Introducción

La región de América Latina y el Caribe ocupa el segundo lugar entre las áreas con mayor propensión a los desastres naturales en todo el mundo, contabilizándose 1205 desastres ocurridos entre el 2000 y el 2019, lo que afectó a un total de 152 millones de personas (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, 2020). Cuando hablamos de desastres, nos referimos a aquella "grave perturbación del funcionamiento de la sociedad, que causa amplias pérdidas humanas, materiales o medioambientales, que exceden la capacidad de la sociedad afectada para afrontarla utilizando solo sus propios recursos" (United Nations Department of Humanitarian Affairs, 1993, p. 21; trad, propia). Las catástrofes pueden ser naturales (de origen geológico, atmosférico o hidrológico) o antropogénicas, es decir, inducidas por la acción del ser humano (accidentes nucleares, por ejemplo); ser de gestación lenta (sequías) o repentinas (terremotos). A ello se debe añadir los riesgos provocados por epidemias o pandemias, asumidas como catástrofes naturales de origen biológico (Marquina et al., 2020, p. 15; Frenkel, 2019, p. 185; Osada et al., 2019, p. 46; Martínez, 2006).

El Perú sufre frecuentemente diversos desastres naturales, debido a su ubicación en el denominado "Cinturón de Fuego del Pacífico", donde se producen el 80% de los sismos del mundo. Esto se debe a la presencia de las denominadas Placa de Nazca y la Placa Sudamericana, que presentan un movimiento activo relativo, lo que genera una alta frecuencia de movimientos sísmicos en el país y, cada cierto tiempo, terremotos (movimientos sísmicos de gran intensidad y larga duración), los cuales pueden afectar a más del 70% de la población nacional (Rosado, 2020, p. 18; Artadi, 2016, p. 25).

Otros desastres naturales que se producen en el Perú, como consecuencia de los terremotos, son los tsunamis (grandes olas generadas por desplazamientos en el fondo del mar provocados por movimientos sísmicos u otras causas), procesos de licuación de suelos (desniveles producidos por el surgimiento de aguas subterráneas) y deslizamientos de tierra (desplazamientos de suelo, rocas, lodo, rellenos, etc., conocidos en el Perú como huaicos) (Pérez, 2017, p. 6).

Por otro lado, en el Perú, debido a su ubicación y características morfológicas, se producen constantes lluvias, inundaciones y deslizamientos, afectando aproximadamente al 35% de la población nacional (Artadi, 2016, p. 25). Un fenómeno contrario, las sequías, generadas por la deforestación, han provocado períodos de crisis en la zona sur andina del país y en algunas áreas costeras, afectando el suministro de agua para la población, la agricultura y la ganadería (Rosado, 2020, p. 77). Las regiones de lea, Lambayeque y Tacna presentan un alto riesgo de sufrir las consecuencias de este desastre (Artadi, 2016, p. 25).

Otro fenómeno natural recurrente en el Perú es el denominado fenómeno El Niño, que ocurre como consecuencia de los cambios climatológicos asociados a su ubicación tropical, los cuales generan variaciones significativas en la temperatura de las aguas marinas. Esto provoca lluvias torrenciales, desbordes de ríos, inundaciones y deslizamientos de tierra (Rosado, 2020, pp. 21-22; Osada et al., 2019, p. 23). Este fenómeno afecta principalmente a las regiones costeras de Áncash, Cajamarca, La Libertad, Lambayeque, Junín y Piura (Artadi, 2016, p. 25).

De igual forma, las variaciones climáticas han incrementado las bajas temperaturas, provocando heladas (cuando la temperatura del aire cae por debajo de cero grados) y friajes (fenómeno meteorológico causado por el ingreso de aire frío a la selva sur, desplazándose hacia la selva central y norte). Estas condiciones impactan gravemente en la salud y la seguridad alimentaria de las poblaciones afectadas (Rosado, 2020, p. 77; Pérez, 2017, pp. 6-7). En la sierra, las regiones más afectadas son Ayacucho, Arequipa, Huancavelica, Junín y Puno, con heladas que pueden prolongarse entre 180 y 365 días. En la selva, las regiones más impactadas son Loreto, Madre de Dios, San Martín y Ucayali (Artadi, 2016, p. 25).

Lo expuesto explica la preocupación del Estado peruano por contar con un sistema nacional de gestión de riesgos en el que participan diversas entidades públicas y privadas del país, el cual comprende tres fases:

1. 1. La preparación, que consiste en la planificación estratégica para identificar peligros y vulnerabilidades, gestionar recursos, monitorear, proporcionar información de escenarios y sensibilizar a la población.
2. 2. La respuesta, que implica adoptar medidas inmediatamente después de ocurrido el desastre, tales como búsqueda y salvamento, asistencia humanitaria, movilización, acciones de sanidad, comunicaciones y logística.
3. 3. La rehabilitación, que se enfoca en la recuperación de los servicios básicos interrumpidos por el suceso, para posibilitar la normalización de las actividades, así como en la reconstrucción de edificios y bienes destruidos (Pocco, 2017, p. 18; Oficina de Naciones Unidas para la Reducción de los Desastres, 2001).

En el sistema de gestión de riesgos de desastres, las Fuerzas Armadas peruanas han desempeñado históricamente un rol fundamental, particularmente en las fases de respuesta y rehabilitación.

Con base en un método analítico-deductivo, este artículo busca establecer cuál ha sido y es el rol de las Fuerzas Armadas del Perú ante los desastres naturales. Este análisis abarca no solo las características históricas y actuales de su participación, sino también su marco jurídico constitucional, las capacidades institucionales disponibles, los roles asignados, las experiencias vividas, las lecciones aprendidas y el modelo de Fuerza Armada que sustenta esta participación. El estudio concluye con un conjunto de recomendaciones y propuestas.

Rol de las Fuerzas Armadas peruanas en emergencias y desastres

Marco jurídico aplicable

La participación de las Fuerzas Armadas del Perú en la gestión de desastres está contemplada en la Constitución de 1993, así como en normas de rango legal e infralegal, siendo señalada como uno de sus roles prioritarios y estratégicos. En la segunda mitad del siglo XX, en su seno comenzó un proceso de reflexión sobre los nuevos roles que debían asumir en la sociedad. Este proceso fue influido por la Doctrina de Seguridad Nacional de los Estados Unidos en plena Guerra Fría, así como por diversos procesos y transformaciones globales, entre ellos las revoluciones civiles y las guerras de independencia en África, Asia, Oceanía y el Caribe.

Este contexto condujo a que el Centro de Altos Estudios Militares (CAEM) promoviera una corriente desarrollista para las Fuerzas Armadas del Perú, asignándoles un rol en el desarrollo económico y social del país. Pero además de ello, se les otorgaron competencias adicionales, como el apoyo al control del orden interno, la realización de acciones cívicas y su participación en situaciones de emergencia y catástrofes naturales. Estas atribuciones se plasmaron primero en la Constitución de 1979 y, posteriormente, en la de 1993 (Gómez de la Torre, 2018, pp. 177-179).

En este sentido, más allá de otras competencias tradicionales y de nuevo cuño, el artículo 280 de la Constitución de 1979 consagró que las "Fuerzas Armadas [...] participan en el desarrollo económico y social del país, y en la defensa civil de acuerdo a ley". Una disposición idéntica se estableció en el artículo 171 de la vigente Constitución Política de 1993. De esta manera, por primera vez se otorgó rango constitucional al rol que las Fuerzas Armadas ya venían desempeñando de facto en el país, colaborando de manera decisiva con la población y el Estado en los numerosos desastres naturales que el Perú había enfrentado en el pasado.

Bajo este marco constitucional, se promulgó la Ley N.° 29664, que crea el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos y Desastres (SINAGERD), el 18 de febrero de 2011, junto con su reglamento, el Decreto Supremo N.° 048-2011-PCM. Este sistema establece la existencia de cinco niveles de riesgo, en los cuales el paso de un nivel al siguiente ocurre cuando la autoridad competente se ve desbordada en su capacidad de respuesta, requiriendo la intervención de una autoridad de nivel superior con mayores capacidades.

Así, el nivel 1 corresponde a situaciones en las que el gobierno local distrital posee la capacidad operativa para afrontar el desastre. Si esta autoridad se ve superada, se avanza al nivel 2, en el que interviene el gobierno local provincial. Si este también se ve rebasado, se pasa al nivel 3, donde asume el gobierno regional. Si el gobierno regional no puede contener la situación, interviene el gobierno nacional y se declara el estado de emergencia (nivel 4). En caso de que la crisis se agrave aún más, se procede al nivel 5, que implica la solicitud de cooperación internacional (Artadi, 2016, p. 23).

Las Fuerzas Armadas pueden participar en cualquiera de estas cinco fases, ya que forman parte del Sinagerd, y el ministro de Defensa integra su máximo órgano rector, el Consejo Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres (Conagerd). El Sinagerd, compuesto por diversas entidades, es liderado por el Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci), un organismo público originalmente adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros.

El Indeci, por tanto, tiene la responsabilidad de coordinar la formulación e implementación de la Política Nacional y el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Además, dirige las acciones durante las emergencias al más alto nivel, coordinando con el Comando de Operaciones de Emergencia Nacional (COEN) y con los Comandos de Operaciones de Emergencia Regionales (COER) y Locales (COEL). Finalmente, Indeci también asume la función de asesorar y proponer al ente rector del Sinagerd -la Presidencia del Consejo de Ministros-todas las disposiciones necesarias para garantizar una respuesta oportuna ante desastres.

Eli 9 de febrero de 2016, mediante el Decreto Supremo N.° 002-2016-DE, se transfirió el Indeci al Ministerio de Defensa, lo cual se justificó con la necesidad de "optimizar la eficiencia de la gestión pública, a través de una mejor coordinación, planificación y ejecución de la gestión del riesgo de desastres con la Política de Seguridad Nacional y Defensa Nacional" (Watson, 2016). Meses más tarde, el 22 de noviembre de 2016, se promulgó la Resolución Ministerial N.° 1411-2016-DE/CCFFAA, que definió con mayor claridad los cinco roles estratégicos de las Fuerzas Armadas, incluyendo entre ellos el relacionado con la gestión del riesgo de desastres. Se establecieron los siguientes roles estratégicos de las Fuerzas Armadas:

• garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial;

• participar en el control del orden interno (en apoyo de la Policía Nacional, cuando esta lo requiera);

• participar en el desarrollo nacional;

• participar en la política exterior, y finalmente,

• participar en el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos y Desastres.

Posteriormente, el 31 de enero de 2017, mediante la Resolución Ministerial N.° 084-2017-DE/SG, se aprobaron las normas generales para regular la participación del sector Defensa en la gestión del riesgo de desastres. Unos meses después, el 6 de julio del mismo año, se promulgó el Decreto Supremo N.° 012-2017-DE, que aprobó la Política de Seguridad y Defensa Nacional, estructurada en 3 objetivos y 29 lineamientos. En el lineamiento 12 se estableció la participación de las Fuerzas Armadas en la gestión del riesgo de desastres.

Con base en estas dos últimas normas, la responsabilidad de coordinar las acciones necesarias frente a desastres naturales recae en el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, a través de la Primera División del Estado Mayor Conjunto, en coordinación con la Dirección General de Política y Estrategia del Ministerio de Defensa. Este organismo tiene la tarea de planificar, implementar y supervisar las medidas necesarias en conjunto con el Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea, para garantizar el cumplimiento de su rol en la gestión ante un eventual desastre natural.

De un rol auxiliar ¿a un rol principal?

Desde un inicio, a las Fuerzas Armadas en el Perú se les asignó un rol subsidiario o auxiliar en la gestión de las emergencias y desastres naturales (Gómez de la Torre, 2018, p. 181), apoyando y colaborando con las instituciones sanitarias y de defensa civil del país (Taype, 2020, p. 18). Como se desprende del punto anterior, en el Sinagerd participan diversas entidades del Estado, organizaciones privadas y de la sociedad civil, dado que el abordaje de estas situaciones presenta un nivel de complejidad tal que requiere la colaboración y articulación de múltiples dependencias estatales e incluso del sector privado. Se asume, entonces, una postura constructivista, en tanto "son las instancias civiles las que predominan en el diseño, planificación e implementación de las acciones", más que las fuerzas de seguridad, en cuyo caso se estaría hablando de una postura fisicalista (Frenkel, 2019, p. 196).

Se asume, como señalan Delgado et al. (2016, p. 17), que, en la actualidad, la responsabilidad de preservar la seguridad de la población no puede recaer en una sola entidad del Estado, sino que requiere la participación de diversas dependencias involucradas. Esto explica por qué el ente coordinador de este sistema es Indeci, órgano que estuvo adscrito durante muchos años a la Presidencia del Consejo de Ministros. Más aún, las Fuerzas Armadas, según el artículo 17 de la Ley N.° 29664, participan únicamente en dos de las tres fases de la gestión del riesgo de desastres: la de preparación y la de respuesta, siempre "en coordinación y apoyo a las autoridades competentes". No intervienen en la gestión prospectiva y correctiva, que está a cargo del Centro de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (Cenepred) (Flores, 2021, p. 147). En el mismo sentido, el artículo 15 del citado cuerpo legal establece que las Fuerzas Armadas deben coordinar con las demás entidades "a través del Indeci".

Por último, la Doctrina básica de defensa civil para uso en el Ejército de 2004 dispone, en su capítulo 3, que esta fuerza debe coordinar con Indeci todo lo relacionado con la instrucción, preparación y entrenamiento del personal, programación y ensayos, integración a la red de comunicaciones y preparación de planes de intervención (Cárdenas & Vizcarra, 2018, p. 30; Delgado et al., 2016, pp. 23-24). En consecuencia, el rol subsidiario de las Fuerzas Armadas peruanas en el sistema de gestión del riesgo de desastres queda muy claramente establecido.

Sin embargo, según algunos autores (Cárdenas & Vizcarra, 2018), este rol subsidiario podría haberse visto alterado a partir de la aprobación del Decreto Supremo N.°002-2016-DE, de 19 de febrero de 2016, mediante el cual se transfirió el Indeci al Ministerio de Defensa. Con esta medida, el ente coordinador del sistema nacional de prevención de desastres pasó a convertirse en un organismo público adscrito a este ministerio, lo que, según esta postura, podría interpretarse como una indebida o excesiva militarización del tema.

Por otro lado, un sector distinto (Flores, 2021) argumenta que este cambio no busca militarizar el Sinagerd, sino simplemente mejorar su coordinación con los componentes de las Fuerzas Armadas. Según esta segunda postura, el cambio puede explicarse no desde la perspectiva teórica o de los principios de un régimen democrático, sino desde la realidad, que es descrita de manera elocuente por Frenkel (2019):

[...] también es cierto que la falta de recursos y capacidades civiles en materia de atención a desastres hace que los gobiernos nacionales y subnacionales se vean empujados a recurrir a las capacidades logísticas que poseen las Fuerzas Armadas. Por ende, la militarización de la temática muchas veces supone una realidad impuesta para los Estados latinoamericanos, debiendo asumir los riesgos de involucrar a los sistemas de defensa en este tipo de problemáticas, (p. 197)

Lo cierto es que, aunque esta modificación ha otorgado al Ministerio de Defensa y a las Fuerzas Armadas un mayor protagonismo, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) sigue siendo el ente rector del Sinagerd, según lo establece expresamente el artículo 9 de la Ley N.° 29664. Esto asegura que la conducción y liderazgo de este tema a nivel político y de toma de decisiones permanezcan en manos de las autoridades civiles, mientras que el sector militar continúa desempeñando, en nuestra opinión, un rol auxiliar en esta materia.

Por lo demás, el traslado del Indeci al Ministerio de Defensa obedeció a la frecuente participación de las Fuerzas Armadas como primer nivel de respuesta ante desastres, lo que llevó a considerar que sería más eficaz que ambas entidades pertenecieran al mismo sector. A pesar de ello, Indeci sigue siendo un ente coordinador, mientras que la conducción política y estratégica del sistema permanece en manos de la PCM.

Experiencias de participación de las Fuerzas Armadas

La participación de las Fuerzas Armadas en apoyo al Estado y a la población ante situaciones de desastres se remonta a mucho antes de la fundación de la república peruana. Desde el siglo XVI, Lima ha soportado un total de doce terremotos, siendo los ocurridos en 1587 y 1746 de un poder destructivo total. En ambos casos, el virrey dispuso que la milicia se encargara de resguardar el orden y la tranquilidad pública ante los actos de vandalismo y pillaje que se registraron en la capital del entonces Virreinato del Perú (O'Phelan et al., 2003; Pérez-Mallaína, 2001).

Contemporáneamente, se pueden mencionar los terremotos de Lima (1940), Yungay-Áncash (1970), Lima (1970 y 1974) (Pérez, 2017, p. 18; Espinoza, 2018, p. 33; Giesecke & Silgado, 1981), Nazca (1996), Arequipa, Moquegua y Tacna (2001), Pisco (2007) y Arequipa (2016) (Alarcón et al., 2016, p. 8). En estos eventos, bajo la dirección del Indeci, las Fuerzas Armadas desplegaron miles de efectivos para realizar labores como el control del orden público en las zonas afectadas, búsqueda y rescate de personas desaparecidas entre los escombros, auxilio a los heridos, remoción de desechos, distribución de alimentos y agua a los damnificados, atención médica, ubicación de albergues, instalación de carpas, colocación de badenes y puentes para restablecer la comunicación y facilitar el traslado de ayuda, transporte de donaciones y medicinas, seguridad para los camiones cisterna de agua, e incluso la construcción de una nueva ciudad (Yungay) en una zona más segura, tras ser arrasada por un alud ocurrido luego del terremoto (Taype, 2020, p. 19; Comisión Permanente de Historia del Ejército del Perú, 2001).

Una participación similar de las Fuerzas Armadas se dio durante los episodios del fenómeno El Niño en los años 1982-1983, 1997-1998, 2016 y 2017, que afectaron a todos los departamentos del litoral de la costa peruana. También intervinieron en distintos desbordes de ríos, como los ocurridos en Lima en 1994, en Pasco y La Merced en 2011, y en Huánuco en 2013; en deslizamientos de tierra (huaicos) como los de Ayacucho (2011), Huánuco (2013) y Tacna (2015, 2019 y 2020); y en desastres provocados por el ser humano, como la explosión de gas licuado de petróleo de un camión en Lima en 2020, siempre bajo la coordinación del Indeci.

En todos estos casos, las Fuerzas Armadas participaron en la evacuación de personas y familias ubicadas en zonas de alto riesgo, labores de búsqueda y rescate de desaparecidos entre los escombros, auxilio a los heridos, distribución de alimentos y agua a los damnificados, instalación de carpas y otras acciones de apoyo (Comisión Permanente de Historia del Ejército del Perú, 2017).

Más recientemente, en marzo de 2020, las Fuerzas Armadas fueron movilizadas para enfrentar la pandemia de COVID-19, en particular tras decretarse la medida de aislamiento social. En este contexto, al igual que muchas otras fuerzas en la región (Diamint, 2020), desempeñaron diversos roles, tales como resguardar el orden público y garantizar el cumplimiento de la mencionada medida por parte de la población. De igual forma, apoyaron en el transporte de personas contagiadas, el traslado de personal sanitario, el recojo de cadáveres, el transporte seguro y la distribución de vacunas, y el control de fronteras, verificando el cumplimiento de su cierre, entre otras destacadas acciones (Sánchez, 2021, p. 41).

En el caso específico de la Marina de Guerra, en las situaciones mencionadas, se movilizó rápidamente para desplegar fuerzas operativas de apoyo a la población. Estas labores incluyeron el transporte de agua, combustible y víveres, así como el uso de camiones cisterna, volquetes y tractores. Además, a través de su área médica, colaboró con la instalación de salas de operaciones, farmacias, laboratorios, triaje, entre otros servicios. Adicionalmente, se encargó del transporte de helicópteros, fundamentales en este tipo de situaciones (Rosado, 2020, pp. 25-26).

Por su parte, la Fuerza Aérea, junto con la aviación del Ejército y de la Marina, realizó operaciones de búsqueda y salvamento, evacuación aeromédica (transporte de heridos y enfermos), desplazamiento de personal médico, traslado de alimentos y medicinas, entrega de ayuda humanitaria, transporte de maquinaria, generación de imágenes satelitales mediante el sistema PERUSAT-1, y elaboración de mapas temáticos. También participó en la extinción de incendios forestales y otras tareas críticas. Su Sistema de Búsqueda y Salvamento (SAR) está diseñado específicamente para salvar vidas humanas (Cavero, 2022, pp. 22-23; Calderón, 2022, p. 24; Alayo, 2022; Marquina & Cárdenas, 2020, p. 34; Artadi, 2016, p. 26).

Finalmente, en el caso del Ejército, este lleva a cabo prácticamente todas las tareas antes reseñadas (rescate, remoción de escombros, atención médica, manejo de cadáveres, provisión de bienes, seguridad, evacuación de personas y animales, etc.). Incluso ha llegado a emplear paracaidistas para enviar efectivos a zonas de difícil acceso por tierra o mar, con el objetivo de colaborar directamente con los pobladores de las áreas afectadas (Rosado, 2020, p. 28).

Asimismo, los ingenieros militares han desempeñado un papel crucial en tareas de reconstrucción, incluyendo la rehabilitación de puentes, construcción de diques de contención, reforzamiento de riberas de ríos, construcción de muros, descolmatación de quebradas, apertura y rehabilitación de vías, construcción de canales de drenaje, instalación de badenes, limpieza de ríos, restitución de plataformas y demolición de construcciones peligrosas, entre otras (Taype, 2017, pp. 57-58; 2020, p. 18).

Todo lo expuesto evidencia que la participación de las Fuerzas Armadas en casos de desastres no solo tiene raíces históricas profundas y antiguas, sino que también ha sido de vital importancia para la población, generando sentimientos de admiración, agradecimiento y confianza hacia el estamento militar¹.

Capacidades de las Fuerzas Armadas

Como se sabe, la capacidad militar depende, en general, de un conjunto de factores esenciales para el cumplimiento de sus metas. En este sentido, las Fuerzas Armadas requieren doctrina, instrucción y entrenamiento, equipamiento, personal, organización e infraestructura para alcanzar sus propósitos (Arrieta, 2020, p. 11). Cabe analizar la situación de las Fuerzas Armadas peruanas en estos aspectos frente a las consecuencias de un desastre natural.

En el caso del Ejército, a nivel organizacional, en diciembre de 2013 se creó el Comando de Asuntos Civiles, que en marzo de 2015 se transformó en el Comando de Apoyo al Desarrollo Nacional del Ejército (COADNE), encargado precisamente de responder ante emergencias o desastres naturales (Taype, 2017, p. 56). Posteriormente, mediante la Directiva N° 001-2017, se dispuso la creación del Comando de Acción Inmediata para Desastres (COAID), una dependencia especializada encargada de ejecutar acciones militares ante emergencias o desastres, en coordinación con los Centros de Operaciones de Emergencia (COE) en sus diferentes niveles (Rocca et al., 2022, p. 26).

Por otro lado, mediante la Resolución N.° 022-DE-EP, del 10 de enero de 2017, se creó la 1.^a Brigada Multipropósito "General de División José del Carmen Marín Arista". Sin embargo, su existencia fue breve, pues pocos meses después, en marzo de 2018, se fusionó con la "18.^a Brigada Blindada" para formar la actual 1.^a Brigada Multipropósito "Mariscal Eloy Gaspar Ureta Montehermoso". Esta unidad específica y permanente tiene como objetivo participar de manera más eficaz y eficiente en las diversas tareas de apoyo ante desastres naturales (Arrieta, 2020, pp. 9-10; Rosado, 2020, p. 30).

El Manual de Organización y Funciones (Ejército del Perú, 2020, p. 3) define las misiones de la 1.^a Brigada Multipropósito como a) control del orden interno; b) participación en el desarrollo nacional; c) intervención en operaciones multinacionales; d) participación en el Sinagerd y apoyo en caso de desastres naturales.

Esta Brigada cuenta actualmente con 1500 efectivos, con el objetivo de alcanzar los 4500 en el futuro. Está conformada por cuatro "compañías de intervención rápida para desastres, un batallón de sanidad, una compañía contra conflictividad social y un equipo de fumigación y salud pública" (Rosado, 2020, p. 54). En su accionar, la Brigada opera en tres tiempos: respuesta inicial, primera respuesta y respuesta complementaria (Flores, 2021, p. 153).

En cuanto a su organización, la 1.^a Brigada Multipropósito está compuesta por las siguientes unidades específicas: batallón de infantería mecanizado N.°21, N.°22 y batallón de infantería blindado N.° 77; batallón de tanques N.°232; regimiento de caballería N.° 101; grupo de artillería antiaéreo N.° 113; batallones de policía militar N.°21, de ingeniería N.°22 y logístico N.°21; compañías de inteligencia N.°21, de comunicaciones N.° 21 y de comando N.° 21; y escuadrón de reconocimiento aeroterrestre N.° 21.

Como se puede apreciar, la 1.^a Brigada Multipropósito ha sido estructurada sobre la base de la organización preexistente en el Ejército, integrando unidades militares y equipos ya disponibles para sus funciones tradicionales, como tanques, camiones, helicópteros, aviones, equipos de comunicación y maquinaria de ingeniería.

Esto explica, en parte, por qué en los casos en los que la Brigada ha intervenido para apoyar a la población frente a desastres naturales -como durante el fenómeno de El Niño en 2017, los desbordes del río Rímac en 2017 y 2023, y la pandemia de COVID-19 en 2020 y 2021-ha demostrado una gran voluntad y determinación, a la par que también ha enfrentado serias limitaciones, señaladas en diversos estudios de campo por oficiales de la Escuela de Posgrado de la Escuela Superior de Guerra del Ejército.

El primer problema es que a la Brigada se le asignan los cuatro roles estratégicos mencionados, que son completamente diferentes entre sí. Esto dificulta el cumplimiento eficiente de sus objetivos, dado que cada rol requiere distintos tipos de entrenamiento, capacitación y equipos especializados. En este sentido, no parece recomendable utilizar "una sola fuerza para cumplir diferentes misiones relacionadas a los roles estratégicos del Ejército" (Flores, 2021, p. 150).

Un segundo factor que explica la limitada capacidad de respuesta de la Brigada Multipropósito es la falta de personal cualificado y acreditado en las Compañías de Intervención Rápida de Desastres Naturales (CIRD). Aunque el Ejército tiene convenios con el Indeci, el Cuerpo General de Bomberos y la Policía Nacional, así como cursos periódicos en los ciclos de instrucción básica militar, no se ha logrado formar y adiestrar un contingente militar suficiente y permanente que permita una respuesta rápida y eficaz, complementando de manera adecuada el conocimiento teórico con el entrenamiento práctico. Más allá de la buena voluntad, vocación y elevado compromiso de los militares, quienes frecuentemente arriesgan su vida e integridad en estos casos, estas limitaciones estructurales persisten (Sánchez, 2021, pp. 77-78; Morales, 2021, p. 50; Flores, 2021, p. 104; Marquina & Cárdenas, 2020, p. 33; Leyva et al., 2019).

Una de las causas que determinan esta falta de personal capacitado es la alta rotación del personal militar, ya que ello provoca que los oficiales y suboficiales que han recibido capacitación sean reasignados a otras dependencias, dejando un vacío de personal especializado en la Brigada. Así, la rotación, como señalan Bueno y Martínez (2023), dificulta la retención del talento humano capacitado. Además, las unidades no alcanzan a completar su número de integrantes, y la especialidad no siempre es un criterio determinante para la asignación de cuadros (Flores, 2021, pp. 105-106). A esto se suma la falta de profesores o instructores especializados en las academias militares, lo que afecta la formación en áreas clave como evaluación de daños, búsqueda y rescate, y socorro hospitalario. En algunos casos, no se estarían realizando entrenamientos sistemáticos sobre el uso de la fuerza en el contexto de desastres naturales, ya sea de manera institucional o en colaboración con otras entidades del Estado (Lázaro, 2021, p. 44).

Por otro lado, no existe una doctrina propia o manuales específicos para el empleo de la fuerza ante desastres. En su lugar, las operaciones se rigen por directivas emitidas por el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas. Esto hace que la capacitación del personal dependa en gran medida de las instituciones externas mencionadas (Morales, 2021, p. 50; Lázaro, 2021, p. 45; Leyva et al., 2019, p. 54).

Un tercer factor identificado es la limitada capacidad operativa de la Brigada (Rosado, 2020, p. 31). Esto se debe, en parte, a la falta de sistemas y equipos especializados para operar eficazmente en escenarios de desastres (Flores, 2021, p. 104). Si bien la Brigada cuenta con dos Compañías de Intervención Rápida para Desastres (CIRD) destinadas a tareas de búsqueda y rescate, camiones MAN, camiones cisterna, un vehículo lanza-puente MTU, helicópteros Bambi Bucket con capacidad para sofocar incendios, un vehículo de comunicaciones Visat, una ambulancia para la evacuación de heridos y maquinaria y equipos de ingeniería, este equipamiento resulta claramente insuficiente. La falta de logística adecuada (vehículos, materiales y equipos especiales) limita la capacidad de la Brigada para reaccionar de manera rápida y efectiva frente a desastres en la vasta y compleja geografía peruana (Lázaro, 2021, pp. 47-48).

En cuanto al sistema de comunicaciones, aunque se dispone de una Compañía de Comunicaciones, se ha detectado la insuficiencia de personal técnico cualificado y la carencia de equipamiento moderno y sofisticado que asegure una comunicación fluida y sin interrupciones entre el comando y las unidades operativas (Morales, 2021, p. 59). Asimismo, el equipo destinado a la evaluación de daños y análisis de estructuras es básico, y el número de efectivos asignados a esta tarea es limitado. Se requiere la incorporación de drones y equipos especializados para identificar áreas de desastre, estructuras colapsadas y población afectada. Finalmente, para las tareas de control de la seguridad, el material disponible es obsoleto o está deteriorado, lo que hace necesaria su renovación y modernización. Además, se requiere capacitación especializada para el personal que interactuará con la población (Sánchez, 2021, p. 89; Leyva et al., 2019, pp. 24, 54-55, 62).

Un cuarto factor que limita la capacidad de respuesta de la Brigada ante emergencias es que no se cuenta con protocolos específicos para cada tipo de desastre, que permitan planificar y establecer procedimientos de intervención adecuados (Sánchez, 2021, p. 88; Flores, 2021, p. 107), y tampoco existen entrenamientos específicos orientados a las características de cada tipo de desastre. Esto ralentiza la reacción de las Fuerzas Armadas, por lo cual su intervención no resulta eficaz ni oportuna (Cavero, 2022, p. 61).

Finalmente, un quinto factor a señalar es la muy limitada capacidad presupuestal del Ejército para garantizar la implementación de un plan operativo eficaz ante la ocurrencia de un desastre. Aun cuando en el presupuesto sectorial se hacen previsiones para este tipo de actividades, estas suelen ser recortadas por el Ministerio de Economía y Finanzas bajo políticas de austeridad (Marquina & Cárdenas, 2020, p. 71). Además, en numerosas ocasiones se desvían recursos destinados a la Defensa para hacer frente a desastres, lo que va en detrimento del financiamiento de las operaciones habituales del Ejército.

En lo que respecta a la Marina de Guerra, es la Comandancia General de Operaciones del Pacífico (COMOPERPAC), como cabeza del Comando Operacional Marítimo (COMA), quien dicta las órdenes y medidas a las unidades correspondientes para atender la emergencia de que se trate, manteniendo una unidad de comando (Vicente, 2022, p. 57). En materia de instrucción y entrenamiento, la Marina cuenta con cursos regulares sobre estas materias en sus escuelas de formación y, periódicamente, desarrolla intervenciones de su personal en apoyo a determinadas poblaciones, como parte de su entrenamiento y capacitación. No obstante, en este ámbito enfrenta insuficiencias similares a las mencionadas para la Brigada del Ejército.

En cuanto a logística y equipamiento, la Marina dispone no solo de la maquinaria y los equipos previstos para cumplir con el resto de sus objetivos institucionales, sino también de equipos especiales para situaciones de emergencia. Entre ellos destaca el Buque Multipropósito BAP Pisco (AMP-156), que permite el desplazamiento de fuerzas operativas de apoyo a la población, transporte de agua, combustible y víveres, así como de camiones cisterna, volquetes y tractores. Además, este buque cuenta con un área médica equipada con sala de operaciones, farmacia, laboratorio, triaje, entre otros servicios. También se encarga del transporte de helicópteros, fundamentales para el traslado y rescate de personas (Vicente, 2022, p. 18; Rosado, 2020, pp. 25-26). La Marina dispone asimismo de vehículos de transporte y vehículos blindados tipo LAV-II, que tienen la capacidad de facilitar la evacuación de la población afectada (Vicente, 2022, p. 19).

En el caso de la Fuerza Aérea del Perú (FAP), el Comando de Operaciones (COMOP) es el encargado de dirigir la participación de esta fuerza en acciones de apoyo ante desastres. La FAP ha incorporado en su plan de estudios cursos de capacitación en materia de desastres, particularmente en búsqueda y rescate, complementados con entrenamientos periódicos. En cuanto a equipamiento, la Fuerza Aérea dispone de una flota de aviones y helicópteros, como las aeronaves Spartan C-27J y los MI-17 (Pastrana & Vera, 2023, p. 127), que son especialmente útiles para evacuaciones aeromédicas, traslado de personal y ayuda humanitaria, extinción de incendios forestales y otras acciones críticas. No obstante, al igual que el Ejército y la Marina, la FAP enfrenta limitaciones en términos de presupuesto, personal especializado y equipos más sofisticados, lo que afecta su capacidad para enfrentar con mayor éxito las consecuencias de los desastres naturales.

Lamentablemente, estas limitaciones no solo restringen la eficiencia de las Fuerzas Armadas en el manejo de desastres naturales, sino que también afectan el cumplimiento de sus roles tradicionales, como el control del territorio. Por lo tanto, es necesario implementar un proceso de modernización y fortalecimiento de estas instituciones.

Fundamentos de la participación y modelo de militarización asumido por las Fuerzas Armadas

Ahora se busca identificar las razones que explican el involucramiento de las Fuerzas Armadas en la gestión de desastres naturales en el Perú y, a partir de ello, analizar el rumbo hacia el que parece dirigirse el modelo de estas instituciones.

Sin duda, son diversos los fundamentos que determinan la participación de las Fuerzas Armadas peruanas en los desastres ocurridos en el territorio nacional. El primero y, en la perspectiva de este estudio, el más relevante es que en el Perú los desastres se consideran un asunto directamente relacionado con la seguridad y defensa nacional. Las devastadoras consecuencias de estos eventos en áreas como la salud, la economía, el desarrollo social, la infraestructura y el medio ambiente representan un impacto significativo en la seguridad del país en múltiples aspectos.

Por lo demás, esta postura de securitización de los desastres no solo es adoptada por las Fuerzas Armadas peruanas, sino también por toda la región. Esto quedó plasmado en la Declaración sobre Seguridad en las Américas de 2003, que consagró una concepción multidimensional de la seguridad, "incorporando los desastres como uno de los factores de riesgo para la seguridad de los países americanos" (Frenkel, 2019, p. 190).

Sin embargo, la securitización de los desastres en el Perú ha derivado también en la militarización de este tema. En este sentido, el Libro de la Defensa Nacional del Perú de 2005 establece expresamente como uno de los lineamientos fundamentales de las Fuerzas Armadas: "proteger a la población en caso de desastres". Esto implica que la ayuda, el socorro y la protección de la población frente a la ocurrencia de fenómenos naturales se consideran parte de las nuevas amenazas a la seguridad. Entre estas amenazas se incluyen usualmente el cambio climático y los desastres naturales, lo que ha llevado al Estado peruano y a sus Fuerzas Armadas a entender este rol como uno de sus objetivos institucionales fundamentales (Taype, 2017, p. 56).

El segundo fundamento está relacionado con las capacidades logísticas, la rápida movilización, la versatilidad y la organización de las Fuerzas Armadas, sumado a los principios de unidad, disciplina y jerarquía que las rigen (Martínez, 2006). Además, destacan por su espíritu de servicio y el prestigio del que gozan entre la población peruana, lo que garantiza niveles de coordinación, reacción y despliegue generalmente más eficientes y rápidos en situaciones de crisis, en comparación con cualquier otra entidad del Estado peruano. Esto explica por qué los sucesivos gobiernos recurren a ellas para desempeñar un papel protagónico en cada desastre natural que afecta a la población.

Un tercer y último fundamento que justifica la participación de las Fuerzas Armadas en situaciones de desastres en el Perú es su mayor capacidad para controlar la seguridad y el orden público durante una emergencia, especialmente cuando la policía se ve desbordada (fenómeno a menudo denominado de forma negativa como la policialización de las Fuerzas Armadas).

Todo lo anterior parte de una nueva concepción de las Fuerzas Armadas en el Perú, que se ha ido construyendo, como ya se señaló, desde la segunda mitad del siglo XX. En esta visión, las Fuerzas Armadas ya no se limitan exclusivamente a la defensa de la soberanía e integridad territorial, sino que se conciben como fuerzas multipropósito o multifuncionales, que colaboran en el mantenimiento del orden interno en determinadas situaciones, en el desarrollo económico y social del país, en la realización de acciones cívicas en zonas de difícil acceso -como campañas gratuitas de salud, educación y asesoría jurídica- y, por supuesto, en la mitigación de los efectos de los desastres naturales.

Sin embargo, como advierte Martínez (2020, p. 28), esto implica un riesgo: "no son pocos los gobiernos de la región que, por pragmatismo, y alegando emergencia y excepcionalidad, emplean a los militares para casi cualquier cosa". Esto terminaría por convertir a las fuerzas armadas en una administración comodín (Jenne & Martínez, 2022), como viene ocurriendo en el Perú. De esta forma, sucesivos gobiernos han ido asignando progresivamente a las Fuerzas Armadas roles bastante amplios, adicionales a los establecidos en la Constitución.

Así, por ejemplo, el 18 de febrero de 2012 se aprobó el Decreto Legislativo N.° 1100 (Ley que regula la interdicción de la minería ilegal y faculta la participación de las Fuerzas Armadas), mediante el cual se creó la Brigada de Protección de la Amazonia, una Gran Unidad del Ejército cuyo propósito es respaldar las acciones de la Policía Nacional del Perú (PNP) y la Fiscalía en operaciones de fiscalización y eliminación de la minería ilegal, así como en la conservación del medioambiente en la región de Madre de Dios (Arrieta, 2020, pp. 8-9). Posteriormente, en abril de 2015, el Ejército fue desplegado en la región fronteriza de Tacna para combatir el contrabando en la triple frontera con Bolivia y Chile. En 2017, las Fuerzas Armadas colaboraron como empadronadores en el XII Censo de Población organizado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (Gómez de la Torre, 2018, p. 186). Finalmente, en septiembre de 2023, bajo el denominado Plan Boluarte, las Fuerzas Armadas fueron desplegadas para colaborar en la lucha contra las bandas criminales y el sicariato en determinados distritos de la capital limeña y del interior del país.

Se puede aducir a favor de esta tendencia que, en la realidad de la región latinoamericana (y el Perú no es la excepción), los países no cuentan con otras entidades estatales que estén mejor preparadas para enfrentar este tipo de emergencias u otras amenazas. Así lo sostiene Klepak (2018, pp. 25-27), quien, en el estudio que realizó sobre este tema, concluye:

En ningún país investigado ha sido posible confinar a las FF.AA. a un papel secundario, ya que estas proporcionan una capacidad de respuesta inmediata debido a su sobresaliente nivel de planeamiento, organización, oportunidad de reacción, despliegue, medios y equipamiento, entrenamiento, disciplina, capacidad de soportar situaciones difíciles, entre otras características, que otra clase de organización gubernamental o no gubernamental difícilmente podría realizar.

Sin embargo, consideramos que la utilización de las Fuerzas Armadas para todo propósito no solo puede llevar a securitizar y militarizar las agendas de desarrollo socioeconómico del país, sino también a desnaturalizar o descuidar sus propósitos institucionales principales, así como a su posible uso con fines políticos por parte del gobierno de turno, con las lamentables consecuencias que ello podría tener para su institucionalidad democrática (Diamint, 2022).

Conclusiones y propuestas

De todo lo expuesto, se puede concluir que la participación de las Fuerzas Armadas del Perú en casos de desastres tiene raíces históricas muy antiguas y una base constitucional, legal e infralegal suficiente. Si bien su rol es auxiliar, en la práctica alcanza un gran protagonismo debido a la multiplicidad de actividades y tareas que desarrollan en beneficio de la población. Sin embargo, más allá del compromiso, la entrega y el sentido de responsabilidad demostrado en cada desastre en el que han participado, las tres fuerzas enfrentan carencias en el plano doctrinario, en la formación y entrenamiento, en logística y equipos, así como en presupuesto, lo que limita la obtención de mayores y mejores resultados.

La participación de las Fuerzas Armadas en casos de desastres obedece a múltiples razones, como la comprensión de que los desastres forman parte de su función al representar una amenaza para la seguridad del país, o las ventajas y fortalezas con las que cuentan estas fuerzas para enfrentar tales eventos. Esto se inscribe en una concepción de fuerzas armadas multifuncionales o multipropósito, cuyo exceso podría terminar por configurarlas como una administración comodín o wildcard administration (Jenne & Martínez, 2022, pp. 3-4).

En todo caso, dado que su actuación ante emergencias nacionales es un mandato constitucional, con el fin de mejorar y fortalecer su acción, es conveniente plantear las siguientes recomendaciones:

1. 1. Se debe contar con una doctrina que regule los procedimientos en esta materia y que permita definir lineamientos y directrices pertinentes, que a su vez faciliten obtener las capacidades necesarias.
2. 2. Los protocolos de actuación deben ser específicos y adecuados para cada tipo de desastre, lo cual resulta fundamental para establecer planes y procedimientos adecuados.
3. 3. Los planes de estudio de las escuelas militares deben incluir cursos de formación, capacitación y perfeccionamiento en gestión de riesgos, búsqueda y rescate, salvamento y ayuda humanitaria, atención hospitalaria, evaluación de daños, entre otros. Esta formación debe complementarse con entrenamiento práctico para actuar en las condiciones particulares de cada tipo de desastre que puede ocurrir eventualmente en el Perú. Estos cursos deben extenderse a oficiales, suboficiales, personal técnico y de tropa.
4. 4. Es necesario celebrar convenios con entidades educativas y academias internacionales que puedan ofrecer capacitación en temas relacionados con la gestión de emergencias y desastres naturales.
5. 5. Se debe garantizar la permanencia de personal capacitado y especializado en sus cargos durante un tiempo mínimo, además de establecer un sistema de transmisión de conocimientos y experiencias adquiridas.
6. 6. Es crucial adquirir equipos, maquinaria y vehículos de transporte con la tecnología más moderna necesaria para enfrentar eficazmente los principales desastres que afectan al país. Estas tecnologías se exhiben anualmente en ferias internacionales, como el Salón Internacional de Tecnología para la Defensa y Prevención de Desastres (SITDEF), cuya última edición tuvo lugar justamente en el Perú en 2023 (Hurtado, 2023).

La imprevisibilidad de la ocurrencia de los desastres naturales y su potencial gravedad exigen una respuesta inmediata y contundente. Esto requiere de una fuerza organizada, bien entrenada y dotada con los mejores equipos para enfrentar los efectos de dichos eventos (Delgado et al., 2016, p. 15). Adicionalmente, dos últimas recomendaciones:

7. Dotar de presupuesto suficiente a las autoridades competentes para desarrollar labores de prevención y garantizar una reacción rápida ante los desastres que se producen con cierta frecuencia en el territorio nacional, evitando que esta asignación se haga solo después de que el desastre ya se ha producido

8. Finalmente, es preciso reflexionar sobre los roles que, en la actualidad, deben asumir las Fuerzas Armadas en el Perú, buscando un equilibrio que impida su desnaturalización o su utilización en detrimento de la institucionalidad democrática.

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Notes

Author notes

*Contacto: Fabián Novak Talavera fnovak@pucp.edu.pe