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Introducción

Las políticas socioeconómicas instaladas desde la década de los años 90 en la región (centrando el interés en los países del cono sur de América) propiciaron el ingreso de la Educación Superior a las agendas gubernamentales desde la atención a la calidad y al accountability -en el sentido de rendición de cuentas (Di Doménico & Piacente, 2011). Sancionada la Ley de Educación Superior en Argentina (LES, 1995) se revisan aún sus alcances y limitaciones y sus necesarias revisiones (Giménez & Del Bello, 2016). Desde su promulgación, se ha asistido a una progresiva sanción de legislaciones regulatorias referidas a la evaluación y/o acreditación de las instituciones y carreras universitarias, de las cuales no han quedado exentas las entidades formativas de los psicólogos. Ya se ha realizado una exhaustiva recopilación de estos procesos en sus fases y polémicas iniciales (autor, 2003). Hoy más allá de una mirada retrospectiva que puede recuperar las muy diversas posiciones y efectos de esta trayectoria, es dable afirmar que la evaluación y la acreditación están plenamente instaladas en el contexto universitario.

Las carreras de Psicología de Argentina ya han pasado, la mayoría de ellas, por las primeras acreditaciones bajo la normativa ministerial (MECCyT Res. Nº 343, 2009) que regula los procedimientos para la carrera incorporada al art. 43 de la Ley de Educación Superior (LES, 1995) y que por lo cual cuenta con actividades reservadas a su titulación. Estas son las antes denominadas incumbencias, término actualmente en desuso, y hoy diferenciadas de los alcances de título propios del art. 42 de la LES.

Debe recordarse que la inclusión de Psicología en el art.43 de la LES fue solicitada por FEPRA (Federación de Psicólogos de la República Argentina) y por AUAPsi (Asociación de Carreras de Psicología de Universidades de gestión pública) ya que no constaba en la nómina ministerial de inicio. Estas instituciones definieron contenidos, carga horaria mínima e intensidad de la formación práctica, delimitaron las actividades profesionales reservadas y explicitaron los estándares (se sumó a este trabajo UVAPsi, Asociación de Carreras de Psicologías de Universidades de gestión privada). Todo ello quedó plasmado, previa elevación de un documento conjunto al Ministerio, en la resolución ministerial mencionada Nº 343/09, base de los procedimientos de acreditación periódicos y obligatorios de las carreras de psicología. Reproducimos el artículo:

Artículo Nº 43. Cuando se trate de títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes, se requerirá que se respeten, además de la carga horaria a la que hace referencia el artículo anterior, los siguientes requisitos: a) Los planes de estudio deberán tener en cuenta los contenidos curriculares básicos y los criterios sobre intensidad de la formación práctica que establezca el Ministerio de Cultura y Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades: b) Las carreras respectivas deberán ser acreditadas periódicamente por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria o por entidades privadas constituidas con ese fin debidamente reconocidas.

Si bien no hay estudios sistematizados sobre los resultados de la primera etapa de acreditación, autoridades ministeriales y representantes de las universidades han acordado acerca de la necesidad de revisar aspectos centrales de la misma (CRUP, 2013; CIN-CAA, 2013). Lo problematizado puede leerse en la Res. CE-CIN 1251/17. Remite, por un lado, a una innecesaria superposición de acciones evaluatorias en las dimensiones de la actividad universitaria; por otro lado, se señala que las evaluaciones pudieron ser realizadas bajo criterios propios al grupo evaluador, perdiendo consistencia en el universo evaluado.

Finalizados los primeros procesos de acreditación, en el Acuerdo Plenario N° 126 del Consejo de Universidades (CU, 2013) se propone la revisión de las actividades profesionales reservadas (títulos incluidos en el Art. Nº 43 de la LES) y trabajar en nuevos criterios orientadores en la formulación de los estándares para las acreditaciones futuras. El Documento se tituló “Criterios a seguir en la aplicación del Art. Nº 43 de la Ley de Educación Superior” y en él se propone la reconsideración de los procesos acreditatorios en sintonía con la reinterpretación de ese artículo, que es la base para una nueva definición de las actividades reservadas.

Las Resoluciones que trataremos reconocen el punto de partida en el Acuerdo 126 ya mencionado. El replanteamiento de los Artículos Nº 42 y 43 de la LES para nuestra disciplina implica la modificatoria de la Res. MEN Nº 343/09 (Ministerio de Educación de la Nación) que ha regido la acreditación de la carrera de grado hasta el momento. A los efectos de este trabajo nos centraremos en los siguientes documentos:

• Res. Nº 1251CE-CIN del 28 septiembre 2017 (Comité Ejecutivo del Consejo Interuniversitario Nacional) que fija los denominados Requisitos para la acreditación, Anexo "Documento marco sobre la formulación de estándares para la acreditación de carreras de grado"

• Res.Nº 1254 MECCyT del 15 de mayo 2018 (art.36 y anexo XXXIII) Actividades Reservadas, con referencia al Art.43 de la LES.

• Res. Nº 1362 CE-CIN 6 de noviembre de 2018, que contiene especificaciones sobre el anexo de la Res. 1251/17.

• Res. Nº 1051 MECCyT del 4 de abril de 2019, cuyo anexo contiene el documento final de las nuevas indicaciones para la acreditación.

Se ahorrará al lector la extensa relación a los antecedentes de las actuales resoluciones ya que los mismos pueden ser rastreados en los considerandos de las mismas que remiten a las fuentes primarias.

Resultados

La Res. Nº 1251 CE-CIN, 28 de septiembre 2017

La Resolución Nº 1251 señala en sus considerandos que a su Anexo (Documento marco sobre la formulación de estándares para la acreditación de carreras de grado) corresponde tomarlo como instrucción para los miembros del Consejo Interuniversitario Nacional que concurran al tratamiento del tema en el Consejo de Universidades. Se aclara que la revisión de las actividades reservadas (que relaciona a la Res. Nº 1254 que se considerará en el punto siguiente) se estima allí como tarea ya realizada. Por lo tanto, en esta etapa se tratarán los criterios para la elaboración de estándares que atiendan a las intervenciones de riesgo que afectan el interés público.

Un punto a destacar en la Res. Nº 1251 es que describe (no sistemáticamente y sin referir estudios al respecto) algunas falencias habidas en los procesos evaluatorios previos -falencias ya enumeradas en el punto anterior. A nuestro entender, tal descripción no agota las mismas y sería útil para la comprensión integral de los procesos acreditatorios contar con más información al respecto.

El Anexo a la Resolución también destaca la necesidad de reconocer la autonomía de las instituciones en los procesos de evaluación. Esto último parece un retorno a los documentos fundacionales donde se postulaba que cada institución había de ser en principio confrontada contra sí misma, precepto que se diluyó en las acreditaciones habidas (CONEAU, 1998).

Propone el documento anexo a la Res. Nº 1251 una redefinición del concepto de estándares como “conjunto integrado de todos aquellos elementos que deben formar parte de los criterios para la acreditación de una carrera -incluyendo en ellos los contenidos curriculares básicos, la carga horaria mínima y la intensidad de la formación práctica y solo mantener de manera independiente el apartado relativo a las actividades reservadas que constituyen el punto de referencia básico para la definición de dichos estándares”.

En el Documento se aclara que la autoevaluación y la evaluación externa de la universidad (o de la unidad académica con autoridad sobre la carrera) pueden constituir un requisito para la acreditación previa, simultánea o ad referéndum de su realización (las itálicas son nuestras) lo que supondría pasos procedimentales diferenciados para cada una de esas situaciones. La validez de la autoevaluación y evaluación externa complementarias referida en el Art. Nº 44 alcanza a todas las carreras que deban acreditarse en esa institución o unidad. Y sigue diciendo: “Cada carrera, entonces, será acreditada por las dimensiones específicas del proceso formativo que lleva adelante” y cada disciplina entenderá en los criterios y requisitos exigibles en sus procesos de acreditación (etapa actual en transcurso).

Resulta interesante la nota al pie Nº1 que refiere a la dimensión Condiciones Curriculares. Allí se aclara que se discutió en el Comité Ejecutivo del CIN sobre:

1. 1. si los estándares deberían expresar únicamente requisitos y condiciones para una adecuada formación, o
2. 2. si los estándares deberían indicar "los criterios que debe satisfacer un proceso formativo, considerando tanto las condiciones de la formación, como los procesos y los resultados".

En esta línea se propuso también que la "acreditación deberla focalizarse en los resultados de aprendizaje de los alumnos".

El CIN optó por la primera posición, entendiéndose que sostiene criterios de input y no de output (estos últimos siguen implicando una tarea evaluatoria muy compleja). Asimismo, se mantiene vigente el criterio de título habilitante para la profesión, posición que se sostuvo desde los años 90 en el seno de una fuerte oposición de las Universidades a la titulación meramente académica con habilitación profesional post-título. En síntesis, en esta Resolución se discriminan los alcances y limitaciones de los procedimientos propios al Art. Nº 42 y Art. Nº 43 de la LES.

La Res. Nº 1254 MEN 15 de mayo 2018 (Art. Nº 36 y anexo XXXIII)

A esta Resolución del Ministerio de Educación ya le hemos dedicado atención (Di Doménico, 2018).

Se la ubica en un campo altamente controversial desde los inicios de su tratamiento. Razón de ello es que implica la revisión de las actividades reservadas a las titulaciones de un conjunto de disciplinas integradas al Art. Nº 43 de la LES. No solo ha provocado reacciones en el colectivo de psicólogos sino en otros espacios disciplinarios de las carreras incluidas en dicho artículo y ha instalado nuevamente la polémica en torno a los efectos de aplicación de la LES. Esta Resolución tiene antecedentes en la revisión de las normativas que se produce luego de las primeras acreditaciones y su discusión se remonta al año 2013 (Acuerdo Plenario CU Nº126 ya citado). Se explicita allí que en el año 1994 se denominaban “alcances del título” a los componentes curriculares que remiten al Art. 42 de la LES e “incumbencias”, a los que remiten al Art. Nº 43 de la misma Ley. Como este último término provocó interpretaciones diversas y no pocas confusiones (Mignone, 1994) en la LES (1995) se reemplazó por el de “actividades profesionales reservadas exclusivamente” (DNGU, 2014).

Las objeciones ministeriales se enfocaron en:

• Que la reserva de actividades se efectivizó en las normativas de acreditación sobre la totalidad de alcances de los títulos en las carreras declaradas de riesgo y se dejó sin alcances a otras titulaciones de campos afines que no eran de riesgo.

• Que se cercenó la autonomía que el Art. Nº 42 de la LES otorga a las universidades y que les permite fijar sus propios alcances de títulos en las titulaciones de ese artículo.

• Que se instaló una división de las titulaciones en dos agrupamientos estancos, las del Art. Nº 42 y las del Art. Nº 43. Se entiende que el alcance jurídico del Art. Nº 42 refiere a las titulaciones en general y por lo tanto las actividades reservadas son un subconjunto de la totalidad de las habilitaciones profesionales de los títulos del Art. Nº 43 que pueden poner en riesgo de modo directo “la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la educación de los habitantes”.

La polémica generada gira alrededor de varias oposiciones. La Federación de Psicólogos de Argentina (FEPRA, 2018) objetó la falta de inclusión de los representantes del campo profesional en las discusiones sobre un tema que entendían les compete y el rechazo del Ministerio a su solicitud de reconsiderar los términos “actividades reservadas” y “actividades compartidas”. El Ministerio no hizo lugar a tales objeciones por entenderlas no admisibles por su incompatibilidad con los criterios de las nuevas normativas. Otras entidades se sumaron al reclamo de participación en las decisiones sobre el tema (CCH-Ley de Salud Mental, 2018)

Otra oposición que se ha destacado y que tuvo variadas repercusiones en los medios de difusión masivos y en las redes sociales, es la que entendió que se recortaban las actividades profesionales de los psicólogos. Debe aclararse que ello no es así, ya que lo que esta normado en el Art. Nº 42 de la LES y se define como alcance de título sigue habilitando a los profesionales para continuar con todos los desempeños adquiridos en su formación académica, tal y como figuran en el perfil de graduado especificado por la institución universitaria en la que se titularon.

Las discusiones actuales se han centrado en la definición de actividades reservadas propias del art. 43. Como es de público conocimiento, desde 1999 y gradualmente, se incluyeron titulaciones en el art.43 de la LES y se precisaron requisitos para ello. Entendiendo que se habían producido desajustes en la interpretación del mismo Ministerio, desde 2013 se comenzó una revisión de aquello que se entendía como tergiversado. Puede agregarse que los desajustes que se han revisado han sido, en todo caso, competencia de la propia entidad ministerial que es quien aplica la norma.

La actual resolución sobre actividades reservadas ha sido resultado del acuerdo entre el Ministerio de Educación y el Consejo de Universidades.

Lo que parece no haber sido claro desde el inicio (para ninguno de los actores que participan en estos procesos) son, sintéticamente y a estos efectos, las denominaciones: profesión regulada por el Estado, riesgo directo, actividad reservada y criterio restrictivo (Di Doménico, 2018). Es dable aclarar algunos términos.

Profesiones reguladas son aquellas incluidas en el Art. Nº 43 de la LES y obligadamente tuteladas por el Estado a través de la acreditación de la CONEAU (Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria). Dicha tutela solo recae sobre las actividades que pueden ocasionar riesgo directo a los usuarios de las prestaciones profesionales y que se denominan reservadas. La inclusión masiva de titulaciones en el Art. Nº 43 ha sido interpretada (Peón, 2013) sugiriendo que el interés por tal inclusión podría responder al logro de un “sello de calidad” bajo la tutela estatal, que otorga peso para el reconocimiento social de la titulación (en general). O que en la base de la motivación para la inclusión podría hallarse una expectativa de acceso diferencial al presupuesto educativo.

El Ministerio ha señalado, a su vez, las presiones corporativas como causantes de contar a la fecha con una no discriminada incorporación de titulaciones al Art. Nº 43 de la LES. Entendemos que los motivos de FEPRA para solicitar el ingreso de Psicología a dicho artículo no pueden ser interpretados taxativamente en tales términos. Por ese entonces, la preocupación rectora era intradisciplinaria: evitar la diáspora de las titulaciones ya que se aspiraba a la titulación única a nivel nacional que se garantizaba desde el Art. Nº 43.

En cuanto al riesgo directo, debe diferenciarse del riesgo social en general y centrarse en el adjetivo directo para poder despejar el malentendido. El Acuerdo Plenario Nº 126 ya citado especifica: “el riesgo ha de ser considerado como el efecto de una consecuencia directa de la actuación y no el resultado de una serie de efectos que, en cadena, pudieren contribuir a comprometer el interés público”. Así, una asesoría a una institución no sería una actividad reservada ya que no implica riesgo directo.

En cuanto a las actividades reservadas propias del Art. Nº 43, determinadas ministerialmente, se diferencian de las actividades del Art. Nº 42, denominadas alcances de título, que son determinadas por las Universidades en el ejercicio de su autonomía. Las actividades reservadas (Art. Nº 43) no pueden estar, a la vez, encuadradas en el Art. Nº 42. La suposición de un recorte de actividades profesionales aparece porque en la Res. Nº 343/09 (de acreditación de las carreras de Psicología) todas las actividades se presentaron como reservadas. La Res. Nº 1254 reencuadra esta situación sin que haya recorte alguno de actividades propias de los psicólogos según sus perfiles formativos. Ello no implica que no pueda discutirse la actual formulación de las actividades reservadas.

El criterio restrictivo enunciado en el Art. Nº 43 de la LES también ha producido algunas confusiones interpretativas. Lo restrictivo alude a que el Ministerio incorpora, selectiva y no masivamente, a las titulaciones en el Art. Nº 43, de acuerdo a las actividades que se consideren de riesgo directo en las prestaciones profesionales. Quedó asociado el término “exclusivamente”, entendiendo desde algunas observaciones que las actividades reservadas para los psicólogos no podían ser ejercidas por otras profesiones. La aclaración a ello es que la exclusividad refiere a las titulaciones en conjunto del Art. Nº 43 de la LES, o sea: una profesión que no esté regulada no podrá ejercer ninguna actividad reservada. Una actividad reservada puede ser compartida por dos o más titulaciones y por supuesto, puede haber actividades reservadas que habilitan a una sola titulación.

Ministerialmente se ha estimado como corporativa la pretensión de que las actividades reservadas sean exclusivas de una titulación. Debe recordarse que la Res. Nº 343/09 en su Art.2º, no ha sido objetada por el colectivo de los psicólogos y dice:

“Art. 2º La fijación de las actividades profesionales que deben quedar reservadas a quienes obtengan los referidos títulos, lo es sin perjuicio de que otros títulos incorporados o que se incorporen a la nómina del Artículo Nº 43 de la Ley Nº 24.521 puedan compartir parcialmente las mismas”.

En Anexo 2 se adjunta un cuadro comparativo de la Res. Nº 343 y de la actual Res. Nº 1254, a los efectos de facilitar en un todo a la vista ambas resoluciones.

Res. CE del CIN Nº 1362 del 6 de noviembre de 2018

Se entiende que la Res. CE Nº 1362/18 presenta en Anexo el Documento “Dimensiones y Componentes acordados para los estándares de acreditación” que revisa el anexado a la Res. Nº 1251 denominado “Documento marco sobre la formulación de estándares para la acreditación de carreras de grado”. Atiende a la “necesidad de revisar las definiciones y especificaciones de los estándares de acreditación de las carreras de grado”. En él se formula el acuerdo entre el CIN (Universidades de Gestión Pública) y el CRUP (Universidades de Gestión Privada) que queda plasmado en el anexo documental en el que se despliegan las condiciones de base para la definición de estándares en general. Son cinco dimensiones y diecisiete componentes que se recuperan en la Res. MECCyT Nº1051 del 4 de abril de 2019, en su documento adjunto, que consideramos en el punto siguiente.

Res. MEN Nº1051 del 4 de abril de 2019

Según reza en los Considerandos de la Res. Nº 1051, esta norma tiene como antecedente la Resolución Ministerial N° 989 del 11 de abril de 2018, emanada del Acuerdo Plenario CU N° 177/2017, en el que se aprueba un documento marco y se crea en el CU la Comisión Técnica Especial para la revisión de los estándares de las carreras de grado. La integran representantes del CIN, del CRUP, de los CPRES (Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior), de la SPU (Secretaría de Políticas Universitarias) y la CONEAU (Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria) como invitada, por ser el organismo ejecutor de las acreditaciones. Se produce allí el “Documento de estándares de aplicación general para la acreditación de carreras de grado” que se aprueba en la Resolución Ministerial que estamos considerando. Es la base para la elaboración de los estándares de acreditación específicos para cada carrera de grado, no son los estándares en sí mismos como sugeriría el título del documento. Psicología habrá de definir los suyos.

Comparada la Res. Nº 1051/19 con su antecesora Nº 1362/18, no se han observado diferencias sustanciales en sus respectivos textos. Se observa una continuidad de criterios en el trabajo de la Comisión, más allá de las precisiones que indican un avance hacia los procedimientos de definición de estándares. También se observan especificaciones en algunos de los diecisiete componentes que integran las cinco dimensiones, denominadas antes requisitos y ahora condiciones.

La propuesta guía para la definición de los estándares remite a una concepción tradicional de evaluación, si bien puede notarse que adquieren ahora protagonismo los informes de la institución evaluada, desde lo cual puede entenderse también una redefinición del rol del evaluador. Se ha observado que la tal vez excesiva prescriptividad que alcanzaron los estándares en las acreditaciones anteriores, secundarizando las posibilidades de expresión propias de las instituciones evaluadas, no ha sido ajena al rol que cumplió el evaluador.

Esta nueva visión no sol o c abe naturalmente a la autoevaluación institucional propia del Art. Nº 44 sino que se sitúa, también, en la acreditación propia del Art. Nº 43, más allá del hecho de que lo prescriptivo esté necesariamente presente para las actividades reservadas.

En el Anexo 1 se incluyen tablas comparadas para cada Condición de las Res. Nº 1251/17, Res. Nº 1362/18 y Res. Nº 1051/19. Se observa que en la Resolución actual se conservan cinco condiciones y diecisiete componentes. Al pie de cada tabla se han anotado algunas consideraciones cuando se observan diferencias en los Componentes.

Como nota general puede señalarse que las variaciones halladas en la comparativa de la Res. Nº 1362/18 y la Res. Nº 1051/19 apuntan, a nuestro entender, a discriminar los procedimientos referidos a la autoevaluación y la evaluación externa de los procesos de acreditación, espíritu fundante de las nuevas normativas.

Conclusión

Perduran aún ciertos interrogantes acerca de la definición de las actividades reservadas al título del psicólogo a partir de su redefinición en la Res. Nº 1254/18. Respecto a la legalidad de esta norma no puede sostenerse un reclamo de derecho adquirido sobre el anexo V de la Res. Nº 343/09 que contiene las actividades reservadas anteriores. Las modificaciones son atribuciones del Estado para una actividad bajo su control y el derecho en nuestro país admite la movilidad en materia reglamentaria. En este punto se observa que esta misma legalidad deja también abierta la opción de posibles futuras modificaciones, siempre que se sostengan razonadamente. Esto implica que, una vez realizada la necesaria revisión al interior del debate disciplinario, se posibilita legítimamente una presentación a los Rectores y por su intermedio al Ministerio solicitando los cambios que se puedan hacer valer. Si se estima que la norma actual no dirime acabadamente aquello que en el ejercicio profesional puede ser considerado como intervención de riesgo directo, el colectivo de psicólogos deberá analizar aquello que a su entender ha quedado en déficit, consensuarlo y elevarlo fundamentadamente a las instancias pertinentes.

Respecto a la definición de los nuevos estándares para la acreditación en términos del Art. Nº 43 de la LES, el camino recién ha comenzado con la Res. Nº 1051/19, que postula los criterios generales para la posterior determinación de los estándares para las futuras acreditaciones en Psicología. Esto último es el trabajo pendiente.

En síntesis, parece necesario trabajar en el análisis de las actuales actividades que implican riesgo directo en el ejercicio profesional de la psicología para una posible modificatoria de la Res. Nº 1254/18 y en la postulación de los estándares de acreditación con base en la Res. Nº 1051/19. Para ello se considera imprescindible propiciar una vinculación efectiva entre los actores del campo académico y del campo profesional para lograr consensos sólidos, entendiendo que la formación se inscribe en el ejercicio profesional y que ello es un continuo en constante realimentación. En ese contexto, un interrogante que no debe ser desdeñado en la discusión conjunta es si la preparación teórico-práctica actual obtenida en el grado universitario de Psicología garantiza la idoneidad en el desempeño profesional, en todas sus áreas aplicativas y en atención a las demandas actuales para las prestaciones psicológicas.

También se observa como imprescindible garantizar una comunicación fluida sobre estas temáticas en el interior de las universidades -entre los directivos de la carrera, la gestión central y sus representantes en el CU y en el Ministerio.

Para concluir provisoriamente, una pregunta que aún pervive: ¿se está avanzando efectiva e integralmente a lo que se ha denominado como una evaluación responsiva (Gómez Meléndez & Chong Barreiro, 2016) entendida como participativa, sensible a los propios destinatarios, que evalúa procesos y no solo resultados e incluye los usos políticos y éticos de la evaluación?

Referencias

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