Introducción

Según un informe de 2017 del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) de El Salvador, el 88,7% del territorio nacional es considerado zona de riesgo, en la cual se asienta el 95,4% de la población. Sumado a sus características geográficas, geomorfológicas y climatológicas, el país se encuentra actualmente entre los quince más vulnerables a amenazas naturales a nivel mundial (Eckstein et al., 2021). Si a esto se agregan las amenazas socionaturales y antrópicas, El Salvador se convierte en uno de los países con mayor propensión a desastres.

A pesar de esta realidad, no ha existido una gestión adecuada del riesgo. Como consecuencia, la vulnerabilidad físico-técnica, ambiental, económica y social del país ha derivado en pérdidas humanas y materiales, además de impactos sociales, económicos y ambientales de gran magnitud que afectan la inversión social y las fuentes de empleo, exacerbando las condiciones de vulnerabilidad y riesgo existentes (MARN, 2017).

Los eventos que ocurren con mayor frecuencia y que han tenido un impacto significativo en la sociedad y la economía salvadoreña son los de origen geológico e hidrometeorológico (Marinero & García, 2021). En cuanto a los primeros, la cadena volcánica del país, que forma parte del cinturón de fuego del Pacífico, las fallas geológicas dentro y fuera del territorio salvadoreño, y el proceso de subducción entre las placas tectónicas de Cocos y del Caribe han provocado sismos destructivos como los de 1986 y los de enero y febrero de 2001. Según un informe de 2013 de la Mesa Permanente para la Gestión de Riesgos (MPGR), los terremotos de 2001 afectaron a aproximadamente 1 412938 personas, lo que representaba el 22% de la población del país en ese momento, además de impactar negativamente el mapa de pobreza, incrementando la pobreza extrema en un 2,7%.

En cuanto a los desastres de origen hidrometeorológico, El Salvador ha sido impactado por los cambios climáticos asociados con los fenómenos de El Niño y La Niña, así como por tormentas tropicales (como Ida en 2009, Agatha en 2010, Depresión Tropical 12E en 2011 y Amanda en 2020) y huracanes (como Fifi en 1974, Mitch en 1998, Adrián y Stan en 2005, y Eta en 2020). Estos eventos han causado inundaciones, desbordamientos de ríos y deslizamientos de tierra, lo que ha resultado en pérdidas materiales y humanas, además de daños significativos a la infraestructura del país, como cosechas, carreteras y puentes (MPGR, 2023).

El alto grado de vulnerabilidad de El Salvador se refleja en el informe de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR) de 2015, que reportó que el país ha registrado pérdidas anuales por desastres equivalentes a casi el 60% del promedio anual del valor de la inversión pública desde 2001.

Pese a esto, el sistema nacional para la gestión de desastres en El Salvador ha demostrado ser deficiente. Antes de la vigente Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres (LPCPMD), aprobada en 2005, existieron normativas como la Ley del Servicio de Auxilio y de Restauración en Caso de Calamidades Públicas de 1943, la Ley del Servicio de Emergencia Nacional de 1965 y la Ley de Defensa Civil de 1976. Estas leyes se enmarcaron en un contexto de régimen pretoriano (1931-1979) y guerra civil (1980-1992), caracterizados por el militarismo y la militarización. Durante esos 48 años, los valores castrenses profundamente arraigados en la vida social y política del país llevaron a concebir los problemas, desastres o calamidades públicas como cuestiones de seguridad nacional (Lungo & Pohl, 1996), quedando bajo la responsabilidad de la Fuerza Armada de El Salvador (FAES).

La lógica de la guerra permeó la totalidad de la vida económica, política, social y cultural del país (Córdova, 1988), lo que impidió el desarrollo adecuado del sistema de protección, manteniéndolo militarizado. Esto no resultó extraño para la sociedad salvadoreña, ya que históricamente se había recurrido a los militares para desempeñar roles ajenos a sus funciones tradicionales, bajo el argumento de que su capacidad logística, reacción y despliegue los hacía más eficientes que las instituciones civiles en todos los ámbitos nacionales (Molina, 2023). Sin embargo, aunque los desastres fueron considerados un asunto de seguridad nacional, los gobiernos militares nunca los percibieron como una amenaza al desarrollo nacional (Lungo & Pohl, 1996).

Por esta visión, el sistema de protección fue deficiente y se estructuró bajo una perspectiva fisicalista. Es decir, los desastres naturales continuaron siendo concebidos como amenazas inevitables de la naturaleza, ante las cuales los seres humanos solo podían resignarse a recibir el impacto sin posibilidad de mitigarlo (Frenkel, 2019). Esto llevó a que las respuestas fueran predominantemente reactivas, con la FAES como principal protagonista.

Ante esta realidad, y debido a la independencia de los militares respecto del poder civil y al control que ejercían sobre varias instituciones del Estado, los Acuerdos de Paz (AP) de 1992 buscaron eliminar el militarismo. Este objetivo fue alcanzado, logrando despojar al estamento militar del poder político que había adquirido formal o informalmente. Además, como un requisito sine qua non para la transición democrática, las reformas constitucionales acordadas buscaron diferenciar entre la defensa nacional y la seguridad pública, asignándolas a ministerios distintos: la primera quedó a cargo de los militares, mientras que la segunda fue responsabilidad de la Policía Nacional Civil.

Se estableció que, de manera excepcional, auxiliar y temporal, y solo una vez agotados los medios ordinarios para mantener la paz interna, el presidente de la república podría disponer del ejército para este fin y garantizar la tranquilidad dentro del territorio salvadoreño. Esta prerrogativa se justificó bajo el argumento de defender la nación de los enemigos internos que amenazaban la estabilidad del país, quienes, en diferentes momentos, fueron identificados como indígenas, campesinos, estudiantes o guerrilleros.

Es importante destacar que, además de esta excepcionalidad, se añadió a las Fuerzas Armadas la misión de colaborar en obras de beneficio público y en casos de desastre nacional, sin ningún tipo de restricción, salvo la discrecionalidad del órgano ejecutivo.

A pesar de que El Salvador solo contabiliza un episodio de disputa internacional: la guerra contra Honduras en 1969 (Walter & Argueta, 2020), la militarización ha permanecido vigente. Si se entiende la militarización como "la normalización del uso de los militares -o la extensión del uso de la fuerza- para el desarrollo de servicios ajenos a sus roles tradicionales" (Martínez, 2022b, p. 1), desde la transición a la democracia todos los gobiernos han recurrido a la FAES para múltiples tareas, amparándose en el texto constitucional, con mayor énfasis en tareas de seguridad pública que en las de defensa (Molina, 2023).

De esta manera, utilizando la metáfora de una puerta giratoria, los AP expulsan a los militares de sus roles tradicionales, pero, al mismo tiempo, estos vuelven a ser protagonistas desde el mismo año en que se firman (Costa, 1999). Es decir, entran y salen, manteniendo en la práctica su rol excepcional, lo que les ha permitido seguir vigentes y conservar la imagen de salvadores de la nación. Esto es producto de una militarización discursiva, entendida como el relato o discurso que legitima y justifica el uso de los militares como algo aceptable o una herramienta útil para los gobiernos civiles, sin que esta práctica haya derivado en un militarismo o una militarización material (Kuehn & Levy, 2020), como es el caso específico de El Salvador. Esta militarización discursiva ha permitido que, hasta el año 2024, los militares continúen desempeñando misiones de seguridad interna (Molina, 2023).

Como señala Martínez (2022b), uno de los riesgos de la militarización de la seguridad pública es la extensión de esta práctica a áreas ajenas a la defensa. Tal es el caso de El Salvador, donde los militares han sido utilizados para tareas como el resguardo de fronteras, el control de centros penitenciarios y escuelas públicas, la protección de la flora salvadoreña, el transporte colectivo, la protección del medio ambiente, la ayuda humanitaria, entre otras. Este fenómeno se ha perpetuado e invadido otras áreas de la administración pública, debido a que los militares continúan siendo percibidos como guardianes de los intereses nacionales (Molina, 2023) y "como una herramienta socialmente aceptable o 'normal' de la política civil" (Diamint, 2022, p. 37). Esta percepción ha situado a las Fuerzas Armadas como una de las instituciones más valoradas por la ciudadanía salvadoreña a lo largo de los años. De hecho, El Salvador es el país de América Latina donde la población expresa mayor confianza en la institución armada, lo que podría ser resultado de "cuán venerado es el ejército como símbolo de la nación" (Lupu et al., 2023, p. 45).

Por ende, tanto el texto constitucional relativo a la FAES como su uso práctico reflejan que en ningún momento se buscó eliminarla ni repensarla, sino más bien convertirla en una institución comodín para toda circunstancia (Jenne & Martínez, 2022), manteniendo el statu quo previo a los AP. Esto se deriva de la idea, compartida por muchos gobernantes, de que la institución militar es un recurso barato, rápido, obediente y, más o menos, eficiente con el que afrontar los problemas, tendencia que se apoya en un erróneo pragmatismo que argumenta que mientras no tengan actividad es un lujo tenerlas paradas y es más eficiente aprovechar sus recursos para que cubran otras necesidades del Estado (Martínez, 2022a).

Esta postura contraviene el espíritu desmilitarizador de los AP y militariza servicios públicos que son responsabilidad de otros ministerios, limitando el desarrollo de estas instituciones del Estado. La idea adquiere mayor relevancia al observar cómo los sucesivos gobiernos salvadoreños han dado respuestas securitizadoras a diversos problemas, justificando y legitimando el uso de la FAES y sus procedimientos. Es decir, el Estado salvadoreño, mediante la militarización discursiva, ha autorizado el uso de los militares frente a problemas de cualquier índole, siempre y cuando puedan catalogarse como una amenaza o un enemigo interno. Esto ha creado en el imaginario colectivo la percepción de que es necesario combatirlos, habilitando el empleo de la institución armada en áreas que no le competen. En palabras de Diamint (2017), la securitización ha alentado "a las fuerzas armadas a que cumplan con un nuevo papel, estigmatizando como enemigos a los migrantes, a las maras, al narcotráfico, a los pobres o a las catástrofes naturales" (p. 112).

Por lo tanto, El Salvador, debido a su ubicación geográfica, su historia de militarismo y militarización y, especialmente, las misiones impropias derivadas del rol de los militares en la seguridad pública, representa un caso relevante para analizar cómo la FAES enfrenta las tareas de emergencia y determinar cuál modelo de militarización se ha articulado en torno a estas situaciones. Entre estos modelos se encuentran:

1. 1. El camino hacia el militarismo, que implica la adopción de "un ethos militar, de los valores militares, de su cultura organizacional, su lenguaje, su disciplina hacia diferentes áreas de la vida civil" (Diamint, 2022, p. 40).
2. 2. La policialización de los militares, en el cual se asignan a personal militar funciones inherentes y exclusivas de la labor policial, sin que estos cuenten con la formación y competencias necesarias para ejercer funciones de seguridad pública (Aguilar, 2018, p. 540), particularmente en el contexto de emergencias.
3. 3. La administración comodín, que se refiere al uso de la fuerza armada en áreas donde otras administraciones del Estado han mostrado ineficacia Jenne & Martínez, 2022).
4. 4. La reconversión informal de la institución militar, en la cual la modernización de la institución militar se posterga tanto en la preparación de su personal como en la actualización de su arsenal para su misión natural, transformándola en una institución comodín que asume otras áreas de la administración pública de manera no formal (Martínez, 2022a).

Para lograr este objetivo y determinar el modelo de militarización, se plantean los siguientes objetivos específicos: describir el rol de la FAES en tareas de seguridad pública, considerando que la asignación de misiones impropias a los militares tiene como eje central esta misión auxiliar y, por tanto, influye en la definición del modelo; analizar el marco constitucional salvadoreño que permite el uso de los militares en emergencias, estableciendo si este rol es principal o auxiliar y bajo la dirección de quién actúan; y examinar el marco jurídico militar, así como las capacidades con las que operan los militares para enfrentar las emergencias.

El artículo se desarrollará en cinco partes: primero, se describe el rol de la FAES en tareas de seguridad pública y las derivas militaristas desde los Acuerdos de Paz; en segundo lugar, se analiza el marco constitucional de las misiones de la FAES en situaciones de emergencia, identificando bajo la dirección de quién actúan; en tercer lugar, se aborda la legislación militar en casos de emergencia y la capacidad del ejército para enfrentarlas; en cuarto lugar, se presenta una descripción del modelo de militarización de la FAES en situaciones de emergencia; y, finalmente, se exponen las conclusiones.

La seguridad pública y las derivas militaristas de la Fuerza Armada de El Salvador desde los Acuerdos de Paz

El militarismo y la militarización fueron una constante en El Salvador entre 1932 y 1992 (Güidos, 1982; Williams & Walter, 1997). El primero convirtió al ejército en un poder político dentro del Estado, instauró sus valores en la vida social y política del país, consolidándolo como una institución predominante y jerárquicamente superior al resto. Este fenómeno, según Kuehn y Levy (2020), se denomina militarización material.

La guerra civil intensificó esta militarización mediante el incremento de recursos militares, como armamento, medios de guerra, efectivos y presupuesto. Durante esos sesenta años, los distintos gobiernos enfrentaron demandas de la sociedad civil derivadas de problemas sociales, económicos y políticos. Sin embargo, en lugar de abordar las causas estructurales de dichas problemáticas, se optó por securitizar los conflictos, creando, en ocasiones, en el imaginario social un enemigo interno-campesinos, estudiantes, guerrilleros o incluso desastres naturales- que era percibido como responsable y debía ser controlado para restablecer el orden (Marroquín, 2007).

En este contexto, se implementó una militarización discursiva, entendida como el discurso de la élite militar que legitima el uso del ejército y de la fuerza como algo normal, facilitando el empleo y aumento de recursos bélicos para enfrentar amenazas internas y resolver problemas (Kuehn & Levy, 2020).

Los AP eliminaron el militarismo, pero la militarización persistió. El compromiso de desmilitarizar la seguridad interior, principal prerrogativa militar, no se concretó. Amparados en la excepción constitucional y aprovechando la militarización discursiva, los gobiernos del partido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), que gobernó de 1989 a 2009, y del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), que lo hizo de 2009 a 2019, desplegaron a la Fuerza Armada de El Salvador (FAES) en tareas de seguridad interna con el argumento de que así enfrentarían el fenómeno social de la violencia y prestarían apoyo a la Policía Nacional Civil (Molina, 2022).

Durante estos gobiernos, se posicionaron en el imaginario social tres ideas clave para justificar el uso del ejército: la insuficiencia de personal policial y su incapacidad para enfrentar la violencia; la identificación de la delincuencia y las pandillas como el enemigo interno que amenazaba la tranquilidad nacional y el orden público; y la necesidad del ejército para desempeñar su papel de guardián de la ciudadanía salvadoreña y de los intereses nacionales (Aguilar, 2019).

Esta narrativa permitió securitizar la violencia social, atribuyendo la inseguridad generada por delincuentes y pandillas como una amenaza interna. A pesar de que las tasas de homicidios no disminuyeron significativamente durante estos gobiernos, la confianza de la ciudadanía salvadoreña en la FAES permaneció alta (Molina, 2023).

En los treinta años de gobierno de ARENA y el FMLN, los militares se mantuvieron activos en tareas de seguridad pública, sin que ninguno de estos partidos impulsara un fortalecimiento significativo de las instituciones civiles encargadas de la persecución del delito. La excepcionalidad de su rol se convirtió en norma, consolidando un mayor protagonismo de las Fuerzas Armadas en la seguridad pública. Además, su actuación se extendió a más territorios, muchas veces sin supervisión policial y en áreas de competencia exclusiva de cuerpos civiles de seguridad, como escuelas, centros penales, aduanas, fronteras, migración y extranjería, lo que les permitió adquirir una mayor autonomía funcional (Amaya, 2014; Servicio Social Pasionista, 2022).

"Datos del Ministerio de la Defensa indican que entre 2006 y 2009, el número de efectivos militares asignados a seguridad aumentó en 7 veces, mientras que entre 2009 y 2018, se duplicaron al pasar de 6500 a casi 14000" (Aguilar, 2023, p. 14). Este incremento consolidó el proceso de policialización de los militares (Sampó & Percoco, 2022). En definitiva, el rol de la FAES en seguridad pública se mantuvo como una herramienta útil para el Estado, "y ha evitado discusiones sobre qué hacer con los militares después de los AP" (Molina, 2023, p. 172). Sin embargo, aunque los militares conservaron esta prerrogativa histórica, vigente desde 1930, no buscaron un retorno al militarismo, limitándose a mantener su rol en la seguridad pública, con el peligro latente de que ello pudiera derivar en un militarismo.

Nayib Bukele asumió el gobierno con un alto nivel de popularidad, heredando un ejército que actuaba como policía, gozaba de gran confianza por parte de la población salvadoreña, y un contexto marcado por el legado autoritario de la militarización, una oposición débil y una cultura política que priorizaba los resultados sobre los métodos utilizados para alcanzarlos. Este escenario permitió al gobierno de Bukele, apoyándose en una militarización discursiva aún más marcada, continuar legitimando y justificando el uso de los militares para combatir la violencia social (Cristancho & Rivera, 2001).

A diferencia de los gobiernos anteriores, Bukele logró una reducción significativa de los homicidios, lo que consiguió mediante un pacto con las pandillas que sostuvo durante los primeros cinco años de su mandato (2019-2024). Desde 2021, tras asegurar la mayoría en la Asamblea Legislativa con su partido, Nuevas Ideas, inició un proceso de refundación hegemónica del Estado, facilitado por la concentración de poder en el gobierno central y el legislativo, eliminando mecanismos de rendición de cuentas.

Consolidado su poder, Bukele implemento tres estrategias de mano dura: la suspensión de derechos a través del régimen de excepción, arrestos masivos y reformas punitivas (Meléndez & Vergara, 2024). Al igual que en administraciones previas, recurrió a la FAES bajo la excepcionalidad establecida en la Constitución. Sin embargo, esta vez, el poder otorgado a las Fuerzas Armadas se tradujo en impunidad en el uso de la fuerza.

Esto tuvo como consecuencia una profundización de la militarización a través del aumento de efectivos militares y un significativo incremento del presupuesto (Aguilar, 2023). Para Valencia (2022), "Bukele es el presidente de El Salvador que ha destinado más recursos, ha otorgado más poder político y ha dirigido más alabanzas al Ejército desde el final de la guerra civil, en 1992. Con esta estrategia ha logrado plegar a la Fuerza Armada a su proyecto político" (p. 1). A pesar de que la estrategia ha implicado vulneraciones a derechos humanos, el principal problema de El Salvador, la inseguridad, se resolvió. Por esta razón, la población ha valorado positivamente todas las decisiones del mandatario y la FAES ha mantenido su alto porcentaje de confianza por encima de las demás instituciones del Estado (Aguilar, 2023).

Bajo esta realidad nacional, la militarización discursiva ha sido la base para mantener al ejército en tareas de seguridad pública como su principal misión desde los AP, lo que contraviene el espíritu desmilitarizador que estos buscaban instaurar. Alrededor de este rol, que ha llegado a ser predominante:

han sido utilizados en misiones de paz, en la actuación preventiva y/o represiva en fronteras contra delitos, acciones contra el crimen organizado y el narcotráfico, en el control perimetral de centros penales, en la protección de recursos naturales y otras áreas de la administración pública en El Salvador. (Molina, 2023, p. 144)

Es decir, han sido usadas para prácticamente todo, menos para la defensa nacional, lo que las convierte en una administración comodín (Jenne & Martínez, 2022). Para las relaciones civiles-militares, esta realidad puede representar un peligro debido a los grados de autonomía que el ejército podría estar ganando en distintas áreas de la administración pública, con el riesgo de un retorno al militarismo.

Marco constitucional de las misiones de la Fuerza Armada de El Salvador en situaciones de emergencia

La Constitución Nacional reconoce dos mecanismos para enfrentar situaciones de emergencia: la emergencia nacional (art. 221, inciso segundo) y el régimen de excepción (arts. 29, 30 y 31). Según la sentencia de inconstitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador, 21-2020 AC, el elemento común entre ambas figuras es que su declaratoria debe estar orientada a gestionar y repeler perturbaciones que puedan comprometer elementos y condiciones esenciales del sistema constitucional, siempre que estas tengan el potencial de superar un límite crítico. A continuación, se analizan ambos mecanismos y la legislación correspondiente que los regula, en busca de determinar la normativa que habilita el uso de la FAES en estos casos, su rol y las misiones que se le asignan por ley.

Emergencia nacional y estado de excepción

La prevención y mitigación de desastres careció de relevancia durante los regímenes militares. En 1976, tras la aprobación de la Ley de la Defensa Civil (LDC), se estableció el Comité de Emergencia Nacional (COEN) como órgano rector encargado de coordinar estos temas. Posteriormente, en 1988, se promulgó la Ley de Procedimientos para Declarar la Emergencia Nacional (LPDEN). Ambas normativas regularon la protección civil, prevención y mitigación de desastres en El Salvador hasta el año 2005. Sin embargo, el COEN no logró que las instituciones integrantes del sistema de defensa civil trabajaran de manera armoniosa y coordinada, lo que afectó su eficacia. Asimismo, como resultado del militarismo, la estructura del sistema se concibió desde una perspectiva fisicalista, vinculándola con la defensa nacional. Esto significó que dependiera del Ministerio de la Defensa Nacional (MDN), y que cualquier acción ante situaciones de emergencia estuviera predominantemente a cargo de la FAES (Lungo & Pohl, 1996).

Keppler et al. (2001) refuerzan esta idea al señalar que, debido a la inestabilidad social del país, los atentados guerrilleros y los golpes de Estado, la LDC, aunque pretendía organizar a la población civil para protegerla de fenómenos naturales, tuvo como objetivo principal prepararla para enfrentar fenómenos sociales, como guerras o insurrecciones internas que afectaran el orden público. Además, esta normativa careció de un enfoque preventivo frente a los desastres naturales, y adoptó más bien un carácter reactivo. En cuanto a la LPDEN, esta definió el concepto de emergencia nacional y estableció el procedimiento para declararla, desarrollando el mandato del artículo 221.2° de la Constitución, que permite la militarización de las instituciones del Estado encargadas de brindar servicios públicos. Sin embargo, este artículo nunca ha sido invocado.

El terremoto de 1986 puso a prueba el sistema, evidenciando su falta de preparación para enfrentar uno de los mayores sismos registrados en El Salvador. La capacidad instalada, en términos de recurso humano, equipo, instalaciones, materiales y logística, resultó insuficiente. Los daños totales superaron los 900 millones de dólares, representando aproximadamente el 25% del PIB de ese año. Este evento impacto severamente el empleo, los ingresos, las necesidades básicas y la producción nacional. Se estima que el 45% de los daños se concentró en viviendas y en servicios públicos esenciales como educación y salud (Goitia, 1986).

A pesar de este panorama y del conocimiento sobre la vulnerabilidad del país, ni los gobiernos militares ni los civiles que gobernaron durante la guerra crearon un sistema coordinado. Por el contrario, el marco jurídico permaneció disperso, lo que impidió construir una estructura institucional adecuada para la prevención y mitigación de desastres (Moisa & Romano, 1995).

Ahora bien, las reformas de 1992 permitieron eliminar el militarismo de manera gradual, facilitando que servicios públicos del Estado antes controlados por militares fueran dirigidos por civiles. Sin embargo, este proceso no implicó un cambio inmediato en la gestión de riesgos en El Salvador. A pesar de la obsolescencia de la LDC, eventos como el huracán Mitch en 1998 y los dos terremotos de 2001 demostraron que se mantenía una visión fisicalista y que no se realizaron modificaciones significativas en el marco normativo e institucional. Se siguió improvisando y otorgando a los militares un rol principal, y no se contó con un plan que permitiera enfrentar de manera efectiva las contingencias derivadas de fenómenos naturales.

Un claro ejemplo de esta situación se evidenció tras los terremotos de enero de 2001, cuando, tres días después de los eventos, el presidente nombró a un militar como jefe de operaciones para la emergencia, quien trabajaría de manera coordinada con el COEN. Las Fuerzas Armadas estuvieron involucradas a través del batallón de sanidad militar, gestionando la logística para orientar las acciones del sector salud en las distintas fases posteriores al desastre, evitando duplicar esfuerzos entre las instituciones del Estado y los organismos internacionales, y maximizando la eficacia de los recursos disponibles. Asimismo, participaron en comisiones para controlar la calidad del agua y en los procedimientos para recibir donativos en especie (Organización Panamericana de la Salud, 2002). El involucramiento del ejército fue tan amplio que

se ordenó a todas las unidades militares poner a disposición del gobierno todos los recursos humanos y disponibles en función de mitigar los efectos de la tragedia. [En ese momento], los 30000 miembros de la institución militar en condición activa [desarrollaron] labores de diversa índole para enfrentar la crisis. (Aguilar et al., 2001, p. 71)

Antes de la LPCPMD en 2005, el órgano ejecutivo decretó algunos estados de emergencia, específicamente para los terremotos de 1986, los de 2001 y la epidemia del dengue en 2000 y 2002. En ninguno se contempló o reguló la actuación de la FAES, salvo en el terremoto del 13 de enero de 2001, donde se declaró que esta debía auxiliar a la población y prestar los servicios que le fuesen requeridos y encomendados. Esto estaba en sintonía con el mandato constitucional que habilita el uso de la FAES para auxiliar a la población en situaciones de emergencia sin excepción, salvo la decisión del Ejecutivo.

En resumen, de 1976 a 2005 el sistema no tuvo cambio alguno, de manera que fue un legado autoritario heredado por el proceso democratizador salvadoreño. En este contexto, se entiende como legado aquel "conjunto de reglas, procedimientos, normas, patrones, prácticas, disposiciones, relaciones [...] originarios de experiencias autoritarias bien definidas del pasado que [...] sobreviven a la transición democrática e intervienen en la calidad y la práctica de las democracias post-autoritarias" (Cesarini & Hite, 2004, p. 4)

Trece años después de la firma de la paz, en el año 2005, se creó la LPCPMD, con la cual se eliminó el legado autoritario heredado, al menos de manera formal. Además de derogar la LDC y la LPDEN, en su capítulo I se creó el Sistema Nacional de Protección, integrado por la comisión nacional, y las comisiones departamentales y municipales de protección civil, prevención y mitigación de desastres. La primera tiene un rol de coordinadora nacional y es presidida por el Ministerio de Gobernación, encargado de diseñar el plan y la política nacional.

La LPCPMD regula y define las atribuciones y facultades de los diferentes organismos públicos y privados que lo conforman, entre ellos la FAES. A esta le otorga un rol auxiliar, en el que la planificación, coordinación y las acciones a ejecutar con otras instituciones se materializan en planes, acuerdos o documentos de entendimiento entre el Ministerio de Defensa (MD) y los demás ministerios. Se establece que el MD aportará recursos materiales y humanos al activarse el sistema. Es importante mencionar que la nueva ley obliga al Estado a elaborar una política pública y un plan nacional de protección civil, prevención de riesgos y mitigación de desastres. Este último se dio a conocer en 2006. Aunque la ley no regula un período para su actualización, El Salvador lo ha hecho dos veces, en 2012 y en 2018. En 2019 se publicó la política que lleva el mismo nombre.

Estos instrumentos establecen el carácter auxiliar de la FAES en las emergencias, pero le otorgan el liderazgo en la logística. Según el plan de 2018, este rol consiste en la recepción, custodia y distribución de la asistencia humanitaria nacional e internacional recibida, de acuerdo con las indicaciones de la dirección general de protección civil. Funcionará a partir de una orden de activación o la declaratoria de una alerta, en todo o parte del territorio nacional, a fin de garantizar el manejo eficiente, eficaz, oportuno y transparente de los recursos para satisfacer las necesidades de la población afectada.

Otra ley que habilita la declaratoria de emergencia es la Ley del Medio Ambiente (LMA), que faculta al Ejecutivo a declarar el estado de emergencia ambiental ante la inminencia u ocurrencia de un desastre ambiental. Esta declaratoria puede mantenerse durante el tiempo que persista la situación y sus consecuencias, abarcando toda la zona afectada, e incluye la adopción de medidas de ayuda, asistencia, movilización de recursos humanos y financieros, entre otras, para apoyar a las poblaciones afectadas y mitigar el deterioro ocasionado (art. 54). Según la LMA, en estos casos debe activarse el Sistema de Gestión del Medio Ambiente, coordinado por el Ministerio del Medio Ambiente, en conjunto con otras instituciones públicas, incluido el MD, para atender la emergencia. Algunos decretos de emergencia basados en esta ley han sido emitidos por fenómenos naturales como la actividad del volcán de Santa Ana y las lluvias derivadas de la tormenta tropical Stan (2005); el huracán Ida (2009); la tormenta Agatha (2010); la depresión tropical 12E (2011); la tormenta tropical Amanda (2020), y la tormenta tropical Pilar (2023).

Además, en 2009 se decretó una emergencia ambiental por la concentración de plomo en un municipio de El Salvador, que se fue prorrogando hasta 2022. También se declaró emergencia ambiental por la contaminación de un río en 2016. Durante la pandemia de COVID-19 se emitieron decretos de emergencia y otros instrumentos legales que establecieron restricciones a derechos constitucionales, como los de libertad, circulación y protección jurisdiccional y no jurisdiccional, mediante cuarentenas, cercos sanitarios, centros de contención y detenciones arbitrarias. Sin embargo, la característica común de todos estos decretos es que en ninguno se establecen roles específicos para la FAES, más allá de mantener su función auxiliar y subsidiaria, conforme a lo estipulado por la Constitución.

El segundo instrumento para enfrentar emergencias es el régimen de excepción, regulado en el artículo 29 de la Constitución, que permite decretar la medida en casos de guerra, invasión del territorio, rebelión, sedición, catástrofe u otra calamidad general, o graves perturbaciones del orden público. El régimen puede ser declarado por un período inicial de treinta días, aplicable a todo o parte del territorio, con la posibilidad de suspender ciertas garantías constitucionales. Asimismo, puede ser prorrogado por un período igual mediante un nuevo decreto si las circunstancias que lo originaron no han cesado.

Desde los AP, no se había utilizado este instrumento hasta el 2022. El 27 de marzo de ese año, la Asamblea Legislativa decretó el régimen de excepción por treinta días. Sin embargo, este se ha prorrogado continuamente desde entonces, y actualmente El Salvador permanece bajo dicho régimen, argumentando la persistencia de graves perturbaciones al orden público causadas por grupos delincuenciales que amenazan la vida, la paz y la seguridad de la población salvadoreña (art. 2).

El régimen de excepción ha suspendido varios derechos constitucionales, incluidos el derecho de reunión y asociación, el derecho de defensa material y técnica, el término de inquirir, y la inviolabilidad de correspondencia. Según el decreto, estas suspensiones constituyen herramientas necesarias para que la Policía Nacional Civil y la FAES puedan garantizar el restablecimiento del orden, la seguridad ciudadana y el control territorial.

Por lo tanto, el régimen de excepción no ha sido utilizado para enfrentar fenómenos naturales, sino más bien para combatir la delincuencia. Aunque la implementación de esta medida ha logrado una reducción significativa en la tasa de homicidios en El Salvador, también ha dado lugar a arrestos masivos, detenciones arbitrarias, violaciones a derechos humanos, abusos en los centros penitenciarios y una preocupante falta de transparencia en el gasto público.

Estas consecuencias reflejan la ausencia de una norma secundaria que desarrolle y regule adecuadamente este instrumento excepcional, lo que ha permitido un uso discrecional del poder tanto por la Policía Nacional Civil como por la FAES. A pesar de los abusos documentados, no ha habido un control efectivo por parte de las instituciones nacionales para supervisar o limitar estas actuaciones.

Legislación militar en casos de emergencia y capacidad del ejército para afrontar las emergencias

Es importante mencionar que ni la Ley Orgánica de la Fuerza Armada (LOFA) de 1998 ni la Ley de la Defensa Nacional (LDN) de 2002 hacen mención específica a la emergencia nacional o al régimen de excepción. La LOFA solo faculta al presidente para decretar la movilización militar necesaria para defender la soberanía del Estado y la integridad del territorio, conforme a los preceptos constitucionales. Esta movilización nacional contempla medidas del gobierno dirigidas a la defensa de la nación, incluyendo el llamamiento, concentración, organización, equipamiento y adiestramiento de los contingentes humanos que se incorporen a la Fuerza Armada en épocas de guerra o situaciones excepcionales que lo requieran.

Por su parte, la LDN define la seguridad nacional como el conjunto de acciones del Estado destinadas a generar condiciones que permitan superar conflictos internacionales, perturbaciones de la tranquilidad pública, catástrofes naturales y vulnerabilidades que obstaculicen el desarrollo nacional y pongan en riesgo el cumplimiento de los objetivos nacionales. En este contexto, la defensa nacional comprende los recursos y actividades coordinadas que el Estado desarrolla de manera permanente en todos los ámbitos (interno, diplomático, económico y militar) para enfrentar amenazas a la soberanía nacional y la integridad territorial. Aunque esta ley reconoce el papel de las fuerzas militares en situaciones extraordinarias, no ofrece un desarrollo normativo específico para estas circunstancias.

Lo preocupante tanto en la Constitución como en la legislación secundaria analizada es el uso de conceptos indeterminados, como beneficio público, calamidad general, perturbaciones del orden público, soberanía del Estado, desarrollo nacional y objetivo nacional. Estos términos pueden interpretarse de maneras diferentes según quién los utilice, lo que posibilita un uso torticero y fraudulento de ellos. Esto es especialmente relevante debido a la ausencia de normativa o respaldo jurídico que desarrolle estos conceptos o que "dé una guía o elementos que se conviertan, a su vez, en parámetros de evaluación al finalizar la misión" (Molina, 2023, p. 175).

Este vacío legal es indicativo de la militarización del Estado salvadoreño, ya que el marco legal no es suficientemente claro para un control efectivo sobre las fuerzas militares. Aunque la legislación establece que el rol de la FAES es auxiliar o de apoyo, en la práctica adquiere un rol principal. Esto se debe a que las Fuerzas Armadas están mejor capacitadas para ofrecer una respuesta ágil y coordinada, y cuentan con mejor equipamiento, mayor disciplina y habilidades para operar en condiciones adversas, características que otras instituciones nacionales no poseen (Klepak, 2018). Así, aunque el sistema de protección civil ha evolucionado hacia un enfoque constructivista que busca desmilitarizarlo formalmente, los valores autoritarios refuerzan el rol auxiliar de los militares y, en últimas, se genera una divergencia con la práctica, donde las Fuerzas Armadas asumen el protagonismo. La falta de una normativa secundaria que regule su rol en emergencias crea un vacío de estándares y procedimientos definidos para guiar y evaluar el papel de la FAES en estas situaciones.

Ya que el rol auxiliar de la institución militar en tareas de seguridad pública sigue vigente, es relevante señalar que la LOFA no contempla unidades especializadas para ello, pese a que los comandos o grupos de tarea conjunta entre la policía y el ejército se han convertido en una práctica común desde los AP. Estos comandos se crean de manera ad hoc dependiendo de los planes de seguridad implementados (como el Plan de Prevención y Apoyo a la Comunidad, Plan Barrios, Plan Cuscatlán, Plan de Apoyo a la Dirección General de Centros Penales, Plan de Apoyo a la Dirección General de Migración y Extranjería, Plan de Seguridad Escuela Segura, Plan Nuevo Amanecer, entre otros), a menudo con diferentes nombres y funciones. De esta forma, han adquirido más autonomía y ejecutado acciones que no son propias de la institución militar.

En cuanto a la capacidad militar para afrontar emergencias, la situación es similar. En su estructura orgánica, la institución castrense no prevé unidades especializadas para atender misiones distintas a la defensa nacional, salvo las unidades operativas, tácticas o logísticas que pueden crearse y mantenerse en función de las tareas asignadas a las ramas del ejército. Generalmente, "de acuerdo con la naturaleza de la misión, los comandos coordinan o se integran de diferentes formas con la policía y otras dependencias, [realizando] tareas específicas bajo la conducción de las autoridades competentes de acuerdo con protocolos establecidos" (Kussrow, 2018, p. 20).

A pesar de esta ausencia de unidades específicas, se destaca la creación de la Unidad Humanitaria y de Rescate (UHR) en el marco de la Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas (CFAC). Según el sitio web de la CFAC (s.f.), su misión consiste en apoyar a los países de Centroamérica y República Dominicana en casos de emergencia, mediante la ejecución de operaciones humanitarias y de rescate a solicitud del país afectado, con el propósito de salvar y proteger vidas. Cada ejército de los países miembros cuenta con una unidad que opera bajo sus respectivos manuales de organización y que puede ser activada internamente como parte del sistema de protección civil nacional. En cuanto al equipamiento, los informes de labores del MD hacen referencia a la adquisición de equipo de manera general, sin especificar si este está destinado específicamente para atender emergencias en casos de desastre. En consecuencia, el equipamiento adquirido puede ser utilizado en cualquier momento y por cualquier unidad según las necesidades.

Es relevante señalar que, desde su creación, la UHR ha operado en el territorio salvadoreño y ha recibido capacitaciones, aunque no forma parte de la estructura organizativa permanente de la institución militar. Además, el Comando de Sanidad Militar ha desempeñado tareas diversas, como labores forenses en el Instituto de Medicina Legal (debido a la falta de personal); monitoreo y logística en la distribución, y custodia de vacunas durante la pandemia, así como apoyo en campañas de vacunación, entre otras.

Desde el año 2015, la UHR ha sido asesorada y capacitada por la Unidad Militar de Emergencias (UME) de España, lo que ha permitido fortalecer sus capacidades y procedimientos operativos. Este apoyo incluye entrenamientos e intercambios de experiencia entre ambas unidades, así como la formación de equipos de búsqueda y rescate, y cursos especializados en la atención de emergencias, rescates urbanos y gestión de catástrofes (Martínez & Bueno, 2023).

A este esfuerzo se suma la labor de la Secretaría Ejecutiva del Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres en América Central y República Dominicana (CEPREDENAC), que organiza seminarios para fortalecer la gestión de riesgos en la región. Estas iniciativas han contribuido significativamente al desarrollo y profesionalización de la UHR, mejorando su capacidad de respuesta en situaciones de emergencia.

Además, se encuentra la Unidad de Medio Ambiente, creada en el marco del Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente, según lo estipulado en el artículo 7 de la LMA. Esta unidad especializada tiene funciones específicas, como supervisar, coordinar y dar seguimiento a las políticas, planes, programas, proyectos y acciones ambientales dentro de su institución. Asimismo, vela por el cumplimiento de las normas ambientales y asegura la coordinación interinstitucional necesaria para la gestión ambiental.

Aunque la ley se promulgó en 1998, la unidad no está reflejada en el organigrama institucional de la institución militar. No obstante, ese mismo año se publicó La nación Salvadoreña. Su defensa, seguridad y desarrollo, un documento orientativo de la política de defensa, en el cual se establece que uno de los roles de la FAES es la protección del medio ambiente como parte de su colaboración en las obras de beneficio público encomendadas por el Ejecutivo.

Para cerrar, es importante señalar que, según los informes de labores del MD, la institución militar recibe capacitaciones en múltiples áreas. Sin embargo, no existen datos sobre la actualización de su doctrina que permitan contar con un sistema educativo y de adiestramiento eficiente, práctico y versátil para cumplir tanto con su misión constitucional como con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado. La ausencia de esta información dificulta el proceso de repensar la institución.

Los informes de labores del MD entre 2009 y 2019 muestran que la FAES, además de desempeñar su rol en la seguridad pública, continuó realizando tareas como campañas médicas y contra el dengue, apoyo al medio ambiente y al Tribunal Supremo Electoral, labores de auxilio y prevención de desastres, sofocación de incendios, limpieza de lagos y apoyo a otras instituciones que requerían el uso de su logística o equipamiento. En 2006 se elaboró el Libro de la Defensa Nacional, que reiteró lo establecido en la Constitución, la LOFA y la LDN, destacando las siguientes misiones de los militares: defensa de la soberanía e integridad del territorio; mantenimiento de la paz interna; auxilio a la población en casos de desastres, como huracanes y terremotos; apoyo al desarrollo nacional, incluyendo la construcción de obras de beneficio público, apertura de vías de acceso a cantones y perforación de pozos; operaciones de ayuda humanitaria; cuidado del medio ambiente mediante actividades como reforestación, limpieza, descontaminación de lagos, y preservación y rescate de la fauna; y contribución al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional (Ministerio de la Defensa Nacional de El Salvador, 2006).

En el marco de los mecanismos de emergencia nacional, la FAES ha actuado siempre en coordinación con el liderazgo del Ministerio de Gobernación, pero asumiendo múltiples tareas. Esto refleja un alejamiento de su rol principal, la defensa, para convertirse en una administración "hacelotodo" o comodín (Jenne & Martínez, 2022).

Modelo de militarización de la Fuerza Armada de El Salvador en situaciones de emergencia

El marco normativo de El Salvador con relación a la FAES es amplio. Sin enfrentar amenazas de guerra con otras naciones, los militares han estado presentes desde los AP en tareas que, en muchos casos, las instituciones del Estado han sido incapaces de llevar a cabo. Un ejemplo significativo es su colaboración con la Policía Nacional Civil. Todos los gobiernos, hasta la fecha, han justificado el empleo de la milicia argumentando la incapacidad y falta de preparación de la Policía para enfrentar la delincuencia, lo que ha resultado en la policialización de los militares. Esto ha promovido la militarización de áreas fuera del ámbito de la defensa nacional, contraviniendo el precepto constitucional que permite la militarización de los servicios públicos únicamente en casos de emergencia nacional.

Según lo descrito, El Salvador ha vivido, de facto, en un estado de emergencia desde los AP. En este contexto, la declaración de estados de emergencia o el régimen de excepción, como el actual, no marca la entrada en escena de los militares, sino más bien una intensificación de las tareas que ya vienen desempeñando. El problema radica en que los gobiernos han dejado de modernizar otras instituciones cuando los militares asumen estas responsabilidades, bajo el supuesto de que las ejecutan adecuadamente simplemente por ser militares. Este fenómeno ha mantenido sistemáticamente la confianza de la ciudadanía salvadoreña en la institución castrense, incluso más que en la Policía Nacional Civil (Instituto Universitario de Opinión Pública, 2024).

Por lo tanto, retomando los modelos de militarización, en El Salvador se observa que la institución militar opera como una administración comodín, es decir, ha sido utilizada como un remedio urgente para resolver múltiples problemas, lo que "implica la militarización de muchos ámbitos ajenos a la defensa" (Martínez, 2022b, p. 6).

Conclusiones

Uno de los propósitos de los AP fue eliminar el militarismo y la militarización, legados autoritarios consolidados en la historia de El Salvador desde el ascenso del militarismo en 1930. Las reformas a la Constitución permitieron supeditar el poder militar al control civil e ir eliminando gradualmente el militarismo, pero, al mismo tiempo, dejaron abierta la posibilidad de utilizar a la institución militar en seguridad pública de manera excepcional. Luego de 32 años, todos los gobiernos de El Salvador han recurrido a la militarización discursiva con la estrategia de securitizar los problemas sociales del país, lo que ha hecho posible que la FAES perpetúe su rol en tareas de seguridad pública sin que se haya realizado ningún tipo de evaluación sobre esta misión excepcional. Por tanto, la militarización se ha mantenido a lo largo del tiempo tras la transición a la democracia.

Este resquicio de poder no se limita a la seguridad interna; como se evidencia en los informes de labores del Ministerio de Defensa, se extiende a una amplia versatilidad de misiones de los militares, con o sin la existencia de una emergencia. Esto ha convertido a la FAES en una institución comodín. Aunque en teoría su rol es auxiliar, en la práctica ha adquirido una autonomía funcional que relega el liderazgo civil. Como consecuencia de esta multifuncionalidad, los militares han desempeñado tareas para las que no necesariamente están preparados. Sin embargo, esta realidad no ha sido adecuadamente abordada ni evaluada en El Salvador, ya que no ha existido una rendición de cuentas efectiva, más allá de la descripción de actividades en los informes de labores de la institución, ni tampoco un control interorgánico por parte de otras instituciones del Estado.

La multiplicidad de tareas de las Fuerzas Armadas no es un fenómeno reciente ni una consecuencia directa de la pandemia, ni tampoco lo es la policialización del militar en torno a las emergencias. Este fenómeno se ha gestado desde hace años y se ha mantenido en el tiempo como resultado de la militarización discursiva. Este proceso ha delineado el modelo de militarización en El Salvador respecto a las emergencias, caracterizado por la policialización de los militares y su transformación en una administración "hacelotodo" o comodín.

La institución militar sigue siendo utilizada debido a sus características inherentes, como la capacidad de actuar en terrenos adversos u hostiles, su logística, su capacidad de rápido despliegue, entre otras. Estas cualidades han facilitado su permanencia y relevancia en múltiples misiones. Sin embargo, la normalización de esta militarización puede tener como consecuencia la instauración de valores militares en la vida social y política. Por el momento, las Fuerzas Armadas han sido instrumentos de los gobiernos, que las emplean para garantizar su continuidad y para obtener recursos para la institución.

A pesar de esta versatilidad, la organización militar no ha desarrollado unidades especializadas para todas las áreas de acción. Las unidades se crean de manera ad hoc, en función de los planes gubernamentales o las leyes vigentes, lo que les otorga un rol auxiliar. Sin embargo, en la práctica, estas misiones han llevado a una creciente autonomía funcional, aunque formalmente se mantengan bajo la dirección civil. Esto tampoco se ha traducido en un equipamiento o formación específica. La mayoría del equipamiento adquirido está orientado a la misión de seguridad pública, pero termina siendo utilizado para una variedad de roles, lo que refleja la falta de especialización y planificación integral en la estructura militar.

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Notes

Author notes

*Contacto: Rafael Antonio Molina Gabriel rmolinga9@alumnes.ub.edu