1. Introducción

El estudio trata de valorar los esfuerzos realizados por diferentes pensadores que de una u otra forma contribuyeron al avance de la ciencia de la administración pública, que tiene a los cameralistas y a la ciencia de la policía como sus raíces más remotas. Se trata de obras y documentos que sentaron las bases teóricas para la construcción del estudio de la administración pública a través de la ciencia de la administración pública.

Se pretende afirmar con este recorrido histórico, el carácter de ciencia de la administración pública dentro de las ciencias sociales, tal y como lo señala Guerrero (2009), la administración pública obedece a circunstancias históricas que la convirtieron hoy en día en una disciplina excepcional, de allí, pues que en algunos países, como Francia, se lograron avances en pro de la dignificación de la administración pública como disciplina científica.

Sin embargo, a pesar de lo anteriormente descrito, señala Guerrero (2009), que, al estudiar a la administración pública, el énfasis ha estado en lo aplicado, técnico y descriptivo, y con el paso del tiempo las reflexiones teóricas tendieron a desdibujarse.

La administración pública como ciencia, siguiendo a Guerrero (1980), ha pasado por una crisis de identidad y de creatividad, por un período de indefiniciones y de improductividad, no obstante, también ha pasado por un esfuerzo por crear e innovar. Para Guerrero (1980):

La administración pública habrá de encontrarse consigo misma como fenómeno real, histórico y concreto. La administración pública es un sujeto histórico que existe en el tiempo y el espacio, y que tuvo y tiene una realidad específica en los distintos modos de producción que se han sucedido en la historia (p. 56).

Uno de los principales aspectos que han condicionado el desarrollo disciplinario de la administración pública, en palabras de Zarur (1997), ha sido la ausencia de trabajos que se ocupen de discutir su historia, de recrear sus orígenes, de reconocer sus precursores en espacios geográficos temporales diversos y en ciertas épocas de la historia, no existe una sistematización de ese devenir que muestre los más importantes autores, obras y períodos en que se divida para su estudio el desarrollo de la administración pública.

Un autor que ha realizado aportes en el desarrollo histórico de la administración pública desde la perspectiva marxista es Guerrero,² considerado uno de los pensadores contemporáneos más importantes en administración pública, que tiene aportes importantes en el área de la historia del pensamiento administrativo (Zarur, 1997).

A juicio de Zarur (1997), “en buena medida el sustento de su obra está dado en las reflexiones y aportaciones en torno a la historia y los fundamentos teóricos de la administración pública…” (p.52). Con el libro de Guerrero: La administración Pública del Estado Capitalista (1980), dice Zarur (1997), “se reivindica el carácter histórico de la administración pública y la contribución del marxismo a su estudio…” (p. 60).

En el libro anteriormente citado, Guerrero (1980), precisa y explica el papel histórico de la administración pública en el modo de producción capitalista. A este respecto dice Guerrero lo siguiente:

…la especificidad histórica de la administración pública la situamos exclusivamente en el capitalismo, pero sin desatender sus orígenes en el modo de producción feudal. Así pues, considerando su pertenencia social, económica y política, es preocupación en este trabajo especificar estructuras, procesos y funciones de la administración pública que la identifican y definen como un objeto concreto de estudio (p.57).

Debido a las consideraciones anteriores es que se ha propuesto realizar el presente recorrido histórico y así poder determinar las principales contribuciones realizadas de diferentes teóricos, en diferentes momentos históricos, que le dieron sustento a esta disciplina. Este estudio tiene como propósito estudiar los aportes del pensamiento francés a la ciencia de la administración pública

2. Metodología

La presente investigación sigue el método histórico. “Lo histórico se refiere al estudio del objeto en su trayectoria real a través de su historia, con sus condicionamientos sociales, económicos y políticos en los diferentes períodos” (Rodríguez y Pérez, 2017, p. 189).

El método histórico de investigación de acuerdo con Behar (2008):

puede aplicarse no solo a la disciplina que generalmente se denomina historia, sino que también es posible emplearlo para garantizar el significado y fiabilidad de los hechos pasados en las ciencias naturales y básicas, la medicina, derecho o cualquier otra disciplina científica… (p.41)

Debe señalarse, que la investigación histórica se enmarca dentro de las investigaciones cualitativas y las ciencias sociales “que tienen por finalidad la creación del conocimiento acerca de los acontecimientos individuales y grupales, sus estructuras, conductas, cultura e interacciones en un contexto determinado” (Fusco, 2009, p. 238).

De este modo, se trata de un estudio cualitativo, exploratorio, histórico y de revisión documental. La investigación documental en la presente investigación se apoya en fuentes de carácter documental, dentro de ésta encontramos la investigación bibliográfica que tiene que ver con la consulta de libros, y la hemerográfica que se centra en la consulta de artículos o ensayos de revistas.

Se busca el estado histórico del conocimiento, que significa la búsqueda de diversas fuentes documentales necesarias para el abordaje de la investigación histórica revisión de la literatura para sustentar con bases científicas la investigación. La revisión de la literatura permite al investigador establecer la importancia del estudio que pretende desarrollar, para ello se accede a las fuentes de documentación primaria a través de las fuentes secundarias, seleccionando aquellas que mejor responden a las necesidades e intereses de acuerdo al estudio propuesto.

A pesar de que las fuentes primarias son la base de la investigación histórica, ya que están directamente relacionadas con los hechos y fundamentan el significado de este en el contexto donde surgieron, esta investigación histórica de nivel exploratorio, utiliza fuentes secundarias, es decir “se basan en la información que procede de personas que no estuvieron presente en la escena del acontecimiento, pero relatan los que otros dicen o escriben…” (Fusco, 2009, p. 240).

Por consiguiente, se han escogido como referentes las obras de Flores (1983); Flores y Espejel (2006); Galindo (2000); Sánchez (2001); Moreno (2008); Guerrero (1980; 1985; 1986a; 1986b; 2004; 2009; 2014; 2015); Zarur (1997) y Vicher (2010). La mayoría de las referidas contribuciones teóricas vienen de México, se destacan los aportes de Omar Guerrero, quien ha sido un estudioso de la administración pública con un enfoque crítico y marxista, dan cuenta de ello todas sus publicaciones (libros y revistas científicas) a lo largo de cuatro décadas ininterrumpidas, las cuales aparecen en su sitio web www.omarguerrero.org.

Desde años atrás este reconocido investigador, se ha propuesto la tarea de “buscar, acceder y publicar las obras de los grandes pensadores que encabezaron la gestación de la administración pública como ciencia. Su contribución ha consistido en hacer accesible al público de habla hispana las obras clásicas del pensamiento administrativo. Como secuela de esa labor de investigación destaca su labor de rescate, preparación y publicación de libros clásicos del pensamiento administrativo público” (https://es.wikipedia.org/wiki/Omar_Guerrero_Orozco)

En esta perspectiva, es que en año 2004, Guerrero publica una excelente compilación, luego de 30 años de búsqueda ininterrumpida, de las cuatro versiones de los Principios de Administración Pública de Charles-Jean Bonnin. Para identificar los aportes de Bonnin a la Ciencia de la Administración Pública, se revisará el estudio introductorio realizado por Guerrero de la referida publicación editada por el Fondo de Cultura Económica.

Por otra parte, para la revisión y consulta de la literatura señalada, esta investigación se apoya siguiendo a Fusco (2009) en los siguientes métodos: 1) El heurístico³ para la localización y clasificación de los documentos, 2) El hermenéutico⁴ para el análisis de las fuentes y producción del conocimiento y 3) El deductivo-inductivo⁵ que sería la síntesis y reconstrucción de los sucesos del pasado. Asimismo, utiliza como sub-métodos: 1) El geográfico⁶ y 2) El cronológico.⁷

En referencia al sub-método geográfico, se ha seleccionado a Francia y el estudio de su pensamiento administrativo. Exponemos algunas de las razones de tal selección: 1) Dice Guerrero (2004), que “el alma francesa se distingue por su ingenio y por su administración. No existe país en el planeta, salvo Alemania, donde la administración haya tenido y tenga un papel más decisivo en la construcción nacional…” (p.34); 2) Francia, cuna del absolutismo, sintetizado en la frase <<Estado soy yo>> de Luis XIV, derivó como resultado en un proceso histórico de centralización; 3) Con una estructura económica agraria y con una centralización política y administrativa madura antes de la revolución (Guerrero, 2004); 4) “…en Francia una revolución administrativa precedió a la revolución política, de modo que estando sólidamente asentada la centralización heredada por el antiguo régimen, la administración pública quedó firmemente establecida. Los franceses sufrieron desde 1789 varias revoluciones que cambiaron de manera radical la organización del gobierno…” (Guerrero, 2004, p. 51); 5) La Revolución Francesa para Guerrero (2004), trajo consigo una renovación sustancial de la administración, aunque continuó siendo centralizada y proclama el nacimiento del Estado capitalista moderno; 6) En Francia existieron las condiciones políticas, sociales y económicas, para la creación del Estado de derecho.

En referencia al sub-método cronológico, se tiene que el período de estudio de la presente investigación, abarca desde Jean Bodino, quien establece las bases del estudio de la administración pública moderna y elabora la primera teoría sistemática de la administración pública del Estado absolutista en su libro: Los seis libros de la República (1576), hasta Charles-Jean Bonnin, considerado el fundador de la moderna ciencia de la administración con la publicación de los Principios de la Administración Pública en diferentes ediciones: 1808, 1809; 1812 y un compendio de los tres anteriores en 1829, por lo que se pasa de las ciencias camerales y la ciencia de la policía, época marcada por el progreso, el bienestar y la racionalidad (era antigua, como ciencias de la administración del Estado absolutista) entre los siglos XVI y XVIII, a la era moderna de la ciencia de la administración pública del siglo XIX.

En otras palabras, es el período de edificación del Estado capitalista moderno a través del avance del Estado absolutista que comenzó a gestarse en el siglo XVI, tal y como lo explica Guerrero (1980):

La monarquía absoluta es un Estado capitalista porque ha sido engendrada en el modo de producción capitalista; precisamente es la etapa formativa del Estado capitalista. En el Estado absoluto son construidas las condiciones sociales sobre las cuales se levantará el poder político del capital, acontecimiento que tiene lugar hacia fines del siglo XVIII…La monarquía absoluta es el primer Estado capitalista y, por tanto, se encuentra en una fase transitoria entre el feudalismo y el Estado capitalista moderno… (p. 195).

Con la Revolución Francesa (1789), se da fin al Estado absolutista y la bienvenida al Estado de derecho. “Entre los siglos XVIII y XIX Francia era el país más moderno de Europa, el más poblado y de mayor prosperidad, toda vez que el feudalismo había sido totalmente abolido” (Zarur, 1997, p. 87).

Resulta claro la importancia de acudir a la historia dentro de las investigaciones sociales para una mejor comprensión de la realidad social, en este sentido se destaca la propuesta de Braudel (1970), de larga duración; el referido autor pretende mostrar una historia en movimiento. Visto de esta forma, este trabajo busca orientar la investigación en diferentes momentos históricos vistos como una serie de acontecimientos de la realidad estudiada.

Los referidos momentos contentivos en el recorrido histórico dan paso al desarrollo de la conciencia histórica que “implica la capacidad de reconocimiento de la realidad y del sujeto articulado a esa realidad, que es histórica…” (Rodríguez, 2004, p. 86), y no es más que la:

-apropiación del presente como historia y del pasado como historia viva que se expresa en el presente- implica reconstruir en todas sus dimensiones los problemas de la realidad…En ese ir del presente al pasado y del pasado al presente, se da un ejercicio de apropiación integral de la realidad… (Rodríguez, 2004, p. 87).

Por otra parte, recomienda Rojas (2013), en cuanto a la metodología, entre otros procedimientos, delimitar el tema de estudio para ir cerrando el campo de análisis, esto sugiere realizar en el pensamiento “cortes” de la realidad a través del recurso de la abstracción lo que permitirá determinar en qué parte de los procesos o fenómenos centraremos nuestra atención para su respectivo análisis. Rojas (2013) considera la investigación “como un conjunto de procesos específicos vinculados dialécticamente” (p.89).

El proceso de administración pública es dialéctico y, por tanto, producto de las contradicciones de una sociedad. Su estudio, entonces, debe ser igualmente dialéctico, esto es, no puede aceptar que exista uniformidad en el comportamiento políticoadministrativo, y en consecuencia, la comprobación se dificulta hasta el grado de ser prácticamente imposible (Sánchez, 2001, p.138).

Se destaca entonces la concepción histórica y dialéctica del proceso investigativo (Zemelman, 2011; Rojas, 2013).

3. Resultados

Los resultados del recorrido histórico se muestran en cuatro momentos. En un primer momento se encuentran los aportes de Jean Bodino, considerado el primer teórico de la Administración Pública. En un segundo momento están los aportes del pensamiento administrativo de Anne Roberto Jacobo Turgot, administrador público al servicio del absolutismo francés; Alexis de Tocqueville, quien enfocó su atención a la actividad del estado y Carlos de Secondat, Barón de Montesquieu, quien divulga en occidente el sistema descubierto por Aristóteles: La división de poderes. En un tercer momento se tiene el pensamiento administrativo del absolutismo: las ciencias camerales y la ciencia de la policía como el antecedente más cercano a la ciencia de la administración pública y finalmente en un cuarto momento están los aportes del pensamiento de Carlos Juan Bautista Bonnin, quien publica su obra “Principios de Administración Pública” en el contexto de la Revolución Francesa a finales del siglo XVIII.

4. Discusión

A continuación, se discutirán cada uno de estos aportes a la ciencia de la administración pública

Aportes de Jean Bodin: Primer teórico de la Administración Pública

Jean Bodin⁸ fue un jurista francés del siglo XVI a favor del absolutismo como una forma de gobierno adecuada y del poder del rey por encima de todo. En 1576 sale publicado el libro Los seis libros de la República⁹ en un momento de conflicto social y de problemas religiosos en Francia, donde el poder político se veía afectado por la influencia de la iglesia cristiana y del papa. Bodin recomienda para ese entonces, “…la instauración de un gobierno unitario y fuerte, que a la postre sería una monarquía representada por un soberano” (Flores y Espejel, 2006, p. 155).

Este jurista francés y filósofo político creía en la doctrina del orden jerárquico de las leyes de Santo Tomás¹⁰. El recurso teórico de Bodin fue Dios…todo el poder que detenta el rey, se lo ha otorgado Dios; con este argumento el rey impone su voluntad unitaria por encima de otras voluntades. Una forma de materializar esa voluntad fue por medio de la ley…” (Flores y Espejel, 2006, p. 168).

En referencia a lo anterior, a juicio de Baptista (1996), tras la idea de soberanía,¹¹ solo hay intereses seculares y no la voluntad de Dios en el cielo, sino que predominan las circunstancias y necesidades de los seres humanos en la tierra, se refiere específicamente a la propiedad privada, la posesión a título privado de las familias, verdadera causa de los desórdenes y conflictos sociales y políticos.

El texto de Bodin en palabras de Flores y Espejel (2006), “cumplió con dos funciones básicas: criticar la inmoralidad de Maquiavelo, y asemejarse al Aristóteles de su tiempo por la estructura semejante de su libro con la política” (p.155). Estos son sus aportes:

Sobre el poder, el Estado y la soberanía:

…El poder del rey era decisivo para mantener el orden social; esa fue la causa primordial para que Bodin planteara <> del rey frente a los súbditos, sin menoscabo de la autoridad de Dios, ya que ésta es la base principal en la que descansa el poder del monarca. <<la soberanía>> del rey frente alos súbditos, sin menoscabo de la autoridad de Dios,ya que ésta es la base principal en la que descansa el poder del monarca. La <<soberanía del rey es lasumma potestas, que muestra la máxima autoridadsobre la tierra por encima de todos los hombres…Detal suerte que el supremo poder al que alude Bodin,es uno que desciende del reino celestial (Dios) haciael reino terrenal (soberano), donde es aplicado a lossúbditos, quienes se ven en la imperiosa necesidadde cumplir… (Flores y Espejel, 2006, p. 153).

El gran aporte de Bodin fue el estudio de la soberanía con el que buscó la idea de universalidad al considerar su sistema de derecho y así alejarse de las pretensiones de individualidad del Renacimiento. “La soberanía es el poder absoluto y perpetuo de una república” (Bodin, 1997, citado por Flores y Espejel, 2006, p. 156), sería entonces, la fuerza de cohesión, de unión de una comunidad política de un monarca con su comunidad (gobernante-gobernados), el máximo poder que existe en la tierra, otorgada por Dios al rey. La soberanía se expresaba en el dictado de leyes a los súbditos (Flores y Espejel, 2006).

Entonces, la soberanía (o la summa potestas) la ejerce la República (el Estado) a través de la figura del rey, quien ejerce el poder soberano que es perpetuo, absoluto, indivisible e irrevocable, cuando el rey delega el poder a los magistrados, solo delega el ejercicio de sus funciones, más no la soberanía. El soberano dicta las leyes (respondiendo a la voluntad de Dios) de fiel cumplimiento por los súbditos (obediencia) y son los magistrados quienes las aplican. El propósito de todo esto sería mantener el orden social y político entre la Edad Media y la Renacentista (Flores y Espejel, 2006).

Uno de sus grandes logros es haber elaborado una teoría del derecho común “abriendo así, paso al proceso histórico de la unificación jurídica en Francia” (Bravo 1997 citado por Flores y Espejel, 2006, p. 155).

Para Bodin, el Estado es la República¹² y la define como un recto gobierno o nación organizada de varias familias con poder soberano, por lo que la soberanía es el elemento o el vehículo para conseguir ese recto gobierno de varias familias que es lo caracteriza la República y es el que desarrolla el ideal de justicia (Estado) (Moreno, 2008).

En este sentido, la relación familiar y la familia en específico es, para Bodin el modelo para la construcción del Estado y constituye el principal elemento y origen de toda república. Por consiguiente, el recto gobierno de la casa, es el verdadero modelo del gobierno de la república según Bodin, quien destaca el poder que ejerce el marido sobre la mujer legítima como fuente de toda sociedad y del poder que ejerce el padre sobre sus hijos, ambas relaciones de poder las aprecia como un recto gobierno y con éstas relaciones de poder queda de manifiesto el principio de autoridad de Bodin desde la familia a la República (Moreno, 2008).

Sobre la administración pública:

Con Jean Bodin se elabora la primera teoría sistemática de la administración pública del Estado absolutista. Se sistematiza por primera vez el conocimiento de la administración monárquica, a la vez que da una explicación de su origen, desarrollo, funciones y procesos. En su libro Los Seis Libros de la República, Bodin establece los requisitos reales y formales que constituyen las bases de la naciente administración monárquica (Sánchez, 2001).

Bodin (1973), siguiendo a Sánchez (2001), divide las funciones de los magistrados, ministros, oficiales y comisarios y enumera los complejos procesos para facilitar la labor de gobernar del príncipe, primero sobre sus colaboradores y luego sobre la sociedad; aconseja mantener opuestos a sus colaboradores para que se controlen mutuamente y evitar que uno o más funcionarios acumulen poder que ponga en peligro al príncipe.

El poder soberano además de crear leyes de fiel cumplimiento, también se realizaron otras tareas tales como “acuñación de moneda, creación de la hacienda pública, cobrar impuestos, administrar la justicia, administrar el ejército, nombrar magistrados para aplicar la ley dictada por el rey, etc” (Flores y Espejel, 2006, p. 158).

Los planteamientos jurídicos-políticos de Jean Bodin contribuyeron con los referentes teóricos para la configuración del Estado moderno, son estos:

Cuadro No. 1

Aportes del pensamiento administrativo de Turgot; Tocqueville y Carlos de Secondat, Barón de Montesquieu

Turgot (1727-1781) fue servidor del Estado absolutista y administrador público. Desempeñó importantes cargos en la administración pública que le dio el reconocimiento en la literatura especializada de ser considerado como uno de los grandes reformadores de la administración del Estado absolutista, de su burocracia. Uno de estos cargos fue como intendente¹³ de Limoges¹⁴ de 1761 a 1774, para luego ocupar la titularidad de la cartera de marina y por su profesionalismo y dedicación fue nombrado posteriormente, contralor general de finanzas en la Francia absolutista el 28 de septiembre de 1774 (jefe de todos los intendentes) con competencias en la actividad de la hacienda pública, obras públicas y comercio.

Turgot hizo de su cargo de intendente el modelo administrativo orgullo de la Francia de su tiempo, como buen administrador gozó de prestigio y en esos años preparó su tratado sobre la formación y distribución de la riqueza (Guerrero, 2004).

Asimismo, cuando estuvo en el cargo de intendente:

Elaboró un catastro, suavizó las condiciones de la conscripción militar y ajustó las cargas tributarias a la capacidad de pago de los contribuyentes. Pero lo más significativo fue que Turgot abolió la responsabilidad colectiva en el impuesto sobre la tierra conocido como la talla (taille) y reemplazó el trabajo forzoso (corvée) en la construcción de caminos con una labor remunerada, toda vez que con esta medida se ampliaron y mejoraron los caminos… (Turgot 1991 citado por Guerrero, 2004, p.43)

Luego como contralor y teniendo como jurisdicción a toda la geografía de Francia, les encomienda a los intendentes “…tareas importantes que son la base de las reformas que iniciará; con él la tutela administrativa¹⁵ y la centralización se incrementó” ¹⁶ (Galindo, 2000, p. 25). “Turgot fue el padre de la centralización…” (Tocqueville 1969 citado por Guerrero, 2004, p.45).

Turgot elaboró una memoria (documento administrativo), cuando se desempeñaba como contralor general de finanzas con el propósito de presentarla ante el Rey Luis XVI para su aprobación, en dicha memoria además de elaborar un diagnóstico realista de la situación vivida en Francia para ese entonces, recomendaba entre su propuesta administrativa, una Constitución a la Nación que carecía para ese entonces, indicando que “la nación es una sociedad compuesta de distintos órdenes y de un pueblo cuyos miembros tienen escasos nexos sociales entre sí” (Galindo, 2000, p.25).

Entre su propuesta de reforma estaba la transformación de los municipios. “…Era en las comunas donde debería surgir el cambio para modificar a la sociedad entera…” (Guerrero, 1986b, p.48), piensa así, abolir la forma feudal aún prevaleciente y así dar vida a las comunidades de esta manera mejoraría la organización y funcionamiento de la administración pública (Guerrero, 1986a).

Dice en su propuesta que:

…el Estado no será expropiado, por decirlo así, sino que hará lo que Turgot considera una <> de lo que el propio Estado no debe tener como competencia, porque no le corresponde como tal. Las materias propiamente municipales a las que se refiere Turgot, y que han de ser devueltas por el Estado, son las siguientes: 1) repartimiento de impuestos; 2) obras públicas, caminos vecinales y obras especialmente necesarias para los pueblos; 3) vigilancia de la policía de pobres, y 4) relaciones de la parroquia con otros pueblos (Guerrero, 1986a, p. 49).

Señala Guerrero (2004) que la Memoria sobre las Municipalidades elaborada por Turgot, “es uno de los documentos más impresionantes de la historia administrativa” (García de Enterría 1981 citado por Guerrero, 2004, p. 46).

Para Galindo (2000):

…Turgot no debe ser considerado como un teórico de la ciencia administrativa, sino como un funcionario del absolutismo que pensó que era menester superar la tesis tradicional de éste y encuadrar la actividad del gobierno en las ideas de superación que le proporcionaría la práctica de la administración pública… (p.25).

A juicio de Bruun (citado por Guerrero, 2004) y de Galindo (2000), Turgot ayudó a edificar los cimientos de la moderna administración francesa y entre sus aportes está su propuesta de crear un espíritu público local (García de Enterría 1981 citado por Guerrero, 2004).

A diferencia de Turgot, Alexis de Tocqueville¹⁷ (1805- 1859) es considerado un teórico de la administración pública, afirma Galindo (2000), que este autor “es reconocido como el más importante historiador de la administración pública del absolutismo francés¹⁸ al destacar la figura del intendente en su obra <>…” (p.30).

Además de teórico e intelectual al ingresar en 1838 como miembro de la Academia de Ciencias Morales y Políticas, es político y administrador, desempeñando importantes cargos como magistrado francés y diputado durante la Segunda República Francesa que lo condujo al puesto de vicepresidente de la Asamblea Nacional, así como también ejerció otros cargos en la administración pública como la cartera del Ministerio de Negocios Exteriores (Galindo, 2000).

La Presentación de Macarel¹⁹ y el Informe sobre Argelia son dos documentos importantes redactados por Tocqueville con aportes al pensamiento administrativo francés al estudiar la centralización administrativa de Francia. El primero da cuenta del pensamiento de Luis Antonio Macarel y de su obra: Curso de administración y de derecho administrativo donde se tratan “los temas de organización y las atribuciones de las autoridades administrativas, expresando que tal rama del derecho permite comprender las relaciones que existen entre el poder legislativo y el ejecutivo, y que la administración es la acción vital del gobierno y brazo de la sociedad” (Galindo, 2000, p. 31).

Un aporte del referido documento es la creación de “una parte del Derecho Público: el relativo a la administración pública, de donde emana un nuevo criterio sobre las funciones, las obligaciones, las garantías y los funcionarios mismos, así como el orden metódico que impera en la administración pública…” (Galindo, 2000: 31). Destaca asimismo la importancia de las instituciones administrativas y le atribuye a Macarel “la formación de un cuadro racional y completo del sistema administrativo francés” (Galindo, 2000, p. 32).

En el contexto de la Revolución Francesa se avanzó en una nueva organización administrativa, que para Tocqueville es lo más importante la cual se ubica en el poder ejecutivo, que junto al legislativo y al judicial, ya era conocido como el sistema de división de poderes. Un año después de la Presentación de Macarel, Alexis de Tocqueville presentó ante la Cámara de Diputados un segundo documento referido a la ciencia de la administración pública denominado Informe sobre Argelia, publicado en 1847 y que tenía que ver con el resultado de la reunión de la comisión encargada de examinar el proyecto de Ley referido a los créditos extraordinarios solicitados por Argelia (Colonia Francesa para ese entonces) y es contentivo de la organización administrativa francesa ejecutada en Argelia.

En el referido documento Tocqueville sugiere una reforma administrativa para Argelia, ya que el poder y la toma de decisiones está concentrada en Francia y los funcionarios argelinos solo realizan tareas y funciones secundarias. A juicio de Tocqueville:

Los funcionarios franceses de Argelia deben ser personas que conozcan el idioma, las costumbres y la historia del país que van a administrar, lo que no acontece en la realidad e inclusive ignoran la organización y la legislación de Francia. Sostiene que para mejorar la organización francesa en Argelia es conveniente el establecimiento de una maquinaria administrativa en Argelia (Galindo, 2000, p. 35).

Tocqueville propone para Argelia la descentralización y cuestiona el elevado grado de centralización administrativa en Argelia, señala que es gobernada desde París y que no existe vida municipal, de allí su propuesta de creación de instituciones locales con facultades propias en el marco de una reforma administrativa. Su propuesta estuvo influenciada por su conocimiento del funcionamiento de la administración pública en los Estados Unidos que tenía a la descentralización como base de su organización política y administrativa y que Tocqueville documentó en su obra La Democracia en América (Galindo, 2000).

Finalmente, se tiene el pensamiento administrativo de Carlos Luis de Secondat, Barón de Montesquieu (1689-1755), es innegable su contribución a la ciencia de la administración pública, que en el marco de la Revolución Francesa donde se da un nuevo sistema de organización política y administrativa, Montesquieu afirma en su obra: Del Espíritu de las Leyes publicada en 1748, “que el poder u órgano ejecutivo y solo él podía realizar los actos inherentes a la administración pública…” (Galindo, 2000, p. 25).

Para llegar a esta conclusión, Montesquieu se vio influenciado:

…del estudio y conocimiento de la realidad política inglesa determinada por la revolución de 1688 de este país y del pensamiento político de John Locke…” (Galindo, 2000, p. 24), que tenía que ver con la división de poderes y de funciones como garantía de libertad y de beneficio para los gobernados. Afirma que “cuando la potestad legislativa está reunida a la ejecutiva en una misma persona…entonces no hay libertad; porque se puede temer que el mismo monarca o el mismo senado haga leyes tiránicas, para ejecutarlas tiránicamente (Galindo, 2000, p. 24).

Aportes del pensamiento administrativo del absolutismo: las ciencias camerales y la ciencia de la policía

Las ciencias camerales son ciencias prácticas de la administración que se desarrollaron en el marco del Estado absolutista en 1727:

Son disciplinas académicas susceptibles de ser enseñadas por medio de la cátedra, capaces de ser aprendidas, mediante ejercicios del raciocinio. Por tanto son un vehículo docente, una vía pedagógica para que los funcionarios estatales conozcan los mejores medios para alcanzar el bienestar del Estado y la felicidad de los súbditos… son las disciplinas que estudian el espacio público que se forma con todo aquello que es común a los súbditos y que personifica el Estado, así como las relaciones que éste guarda con el espacio privado… (Guerrero, 1985, pp.18-19).

Sería un programa docente con distintas materias, dice Guerrero (1985, p.18), que “los profesores cameralistas definían por separado la economía, la policía y la cameralística…”. La economía tenía que ver con el comercio, la riqueza, la producción y el consumo, sin embargo, la economía en el cameralismo, es un tema de índole administrativa referido a las actividades de la administración absolutista. “La economía era estudiada y enseñada desde la perspectiva de la administración pública y en función de ella” (Guerrero, 1985, p.18).

Por su parte, la policía, ciencia cameral, era la disciplina que mediante el diseño de tecnologías administrativas se encargaba de la producción por parte de la economía, de los bienes y servicios en la sociedad. Finalmente, la cameralística:

cuyo objeto de estudio y enseñanza eran los principios de la óptima administración del patrimonio del Estado…Le tocaba lo relativo a la administración de los bosques y cotos de caza explotados por el Estado en su beneficio, así como la gerencia de las minas, salinas, fincas, ingresos por vía tributaria…prados… (Guerrero, 1985, p.18).

En Francia, en 1705, Nicolás Delamare (1639-1723), en su Tratado de la Policía formula elementos fundamentales para avanzar en la ciencia de la policía, no obstante, a juicio de Galindo (2000), la reforma administrativa es realizada por Turgot y luego se consolida con el pensamiento administrativo de Juan Bautista Bonnin. Sin embargo señala Guerrero (1985), que el verdadero objetivo de las ciencias camerales sería incrementar el poder y las fuerzas del Estado absolutista, lograr su bienestar.

Plantea Sánchez (2001) que a mediados del siglo XIX, todavía seguían siendo tres las profesiones de las ciencias camerales, pero diferentes: Policía, Comercio y Finanzas. En este sentido:

Las ciencias camerales se referían a las teorías de la administración de los procedimientos de ingresos fiscales, pero más propiamente en relación con las ciencias del Estado en general. Las ciencias camerales son las ciencias de la administración del Estado absolutista. Por último, la ciencia de la policía estaba encauzada a nutrir las fuerzas interiores y exteriores del Estado moderno que empezaba a surgir en el siglo XVI. La policía es una disciplina que nace, se desarrolla y extiende entre los siglos XVI y XVIII, principalmente en Alemania, Francia y España. Esta notable disciplina administrativa es conocida como “policía” y tiene su campo de acción más conocido como la cameralística o materia financiera de la monarquía absoluta (Sánchez, 2001, p. 68).

Señala Guerrero (1986b), que la ciencia de la policía francesa tiene una enorme importancia dentro de la ciencia de la policía en general con los aportes de Turquet de Mayerne, quien incorpora en la noción de policía las ideas de racionalidad estatal y también están los aportes de Nicolás Delamare. Sus respectivas obras fueron escritas durante la vigencia de la monarquía absolutista.

Con su obra Monarquía Aristodemocrática, Turquet de Mayerne pone su proyecto político a consideración de los estados generales franceses, para este autor, lo importante no es la forma de gobierno, sino el conjunto mayor del Estado al que llama <<la Ciudad, la República o la Policía>> (Guerrero, 1986b). Asimismo, el Estado se encuentra organizado en cuatro ramas:

Cada una a cargo de un funcionario: justicia, guerra, tesorería y policía…, aunque la policía es la cuarta rama del Estado, Mayerne hace que lo comprenda todo. A ella toca promover la caridad, la modestia, la cooperación y la honestidad, es decir tiene un papel moral (Guerrero, 1986b, p.198).

En palabras del propio Mayerne, el propósito de la policía es el hombre, el ciudadano miembro de la Politeia, es decir, lo público y esto se relaciona con la fuerza y el vigor del Estado.

Toca pues a la policía estimular las relaciones productivas, intelectuales y morales de los hombres dentro del marco de su comunidad de intereses vitales y hasta meramente ornamentales…es la actividad del Estado desde el ángulo específico de la recreación de las condiciones que garantizan su dominio político y la dirección administrativa de la sociedad (Guerrero, 1986b, p.199).

A juicio de Guerrero (1986b), hay una gran similitud en la definición del campo de actividad de la policía entre Mayerne y Delamare, ambos destacan el espacio público y las relaciones en comunidad. En su Tratado de la Policía, siguiendo a Guerrero (1986b), el referido autor acredita a la policía un amplio poder contralor sobre la sociedad, “la policía vigila todo lo pertinente para la felicidad del hombre…la policía vigila todo para regular la sociedad, (las relaciones sociales) ejercidas entre los hombres” (Foucault 1982 citado por Guerrero, 1986b. p. 202). El propósito de la ciencia de la policía sería entonces la vida del hombre, su felicidad.

Pero el gran aporte de Nicolás Delamare fue su teoría de la policía que dice: “la policía es la ciencia de gobernar a los hombres, contribuyendo a sus prosperidades; y el arte de llenarle de felicidades, en cuanto es posible, y deben serlo según el interés general de la sociedad” (Valeriola 1978 citado por Guerrero, 1986b, p.204).

Delamare le atribuye a los griegos el nombre y la idea de policía, pasando de los griegos a los romanos y conservando su significado. A su juicio, fueron los griegos, quienes la llevaron a la perfección, Platón afirma que la policía es “la vida, arreglo y ley por excelencia que mantiene la ciudad, en tanto que Aristóteles la define como el buen orden, gobierno de la ciudad, apoyo del pueblo, el primero y más grande de todos los bienes” (Valeriola 1978 citado por Guerrero, 1986b, p. 205).

Finalmente, Delamare señala que en Grecia hicieron de la vida natural de sus ciudadanos el objeto de la policía en las antiguas repúblicas:

Por tanto, la variación entre la antigua y nueva policía consiste en el nivel de calidad de la vida…el primer objeto de la policía para Delamare es la bondad de la vida por la vía de la religión y las costumbres. El segundo objeto de la policía es la conservación de la vida natural, que se divide en salud y subsistencia de los ciudadanos. El tercer objeto de la policía es la comodidad y ésta se divide en tranquilidad pública; cuidado de los edificios; calles, plazas públicas y caminos; ciencias y artes liberales; comercio; manufacturas; artes mecánicas; y criados y jornaleros (Valeriola, 1978 citado por Guerrero, 1986b, p. 206).

Aportes del pensamiento de Carlos Juan Bautista Bonnin como fundador de la ciencia de la administración pública

Como antecedente más cercano a la ciencia de la administración pública están las ciencias camerales y las ciencias de la policía, ésta última avanzó en Francia antes de Carlos Juan Bautista Bonnin,²⁰con estudios sobre administración y gobierno. Dice Guerrero (2004) que en Francia, Bonnin desechó la policía y ese sitial lo ocupó la administración pública,

por considerar que aquélla se había convertido en una actividad inquisitorial, pero del otro lado de las fronteras de su país en España y en Alemania, se seguía cultivando la policía…El único país del orbe dotado con condiciones ciudadanas plenas era Francia, toda vez que sólo ahí existía una tradición administrativa de centralización y unidad, indispensables para procrear al individuo junto con la nación y un Estado de derecho junto a una administración pública madura… (Guerrero, 2004, pp.18-19).

La moderna ciencia de la administración pública nace con la Revolución Francesa²¹ (Guerrero, 1985; Galindo,2000; Sánchez 2001), el libro de Carlos Juan Bonin: Principios de la Administración Pública²² fue publicado en París en 1808,²³ “y que en su versión manuscrita fue leído por los parlamentarios franceses que integraban la Asamblea Constituyente…” (Guerrero, 1985, p.18).

Entre los aportes más significativos de Bonnin a la ciencia de la administración pública están los siguientes:

Cuadro No. 2

Finalmente, Flores (1983) señala que la administración es, en la obra Principios de Administración de Bonnin:

…el medio para garantizar el nuevo orden jurídico burgués …Bonnin siente que es necesario el estudio de la administración desde el momento en que se encuentra ante sí el desarrollo de la sociedad capitalista…Por ello la administración es el pensamiento necesario del nuevo grado de desarrollo social…Existe, pues, el fundamento de la existencia del Estado, del Derecho y de la Administración Pública…Es notorio que Bonnin está hablando aquí, de la administración del Estado capitalista, cuyo fundamento trata de explicar…la administración deberá de evitar las contradicciones y mantener la conjunción dentro de normas generalmente aceptadas, de aquí que su naturaleza será conservadora del orden de las cosas y de los individuos…En suma, la administración tiene por objeto el orden social en cuanto interés público y el gobierno, el orden político…El esfuerzo por diferenciar la administración de otros hechos sociales a partir de la actividad práctica, implica una interpretación teórica de la naturaleza de la administración pública capitalista… (Flores, 1983, pp. 549- 554).

Consideraciones finales

Los diferentes aportes vistos a lo largo del recorrido histórico del pensamiento administrativo francés constituyen el antecedente fundamental para el desarrollo de la ciencia de la administración pública moderna; sin embargo, su gran fundador fue Bonnin con sus principios de la administración, por lo que la ciencia de la administración pública nace en Francia en 1808, tal y como lo afirmó Georges Langrod (Guerrero, s/f; Guerrero, 2015), y que también fuera escrito en 1958 por el francés Pierre Escoube, quien tituló su artículo: Charles-Jean Bonnin, précurseur de la science administrative. Igualmente, Jacques Chevallier y Dániele Loschak afirmaron que Bonnin “puede ser considerado como el verdadero fundador de la ciencia administrativa francesa” (Chevallier y Loschak, 1978 citado por Guerrero, 2015, p.15), pero es Guerrero (s/f), quien declara que Bonnin es mucho más: Es el fundador de la ciencia de la administración pública.

El presente recorrido histórico nos permite afirmar, que la administración pública es una disciplina científica. Para Guerrero (2014), Charles- Jean Baptista Bonnin es uno de los más grandes científicos de la administración pública moderna, asimismo, su pensamiento administrativo se encuentra presente en diferentes bibliotecas y universidades del mundo de muchos países; siguiendo un estudio de Vicher (2010), estos países son además de Francia; Inglaterra, Estados Unidos, Australia, Dinamarca, Canadá, Chile, Colombia, Alemania, Estonia, España, Finlandia, Japón, Holanda, Italia, Portugal, Polonia, Turquía y Panamá. También México y Venezuela.

En este sentido se comprende que el impacto y trascendencia del pensamiento administrativo de Bonnin, es altamente significativo tanto para la ciencia de la administración pública en particular como también para la ciencia social en general, a los pensadores como Bodino y Turgot, entre otros, que realizaron aportes importantes al pensamiento administrativo francés.

Referencias

Baptista, Asdrubal (1996). Límites de la Economía Política. Consideraciones acerca de una ciencia histórica. Editorial Panapo de Venezuela. Caracas. 623p.

Behar Rivero, Daniel S (2008). Metodología de la Investigación. Ediciones Shalom. Disponible en: http://rdigital.unicv.edu.cv/bitstream/123456789/106/3/Libro%20metodologia%20investigacion%20este.pdf Consulta realizada el 24 de junio de 2018.

Braudel, Fernand (1970). La historia y las ciencias sociales. Alianza Editorial. Madrid. España. 220p. Disponible en: http://www.scribd.com/insurgencia. Consulta realizada el 12 de agosto de 2015.

Bonnin Charles-Jean (1982). “Principios de la administración”. En: Revista de Administración Pública. Edición Especial titulada la concepción de la administración pública a través del derecho administrativo mexicano. Pasado y presente, en memoria del maestro Gabino Fraga. Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) México. Pp. 81-102. Disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/1982/pr/pr8.pdf. Consulta realizada el 14 de septiembre de 2015.

Escoube, Pierre (1958). “Charles-Jean Bonnin, précurseur de la science administrative”. La Revue Administrative. No.61. París. Pp.15-18. Disponible en: http://www.cjbonnin.org/REFERENCIAS/ScoubeBonnin.pdf. Consulta realizada el 14 de septiembre de 2015.

Fusco, Giannina (2009). “La investigación histórica, evolución y metodología”. En: Revista Mañongo. No. 32. Vol. XVII. Centro de Investigaciones y Estudios Históricos. Facultad de Ciencias de la Educación. Universidad de Carabobo. Valencia. Estado Carabobo. Venezuela. Pp. 229-245. Disponible en: http://servicio.bc.uc.edu.ve/postgrado/manongo32/art11.pdf. Consulta realizada el 20 de junio de 2018.

Flores Cruz, Cipriano (1983). “Bonnin y la Ciencia Administrativa”. En: Revista de Administración Pública. No. 54. INAP. Órgano del Instituto Nacional de Administración Pública. Sección Mexicana. México. Pp. 547-556. Disponible en:http://www.cjbonnin.org/REFERENCIAS/CiprianoFloresBonnin.pdf. Consulta realizada el 14 de septiembre de 2015.

Flores Vega, Misael y Espejel Mena, Jaime (2006). “Entre el cielo y la tierra. La filosofía del derecho de Jean Bodin y Thomas Hobbes”. En: Espacios Públicos. Vol. 9. No. 17. Universidad Autónoma del Estado de México. Toluca. México. Pp. 151-171. Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67601710. Consulta realizada el 02 de septiembre de 2015.

Galindo Camacho, Miguel (2000). Teoría de la Administración Pública. Editorial Porrúa. México. 270p. Disponible en: http://www.iapqroo.org.mx/website/biblioteca/TEORIA%20DE%20LA%20ADMINISTRACION%20PUBLICA.pdf. Consulta realizada el 27 de agosto de 2015.

Guerrero Orozco, Omar (s/f) Biografía sobre Charles-Jean Bonnin en el sitio web creado por el Dr. Omar Guerrero. Disponible en: http://www.cjbonnin.org/BIO/index.html. Consulta realizada el 14 de septiembre de 2015.

Guerrero Orozco, Omar (1980). La Administración Pública del Estado Capitalista. Ediciones del Instituto Nacional de Administración Pública. Primera edición. México. D. F. 439p. Disponible en: http://www.omarguerrero.org/libros/Estado_capitalista.pdf. Consulta realizada el 23 de junio de 2018.

Guerrero Orozco, Omar (1985). Las Ciencias Camerales. En: Ensayos. Economía Política e Historia. Vol. II. No. 6. División de Estudios de Posgrado. Facultad de Economía. Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). México. Pp.16-20. Disponible en: http://www.omarguerrero.org/articulos/CCamerales.pdf. Consulta realizada el 08 de septiembre de 2015.

Guerrero Orozco, Omar (1986a). La teoría de la administración pública. Editorial Harla. México. 398p.

Guerrero Orozco, Omar (1986b). Las ciencias de la administración en el Estado absolutista. FONTAMARA. México.275p. Disponible en: http://www.omarguerrero.org/libros/Estado_absolutista.pdf. Consulta realizada el 12 de septiembre de 2015.

Guerrero Orozco, Omar (2004). Estudio Introductorio al libro Principios de Administración Publica de Charles-Jean Bonnin. Fondo de Cultura Económica. México. 391p.

Guerrero Orozco, Omar (2009). “Reflexiones sobre la Ciencia de la Administración Pública”. En: Revista Convergencia. Número Especial IA. Universidad Autónoma del Estado de México. Pp. 73-90. México. Disponible en: http://www.omarguerrero.org/articulos/Ciencia_convergencia2.pdf. Consulta realizada el 18 de septiembre de 2015.

Guerrero Orozco, Omar (2014). “Charles-Jean Bonnin. Humanista y científico social”. En: Revista Seminario. Año 4. No. 7. México. Pp. 113-128. Disponible en: http://www.omarguerrero.org/articulos/Bonninhumanistaycientificosocial.pdf. Consulta realizada el 14 de septiembre de 2015.

Guerrero Orozco, Omar (2015). “Los grandes maestros de la administración pública: Justi, Stein, Bonnin y González”. En: Revista de Gestión Pública. Volumen IV. No. 1. Centro de Estudios en Gestión y Política Pública. Santiago, Chile. Pp. 5-24. Disponible en: http://www.revistadegestionpublica.cl/Vol_IV_No_1/Guerrero.pdf. Consulta realizada el 20 de septiembre de 2015.

Moreno García, Sinforiano (2008). La concepción y el concepto de soberanía. Disponible en: http://www.soberania.es/Subpaginas/TESIS/PDF/DEFINICION.pdf. Consulta realizada el 02 de septiembre de 2015.

Rodríguez Rejas, María José (2004). “¿Por qué la producción de conocimiento ya no es lo que fue? (Falsa conciencia en la intelectualidad latinoamericana)”. En: América Latina: los desafíos del pensamiento crítico. Irene Sánchez Ramos y Raquel Sosa Elízaga (Coordinadoras). Siglo XXI Editores en coedición con la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Centro de Estudios Latinoamericanos (CELA). México. Pp. 74-109.

Rodríguez Jiménez Andrés y Pérez Alipio Omar (2017). “Métodos científicos de indagación y de construcción del conocimiento”. En: Revista Escuela de Administración de Negocios, No. 82. Universidad EAN. Pp. 175-195. Bogotá. Colombia. Disponible en: https://journal.universidadean.edu.co/index.php/Revista/article/view/1647/1661. Consulta realizada el 24 de junio de 2018.

Rojas Soriano, Raúl (2013). Notas sobre Investigación y Redacción. Plaza y Valdés Editores. México. 295p. Disponible en: http://raulrojassoriano.com/cuallitlanezi/wp-content/uploads/2013/07/formato-citas-sistema-apa-rojas-soriano-cap-VII.pdf. Consulta realizada el 31 de agosto de 2015.

Sánchez González, José Juan (2001). La administración pública como ciencia. Su objeto y estudio. Editorial Plaza y Valdés. México. Disponible en: http://www.iapqroo.org.mx/website/biblioteca/LA%20ADMINISTRACION%20PUBLICA%20COMO%20CIENCIA.pdf. Consulta realizada el 27 de agosto de 2015.

Vicher García, Diana (2010). Charles-Jean Bonnin. Trascendencia y resonancia en el mundo. En: Gobernanza y Gestión Local. Año 1. No. 1. Pp. 5-35. Disponible en: http://www.cjbonnin.org/REFERENCIAS/DVicherBonnin.pdf. Consulta realizada el 14 de septiembre de 2015.

Wikipedia. La enciclopedia libre (s/f). Síntesis curricular y labor académica del Dr. Omar Guerrero Orozco. Disponible en: https://es.wikipedia.org/wiki/Omar_Guerrero_Orozco Consulta realizada el 16 de junio de 2018.

Zarur Osorio, Alejandro (1997). La administración pública en México. Autores contemporáneos. La obra de Omar Guerrero. Instituto de Administración Pública del Estado de México. Toluca. México. Disponible en: http://iapem.mx/Libros/1997%2049%20La%20obra%20de%20Omar%20Guerrero.pdf. Consulta realizada el 20 de junio de 2018.

Zemelman, Hugo (2011). “Implicación epistémica del pensar histórico desde la perspectiva del sujeto”. En: Revista Desacatos. Estudios Epistémicos e Históricos- Culturales. No. 37. Instituto Pensamiento y Cultura en América Latina. México. Pp. 33-48. Disponible en: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S1405-92742011000300003&script=sci_arttext. Consulta: 31 de agosto de 2015.

Notas