Introducción: desarrollo y seguridad

Desde el fin de la Revolución Social, culminada su fase militar en 1917 con la promulgación de su Constitución, los militares mexicanos realizan amplias labores sociales, sustituyendo instancias civiles. Sobresale la división de la estructura de la defensa en dos ministerios de Estado desde 1939: la Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA), que incluye al Ejército y la Fuerza Aérea, y la Secretaría de Marina (SEMAR). Además, de forma diferente a la mayoría de las Fuerzas Armadas en el mundo, no existe un Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. Igualmente, desde 1946, cuando asume el primer presidente civil de la era posrevolucionaria (Piñeyro, 1985, p. 77), se construyó una relación muy estable de subordinación militar al presidente, con muy poca deliberación por parte del Congreso y la sociedad civil. A esto, algunos le han denominado autonomía militar, a través de un pacto civil-militar que ha producido el país más estable a nivel político en América Latina en los últimos cien años. En este contexto, se ubica la labor de participar de forma protagónica ante desastres naturales, incluso en el extranjero, siendo uno de los fundamentos de una política exterior militar muy activa en este rubro. En el gobierno dirigido por Andrés Manuel López Obrador, los militares han seguido ampliando de forma notable sus misiones, y esto se denomina militarización con respaldo popular (Benítez, 2022, p. 443).

Entre 1961 y 1970 los Estados Unidos impulsaron un programa de ayuda económica, política y social, que se conoció como Alianza para el progreso. El presidente John F. Kennedy, el 13 de marzo de 1961, en una recepción en la Casa Blanca con embajadores latinoamericanos, anunció la creación de este programa que pretendía invertir más de USD 20.000 millones en la región, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y otras instituciones. En la Conferencia de Punta del Este (Uruguay), del Consejo Interamericano Económico y Social (CIES), que tuvo lugar entre el 5 y el 17 de agosto de aquel año, se aprobó, con la presencia de representantes de los países integrantes de la OEA, la Alianza para el Progreso (ALPRO), con el propósito de mejorar la vida de los ciudadanos latinoamericanos. Sobre esta iniciativa, se señaló en diversas ocasiones que era una de las estrategias utilizadas por los Estados Unidos para apoyar a las naciones latinoamericanas para que respaldasen la doctrina de Seguridad Nacional estadounidense, debido a la amenaza de la influencia socialista-soviética en la región, ya que se había logrado consumar la Revolución cubana en 1959 (Smith, 2000).

El 18 de mayo de 1966, Robert S. McNamara, secretario de Defensa de los Estados Unidos entre 1961 y 1968, dictó una conferencia titulada "Security in the Contemporary World", en el contexto de una reunión de la American Society of Newspapers Editors, en la ciudad de Montreal (Canadá) (Kiker, 1967). Señala Joseph Comblin (1978) que en esta conferencia McNamara agregaría un nuevo aspecto a la doctrina de Seguridad Nacional, al señalar la idea de que sin "desarrollo no hay seguridad, y sin seguridad no hay desarrollo". Esta idea la amplió en su libro The Essence of Security (1968), y luego la siguió impulsando como director del Banco Mundial (1968-1981), con los proyectos que se autorizaron hacia países en desarrollo en diferentes partes del mundo (McNamara, 1968).

Esta idea fue integrada en la doctrina de Seguridad Nacional de los diferentes países latinoamericanos, que la hicieron propia y hoy en día sigue siendo relevante. En México, las Fuerzas Armadas la abrazaron y le encontraron sentido a su "vocación social". Una de las frases que se defienden con más contundencia en las instituciones educativas militares es que "sin desarrollo no hay seguridad, y sin seguridad no hay desarrollo", promoviéndose de forma activa la relación de los dos conceptos. En numerosas ocasiones, las Fuerzas Armadas mexicanas señalan que la principal amenaza a la seguridad es "la pobreza". La doctrina desarrollada por McNamara se asimiló rápidamente en la doctrina operacional de las Fuerzas Armadas mexicanas y se adaptó para sustentar la participación de estas en el apoyo a la población frente a cualquier problema generado por la naturaleza (huracanes, terremotos, heladas, sequías, incendios, volcanes, lluvias torrenciales, derrumbes, etc.). En el Ejército, se aprobó el Plan DN-III-E en octubre de 1966. De igual manera, esta doctrina también se aplica frente a las consecuencias negativas de la acción de algunos individuos o grupos de personas que provoquen afectaciones que ponga en riesgo la salud o la vida de los ciudadanos (derrames químicos, fugas de gas o de petróleo, pandemias, o cualquier otro).

Paralelamente, la doctrina McNamara sirvió de anclaje para justificar la tradicional presencia de las Fuerzas Armadas en diferentes tareas de desarrollo nacional, del mismo modo que el pensamiento de Hans J. Morgenthau (1948) y de otros intelectuales militares fueron útiles para la conceptualización de la idea mexicana sobre la seguridad nacional, asentando conceptos clave como poder nacional objetivos e intereses nacionales, y amenazas o antagonismos, entre otros; o como Samuel P. Huntington (1957), quien afirmó desde una perspectiva teórica cómo el pacto civil-militar mexicano se sustenta en la autonomía militar, y en la no intervención de estos en el ámbito político, partidario y electoral.

La declaración de la Conferencia Especial de Seguridad de la Organización de Estados Americanos, realizada en México en octubre de 2003, ratificó y estandarizó esta visión desarrollista en los países de América Latina y el Caribe (OEA, 2003). Esto se definió como seguridad multidimensional y las Fuerzas Armadas en el subcontinente asumieron formalmente la doctrina McNamara (Barrachina & Rial, 2006, p. 150).

La doctrina mexicana

Desprendido de la Revolución mexicana (1910-1920), México tiene doctrinas militares que vinculan estrechamente a las Fuerzas Armadas con la población. Tiene una división institucional sui generis, donde están separadas las dos secretarías de Estado militares desde 1939: la SEDENA y la SEMAR. Las principales doctrinas militares emanadas en México son el Plan de Defensa Nacional contra un agresor externo (Plan DN-I); el Plan para operar contra aquellos individuos o grupos que afecten la paz social y el orden público (Plan DN-II), y, desde 1966, el Plan militar para auxiliar a la población ante catástrofes naturales (Plan DN-III-E). En la SEMAR, a su equivalente, relacionado con la labor en auxilio de la población, se le denomina Plan Marina. En 2019 aparece la Guardia Nacional (GN), una fuerza policiaco-militar mixta, que tiene una estrecha relación de subordinación operacional con la SEDENA, pero que se ubica orgánicamente bajo la estructura de una secretaría de estado civil, como es la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC). En la Guardia Nacional, desde 2020, las acciones en el mismo sentido se dan bajo la nomenclatura de Plan GN-A.

En el Ejército, el origen para la reflexión doctrinaria en estos temas fue la lección que dejó el huracán Inés en 1966 (NOOA, 2024). El 10 de octubre de ese año, el embate del huracán Inés de categoría 5, que afectó a los estados de Veracruz y Tamaulipas fue muy severo. La crecida del río Panuco provocó la muerte de 74 personas, dejó sin hogar a 84.000 personas y destruyó al menos 2.500 viviendas. Tras el paso del huracán Inés se aprobó la implantación del Plan DN-III-E para apoyar a la población en casos similares de una forma organizada y, a partir de esta fecha, se incluye en todos los documentos doctrinarios y legales de las Fuerzas Armadas mexicanas (Milenio, 2022).

En el caso de la SEMAR, al aumentar las actividades marítimo-pesqueras, comenzaron a atenderse accidentes como hundimientos y encallamientos que requirieron su intervención, en ausencia de organismos civiles especializados en dichas labores. Por otra parte, las primeras tareas de auxilio registradas en las que participó de forma organizada el personal naval se remontan a octubre de 1959, cuando el huracán Linda destrozó el puerto de Manzanillo con una fuerza sin precedente. Esta tormenta fue clasificada como categoría 5 plus, siendo el fenómeno hídrico más destructivo en las costas del Pacífico mexicano en el siglo XX, donde murieron más de mil personas (Martínez, 2023). Ello llevó a la SEMAR a debatir la configuración de planes apropiados para este tipo de desastres en las costas. El 9 de enero de 1966, la Comandancia General de la Armada publicó un Plan para emergencias y desastres. Con ello, de forma prácticamente paralela, los dos institutos militares configuraron planes para actuar en casos de desastres naturales.

El Ejército y la Armada fueron conscientes de la receptividad de la población a su labor, y discutieron en los organismos militares sobre la aceptación de las Fuerzas Armadas por la población cuando desarrollan estas actividades. Las conclusiones de estas reflexiones llevaron a que estas acciones se realicen de forma sistemática y a lo largo del tiempo. Por ejemplo, de 1976 a 1982, en la memoria del sector Defensa para el periodo, se reconoce que México es un país afectado frecuentemente por fenómenos naturales y accidentes mayores (SEDENA, 1982), Tabla 1.

Tabla 1.

Principales acciones atendidas porei Plan DN-III-E: 1976-1982

Fuente: Elaboración propia con base en SEDENA (1982).

El sismo de 1985: ¿estado de sitio?

En 1985, los días 19 y 20 de septiembre, con el terremoto en el centro del país, México vivió una de las catástrofes naturales más severas del siglo XX. Murieron bajo los escombros más de 9.000 personas y, por vez primera, hubo un debate entre las élites civiles y militares sobre decretar estados de sitio en los puntos clave donde se desplomaron edificios, o permitir la activa participación de la sociedad civil. El presidente Miguel de la Madrid optó por encargarle al regente del Distrito Federal (hoy Ciudad de México) la gestión de la crisis y ordenó al Ejército y la Marina que no detuvieran el impulso solidario de la población en los rescates. Derivado de esta crisis, se constituyó el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), bajo la coordinación de la Secretaría de Gobernación, al cual se subordinan la acción del Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada (y actualmente la GN) (Vallarta, 1997).

Un año después de los sismos, se redacta y aprueba en el Congreso la Ley Orgánica del Ejército y la Fuerza Aérea (1986). En su artículo primero se señala que las misiones generales de la institución son: defender la integridad y la independencia; garantizar la seguridad interior; auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas; realizar acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país y, en caso de desastre, prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstrucción de las zonas afectadas (DOF, 1986b). Es la primera vez que en México se incluye en un ordenamiento legal el tratamiento de los desastres naturales y las responsabilidades de las FF. AA. en este tema.

En 1974, el trabajo del Capitán de Navio Salvador Gómez Bernard en su obra Poder nacional, menciona que las FF. AA. en países como México se deben comprometer con los problemas de desarrollo y respaldar activamente a la población civil más necesitada. Posteriormente, el Capitán de Navio Marco Antonio Peyrot (1984), en su artículo "Conceptos generales sobre el poder nacional", sostiene que los antagonismos producto de la realidad geográfica del país, que incluyen principalmente afectaciones por huracanes y terremotos, son elementos dinámicos que influyen temporalmente de forma negativa sobre el poder nacional (Peyrot, 1984). Por otra parte, el General Clemente Vega, que escribió en 1988 la obra de doctrina más importante del Ejército: Seguridad nacional: concepto, organización, método, donde reafirma esta visión (Vega, 1988, pp. 255-256). Peyrot y Vega serían posteriormente los secretarios de Marina y Defensa en el gobierno del presidente Vicente Fox Quesada (2000-2006), en el que se aprobaría la Ley de Seguridad Nacional (2005), vigente en México.

Desarrollo operativo

Como se ha señalado entre los planes aprobados por el Ejército mexicano, en el DN-III-E, la Fuerza Militar se despliega ante calamidades naturales que rebasan las capacidades de las estructuras civiles para proteger a la población (Giles & Méndez, 2019). En julio de 2001, el secretario de Marina comunicó a los mandos navales la implementación de un plan homólogo al DN-III-E, con una organización de las acciones de auxilio distribuidas en cuatro niveles: local, regional, litoral y nacional, conforme al SINAPROC que había sido creado en 1985. Para distinguirse del plan DN-III-E del Ejército, a este nuevo instrumento se le denominó Plan Marina (Giles & Méndez, 2019).

En 2000, durante la administración del presidente Vicente Fox Quesada (2000-2006), la alerta sobre crisis de origen natural se generó a causa de explosiones y el incremento de actividad del volcán Popocatépetl, que afectó a los estados de Puebla, Morelos, Tlaxcala y la Ciudad de México. En 2001, fue activada por las fuertes tormentas tropicales Chantal, Juliette e Iris, que alcanzaron la categoría 4. En 2002, por el ciclón tropical Isidore en Yucatán. En 2003, se generó una intensa actividad sísmica en Jalisco, Colima y Michoacán. En 2005, el huracán Wilma se estacionó en Cancún (Quintana Roo) durante una semana afectando severamente a la industria hotelera y la población local, y el ciclón Stan, en Chiapas, destruyó buena parte de la infraestructura pública de la entidad, al provocarse numerosos deslaves y derrumbes en las montañas chiapanecas. Aquel año también ameritó atención el incremento de la actividad explosiva del volcán de Colima (SEDENA, 2005, pp.36-68).

Durante el gobierno del presidente Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012), los principales fenómenos naturales que afectaron el país fueron las lluvias e inundaciones de Tabasco en 2007; así como el impacto del huracán Dean, en Veracruz, Hidalgo y Quintana Roo. En 2010, se desarrolló el ciclón Alexque golpeó Nuevo León, Coahuilay Tamaulipas; así como Karl y Matthew que lo hicieron en Veracruz. Por su parte, entre 2012 y 2018, durante el gobierno del presidente Enrique Peña Nieto, el plan DN-III-E se movilizó en 2.105 desastres ocasionados por huracanes, tormentas tropicales, frentes fríos, sismos, lluvias fuertes e incendios forestales. Participaron para atender estas contingencias 179.435 efectivos, auxiliando a más de 4 millones de personas afectadas. Entre estas, se evacuaron 65.889 personas de sus poblados de origen de manera temporal. Los principales fenómenos naturales en este periodo fueron los ciclones Ingrid y Manuel en 2013, que afectaron principalmente al estado de Guerrero; el ciclón Odile en 2014 en Baja California y los dos sismos de septiembre de 2017, que golpearon los estados de Oaxaca, Chiapas, Puebla y la Ciudad de México (Bucio, 2016).

Al crearse la GN, en 2019, se publicó el 29 de abril de 2020 la creación de la Dirección General de Servicios Especiales. En su seno se agrupa el Batallón de Protección Civil con funciones similares a las del Ejército y la Marina en sus planes respectivos. Con ello, la GN brinda servicios de protección civil en casos de calamidades, situaciones de alto riesgo o desastres por causas naturales. Formalmente, el Plan Guardia Nacional (Plan GN-A), denominado "Plan de GN de asistencia a la sociedad en casos de emergencia", se aprueba el 21 de septiembre de 2020. El 5 de diciembre de 2022, se crea la Fuerza Especial de Reacción e Intervención (FERI) de la GN para realizar operaciones de prevención y combate de delitos, y desarrollar capacidades y entrenamientos para actividades de rescate a población en situaciones de alto riesgo (Guardia Nacional, 2023a). El origen del Plan GN-A de asistencia a la sociedad, se fundamenta en estrategias de protección civil con carácter interinstitucional (civil-militar) debido a que la GN en sus despliegues debe coordinarse con los cuerpos de seguridad municipales y estatales.

Planes militares y misiones humanitarias en la pandemia por COVID-19

Como se mencionó, en el Ejército, el Plan DN-III-E existe formalmente desde 1966. Sus funciones están enmarcadas en la Ley Orgánica del Ejército y la Fuerza Aérea, artículo 1.°, fracciones III, IV y V (SEDENA, 1998, p.4). Tanto el Ejército, como la Fuerza Aérea y la Armada han aplicado el concepto de operaciones especiales y de despliegue rápido en misiones no militares. En el lenguaje militar internacional, estas misiones se consideran misiones militares humanitarias, de no combate.

En términos legales (más no reales), para la aplicación del Plan DN-III-E, el Plan Marina y el Plan GN-A, las FF. AA. y la GN se deben subordinar al Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), que se ubica bajo la cobertura institucional de la Secretaría de Gobernación. La coyuntura de caos que se vivió durante el rescate de la población afectada por los sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985 llevó a la instauración del SINAPROC, como organismo coordinador interinstitucional (civil-militar). Las bases del SINAPROC se contienen en el Diario Oficial de la Federación del 6 de mayo de 1986 (DOF, 1986a). A su vez, el SINAPROC incluye el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED). Para la coordinación de las labores de prevención y rescate a apoyo a población damnificada, participan trece dependencias del Gobierno federal en el Consejo Nacional de Protección Civil, creado en mayo de 1990 (DOF, 1990). A ello habría que agregar la participación de otras dependencias como la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) y la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) para detección de sismos y asuntos meteorológicos, y Gobiernos estatales y municipales (SEDENA, 1999, pp. 40-47). La preeminencia militar en estas operaciones se debe al poco respaldo financiero y organizativo de los órganos civiles, y derivado a la modalidad sui generis del proceso de toma de decisiones en México, el presidente puede movilizar rápidamente a las Fuerzas Militares, y no al SINAPROC.

Un ejemplo claro de crisis atendida por las FF. AA. fue la provocada por la pandemia de la COVID-19. Francisco Garibay (2022) afirma que a pesar de la pandemia de la influenza H1 NI que se desarrolló en México en 2009,¹ no existía en el país una estrategia que incluyera políticas concretas para la atención de las pandemias, hasta que se desató la crisis de la COVID-19, a finales de 2019.Durante el periodo de afectación de la influenza H1 NI, la participación de las FF. AA. de México fue limitada y los esfuerzos se concentraron en mantener y recuperar el estado de salud de soldados y derechohabientes del Instituto de Seguridad Social de las FF. AA. Mexicanas.

La pandemia de la COVID-19 se abordó, a diferencia de la influenza, como un asunto de seguridad nacional y las FF. AA. recibieron recursos complementarios para apoyar a la sociedad. La SEDENA recibió numerosos recursos financieros, se contrataron 3.694 profesionales sanitarios y se aumentó el número de camas hospitalarias, entre otras cosas (Garibay, 2022, p.12). En el 4.° Informe de labores de la Secretaría de Defensa Nacional, correspondiente a 2021 y 2022, se afirma que hasta el 30 de marzo de 2022 se mantuvieron activas 120 instalaciones como hospitales COVID-19, sumando un total de 1.990 camas de terapia intensiva, y 2.380 de hospitalización, atendiendo a 34.671 personas (SEDENA, 2022).

La SEMAR, por su parte, afirmó, en su 3.er Informe de labores, que sus funciones en relación con la COVID-19 se centraron en tareas informativas a la población, a través de patrullajes terrestres, en el apoyo como escoltas proveyendo seguridad a la Secretaría de Salud en la campaña nacional de vacunación, así como la seguridad de los propios hospitales destinados a combatir la pandemia (SEMAR, 2021).

En las siguientes líneas se señalan otros ejemplos de la participación de la SEDENA, la SEMAR y de la GN en relación con la atención de desastres naturales. Entre ellos se destaca la respuesta al huracán Otis, que golpeó Acapulco en octubre de 2023, a efectos de tener una imagen más completa de la participación de los elementos militares mexicanos en este tipo de actividades.

En su 4.o Informe de labores, del 1.o de septiembre de 2022, la SEDENA reconoce haber participado, en el periodo informado que va del 1 .o de septiembre de 2021 al 31 de julio de 2022, en la atención de 197 situaciones de auxilio a la población, relacionados con ciclones tropicales, utilizando a 10.972 soldados y 918 vehículos. Rara la atención de 1.204 incendios desplegaron 36.811 integrantes de la Secretaría y 2.239 vehículos. Atendieron cuatro accidentes aéreos, 12 ferroviarios, 83 vehiculares, y vulneraciones de infraestructura, amenazas de bomba, derrumbes y tomas clandestinas de gas y de gasolina, donde fueron empleados 7.306 soldados y 431 vehículos para atender un total de 199 situaciones complicadas. En asuntos relacionados con movimientos geológicos, se atendieron cinco derrumbes y dos agrietamientos en los que fueron enviados 273 elementos y 28 vehículos. También se reaccionó a 14 declaratorias de emergencia emitidas por la Coordinación Nacional de Protección Civil, en las que se apoyó a 43.173 familias de 157 municipios, participando 13.307 militares en la atención, que entregaron 1.327.507 insumos de ayuda a los afectados. Por otra parte, apoyando a la Secretaría de Bienestar, se entregaron 293.397 paquetes de enseres a familias beneficiadas de los estados de Tabasco, Chiapas, Veracruz, Puebla, Hidalgo, Sinaloa, Nayarit y Oaxaca.

La Subsección de Protección Civil de la SEDENA clasifica los resultados del Plan DN-III-E en 2022 en cuatro grandes bloques. Los que tienen que ver con fenómenos hidrometeorológicos (depresión tropical, deslave, frente frío, granizada, helada, huracán, inundación fluvial, lluvias, nevadas, sequía, tornados); los provocados por fenómenos químico-tecnológicos (derrame de gasolina, derrame de sustancias químicas, explosiones, explosiones de pirotecnia, explosiones de gas LP, explosión de polvorines, fuga de gas LP, fuga de gases tóxicos, incendio forestal e incendios urbanos); los generados por lo que se considera fenómenos socio-organizativos (accidentes aéreos, accidente ferroviario, accidente vehicular, afectación a infraestructura, amenaza de bombas, derrumbe en minas, tomas clandestinas de gas, tomas clandestinas de gasolina, rescate de personas), y, finalmente, los fenómenos geológicos (agrietamiento, derrumbes y sismos) (SEDENA, 2022).

A pesar de que todos los elementos de la SEDENA son llamados en caso de la aplicación del Plan DN-III-E, existe una Fuerza de Apoyo para casos de desastre, que se sitúa en el Campo Militar N.o 1 de la Ciudad de México, y que se encuentra a cargo de un General Brigadier. En 2009 se creó equipo para dar respuesta inmediata a emergencias y desastres, especializado en búsqueda y rescate de personas en estructuras colapsadas, integrado por 54 militares. El 16 de junio de 2023, aprovechando el 57.o aniversario de la creación del Plan DN-III-E, se amplió este equipo, tras la experiencia en el apoyo a los sismos en Turquía de febrero de 2023, creando un Batallón de Atención de Emergencias al mando de un Coronel, e integrado por 597 elementos especializados en funciones de búsqueda y rescate en sismos, en alta montaña, en contextos acuáticos; así como en afectaciones de origen químico, biológico, radioactivo, o nuclear. El Batallón tiene su sede en el Campo Militar de Santa Lucía y depende operativamente de la Subsección de Protección Civil de la SEDENA (SEDENA, 2023a; SEDENA, 2023b).

La SEMAR en su 3.er Informe de labores, publicado el 1.o de septiembre del 2021, y que cubre las actividades entre el 1 .o de septiembre de 2020 y el 31 de agosto de 2021, señala que el Plan Marina se activó entre el 30 de octubre y el 9 de diciembre de 2020 para atender los efectos de la tormenta tropical ETA, que golpeó los estados de Chiapas y Campeche; también se atendieron en Tabasco las consecuencias de las inundaciones provocadas por el frente frío número ocho, entre el 31 de octubre de 2020 y el 16 de febrero de 2021, utilizando a 764 marinos, 43 vehículos, dos autobuses, cinco pipas de agua, cuatro cocinas móviles, 13 embarcaciones, tres helicópteros y dos drones. También se dragaron las desembocaduras de los ríos Grijalva y González para evitar el desbordamiento de los ríos. Por otra parte, en Oaxaca se activó la fase de auxilio a consecuencia de un sistema de baja presión que ocasionó fuertes lluvias. En Lázaro Cárdenas, el 19 de junio de 2021, se evacuaron nueve personas, y el 27 de junio, veintisiete personas más a consecuencia de los efectos del huracán Enrique. En relación con la respuesta a incendios, se participó en las tareas de control de 19 incendios entre marzo y abril de 2021, utilizando 53 marinos y tres helicópteros en los estados de Oaxaca, Chiapas y Coahuila.

Se señala en el citado informe que las principales actividades que la SEMAR realiza en el Plan Marina son la evacuación de personas, la entrega de raciones de comida preparada, la entrega de paquetes con enseres domésticos, el suministro de agua potable, la entrega de despensas, vuelos de reconocimiento, entrega de cobertores, colchonetas y víveres perecederos, así como el transporte de funcionarios, los patrullajes de seguridad y los relacionados con la difusión de información. Actividades adicionales que realiza la SEMAR son la recuperación de cuerpos, consultas médicas y suministro de medicamentos, traslados médicos, entrega de kits de limpieza, retiro de basura, colocación de costales en los bordos de los ríos, rescate de animales, reparación de drenajes, desazolves, limpieza de vivienda y apoyo a familias en el traslado de efectos personales.

En su 5.° Informe de labores, de fecha de 1 .o de septiembre de 2023, la SEMAR reportó las actividades realizadas desde septiembre de 2022 a finales de agosto de 2023. Entre estas, destacaron que el 14 de octubre de 2022 reaccionaron a una declaratoria de emergencia presentada en Chiapas, por el impacto de lluvias e inundaciones, y que entregaron 4.156 despensas y 16.624 litros de agua embotellada; también actuaron en Nayarit el 23 y el 24 de octubre de 2022 reaccionando a otras inundaciones producidas por lluvias fuertes. En ese caso se entregaron 6.875 despensas y 2.700 litros de agua embotellada.

Una de las actividades más destacadas en este informe fue la relacionada con la atención a la actividad del volcán Popocatépetl. Del 23 de mayo al 4 de junio de 2023, la Unidad Naval de Protección Civil realizó 16 vuelos no tripulados con un dron en las inmediaciones del volcán para obtener información gráfica de su actividad, que posteriormente fue enviada a la Coordinación Nacional de Protección Civil para su análisis y estudio. Por otra parte, la SEMAR participo en el combate de 18 incendios forestales, con 60 marinos y seis helicópteros.

Por otra parte, el 17 de septiembre de 2022, 100 marinos auxiliaron a la población afectada por la tormenta Lester, en Guerrero. El 30 de septiembre, 50 elementos de la SEMAR apoyaron en Sinaloa a los afectados por la tormenta Orlene. El 2 de octubre, un grupo de 51 elementos se desplazó a Oaxaca para auxiliar a la población tras una etapa de lluvias torrenciales. El 24 de octubre otro grupo apoyó en Nayarit a los afectados por el paso del huracán Roslyn. El 7 de enero de 2023, rescataron el cuerpo de una persona que falleció en la línea 3 del metro de la Ciudad de México. El 19 de enero, rescataron el cuerpo de otra persona fallecida en un derrumbe en la Alcaldía de Miguel Hidalgo de la Ciudad de México. Finalmente, entre el 6 y el 16 de febrero se señala en el informe que 35 marinos y dos grupos de perros pertenecientes al Grupo de Rescate Frida se desplazaron a Turquía, para brindar apoyo a los afectados por los terremotos en ese país.

La GN se incorporó recientemente a las tareas de apoyo a la población en la mitigación de los efectos de los diferentes desastres. En el informe correspondiente a 2022 (Guardia Nacional, 2022), afirman que emplearon 7.510 efectivos y 929 vehículos, así como 8 aeronaves, para atender 279 situaciones relacionadas con inundaciones, huracanes, desbordamiento de ríos, derrumbes, incendios, derrame de hidrocarburos, explosiones, y sismos. Reconocen de forma específica y más detallada su participación en la atención de las consecuencias de fenómenos hidrometeorológicos y químico-tecnológicos. De la misma forma que la SEMAR, la GN también apoyó al Centro Nacional de Prevención de Desastres con la utilización de un helicóptero para monitorear el volcán Popocatépetl.

El reporte que la Guardia Nacional realiza en su Informe anual de actividades de 2023 (GN, 2023b), con relación a los resultados del Plan de asistencia a la sociedad en casos de emergencia (Plan GN-A), señala que realizaron puentes aéreos y terrestres, reconocimiento y evacuación de daños en áreas afectadas, acciones de búsqueda y rescate, operativos de mantenimiento del orden, y resguardo de albergues y puestos de distribución de alimentos. Durante 2023, se activó el Plan GN-A en 428 ocasiones, utilizándose 14.921 elementos y 1.484 vehículos. Así, la GN atendió 245 situaciones relacionadas con fenómenos químico-tecnológicos, 127 accidentes de tránsito, 9 sismos y 47 huracanes o tormentas tropicales, entre ellos, el huracán Lidia, que impacto el 8 de octubre de 2023 en el Pacífico mexicano con categoría 4; la tormenta Max que descargó el 9 de octubre en Guerrero y Michoacán, y que provocó que se movilizaran 4.633 guardias nacionales y, principalmente, el huracán Otis, de categoría 5 que impacto con mucha dureza en Acapulco, el 25 de octubre de 2023, y que movilizó a 10.000 guardias nacionales, que conjuntamente con 14.712 elementos de la SEDENA y de la SEMAR se desplazaron a esta ciudad para contribuir a las tareas de gestión del impacto del huracán sobre la comunidad (SEDENA, 2024).

Dimensión internacional de los planes de protección civil y ayuda humanitaria

La doctrina no ofensiva militar, que determina que los planes de defensa de las FF. AA. mexicanas sean solo despliegues en el territorio nacional, tiene una excepción con los planes DN-III-E, Plan Marina y Plan GN. Esto envuelve un concepto de asistencia humanitaria (Rodríguez & Merino, p. 36). Ello se explica por el avance organizativo en preparación de contingentes especiales para fuerzas multipropósito, por la adquisición de equipo, principalmente, la fuerza aerotransportada de helicópteros y aviones de transporte, y el desarrollo de doctrinas de despliegue rápido de muchas unidades del Ejército, la Fuerza Aérea y la Marina (Lira, 2023). Lo anterior debido a que la asistencia a población civil en casos de desastre, poco a poco se transformó en asistencia militar en el exterior, como parte de un concepto militar, pero de NO combate, que se ubica como ayuda humanitaria (Excélsior, 2016). Esta labor en el exterior se amplía debido a que, desde 2007, se ha fortalecido la capacidad de despliegue de las FF. AA. mexicanas, ya que se incrementa el equipo de rápido despliegue, por ejemplo, para la "guerra" al narcotráfico (Bucio, 2016).

Desde los 1970, en caso de sismos y huracanes comenzaron a trasladarse equipos militares y tropas a países de América Central. Una de las primeras asistencias en esta dirección, fue para participar en los rescates de población por la destrucción de la ciudad de Managua, provocada por un sismo de magnitud 6,2, el 23 de diciembre de 1972. El centro de Managua desapareció. Se calcularon 19.320 muertos y 20.000 heridos. Muchos otros países enviaron a las secciones nacionales de la Cruz Roja de forma inmediata. La SEMAR envió la fragata Manzanillo, entregando alimentos, agua potable, equipo médico y materiales de construcción.

El 10 de octubre de 1986, un terremoto con una magnitud de 7,5 grados en la escala de Richter tuvo lugar en El Salvador. Se contabilizaron 2.200 muertos, 20.000 heridos y 200.000 damnificados. También hubo 150.000 edificios destruidos, 288.679 casas totalmente destruidas y 108.226 casas dañadas. El terremoto destruyo el 80 % de la ciudad. Las primeras brigadas de rescate que llegaron a San Salvador fueron las de México y Francia. Se asistió con ayuda humanitaria y efectivos militares especializados en rescate, equipos caninos y médicos militares. A nivel simbólico, asistieron a los rescates en los escombros de edificios en San Salvador, dos brigadistas civiles "topos", que se destacaron en los sismos de septiembre de 1985, participaron activamente en El Salvador (La Prensa Gráfica, 2006a). En los años 1990, esta actividad se incrementó durante el gobierno del presidente Ernesto Zedillo, sobre todo en los países latinoamericanos y del Caribe.²

Sobresale en estos casos la ayuda prestada a los países centroamericanos durante el huracán Mitch. El despliegue fue ordenado por el presidente Ernesto Zedillo el 3 de noviembre de 1998. En primer lugar, se organizó un importante puente aéreo y naval. Se enviaron 665 elementos de la SEDENA. Participaron 1.428 efectivos entre personal militar y civil, de otras dependencias federales como la Secretaría de Salud. También se distribuyeron alimentos y agua embotellada, medicamentos, vacunas y plaguicidas, y se ayudó a restaurar la electricidad (La Prensa Gráfica, 2006b).

La participación ante el embate del huracán Katrina en septiembre 2005, es uno de los hechos más sobresalientes de la historia militar mexicana, por lo que significa el ingreso a territorio de Estados Unidos. El 23 de agosto de 2005, el huracán Katrina nació en las Bahamas y cruzó el sur de la península de Florida como un huracán de categoría 1. Se fortalece rápidamente en las aguas del golfo de México. El mayor número de muertes se tuvo en Nueva Orleans, al quedar inundada la ciudad debido a que se venció el sistema de protección a través de diques. En cuestión de horas, los días 7 y 8 de septiembre, se inundaron todas las ciudades costeras de Misisipi. Murieron 1.800 personas. Además, los muelles y puertos se destruyeron, así como las embarcaciones estacionadas en ellos. Casi setenta países enviaron cooperación a Estados Unidos. Un detalle importante es que la Fuerza Aérea de este país tenía déficit de helicópteros en el sur de Estados Unidos, por estar destinados en Irak. Kuwait otorgó el monto más grande de ayuda financiera, USD 500 millones; Catar y Emiratos Árabes Unidos donaron USD 100 millones cada uno; Corea del Sur, USD 30 millones; Australia, USD 7 millones; India y China, USD 5 millones, entre ambos; Taiwán, USD 3 millones; Nueva Zelanda, USD 2 millones; Pakistán, USD 5 millones, y Bangladesh, USD 1 millón.

México canalizó su asistencia a través de la Cruz Roja mexicana. Sin embargo, por la buena relación bilateral que existía en aquel momento entre los presidentes George W. Bush y Vicente Fox, Estados Unidos aceptó recibir ayuda militar directa en su territorio por parte de México, siendo este un hecho inédito en la historia desde la guerra México-Estados Unidos de 1848 (El País, 2005). 200 toneladas de comida se trasladaron en cinco aviones de la Fuerza Aérea Mexicana el 1.° de septiembre, hacia la Base Kelly de la Fuerza Aérea ubicada en San Antonio, Texas. Además, se envió ayuda terrestre con un convoy de 45 vehículos militares que cruzaron la frontera por Laredo, Texas. Se trasladaron 196 miembros de la SEDENA, y 14 camiones cisterna con agua, comedores comunitarios, una unidad de atención médica y más de 250 toneladas de comida, agua embotellada y provisiones médicas. En el caso de la SEMAR, el buque Pápaloapan (ARM A-411) se aproximó al puerto de Biloxi (Misisipi) con 200 toneladas de agua, con medicamentos de uso inmediato y equipos de rescate: incluyeron siete vehículos anfibios, ocho vehículos todoterreno, dos transportes de agua, una ambulancia y dos helicópteros de salvamento. En el equipo naval también participaron dos helicópteros MI-17, equipos de radio comunicación, personal médico y 296 toneladas de alimentos. Cabe mencionar que también la Marina mexicana participó junto a la Marina de Holanda. La misión militar mexicana concluyó su labor el 25 de septiembre de 2005. En todo ese periodo menor a un mes, sobresale que se sirvieron 170.000 raciones de alimentos calientes (El Economista, 2015).

El fenómeno natural más impactante de la historia reciente del continente tuvo lugar en Haití, con el terremoto del 12 de octubre de 2010. Con una intensidad de 7 grados en la escala de Richter, el área metropolitana de Puerto Príncipe y Petionville perdió el 65 % de las edificaciones. Tuvo un saldo de 316.000 fallecidos, 350.000 heridos y 1,5 millones de personas perdieron su hogar. La infraestructura física del Gobierno nacional quedó prácticamente derrumbada. Incluso los edificios que albergaba al comando de la ONU de la Misión de estabilización de las Naciones Unidas (Minustah) se desplomó, dejando a los militares desplegados en el territorio sin mando, y murieron 96 soldados y funcionarios de la ONU (Durán, 2010). México actuó rápidamente en las labores de rescate, y estableció un puente aéreo y marítimo. Se transportaron más de 15.000 toneladas de alimentos y ayuda de todo tipo, como potabilizadoras de agua, y se emprendió una campaña de vacunación para evitar epidemias. El Gobierno mexicano trabajó junto con el de España para instalar cocinas comunitarias (transportadas por la SEDENA y SEMAR). Con el Gobierno japonés, a través de la agencia JICA, se instrumentaron proyectos de sismo-resistencia, para organizar las labores de reconstrucción (AMEXCID, 2010).

Casi inmediatamente del sismo, según el director de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional, el primer avión militar salió al segundo día del sismo, transportando al personal militar con su propio equipo. Los primeros quince días, se enviaron cuatro vuelos con más personal de apoyo, y a partir del quinto vuelo se empezó a enviar cargamento con materiales de socorro, equipos médicos, plantas potabilizadoras de agua y medicamentos de emergencia, equipos de primeros auxilios y despensas (Toro, 2010). Por su parte, la SEMAR instaló cocinas más pequeñas con comidas calientes para niños. También México envió una ambulancia a cargo de la Policía Federal, siendo el único país que trasladó una ambulancia, y esta operó juntamente con médicos españoles para el traslado de personas.

En Haití, México participó de un esquema novedoso de cooperación militar-civil denominado cooperación triangular. Consiste en coordinarse con otros países, para no duplicar esfuerzos. Por ejemplo, a nivel militar, México solicitó a Estados Unidos el "préstamo" de un avión militar Galaxy para trasladar cocinas e implementos voluminosos y pesados:

Pedimos entonces el apoyo del Ejército de Estados Unidos para que en uno de estos grandes aviones que ellos tienen se llevara nuestra cocina. La sola gestión para que el Ejército de Estados Unidos se llevara la cocina y la tuviera lista para su transporte tomó un mes. Traer el Galaxy a la base de Santa Lucía; llevar la cocina y subirla. De ahí el avión se la llevó a Miami, donde la metieron en un barco estadunidense con rumbo a Haití. ¡Coordinar eso con los estadunidenses!. (Toro, 2010, p.148)

El otro esfuerzo de cooperación triangular con Haití fue con el Gobierno de Tailandia. Este país decidió hacer una importante donación en recursos financieros, dadas las distancias de Asia hacia el Caribe. Se coordinó a través de la embajada de Tailandia en ciudad de México. Ellos compraban el material en México, desde aquí se trasladó a Haití en los buques mexicanos (Toro, 2010, p.149). En los primeros dos meses después del sismo, se enviaron 26 aviones y 19 buques con ayuda mexicana. La ayuda para asistir a Estados Unidos en 2005 y a Haití en 2010, son los casos más relevantes por la dimensión de la ayuda y por el simbolismo político y diplomático de la misma.

Militarización de la respuesta a las emergencias y sus riesgos

La percepción sobre las FF. AA. mexicanas es positiva. En los últimos veinte años son respaldadas en encuestas de opinión con entre 50 % y 60 % de confianza, por encima de otras instituciones clave del Estado, como la Policía, que oscila en promedios de 30 % de confianza. Ante la democratización del país de 2000, subió la confianza de la población en las Fuerzas Armadas. Una de las razones es la acción de ayuda a la población civil de bajos recursos que es la más afectada cuando suceden desastres naturales. El aparato de comunicación de las FF. AA. actúa con gran difusión en todo el país, lo que le da apoyo a esa misión militar y a la imagen de las Fuerzas Armadas. La encuesta de Latinobarómetro señala que en el continente, México ocupa el tercer lugar de respaldo de la población hacia las Fuerzas Armadas, después de El Salvador y Uruguay. El índice de aprobación de la población mexicana es de: 1995: 52 %; 2000: 52 %; 2005: 55 %; 2010: 58 %; 2015: 60 %; 2020: 49 % y 2023 58 % (El Financiero, 2023).

En México, tres instituciones gubernamentales y sociales compiten por el liderazgo: la iglesia, las universidades y las Fuerzas Armadas. Entre las instituciones gubernamentales no hay ninguna otra que supere estas cifras, y esto les da basamento a las FF. AA. para ubicarse en el aparato del Estado sin modificaciones institucionales, pues "no se considera necesario". Nos referimos al periodo cuando se pasó de partido hegemónico a una democracia multipartidaria (1988-2000), que en América Latina se edificaron ministerios de defensa civiles, mientras que en México las élites políticas no lo consideraron importante, ni en ese momento, ni en la actualidad. Desde 2000, cuando el partido dominante PRI dejó el poder y se transitó hacia la democracia multipartidaria, las FF. AA. no han expresado partidización o identificación con alguna fuerza política. Esto les da legitimidad, a lo que agrega su prestigio como una fuerza técnico-profesional, para lo cual la asistencia a la población ante los desastres es un factor clave.

A lo anterior se agrega una actitud de subordinación total de los dirigentes de las FF. AA. al presidente de la república, no importando el partido político ni la ideología que ostente. Las FF. AA. sostienen una doctrina de lealtad que las mantiene con muy elevada ubicación en el seno de la clase política, tanto federal (presidente, secretarios de Estado, diputados y senadores y aparato judicial); estatal (gobernadores, legislaturas locales en los estados y aparato judicial estatal), y municipal: presidentes municipales de los 2.469 municipios y alcaldías que conforman los 31 estados y la Ciudad de México. Esta imagen se confirma porque a nivel federal, son las instituciones que tienen despliegue en todo el territorio nacional, conocen la geografía rural (en el caso del Ejército), controlan los puertos y el mar territorial (la SEMAR) y las vías de comunicación terrestre (la GN).

Conclusiones

Los planes militares DN-III-E, Plan Marina y Plan GN-A se han fortalecido dentro de las FF. AA. mexicanas. En primer lugar, su despliegue en México es el pilar más importante de la comunicación social efectiva, que ayuda a la imagen positiva que la población de México tiene sobre los institutos militares. De ello, las FF. AA. han construido una imagen y una relación positiva basada en el rápido despliegue, organización, distribución de recursos a la población "sin malos manejos de políticos", y capacidades a través del empleo de recursos táctico-militares como son helicópteros y aviones de transporte.

Hacia el exterior se proyecta la diplomacia del país, como una herramienta humanitaria (SEDENA, 2019). En términos prospectivos, se debe tener en cuenta que las condiciones adversas que impone el cambio climático llevan a afirmar que se incrementarán las catástrofes naturales y sus efectos sobre las poblaciones afectadas en todo el mundo. Para ello se están adiestrando las FF. AA. mexicanas (Rodríguez & Merino, p. 36). Según el Global Risks Report del World Economic Forum, se afirma que desde 2017, debido al calentamiento en casi todos los países del mundo, van a sobresalir cinco fenómenos principales: 1) cambios climáticos extremos; 2) falta de reacción gubernamental ante estos; 3) desastres por fenómenos naturales; 4) pérdida de biodiversidad, y 5) desastres ambientales provocados por humanos (World Economic Forum, 2020).

Como reflexión final, cabe observar que la dimensión no democrática de esta profesionalización militar ha afectado en México a las instituciones civiles. En el actual Gobierno, se ha reducido en múltiples funciones a la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes. La SEDENA y la SEMAR tienen el control de casi todos los aeropuertos civiles del país, entre ellos, el de la Ciudad de México. De igual manera, el control de puertos y las llamadas capitanías de Puertos los administra la SEMAR. Lo mismo sucede con la Secretaría de Energía y otras. En el caso de las tareas de protección civil y humanitarias, las FF. AA. son el epicentro de las labores, dejando al SINAPROC como un instrumento sin capacidades de coordinación. Así, poco a poco las instituciones civiles se transforman en "hermanos menores", subordinados a la fuerza y capacidades castrenses.

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Notes

Author notes

*Contacto: Carlos Barrachina Lisón cbarrachina@cndh.org.mx

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