Introducción

El advenimiento de la democracia en los países de América Latina y el Caribe, a mediados del siglo XX, no siempre implicó el desmantelamiento de sus viejas estructuras de coerción y control político (Diamint, 2015; Kooning & Kruijt, 2023). Esta situación planteó varios dilemas. Uno, central a este trabajo, se refiere a la cuestión de qué hacer con esos ejércitos, en muchos casos voluminosos, que han devenido supernumerarios con respecto a sus funciones esenciales de defensa (Pion-Berlin, 2016; Pion-Berlin & Carreras, 2017; Vitelli, 2018; Martínez, 2022).

En las últimas dos décadas, los Gobiernos de la región han tendido a reorientar las funciones de sus fuerzas militares hacia otras labores: el rescate y la respuesta rápida ante desastres y emergencias naturales; el control fronterizo y migratorio; la provisión de ayuda humanitaria; la verificación de cumplimiento de cuarentenas durante pandemias; así como la provisión de seguridad interna. Este cambio ha generado un renovado interés en el statu quo de las relaciones civiles-militares (Klepak, 2018; Mani, 2020; Ramalho et al., 2020; Gibson-Fall, 2021; Flores-Macías & Zarkin, 2021; Amoroso et al., 2023).

Por ejemplo, Rut Diamint (2015, p. 155) cuestiona la pertinencia de usar la tradicional conceptualización de las relaciones civiles-militares -utilizada para analizar las dictaduras militares latinoamericanas de mediados del siglo XX- para explicar los nuevos matices y modalidades de la militarización en curso. Diamint da cuenta de cómo estos procesos de redimensionamiento político del actor militar, que acentúan su protagonismo, surgen esta vez por "invitación" del liderazgo liberal, que deja de considerar a los militares como antagonistas de los gobiernos democráticos y pasa a considerarlos como sus aliados en la administración de lo público.

Otros académicos advierten que la tendencia a diversificar los roles y misiones de las fuerzas militares hacia escenarios y situaciones no bélicas (como se hizo con el manejo del COVID-19) contribuye no solo a reforzar su estatus como actor político, sino también a legitimar la cultura militarista (Kuehn & Levy, 2020; Mani, 2020; Gibson-Fall, 2021).

Kuehn y Levy (2020) sugieren que, cuando las fuerzas armadas capitalizan la confianza pública depositada en ellas, se tiende a proyectar una falsa imagen de apoliticidad que alimenta la "normalización" de la militarización del discurso político. Esta ideologización militarista podría eventualmente inducir la reversión de los procesos de "desmilitarización material" alcanzados con posterioridad a la Guerra Fría, a saber: la reducción de golpes de Estado, la racionalización de los ejércitos y las reducciones presupuéstales del sector defensa, entre otros (Kuehn & Levy, 2020, p. 10).

Robledo (2023, p. 30), por otro lado, puntualiza que el militarismo puede mantenerse en un estado latente en las sociedades democráticas y reactivarse en momentos de crisis de gobernanza, bajo formatos de pretorianismo civil. Por eso, insiste, es fundamental entender cómo las sociedades y sus liderazgos políticos transitan de regímenes democráticos a híbridos y/o a militarismos civiles.

En el marco de estos debates, el uso del concepto de remilitarización se manifiesta de varias maneras: como resultado de negociaciones explícitas entre elites gubernamentales y militares (Mabee & Vucetic, 2018; Verdes-Montenegro, 2019; Martínez, 2020; Diamint, 2022a; 2022b; Kooning & Kruijt, 2023); como delegación, por parte del liderazgo político civil, de sus responsabilidades administrativas (Machillanda, 2005); o, incluso, como simbiosis entre la clase política y los estamentos militares, de por sí predispuestos a intervenir en el ámbito de la política (Kooning & Kruijt, 2023). Se trata de la disposición de la clase política a invitar, con carácter de perpetuidad, a los militares para que estos asuman la corresponsabilidad en la gestión pública, a través del diseño, implementación y verificación de cumplimiento de políticas estratégicas que impactan a las sociedades latinoamericanas de manera diferenciada (Ramalho et al., 2020; Diamint, 2022a; 2022b).

A estos desafíos, subyacentes a los procesos de remilitarización, se suman las preocupaciones sobre los impactos que esta inducción introspectiva de la agencia militar tendría en la calidad de las democracias latinoamericanas, de por sí, ya negativamente adjetivadas (Collier & Levitzky, 1997).

Una emergente literatura alerta sobre los riegos que las democracias actuales enfrentan cuando se "normalizan" las prácticas discursivas militarizantes al proyectarlas como "apolíticas" (Collier & Levitzky, 1997; Diamint, 2015; 2022a; 2022b; Verdes-Montenegro, 2019; Kuehn & Levy, 2020; Robledo, 2023). Kooning y Kruijt (2023, p. 25) confirman la aceleración de esa normalización mediante la creciente institucionalización de especializaciones que las élites políticas y militares latinoamericanas y caribeñas le demandan al sector militar para responder a los crecientes desafíos del desarrollo económico y social de sus países.

Asimismo, destacan que estos nuevos modelos de "profesionalismo militar" responden a necesidades no satisfechas por los aparatos burocráticos de los Estados, en los ámbitos de gestión de desastres y protección del medioambiente, manejo de pandemias y ayuda humanitaria, especialmente en áreas remotas, donde escasea la presencia del Estado. Tales atribuciones y responsabilidades son transferidas al sector militar en forma de leyes, normativas y mandatos, usualmente validados vía decretos o aprobados por los Congresos y, con no poca frecuencia, reafirmados por los regímenes internacionales de cooperación y asistencia humanitaria (Kooning y Kruijt, 2023, p. 25).

El hecho de que esta transferencia de atribuciones y potestades hacia los militares sea promovida por el liderazgo civil e, incluso, gestionada mediante vías legítimas no elimina su impacto sobre el Estado ni deja de constituir una crítica implícita a los déficits de la institucional idad democrática para responder a las crecientes necesidades y desafíos de sus sociedades (Robledo, 2023, p. 23). Tampoco resuelve del todo las crisis de gobernanza civil y democrática, sino que más bien las profundiza, con los recurrentes y expansivos usos de la militarización en la administración del poder y en las prácticas cotidianas de la vida pública (Stavrianakis, 2015, p. 491;Tickner, 2022; Robledo, 2023, p. 30).

Estos argumentos sugieren que la progresiva deslegitimación y desgaste de las democracias (Latinobarómetro, 2023) han inducido la transferencia de atribuciones, la ampliación misional y la validación social de las prácticas discursivas militarizantes. Más que usurpación de funciones civiles, apunta Robledo (2023), tal protagonismo militar refleja el agotamiento de los órdenes sociales democráticos, lo que podría eventualmente inducir un militarismo en estado latente. Como corolario, el mismo autor aboga por una mayor comprensión de la forma como los regímenes políticos transitan de un tipo de gobernanza a otra, e, incluso, de qué maneras las manifestaciones militarizantes subsisten en las democracias liberales bajo modalidades simbióticas.

De la literatura sobre la "segunda ola de militarización", se desprende la pertinente pregunta de Martínez (2022, p. 3) sobre la utilidad que puedan seguir teniendo las fuerzas militares, que operan ahora en ausencia de conflictos bélicos interestatales y pueden, por ende, resultar supernumerarias en términos defensivos. Este trabajo se centra, entonces, en responder a esta pregunta en el contexto de la República Dominicana. Rara eso, el artículo se enfoca en el nexo seguridad-desarrollo y, en particular, en la gestión militar, primero, de las emergencias y catástrofes naturales que han azotado al país en las últimas dos décadas y, segundo, del medioambiente.

Tales procesos de reconversión funcional, y de adaptación misional y doctrinal, encontraron legitimación en los estamentos burocráticos que impulsaron la reorganización y modernización del Estado dominicano desde inicios del presente siglo. El argumento aquí planteado es que la incursión militaren esos ámbitos del desarrollo nacional ha sido decisiva para su supervivencia como sector.

Al amparo de esta orientación, las Fuerzas Armadas Dominicanas (FAD) han adquirido en la actualidad un perfil polivalente que las ha distanciado del carácter bélico que les dio origen a principios del siglo XX, cuando dichas fuerzas fueron conformadas como un producto de la primera intervención estadounidense al país (en 1916). Posteriormente, se convirtieron en un instrumento represivo de contención y control del disenso, leal al régimen dictatorial trujillista y a los sucesivos Gobiernos autoritarios balagueristas del primer tercio del siglo XX. La transición democrática del año 1978 le brindó al sector militar, por primera vez, la oportunidad de desprenderse de esa condición subordinada, pretoriana e insular y de reconstituirse a partir de nuevos parámetros de profesionalidad y con considerables niveles de autonomía en lo relativo a su redefinición doctrinal y misional y a su proyección nacional y regional.

Marco normativo, roles y misiones de las FAD

A poco más de un siglo de existencia, las FAD han superado al menos tres tipos de regímenes: dictatorial/personalista (1930-1961), autoritario/patrimonial (1960-1962; 1966-1978; 1986-1996) y democrático/híbrido (1978-1986; 1996-actual) (Wiarda, 1965; Vilas, 1974; Hartlyn, 1998; Lozano, 2002).

En las dos primeras etapas, los militares asumieron, casi de manera exclusiva, un rol político de control y represión del disenso en el país. La transición democrática de finales de los setenta le ofreció al sector militar, por primera vez, la oportunidad de desprenderse del personalismo que lo caracterizó por más de medio siglo y de constituirse en una fuerza profesional y ubicua a lo largo del territorio nacional (Bobea, 2002; 2020; 2021). En estas circunstancias, si bien los militares perdieron la centralidad que por cuatro décadas mantuvieron en la administración pública y en el ejercicio de la política, también fueron eximidos de ser judicializados por los crímenes y abusos cometidos en el pasado.

Ese repliegue de la política les proporcionó a los nuevos estamentos militares el espacio de distanciamiento del poder que requerían, para, en una suerte de "autodepuración" y de eventual racionalización por parte de las élites en el poder, viabilizar su reposicionamiento en el ámbito de la política. Este proceso de recomposición introspectiva fue conducido, no por la jerarquía militar saliente (que fue puesta en retiro por el segundo gobierno democráticamente elegido en 1978, del ahora socialdemócrata Partido Revolucionario Dominicano), sino más bien por una nueva élite generacional que se consolidó gracias al reemplazo de los viejos mandos militares de Trujillo y Balaguer.

Durante las siguientes cuatro décadas, esa nueva generación de militares no solo logró aumentar su volumen y gasto, sino también modificar tanto sus roles como el concepto mismo de defensa, al adecuarlo al ámbito del desarrollo y de la gestión de emergencias y de desastres naturales (Bobea, 2020, p. 8). No es desacertado afirmar que, en contraste con la imposición incontestada de roles policiales que asumieron sus predecesores, el actual encuadre de las misiones es un producto de manufactura propia de las FAD.

Legislación relativa a la gestión de desastres naturales y del medioambiente

Las referencias históricas son relevantes porque ofrecen el marco jurídico-político dentro del cual los estamentos militares han desarrollado la nueva institucionalidad en la que operan. Es así como, en septiembre del año 2000, mediante el Decreto Presidencial 697-00, se creó la Comisión Permanente para la Reforma y Modernización de las Fuerzas Armadas (COPREMFA), que es considerada la piedra angular de los posteriores procesos de adaptación del sector de seguridad y defensa.

Una década después (2010), mediante el Decreto 56-10, la entonces Secretaría de las FAD se convirtió en el Ministerio de Defensa de la República Dominicana (MIDE). Ambos desarrollos tienen como referencia principal la Constitución, cuyo Título XII, "De las Fuerzas Armadas, de la Policía Nacional y de la seguridad y defensa" (artículo 252), relativo a sus misiones y carácter, establece lo siguiente:

La defensa de la nación está a cargo de las Fuerzas Armadas. Por lo tanto: 1) su misión es defender la independencia y soberanía de la nación, la integridad de sus espacios geográficos, la Constitución y las instituciones de la República; 2) podrán, asimismo, intervenir cuando lo disponga el presidente de la República en programas destinados a promover el desarrollo social y económico del país, mitigar situaciones de desastres y calamidad pública, concurrir en auxilio de la Policía Nacional para mantener o restablecer el orden público en casos excepcionales. (Constitución de la Republica Dominicana, 2015; énfasis añadido)

En ese mismo sentido, el artículo 260 del texto constitucional declara que "constituyen objetivos de alta prioridad nacional: organizar y sostener sistemas eficaces que prevengan o mitiguen daños ocasionados por desastres naturales y tecnológicos" (Constitución de la República Dominicana, 2015). Por su parte, el artículo 265 estipula que "el estado de emergencia podrá declararse cuando ocurran hechos [...] que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social, medioambiental del país, o que constituyan calamidad pública".

Esta breve referencia al rol de las FAD en la mitigación de desastres y en la promoción del desarrollo nacional es ampliada en Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas (Ley 139-13):

[...] el Ministerio de las Fuerzas Armadas, como instancia del Poder Ejecutivo, ha ampliado el ámbito de su actuación tradicional, de regir e integrar el accionar de las instituciones militares como estructuras de la defensa nacional, pasando a tener dependencias con misiones relacionadas con la seguridad y el desarrollo nacional, por lo que se hace impostergable su readecuación legal y organizativa para adaptarlas a estas realidades. (Ley 139-13, considerando 5)

Adicionalmente, el Decreto 561-06, del 21 de noviembre de 2006, dispuso que el Servicio Nacional de Protección Ambiental, o Policía Ambiental, creado a finales del 2000 (mediante el Decreto 1194-00), pasara, con todas sus instalaciones e infraestructuras, a ser una dependencia directa de la Secretaría de Estado de las FAD. En cuanto a la estructura, la ley orgánica establece que es responsabilidad de la Comandancia General Conjunta "participar en el sistema nacional de prevención, mitigación y respuesta ante desastres y en el control y protección del medioambiente" (Ley 139-13, p. 28).

Es así como, amparados por la Constitución dominicana, validados por el Congreso nacional y promovidos por el Ejecutivo, los militares dominicanos han diversificado y complejizado su accionar en el ámbito del desarrollo y de las operaciones no cinéticas. De esta manera, con respecto a otras instituciones, se han validado como el instrumento presuntamente idóneo de respuesta rápida a situaciones de emergencia, catástrofe y salud pública.

Asimismo, el sector militar también ha incursionado en el peritaje de daños, la planificación y la gestión de riesgos y, en ese sentido, ha incorporado el concepto de operaciones militares no bélicas (OMNB) dentro de su Manual de doctrinas conjuntas (Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas Dominicanas, 2007). De hecho, este manual le da una nueva orientación al sector al vincularlo a dos ejes críticos internos: por un lado, el desarrollo nacional; por otro, la gestión de riesgos (que comprende la preservación de recursos no renovables, tareas de orden público, conservación del medioambiente, preparación contra desastres naturales, acción cívica, ayuda humanitaria y operaciones de paz, entre otras funciones).

Los preceptos legales que vinculan al sector militar con la gestión de riesgos y que, a la vez, viabilizan su incorporación en dicha gestión son los siguientes (MIDE, 2023):

• Constitución de la República Dominicana (2015)

• Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales (2000)

• Ley 147-02, sobre gestión de riesgos (2002)

• Ley 498-06, de planificación e inversión pública (2006)

• Ley 139-13, orgánica de las Fuerzas Armadas (2013)

• Ley 001-12, que crea la Estrategia Nacional de Desarrollo (2012-2030)

• Ley 184-17, que establece el Sistema Nacional de Atención a Emergencias y Seguridad 9-1-1

• Ley 021-18, orgánica sobre regulación de los estados de excepción contemplados en la Constitución

• Decreto 298-14, reglamento de aplicación de la Ley 139-13

• Plan estratégico institucional de las FAD (2021-2024)

• Decreto 189-2007, que crea la directiva de seguridad y defensa nacional

• Decreto 086-21, que establece la composición y funcionamiento del Consejo de Seguridad y Defensa Nacional

• Decreto 691-00, que crea la Dirección General de Organización y Doctrina de la Secretaría de las Fuerzas Armadas

La aplicación de estas leyes, planes, tareas y misiones es regulada por el Manual de doctrina conjunta de las FAD (Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas Dominicanas, 2007), y su cumplimiento es monitoreado por la Dirección de Planes y Operaciones del Estado Mayor Conjunto y del Centro de Operaciones Conjuntas (COC) de las Fuerzas Armadas.

El manual enfatiza, como parte de la formación del personal militar, las maneras de interactuar con la población civil, hacer uso de la fuerza y preservar la legitimidad de las fuerzas armadas. Así, destaca la utilidad de las acciones cívicas, de apoyo social, para elevar su imagen ante la ciudadanía, mientras que aboga por el conocimiento de los escenarios de intervención y por el liderazgo y el control militar "en ausencia de un mando único" (Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas Dominicanas, 2007). Dicho esto, la ausencia de indicadores de desempeño, en lo relativo a la interacción de las FAD con la población en el área de desastres, impide determinar la efectividad de los criterios de inclusión, interacción positiva, manejo de la fuerza y legitimidad en la aplicación de acciones cívicas.

El manual insiste en una interacción positiva con el público, basada en el respeto a los derechos humanos y en el fomento de la cooperación. Sin embargo, no establece indicadores ni mecanismos de transparencia específicos que garanticen su cumplimiento e informen sobre la forma como estos componentes son priorizados con respecto a los objetivos de restauración del orden público, la seguridad del patrimonio estatal y la protección de su fuerza militar.

Por otra parte, la Política Nacional de Gestión de Riesgos descansa en un conjunto de instrumentos de planificación y coordinación creados y regulados por varias disposiciones, ordenes generales, leyes, decretos, directivas, estatutos y marcos normativos y disciplinarios. Estos instrumentos son los siguientes: 1) el Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres; 2) el Plan Nacional de Gestión de Riesgos; 3) el Plan Nacional de Emergencias; 4) el Sistema Integrado Nacional de Información; 5) el Fondo Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres. Es a través de estos sistemas, instrumentos y directrices normativas de la política de gestión de riesgos como se articulan los roles misionales de las FAD, que se orientan a fortalecer el binomio desarrollo-seguridad.

Esta política constituye el marco en el cual se insertan las FAD y su MIDE, en cuanto componente coadyuvador de la agenda de seguridad multidimensional contenida en el nivel más macro de planificación para el desarrollo nacional de mediano y largo plazo: la Estrategia Nacional de Desarrollo 2012-2030. La progresiva evolución de estas reglamentaciones ha sido esencial para la nueva institucionalidad militar, tal como lo describe el Manual de doctrina conjunta:

No existía hasta hace pocos años documentación manifiesta en la que el estamento político trazara al estamento militar directrices periódicas y precisas del quehacer de la fuerza, no habiendo sido de esta forma promulgada una Ley de Seguridad y Defensa ni una Estrategia de Seguridad Nacional, careciendo en consecuencia de una estrategia militar nacional. (Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas Dominicanas, 2007, p. 31)

Esta arquitectura confirma que la reconversión de las FAD durante las últimas dos décadas se ajusta a lo que Kuenh y Levy (2020) definieron como una militarización material y discursiva en América Latina. En el caso dominicano, le ha servido al sector militar para autodefinirse como "impulsor del desarrollo nacional, pasando a ser en diversos renglones autosuficientes, generando recursos reutilizables para las Fuerzas Armadas" (MIDE, 2023, p. 159).

Ese liderazgo ha dado a conocer públicamente que las FAD no solo deben desarrollar estrategias para enfrentar amenazas, sino también para "adecuarse a la sociedad, a fin de aportar, en tiempos de paz, al desarrollo del país y coadyuvar al desarrollo social, económico, tecnológico y de la investigación que sostiene tal desarrollo a lo largo del territorio dominicano" (MIDE, 2023, p. 159).

Legislación relativa al Sistema Nacional de Emergencias

Localizada justo en el centro del cinturón de huracanes, que se extiende entre el océano Atlántico y el mar Caribe, la República Dominicana se situaba en 2012, con un índice de riesgo climático de 8,5, en la categoría de muy alto riesgo en la escala de exposición a terremotos, inundaciones, ciclones, epidemias y degradación ambiental. Sin embargo, en el reporte correspondiente al 2020, Republica Dominicana estaba fuera de los 10 países más afectados por el cambio climático, posicionándose en el lugar 99 (Eckstein, et al, 2019)¹, en un contexto de vulnerabilidad social, desigualdad, pobreza y desarrollo ralentizado (Inter-Agency Standing Committee & European Commission, 2024). Entre 1966 y 2000, el número de desastres climáticos, telúricos, hídricos y pandémicos se incrementó trece veces, al pasar de 161 eventos, en 1966, a 2112 eventos, en 2000, una buena parte de ellos considerados catastróficos (Cardona, 2001, p. 5).

Estos incrementos inexorables de las inclemencias naturales supusieron desafíos de carácter preventivo y proactivo. La gravedad de las calamidades conminó muy tempranamente a las autoridades estatales a intervenir proactivamente en la gestión de riesgos. Así, por ejemplo, el Decreto 301 de 1978 estableció la coordinación entre la Dirección General de Foresta y la Dirección Nacional de Parques; el Decreto 32, del mismo año, creó el Consejo Nacional de Fauna Silvestre; la Resolución 391 de 1991 oficializó la Norma Dominicana de Emergencia (NORDOM); el Decreto 138 de 1997 puso en ejecución el Plan Nacional Quisqueya Verde, para impulsar el desarrollo sostenible; el Decreto 216 de 1998 creó el Instituto Nacional de Protección Ambiental, dependiente del Ejecutivo; y el Decreto 152 de 1998 creó la Comisión Coordinadora del Sector de Recursos Naturales y Medioambiente.

En el ámbito regional, el Estado dominicano se incorporó a varios foros internacionales, como la Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (1982), así como a una serie de acuerdos vinculantes, entre ellos el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono (1992), el Convenio de Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica (1992) y la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (1982).

Y, en la década siguiente, profundizó en el diagnóstico de los riesgos y las condiciones medioambientales. Así, le comisionó al Banco Interamericano de Desarrollo un mapeo de desastres ocurridos entre los años 1966 y 2000 (Cardona, 2001) y un diagnóstico comprensivo de riesgos ambientales y capacidades institucionales. Ocho años más tarde (2009), la Unión Europea realizó un "Análisis de riesgos de desastres y vulnerabilidades en la República Dominicana" y, en 2010, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Gobierno dominicano realizaron otro diagnóstico sobre la reducción de riesgos y desastres (Sanahuja, 2010).

Además de estos diagnósticos y marcos normativos y regulatorios, y como parte de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Estado dominicano se embarcó, en 2015, en la confección de la Política Nacional de Cambio Climático (Decreto 269-15), que cristalizó en el Plan Nacional de Adaptación para el Cambio Climático de la Republica Dominicana (Ministerio de Medioambiente y Recursos Naturales, 2016, p. 9). Más recientemente, ha adherido a iniciativas intrarregionales, entre ellas las relativas al fortalecimiento de capacidades para su incorporación al proyecto "Reducción de riesgos de desastres y adaptación sostenible e incluyente al cambio climático en la inversión pública" (RIDASICC) de Naciones Unidas y al sistema de información geográfica de este proyecto.

En este marco fragmentado de acuerdos y convenios, tres instrumentos han evidenciado el compromiso y desempeño de las autoridades civiles y militares con los objetivos nacionales de desarrollo, gestión del medioambiente, administración de los recursos naturales y adaptación al cambio climático. Tales instrumentos también han viabilizado la incursión del sector militar en la implementación de dichos compromisos.

El primer instrumento es la Ley General sobre Medioambiente y Recursos Naturales (Ley 64 de 2000), la cual definió, por primera vez, el marco legal para la planeación y la coordinación interinstitucional en la evaluación de daños y la formulación de protocolos operativos.

En este marco, en el año 2000, se creó la Secretaría de Estado de Medioambiente y Recursos Naturales y, como parte de esta, el Consejo Nacional de Medioambiente y Recursos Naturales, integrado, entre otros, por el secretario de las FAD, como órgano responsable de programar y evaluar las políticas públicas y establecer la estrategia nacional de conservación de la biodiversidad. A finales de ese mismo año, mediante el Decreto Presidencial 1194-00, se creó el Servicio Nacional de Protección Ambiental (SENPA), como dependencia de la Secretaría de Defensa. Luego, fue transferido al Ministerio de Medioambiente y Recursos Naturales (Decretos 636-06 y 561-06). Pero, más tarde, fue incorporado al MIDE, mediante la Ley 139 de 2013.

A través del SENPA, el sector militar se involucró en planes de reforestación de las cuencas hidrográficas, de control del desgaste territorial, de mitigación de la mengua fluvial de los ríos transfronterizos y de minimización del consumo de carbón y leña en la frontera terrestre. Esto en el contexto de la ley que penaliza la producción y el consumo ilegal de carbón y sanciona el uso de prácticas depredadoras de cultivo y tratamiento de suelos, la extracción mineral y la pesca indiscriminada en las zonas costeras.

El SENPA fue definido en los siguientes términos:

Un cuerpo especializado, dependencia directa de Ministerio de Defensa de República Dominicana, que funge como auxiliar y fuerza pública del Ministerio de Medioambiente y Recursos Naturales, así como de la Procuraduría Especializada para la Defensa del Medioambiente, cumpliendo el rol de policía militar especializada en protección ambiental. (SENPA, 2023)

En esta descripción, resulta llamativo que se hable de "defensa del medioambiente", pues la expresión normaliza que el sector militar se encargue de la gestión de los desastres naturales, las emergencias y la protección del medioambiente.

En ese sentido, Lunstrum (2014) señala que los Gobiernos suelen enmarcar sus estrategias y políticas medioambientales como asuntos de seguridad nacional, legitimidad y soberanía interna, lo que justifica que las Fuerzas Armadas sean el órgano garante de dichas políticas y estrategias.

En el caso dominicano, esta situación se ha profundizado según criterios de profesionalización que orientan el accionar de las FAD hacia la preservación de los recursos naturales y la atención de emergencias derivadas de catástrofes y pandemias. Esta situación, en consonancia con lo planteado por Kuehn y Levy (2020), ha normalizado su presencia en el tejido social y les ha otorgado un amplio margen de legitimación permanente.

Al respecto, el SENPA identificó cinco prioridades de intervención: 1) la reformulación de la política nacional de desastres; 2) la actualización de la legislación vigente sobre riesgos y desastres; 3) la creación de un sistema integral de información; 4) el apoyo financiero al sector; y 5) el desarrollo y fortalecimiento de capacidades en el área. Además resaltó la necesidad de educar a la ciudadanía en las áreas de prevención y rescate.

En el año 2000, también se crearon el Centro de Operaciones de Emergencias, comandado y conformado por miembros de las FAD, y la Oficina Nacional de Evaluación Sísmica y Vulnerabilidad de Infraestructura y Edificaciones, de carácter civil especializado. Y, en 2001, se creó el Instituto Nacional de Prevención de Desastres y Protección Civil.

El segundo instrumento es la Ley 147 de 2002, sobre gestión de riesgos, que se enfoca en integrar los procesos e iniciativas nacionales relativos a la reducción de riesgos y a la adaptación al cambio climático. Esta ley replanteó el marco conceptual-operativo del sector militar, al tiempo que propició un moderado balance cívico-militar, al incluir la participación de funcionarios públicos y de representantes de organismos de la sociedad civil como contrapeso a la presencia militar, cuya incidencia continúo siendo significativamente mayor en las áreas de mitigación y respuestas.

El carácter operativo de esta ley se manifestó en la creación del Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Respuestas ante Desastres y su reglamento operativo. Bajo su rectoría funcionan el ya mencionado Centro de Operaciones de Emergencias, la Comisión Nacional de Emergencias, el Plan Nacional de Gestión de Riesgos, el Plan Nacional de Emergencias, el Sistema Integrado Nacional de Información y el Fondo Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres.

La operacionalización de estas instancias constituye el marco dentro del cual las FAD sitúan su rol de "garante de la preservación del medioambiente y los recursos naturales", lo que las hace transversales a casi todos los aspectos de la seguridad preventiva.

Finalmente, el tercer instrumento es la Estrategia Nacional de Desarrollo 2012-2030 y su correspondiente ley (Ley 1-12), que comprende cuatro ejes estratégicos y sus respectivos objetivos generales. Esta estrategia estipula, en su objetivo general 1.4 (sobre "seguridad y convivencia pacífica"), la necesaria "adecuación del marco legal que rige la organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas y otros componentes del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, de acuerdo con el Estado de derecho, el sistema democrático y las necesidades de defensa del país". Dentro de los compromisos asumidos por el Estado dominicano en la realización de este objetivo y sus derivados está la reforma de los marcos legales e institucionales sobre seguridad y defensa en un plazo no mayor de cinco años.

La arquitectura institucional que articula el sector militar con los ámbitos de la seguridad y el desarrollo nacionales hace patente la subordinación de los objetivos estratégicos (plasmados en su Estrategia Militar Nacional y en la Política de Defensa Nacional) a los objetivos estatales de la Estrategia de Seguridad Nacional y de la Política de Seguridad Nacional. Estas dos últimas incorporan a otros actores institucionales estatales en la armonización de los objetivos e instrumentos acordados por las autoridades nacionales.

Los objetivos de la Política de Defensa Nacional y los de la Política de Seguridad Nacional están definidos y contenidos, a nivel meso, en la Directiva de Seguridad y Defensa Nacional (Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas Dominicanas, 2007, pp. 86-87) y, a nivel macro, en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2012-2030 (Ley 1-12). En este marco, se observa cómo el sector militar incide, simultáneamente, en los ámbitos generales y particulares de la seguridad interna y de la defensa y, de manera determinante, en el desarrollo nacional.

Como se ha mostrado aquí, dicha intervención se ha ido materializando a través de la asimilación de los objetivos de defensa a los de seguridad interna y gracias a la amplia noción del desarrollo nacional que incluye los siguientes objetivos: la protección de los recursos no renovables, la prevención de la acción depredadora antropogénica, la gestión de desastres naturales, la adaptación al cambio climático y la resiliencia de la sociedad y sus instituciones.

De lo dicho hasta aquí es claro que todos los espacios creados en las últimas dos décadas, considerados estratégicos para el desarrollo nacional, han sido instrumentales para la reinserción, reconversión y proyección del sector militar dominicano, así como para el redimensionamiento conceptual de la defensa. Es decir, estas instancias, no solo han viabilizado la participación política de las FAD en la administración pública, sino que también han hecho factible su reconversión en un actor estatal cogestor de dicho desarrollo, cuyas operaciones son transversales a los diferentes componentes de la planificación sectorial y de la coordinación intersectorial e interinstitucional.

La definición e implementación de estas leyes, procedimientos y desarrollos institucionales ha contribuido a la transformación del sector militar en los términos descritos en la primera sección de este artículo, lo que reafirma un nuevo militarismo en República Dominicana, especialmente a través de los decretos promulgados por el Ejecutivo como el recurso más expedito para su promoción. Por ejemplo, el Decreto 561-06 dispone que el Servicio Nacional de Protección Ambiental, o Policía Ambiental (creado mediante el Decreto 1194-00), pase a ser, con todas sus instalaciones e infraestructuras, una dependencia directa de la Secretaría de Estado de las FAD.

Más aún, como se observa en la Tabla 1, durante las dos últimas décadas se han creado múltiples cuerpos especializados en operaciones militares no bélicas, los cuales comprometen un porcentaje considerable de los recursos humanos y materiales del MIDE, especialmente en los ámbitos de seguridad ciudadana, seguridad portuaria, protección del sistema de transporte público urbano, protección ambiental, seguridad turística, mitigación de desastres, seguridad de instalaciones críticas, control fronterizo, migración, entre otros.

Tabla 1.

Dependencias y facultades de carácter no bélico del MIDE

Fuente: Elaboración propia

Si bien la ejecución de estas funciones se hace de manera coordinada entre instituciones estatales, en el desempeño institucional se destaca la preeminencia del liderazgo militar sobre el civil.

La Tabla 1 muestra también el carácter permanente, más que temporal, de las atribuciones que le han sido transferidas al sector militar. Por un lado, el desempeño en cada una de estas áreas requiere la especialización y distribución del personal. Por otro, demanda la asignación anual de recursos presupuéstales. En este sentido, por ejemplo, en el año 2023, la Republica Dominicana aumentó su gasto militar en un 14 %, siendo este uno de los incrementos más altos en la historia reciente del MIDE (Stockholm International Peace Research Institute, 2024).

Subregionalmente, las FAD se articulan con otros ejércitos y fuerzas conjuntas, principalmente bajo la coordinación del Comando Sur de los Estados Unidos (SouthCom), en jornadas anuales de entrenamiento y de fortalecimiento de capacidades en el despliegue de acciones conjuntas militares para asistencia humanitaria. La más reciente fue el CENTAM Guardian, un ejercicio de carácter multinacional para el desarrollo y fortalecimiento de capacidades de coordinación, planeación y despliegue de recursos militares y acciones combinadas para la asistencia humanitaria (Taeckens, 2023).

Este inventario de instancias operativas, alineadas con el Plan Estratégico Institucional del MIDE, muestran la progresiva orientación de las FAD hacia tareas no convencionales que ya forman parte de la estructura básica de coordinación intrainstitucional para emergencias (seguridad interna, control fronterizo, gestión de emergencias, administración, preservación de recursos no renovables y contribución a los objetivos de desarrollo), así como hacia funciones de control público.

Además de estos organismos generales, cada fuerza tiene bajo su mando unidades especializadas en contingencias, como la Unidad Humanitaria de Respuesta y la Unidad Ecológica, ambas bajo el mando del Ejército, la Unidad Delfín (Regimiento), para operaciones de búsqueda y rescate, controlada por la Armada, y el Escuadrón de Búsqueda y Salvamento, de la Fuerza Aérea.

Actualmente, el Congreso tramita un proyecto de ley presentado por el Ejecutivo para crear un Cuerpo Especializado de Mitigación de Emergencias y Desastres (CEMED). Este nuevo organismo militar, adscrito al MIDE, tiene como propósito aumentar la capacidad de respuesta del Estado dominicano a fenómenos naturales o antropogénicos, lo que le da carácter permanente a la inserción militar en la gestión de desastres.

En términos doctrinales, el CEMED se concibe como parte de las operaciones militares no bélicas de mitigación y respuesta disuasiva.² Este nuevo organismo se ampara en las atribuciones conferidas a las FAD por la Ley 147-02, que establece que forman parte del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres (SN-PMR). El financiamiento del CEMED provendría de la Ley General de Presupuesto del Estado, el Fondo Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres, así como de préstamos y donaciones nacionales e internacionales.

En su artículo 9, sobre sus atribuciones, el proyecto de ley les confiere la conducción de la mitigación de emergencias y desastres y la ejecución de decisiones emanadas del MIDE. Organizacionalmente, el CEMED se define como un conglomerado militar, con una dirección general y diez centros de mitigación de desastres distribuidos en todo el territorio nacional. Operativamente, estará orientado a proteger estructuras estatales consideradas vitales y a realizar operaciones de búsqueda y rescate: ayuda humanitaria, descontaminación radiológica, evacuaciones terrestres, rescate en áreas abiertas, salvamento acuático y rescate de estructuras colapsadas.

Experiencias de las FAD en gestión de desastres dentro y fuera del país

El devastador terremoto que golpeó a Haití en el año 2010 cobró la vida de aproximadamente 316000 haitianos e impacto a un estimado de tres millones de personas. Se estima que al menos el 65 % de su infraestructura fue reducida a polvo, lo que provocó pérdidas calculadas en unos diez billones de dólares (Margesson, 2010). El epicentro del terremoto se produjo en el núcleo de la vida institucional, comercial y política del país y se estima que las pérdidas en vidas humanas representaron entre el 80 % y el 98 % del total de las pérdidas de vidas que experimentó la región del Caribe a lo largo del periodo 2000-2022.

Los primeros en socorrer a los afectados por el cataclismo fueron los militares dominicanos. Al día siguiente del terremoto, la Fuerza Aérea Dominicana envió cuatro helicópteros UH1 H11 y una comitiva gubernamental de alto nivel que evaluó la situación y coordinó con las autoridades haitianas el recibo y distribución de ayuda humanitaria. El mismo día dispuso camiones cisternas con combustible en la frontera para apoyar las operaciones aéreas en Puerto Príncipe. Además, asumió la logística del traslado de ciudadanos estadounidenses y de otras nacionalidades, que fueron evacuados desde Haití en aeronaves facilitadas por los Estados Unidos.

La participación de las FAD en esta dramática experiencia las posiciono como órgano de asistencia humanitaria y de respuesta rápida en situaciones de emergencia y desastres naturales, tanto en el ámbito regional como nacional. Le abrió así una ventana de oportunidad para asumir nuevos roles y misiones. De esa manera, ha servido de justificación para el mantenimiento de una fuerza supernumeraria -la mayor del Caribe después de Cuba- preparada en términos de capacidades tecnológicas, operatividad, manejo de logística y liderazgo en el manejo de crisis.

La Tabla 2 muestra las diferentes misiones en las que las FAD se han involucrado en años recientes, de manera simultánea o consecutiva y en el ámbito regional y nacional. Asimismo, indica el tipo de catástrofe o crisis, como el magnicidio ocurrido en Haití en el año 2021, cuando el presidente en funciones fue asesinado por un grupo de mercenarios extranjeros, al parecer en contubernio con actores nacionales.

Tabla 2.

Actividades de asistencia humanitaria de las FAD en países de la región (2010-2021)

Fuente: MIDE (2024)

Cabe señalar que, además de adelantar los procesos de capacitación y alistamiento de las unidades operativas militares involucradas en la gestión de desastres, el MIDE tiene la responsabilidad de coordinar a las diferentes instancias públicas y privadas que proporcionan los insumos para la ayuda humanitaria. Asimismo, el MIDE proporciona el personal de médicos e ingenieros para los operativos de rescate y asistencia.

Por su parte, la Tabla 3 muestra las intervenciones y acciones de rescate realizadas en el país por las unidades especializadas del MIDE.

Tabla 3

Memoria de actividades de socorro y asistencia humanitaria en el país

Fuente: Elaboración propia con base en los reportes periódicos del MIDE

Conclusiones

A lo largo del texto, se ha sostenido que las FAD contemporáneas son el resultado de procesos continuos de adaptación y cambio: han pasado de ser un instrumento de tipo pretoriano, con funciones bélicas y subordinado a los regímenes dictatoriales y autoritarios de Rafael L. Trujillo y Joaquín Balaguer, a constituirse en un componente estatal de cogestión político-administrativa.

Esta reactivación les ha permitido transitar de una condición de aislamiento y singularidad, propia de la militarización de gran parte del XX, a un estado de reafirmación del militarismo por parte de la sociedad dominicana. Dicho estado se manifiesta en los altos niveles de aceptación registrados por las FAD y en su creciente protagonismo en los ámbitos de planificación, ejecución y monitoreo.

Asimismo, su nuevo nicho operacional pavimentó su ya permanente protagonismo en el despliegue de operaciones militares no bélicas de gestión de riesgos. Esta trayectoria adaptativa responde, por tanto, a la pregunta planteada al comienzo de este artículo: muestra qué han hecho las elites políticas, gobernantes, militares y sectores sociales con los militares dominicanos.

Siguiendo esta línea argumentativa, puede concluirse que esta transformación ha sido facilitada por la conjunción de, al menos, cinco factores:

Primero, la transición del país a la democracia, a finales de los años setenta. Segundo, la emergencia de una nueva generación de militares, enfocados en formar parte de la estructura político-administrativa del Estado dominicano, como mecanismo de resiliencia y de superación de su previa condición de casta. Tercero, un contexto institucional y corporativo regional e internacional que promueve la difusión de experiencias y promueve la transferencia de saberes en la gestión de desastres naturales, emergencias y crisis humanitarias y en la preservación del medioambiente. Cuarto, el potencial de transformación implícito en el ejercicio de reinterpretar la defensa como categoría de la seguridad nacional y del binomio seguridad-desarrollo. Quinto, el influjo de la comunicación estratégica como un recurso para introducir y promover la cultura militarizante en el imaginario popular.

La concurrencia de tales procesos posibilitó la emergencia del nicho operacional dentro del cual los estamentos militares ponen en práctica, por primera vez, su autonomía para redefinir sus misiones, roles, doctrinas y funciones. Por lo tanto, su proceso transformativo hay que verlo como un fenómeno complejo, progresivo y autopromovido de reconstitución de su identidad, progresivamente aceptado por los Gobiernos, las burocracias, la clase política y por sectores de la sociedad dominicana, lo cual, en última instancia, promueve y valida la práctica discursiva militarizante.

Si bien estos procesos de proyección del sector militar documentados aquí (que están relacionados con los ámbitos nacionales de la seguridad, la defensa y el desarrollo) tienden a ser percibidos por sectores de la sociedad dominicana como propios de las transformaciones políticas posautoritarias, en la práctica tales reposicionamientos retroalimentan un desbalance de poderes, voluntades y capacidades civiles en la gestión crítica y transparente de recursos que termina afectando la institucionalidad democrática en el largo plazo, mientras incentiva la remilitarización de la política.

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Notes

Author notes

*Contacto: Lilian Bobea lbobea@fitchburgstate.edu

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