estabelecidas em 2003, com a criação da Lei no 10.778, reforçada em 2011, pela Portaria no 104, emitida pelo Ministério da Saúde, o registro das informações é atravessado por algumas questões, como apontam Kind et al. (2013): o temor dos profissionais de sofrer retaliações, ao considerar notificação como denúncia; a dificuldade no preenchimento da ficha; a sobrecarga de trabalho; e a inabilidade em lidar com os casos. Ademais, a naturalização e a reprodução de discursos em torno das questões de gênero dificultam o reconhecimento por parte dos profissionais de saúde e de instituições ligadas ao enfrentamento à VCM como um problema de saúde pública, o que impacta de forma negativa a notificação dos casos e de sua magnitude. Outra implicação das construções sociais é que muitas mulheres preferem se silenciar diante da violência sofrida e, assim, não efetivam a denúncia, o que resulta ainda mais em subnotificação dos casos.

Como aponta o estudo de Melo, Bevilacqua e Barletto (2013), existem dificuldades reais de sistematização de dados sobre VCM, sobretudo nos municípios de médio e pequeno porte[12], muitas vezes devido à ausência de serviços especializados, como as DEAMs, somada à deficiência no funcionamento das organizações responsáveis pelo registro das informações. Assim, quando ocorre a busca ativa dos casos, como passou a ser desencadeada em Viçosa a partir de 2009, com o desenvolvimento do Projeto PET Saúde, as notificações aumentam substancialmente e demonstram a real face da violência nesses municípios, ou seja, sua ocorrência é presente no cotidiano de muitas mulheres, porém nem sempre é registrada nas instâncias responsáveis.

Esse número significativo de notificações em Viçosa chamou atenção da Regional da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), da Subsecretaria de Políticas para Mulheres-MG, além da Superintendência Regional de Saúde de Ponte Nova (MG), sendo um trampolim para o fortalecimento das articulações políticas no município (PINTO, 2016).

Em 2015, algumas ações no campo político foram sistematizadas pelo CMDM e pela Casa das Mulheres, como a criação da Coordenadoria de Política para Mulheres, por meio do Projeto de Lei 091/2015, atrelada diretamente ao executivo municipal, e pelo Fundo Municipal dos Direitos das Mulheres[13].

Na contramão dessas conquistas, com a mudança de governo federal, em 2016, a Casa das Mulheres não foi mais contemplada com parte importante de recursos, obtidos do ProExt/MEC/SISU[14], o que tem ocasionado preocupação e desarticulação em torno do desenvolvimento dos trabalhos, e em 2017 passou a funcionar parcialmente, devido à redução de profissionais envolvidas no atendimento. Outra fonte de financiamento encerrada foi do PET Saúde, função que passou a ser desempenhada pelo Observatório da VCM[15], sobre a coordenação de profissionais ligados à Casa das Mulheres e ao Poder Municipal.

Em 2018, outro aspecto ocasionou repercussão no âmbito do funcionamento da Rede Protetiva, correspondente à exoneração da Coordenadora[16], com consequências na continuidade dos trabalhos, visto que ela tinha a responsabilidade de manter a dinâmica das articulações entre as organizações, por meio do Comitê de Acompanhamento do Protocolo[17], além de intensificar os diálogos entres os representantes responsáveis pelo atendimento às mulheres.

Todos esses acontecimentos conduziram à desarticulação do movimento, destacando o encerramento das atividades da Casa da Mulheres em 2018, eixo central de organização, de toda a mobilização e da fluidez na rede, como pode ser constatado nessa construção histórica, quando não teve recursos para custear o salário da supervisora, responsável por acompanhar e orientar as estagiárias no atendimento jurídico, direcionado às vítimas.

Nessa ocasião, não houve movimentação das organizações que compõem a Rede no sentido de reverter a situação, mas, sim, um movimento de resistência, encabeçado pelo CMDM, pelos movimentos feministas da cidade e pelas lideranças comunitárias, reivindicando uma postura do poder público municipal diante do fechamento da Casa e do encerramento dos atendimentos às mulheres. Essa mobilização obteve êxito, com retorno dos trabalhos na Casa ainda em abril de 2018, concretizado por meio de parcerias efetivadas entre a UFV e a Prefeitura, para concessão de uma bolsa a ser destinada à supervisora, garantindo, assim, que os trabalhos fossem minimamente sustentados. Com o convênio, o programa passou a ser interinstitucional, coordenado por ambas as instituições.

Mesmo com a destinação de dotação orçamentária ao Fundo Municipal, prevista na Lei Orçamentária Anual (LOA), ocorrida em 2018 e 2019, as atividades de mobilização popular, desde a disponibilidade de pessoal para o campo, até a elaboração de materiais didáticos, a divulgação e a promoção de eventos educativos, foram impactadas e tiveram restrições em seu oferecimento.

Pires (2013) ressalta, em relação à efetividade das instituições participativas, que mesmo em um cenário político ampliado de participação social no Brasil, especificamente a partir do ano 2000, permanecem “[...] dúvidas sobre a capacidade destes processos de efetivamente influenciar as decisões e ações governamentais, provocando melhorias na gestão das políticas públicas e na qualidade de vida e acesso a bens e serviços públicos por parte dos cidadãos” (PIRES, 2013, p. 37). Essa reflexão de Pires (2013) vai ao encontro do que revelam os dados, pois apesar do trabalho de enfrentamento à VCM ter evoluído e impactado toda a população, com a implementação de políticas públicas de gênero no município, espaços participativos, a exemplo do Conselho e das conferências, arenas de discussões e de afirmação de propostas de atendimento às vítimas, por meio da Rede Protetiva, entre outras diversas ações descritas no decorrer deste artigo, ainda é flagrante a luta por espaços de reconhecimento do trabalho realizado, sobretudo, que garanta a sua corporificação nas estruturas governamentais do município.

Como observam Lavalle e Vera (2011), ainda que existam espaços legalmente autorizados e reconhecidos pelo poder público e pela sociedade civil de representação de interesses de determinados segmentos da população, isso não significa o alcance da legitimidade esperada de tal representação, mesmo com um CMDM atuante no município. Lüchmann (2011) ressalta que “[...] as relações entre participação coletiva e representação institucional ocorrem, de acordo com cada contexto, não somente por meio de boas combinações, como também de tensões” (LÜCHMANN, 2011, p. 144), como foi sendo revelado no decorrer do estudo de caso.

É possível, com base nos marcos apresentados na Figura 1 e no Quadro 1, a seguir, dimensionar a complexidade das ações que se desdobraram a partir de cada evento relacionado, tanto em termos de sua amplitude, visto abranger várias cidades da microrregião de Viçosa, com a participação de representantes de outras localidades, quanto de sua variedade, demonstrada pelos múltiplos temas abordados. A constância com que os eventos e as atividades de formação ocorreram promoveu a manutenção de espaços de discussões e de busca pelos melhores direcionamentos ao enfrentamento à VCM[18] no município.

Quadro 1
Eventos e Atividades de Formação promovidos pela Casa das Mulheres/NIEG e CMDM

Fonte: Pesquisa documental, 2019.Quadro 1 Eventos e Atividades de Formação promovidos pela Casa das Mulheres/NIEG e CMDM

Ano	Eventos
2008	- I Fórum Municipal sobre Violência Doméstica: “Maria sim, Amélia Até quando?”
2009	- Seminário de discussão sobre a Lei Maria da Penha
2010	- Campanha 16 Dias de Ativismo pelo Fim da Violência Contra as Mulheres - Palestra: Economia Solidária e Geração de Renda de Mulheres
2011	- I Conferência Regional de Políticas para as Mulheres - I Seminário Regional de Enfrentamento da Violência contra a Mulher - Capacitação do Enfrentamento da Violência com as Conselheiras Tutelares -Curso de formação em Gênero e Violência - Oficina de Capacitação para Estudantes PET Saúde: tema Violência contra a mulher - Oficinas de Capacitação - a temática gênero e o trabalho nos PSFs - Oficina de Capacitação: acolhimento e encaminhamento de mulheres vítimas de violência
2012	- II Seminário Regional de Enfrentamento da Violência contra as Mulheres - Fórum de Políticas de Combate às Opressões - Formação e Capacitação Sobre Gênero e Direitos Humanos no Enfrentamento da Violência Contra a Mulher - Curso de Formação em Libras com os profissionais de saúde - Corpo e Saúde: Significados de Planejamento Familiar, Sexualidade e Reprodução para as Mulheres Surdas de Viçosa, MG - Brasil - Conselho Municipal de Direitos da Mulher promove encontro com candidatos(as) à Prefeitura de Viçosa: Demandas de políticas públicas para as mulheres de Viçosa - Programa de Rádio “Mulheres em Pauta” - Teatro da Rede Protetiva Casa das Mulheres
2013	- III Seminário Regional de Enfrentamento da Violência contra as Mulheres - Semana de Enfrentamento à Violência contra a Mulher - Audiência Pública sobre o Protocolo de Atendimento à Violência Sexual contra as Mulheres - I Encontro de Agentes Comunitárias(os) de Saúde de Viçosa - Audiência Pública discute o atendimento às mulheres em situação de violência em Viçosa - Programa Mulheres em Movimento - Geração de Renda
2014	- IV Seminário Regional de Enfrentamento da Violência contra as Mulheres - Encontro Comunidade Ativa - Mortalidade materna, fetal e infantil - fatores associados e recomendações para redução - I Fórum de Vigilância dos óbitos materno, fetal e infantil da região de saúde de Viçosa-MG - Programa de TV “Mulheres em Movimento Mulheres”: Saúde, Educação e Juventude, Drogas, Desenvolvimento Rural Sustentável, Crianças e Adolescentes, Assistência Social, além de quadros como o Cine Pipoca e o Mulheres do Mosaico - Uso do Epi info como ferramenta para análise de dados de mortalidade
2015	- II Conferência Intermunicipal de Políticas para as Mulheres - Seminário sobre o fluxo de atendimento aos casos de violência sexual no município de Viçosa - Dia Internacional para a Eliminação da Violência Contra a Mulher - Mortalidade materna, fetal e infantil - fatores associados e recomendações para redução - Audiência Pública sobre o Atendimento às mulheres em situação de violência em Viçosa - Capacitação no Setor da Construção Civil para Mulheres em Viçosa - Capacitação sobre Redes de Enfrentamento da Violência contra a Mulher - Ações sociais e educativas com o Teatro do Oprimido para o enfrentamento das desigualdades de gênero nos bairros de Viçosa-MG - Dia Internacional para a Eliminação da Violência Contra a Mulher
2016	- II Fórum de Vigilância dos Óbitos Materno, Fetal e Infantil da Região de Saúde de Viçosa-MG - Uso do Epi info como ferramenta para análise de dados em saúde - Minicurso de Vigilância do Óbito - Capacitação de profissionais para desenvolverem ações junto à Unidade Móvel de Acolhimento à Mulher
2017	I Seminário de Apresentação e Organização da Frente Feminista em Viçosa-MG - Curso de formação introdutória para advogadas(os) populares - Seminário interno Programa de extensão "Casa das Mulheres"
2018	Observatório da Violência Contra a Mulher realiza palestra em Ervália

O protagonismo da Casa das Mulheres, possivelmente, esteja atrelado a um projeto gestado dentro do NIEG, pertencente à UFV, uma organização respeitada e admirada, em âmbito local, como detentora do saber, pois entende-se que o saber é fonte de poder, e por isso tem condições de desenvolver frentes de trabalho que alcancem a predisposição de participação de distintos sujeitos sociais. A coordenação da Casa das Mulheres é ocupada por docentes, que também têm posições estratégicas, por exemplo, como membros do CMDM e do Comitê de Óbito Materno e Fetal. Deve ser destacado também o apoio de pessoas-chave, como a Defensora Pública e as lideranças comunitárias, acostumadas com trabalhos de cunho participativo, formando o núcleo duro dentro desse enfrentamento.

Obviamente, não se pode deixar de mencionar a implicação das pessoas envolvidas, um engajamento que extrapola a proposta de extensão do trabalho inicialmente a ser desenvolvido, que se amplia e, de forma política, alcança o poder público e o seu comprometimento na elaboração e implementação de políticas públicas de enfrentamento à VCM, no município. Outro aspecto que impulsionou esse enfrentamento foi a obtenção da fonte de financiamento, oriunda do ProExt, essencial para a execução dos trabalhos, o que possibilitou a realização de inúmeros eventos e atividades de formação.

Apesar da tamanha envergadura, observada por meio da construção de um aparato institucional em torno do enfrentamento da violência contra a mulher, os dados sinalizam um hiato em relação à institucionalização desse trabalho na arena pública municipal, com retrocessos claramente verificados, resultado do encerramento de inúmeras ações e parcerias, essenciais e determinantes para a efetivação do atendimento às mulheres em situação de violência.

5 Considerações Finais

Relacionou-se uma variedade de acontecimentos que foram sendo desenvolvidos no intuito de construir um trabalho de enfrentamento à violência contra a mulher, em Viçosa, não somente de atendimento às demandas das vítimas, mas na busca de consolidar um aparato institucional estruturado de enfrentamento e que permanecesse mesmo com a saída das idealizadoras de todo esse trabalho.

Apesar da proposta de atendimento coparticipativo entre as organizações provenientes do setor público, por meio da construção da Rede Protetiva, o trabalho se constituiu em bases fracas de funcionamento, visto as constantes rupturas, seja devido à falta de coordenação e à interrupção de recursos, seja pela necessidade de maior engajamento organizacional que um trabalho de base intersetorial e cooperativo exige.

Assim, mesmo com tantos avanços, inclusive com o reconhecimento da sociedade de um trabalho que foi sendo construído e estabelecido no município, com a criação de políticas públicas de proteção à mulher, o retrocesso de várias frentes de trabalho levanta dúvidas a respeito de seu prosseguimento, uma vez que a responsabilidade recai sobre a Casa das Mulheres, como elemento determinante na articulação da rede, cujas ações dependem da incerteza e da imprevisibilidade dos recursos públicos.

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Palloma Rosa FERREIRA Trabalhou na concepção, na redação e no delineamento do artigo.

Mestre em Extensão Rural, Universidade Federal de Viçosa (UFV), Doutoranda em Economia Doméstica/UFV.

Atualmente dedica-se as seguintes áreas de estudo: Redes, relações interorganizações, violência contra a mulher.

Amelia Carla Sobrinho BIFANO Trabalhou na concepção e na revisão crítica do artigo.

Doutorado em Engenharia pela Escola Politécnica, Universidade de São Paulo (USP), com período sanduíche no Conservatoire National des Arts et Métiers (CNAM), Paris - Fança FR, Professora Associada do Departamento de Economia Doméstica da Universidade Federal de Viçosa (UFV), líder do grupo de pesquisa Desenvolvimento Humano, Social e Vida Cotidiana.

Maria das Dores Saraiva de LORETO Trabalhou na revisão crítica do artigo.

Pós-doutorado em Família e Meio Ambiente pela University of Guelph-Canadá, Professora Titular do Departamento de Economia Doméstica, Líder do Grupo de Pesquisa Famílias, Políticas Públicas, Desenvolvimento Humano e Social.

Notas

Notas de autor