Introducción

En los últimos años, con el rápido desarrollo de las relaciones bilaterales entre China y Argentina, ha surgido una nueva tendencia en la cooperación entre ambos países, a saber, la profundización de la cooperación entre China y Argentina en el ámbito multilateral, que es un tema de estudio relativamente nuevo y una cuestión que requiere la atención de los estudiosos.

Los académicos chinos se han centrado en la interacción de China con sus países vecinos en el marco multilateral, como Rusia, India y Japón, entre otros. Por un lado, esto se debe a que estos países comparten fronteras con China y tienen profundos lazos históricas con China, y desarrollar relaciones con ellos es de gran importancia estratégica para China; por otro lado, China ha establecido una serie de mecanismos regionales de cooperación multilateral con estos países para abordar conjuntamente algunos retos reales, lo que da una connotación más profunda a la colaboración estratégica entre China y estos países, a saber, la cooperación bilateral no sólo ayuda a fortalecer las relaciones bilaterales, sino que también contribuye a mantener y estabilizar los mecanismos multilaterales y a promover la cooperación regional.

Los países latinoamericanos, incluida Argentina, no comparten las características de los países vecinos de China. Desde el punto de vista geográfico, están alejados e históricamente han tenido débiles lazos con China. Aparte de vínculos entre ambas partes en algunas instituciones multilaterales globales, la cooperación entre China y América Latina en el marco multilateral no era profunda y la voluntad y necesidad de cooperación entre ambas partes no era fuerte hasta el año 2000. Sin embargo, esta situación ha cambiado con el establecimiento de mecanismos de cooperación multilateral como los BRICS y el G20, así como con la sucesiva adhesión de China a organizaciones regionales latinoamericanas o su estatus de observador en las mismas.

La cooperación entre China y Argentina en el marco multilateral se remonta a los años 1970, cuando China retomó su asiento legal en la Organización de Naciones Unidas (ONU). A finales de los noventa, los dos países completaron las negociaciones bilaterales de acceso al mercado para la adhesión de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC). En general, sin embargo, el desarrollo de la cooperación bilateral entre China y Argentina dominó las relaciones sino-argentinas hasta el siglo XXI, con una interacción muy limitada entre ambas partes en asuntos multilaterales. En 2008 se creó el G20 tras el estallido de la crisis financiera internacional. Desde entonces, los países en desarrollo y las economías emergentes han sido cada vez más influyentes en la escena internacional. China y Argentina, como países en desarrollo de importancia mundial, también se han implicado más en el tratamiento de los asuntos internacionales.

Este trabajo pretende examinar las motivaciones, prácticas y desafíos de la cooperación entre China y Argentina en el ámbito multilateral. En cuanto al marco teórico de análisis, este trabajo no utilizará una única teoría para explicar el fenómeno, ni se limita a las tres grandes escuelas de la teoría occidental de las relaciones internacionales, a saber, el neorrealismo, el neoliberalismo y el constructivismo, sino que introducirá la teoría relacional propuesta por el académico chino Qin Yaqing sobre la base del confucianismo, lo que se trata de un intento de aplicar la "teoría no occidental de las relaciones internacionales" defendida por Amitav Acharya y Barry Buzan^[1](Qin & Acharya, 2015:5). Además, dado que existen numerosas ramas teóricas de las teorías occidentales dominantes de las relaciones internacionales, para evitar ambigüedades, en este trabajo se ignoran las diferencias entre dichas ramas, salvo cuando se señala específicamente, y sólo se analiza en su conjunto.

Motivaciones de la cooperación sino-argentina en el ámbito multilateral

Fue poco probable que la cooperación entre China y Argentina en el ámbito multilateral se desarrollara mucho hasta mediados de los años noventa. ¿Por qué? ¿Por qué ahora no sólo es posible, sino que también se ha practicado mucho? La respuesta a esta pregunta debe ser buscada tanto externa como internamente. Es evidente que tanto la diplomacia china como la argentina han cambiado profundamente en comparación con hace más de 20 años, y que el actual entorno internacional ha adquirido nuevas características que crean las condiciones para la cooperación sino-argentina en el ámbito multilateral.

Según las teorías tradicionales de las relaciones internacionales, la motivación para la cooperación proviene del exterior. El neorrealismo considera que la lógica dominante de la política internacional es la competición y el conflicto, la rivalidad estratégica y la guerra, por lo que tiende a tener una actitud negativa hacia la cooperación internacional, que se ve como algo difícil de conseguir y de mantener, y que depende sobre todo del poder del Estado, es decir, la parte más poderosa puede obligar a la menos poderosa a cooperar. El factor decisivo en cooperación entre las partes reside en el poder.

Obviamente, es muy difícil explicar en términos de neorrealismo el desarrollo de las relaciones bilaterales entre China y Argentina, o la cooperación de nivel más alto. La idea del realismo periférico planteada por Carlos Escudé en la década de 1990 tuvo un profundo impacto en la diplomacia argentina, y la opción del gobierno de Menem en aquel momento de mejorar las relaciones con Estados Unidos (EEUU) y de seguirlo incondicionalmente en los asuntos internacionales fueron reflejos de esta idea realista. Sin embargo, en medio del bloqueo político y el aislamiento diplomático impuestos a China por Occidente, el gobierno argentino invitó al presidente chino Yang Shangkun a visitar Argentina en mayo de 1990, y el presidente Menem visitó a China ese mismo año. El intercambio de visitas y el estrechamiento de los lazos políticos entre los líderes chino y argentino no son, evidentemente, cooperaciones basadas en el poder. China ha mantenido desde hace tiempo una política exterior independiente y ha hecho de la adhesión a los Cinco Principios de Coexistencia Pacífica la directriz básica de las relaciones interestatales. El núcleo del pensamiento diplomático tradicional de Argentina es también la independencia y la oposición a la injerencia extranjera. Ambas partes son compatibles en su filosofía diplomática, lo que determina que su cooperación sea igualitaria y mutuamente beneficiosa, también en el ámbito multilateral.

Las teorías neoliberal y constructivista son más persuasivas que el neorrealismo a la hora de explicar las motivaciones de la cooperación entre China y Argentina en asuntos internacionales. El neoliberalismo asume que los actores están dispuestos a cooperar, y que la cooperación es posible incluso sin la coerción del poder y la hegemonía. Pero hay requisitos previos para la cooperación, por ejemplo la existencia de intereses comunes en ambas partes. El neoliberalismo considera esencial la creación de mecanismos internacionales que permitan o faciliten la cooperación, por lo que apoya el multilateralismo. La visión neoliberal sobre la cooperación es muy útil para entender el desarrollo de las relaciones sino-argentinas y la cooperación entre ambas partes en los mecanismos multilaterales. Por ejemplo, la adhesión de China a la OMC proporciona una buena plataforma institucional para la cooperación sino-argentina, lo que significa que la cooperación comercial bilateral está sujeta a las normas de la OMC, haciendo que los costes de transacción para ambas partes sean mucho menores. La limitación del neoliberalismo es que no se ha explorado suficientemente el impacto de factores no materiales como la identidad y la percepción en la cooperación internacional. De hecho, la evolución de las percepciones de ambas partes en el desarrollo de las relaciones sino-argentinas también desempeña un papel crucial en el impulso del proceso. El constructivismo puede remediar en cierta medida las deficiencias del neoliberalismo a este respecto.

El constructivismo sostiene que las percepciones determinan la identidad y la identidad da forma a los intereses. Cuando cambia la cognición de un actor, éste se ve impulsado a conformar una nueva identidad en la interacción, y los intereses cambian en consecuencia. El constructivismo afirma que las identidades y normas compartidas son los factores más importantes para lograr la cooperación. Una vez que los actores han aceptado conscientemente las normas, la cooperación será muy sólida. Desde el establecimiento de relaciones diplomáticas entre China y Argentina, las autopercepciones, percepciones mutuas e identidades internacionales de ambos países han estado en constante cambio. Según Wang Chao (2008:198-212), desde la restauración del estatus legal de China en la ONU en 1972, pasando por la implementación de la política de reforma y apertura en 1978, hasta la orientación de la economía china hacia una economía de mercado socialista en 1992, la identidad de China ha experimentado transformaciones, pasando de ser un "guía de la revolución mundial" a un "desarrollador pacífico" y luego a "potencia en desarrollo responsable". En la época de "guía de la revolución mundial", China apenas participaba en los asuntos internacionales, aparte de unirse a algunas instituciones internacionales en los ámbitos social y cultural. En la era de "desarrollador pacífico", China tomaba el desarrollo económico como su principal interés. Este cambio de identidad provocó un cambio en la percepción que China tenía de la comunidad internacional, y con ello un cambio en la motivación de China para participar en los asuntos internacionales. De 1977 a 1996, el número de organizaciones internacionales a las que China se adhirió aumentó de 21 a 51, y su participación era alta en comparación con su nivel de desarrollo (Johnston, 1999:6). China reconocía la legitimidad de las normas internacionales y sus socios pasaron de algunos países a todos. Al entrar en la fase de "potencia en desarrollo responsable", China empezó a asumir más responsabilidades y obligaciones en los asuntos internacionales, haciendo hincapié en la cooperación internacional y la diplomacia multilateral, y tomó la iniciativa de dar forma a una serie de mecanismos de cooperación multilateral. Esto demuestra que el continuo reposicionamiento de la identidad china ha acabado influyendo en sus prácticas multilaterales y en su papel en el sistema multilateral.

Al igual que China, la identidad argentina también se encuentra en cambio. Federico Merke (2008:145-147) sostiene que en Argentina han existido cuatro identidades internacionales diferentes desde su fundación: liberalismo, nacionalismo, desarrollismo y la identidad normativa. A cada identidad corresponde una política exterior diferente. Entre ellas la identidad internacional 'normativa' consistió en definir a la Argentina como un miembro responsable del sistema normativo internacional y un firme defensor de la igualdad jurídica de los Estados en la comunidad internacional (Merke, 2008:147).

Por otro lado, la percepción mutua ha cambiado desde el establecimiento de relaciones diplomáticas entre China y Argentina. El establecimiento de relaciones diplomáticas significó que Argentina reconocía al gobierno de la República Popular China como único gobierno legítimo de China, lo que constituyó la base de toda la cooperación formal entre China y Argentina, y después de 2004, China y Argentina empezaron a verse como socios importantes y a percibirse mutuamente de forma más positiva. Las cambiantes autopercepciones y percepciones mutuas de China y Argentina han desarrollado gradualmente una identidad colectiva en el sistema multilateral. Tanto China como Argentina se consideran parte del sistema multilateral, que debe acatar sus normas. A medida que los dos países siguen interactuando, la identidad colectiva se consolida aún más y la cultura de cooperación entre ellas se interioriza, de modo que la cooperación ya no depende únicamente de los intereses, sino "también se debe a que tienen un sentido de fidelidad e identificación con las normas de cooperación" (Wendt, 2000:277).

Aunque tanto la teoría neoliberal como la constructivista pueden ofrecer explicaciones plausibles sobre las motivaciones de la cooperación sino-argentina en un marco multilateral, , ¿ hay otros factores que puedan promover esta cooperación aparte de los sistemas y normas enfatizados por estas dos teorías? El académico chino Qin Yaqing ha propuesto una "teoría relacional" basada en el confucianismo. Sostiene que "el mundo es un mundo de relaciones", que "en un mundo de relaciones, las relaciones se convierten en el eje de la sociedad", que "en un mundo de relaciones, la existencia propia y la existencia ajena, y la existencia colectiva coexisten y se interrelacionan", y que "la autoidentidad se forma en las relaciones y el interés propio se define en las relaciones" (Qin, 2021). Según la teoría relacional, la dinámica de la cooperación puede explicarse por las "relaciones", además de los elementos de poder, sistemas y normas propuestos por las teorías occidentales dominantes de las relaciones internacionales. Según el autor, la cooperación está motivada por la interrelación entre las partes implicadas, que es una dinámica intrínseca generada por la interacción entre las partes. La teoría de Qin revela tres mecanismos de cooperación relacional. Uno es la kinselección (kinselection), que significa que cuanto mayor es el grado de cercanía entre las dos partes, más probable es que cooperen. El segundo es la mejora confuciana (Confucian improvemente), que quiere decir que en un mundo de coexistencia y simbiosis, los intereses están interconectados y para realizar el interés propio hay que realizar los intereses del otro. El tercero es la optimalidad menciana (Mencius optimality), que significa que la correspondencia y reciprocidad de la cooperación conduce a una relación más armoniosa, que es la mejor condición para maximizar el interés propio.

La teoría relacional no examina qué factores influyen en las relaciones, ni explica cómo se determinan la cercanía y la importancia de las parte implicadas. La primera cuestión se tratará en la sección 4 de este trabajo. En cuanto a la segunda cuestión, aunque la teoría no la responde, la realidad es que la intimidad entre China y Argentina ha aumentado espectacularmente en comparación con hace 20 años, y hay muchas estadísticas y hechos que lo demuestran, así como muchos estudios pertinentes, que no se repiten en este artículo. Por lo tanto, las deficiencias de la teoría relacional no nos impiden utilizar el factor "relación" para analizar las motivaciones de una mayor cooperación sino-argentina en el marco multilateral. Desde punto de vista de la teoría relacional, el aumento de la cooperación entre China y Argentina en el marco multilateral debe atribuirse al desarrollo de sus relaciones, es decir, sin una estrecha relación bilateral, será difícil que ambos países ampliaran su cooperación a la esfera multilateral. Esto se debe a que el sistema multilateral es mucho más complejo que la relación bilateral, ya que implica a más actores y un abanico más amplio de cuestiones. Los miembros del sistema multilateral, a pesar de sus diferencias, sólo pueden cooperar y apoyarse mutuamente si existe un amplio consenso sobre las cuestiones principales, que inevitablemente evoluciona en el proceso de desarrollo continuo de las relaciones.

La teoría relacional es importante para responder a la pregunta planteada al principio de esta sección, porque revela el impacto del cambio cuantitativo a cualitativo en las relaciones sino-argentinas. En 2014, China y Argentina acordaron elevar el nivel de las relaciones bilaterales de una asociación estratégica a una asociación estratégica integral. Una cooperación más diversificada, integral y profunda se convirtió en la vía para profundizar la relación entre ambos países. La ex Presidenta de Argentina, Cristina Fernández de Kirchner, definió la Asociación Estratégica Integral como " una jerarquización, una cualificación de la relación económica, política, cultural y que va más allá de la bilateralidad" (Fernández de Kirchner, 2019:77). La cooperación sino-argentina en el ámbito multilateral es una importante manifestación de esta cooperación de alto nivel.

Las prácticas de cooperación sino-argentina en el marco multilateral

La cooperación sino-argentina en el marco multilateral ha sido un proceso gradual. Con el fortalecimiento de la confianza mutua estratégica y política, las dos partes no sólo han cooperado en los ámbitos multilaterales tradicionales como las Naciones Unidas y la OMC, sino también en una amplia gama de plataformas y mecanismos multilaterales interregionales y regionales emergentes, con temas de cooperación más diversificados. Durante la visita de la entonces presidenta Cristina Fernández a China en 2010, China y Argentina emitieron una declaración conjunta en la que afirmaba claramente que " la cooperación entre China y la Argentina en los asuntos multilaterales constituye una parte importante de la Asociación Estratégica Binacional. Coincidieron en llevar adelante una mayor cooperación en las organizaciones internacionales y regionales y en el marco de los mecanismos multilaterales como las Naciones Unidas, la OMC, el G20 y el FOCALAE. Además, coincidieron en mantener una estrecha comunicación y coordinación en los temas globales de importancia tales como la reforma de la ONU, las negociaciones de la Ronda Doha, la reforma del sistema financiero internacional y el cambio climático y en promover la cooperación Sur-Sur, para salvaguardar juntos los intereses del conjunto de los países en desarrollo y promover la construcción de un orden internacional más justo, razonable y equitativo" (Ministerio de Asuntos Exteriores de la República Popular China, 2010).

En 2014, China y Argentina reafirmaron el citado consenso en la Declaración Conjunto sobre el Establecimiento de la Asociación Estratégica Integral. En esta sección se analizará las prácticas de cooperación sino-argentina en el ámbito multilateral en tres niveles, y se seleccionará una de las plataformas de cooperación multilateral más representativas como estudio de caso para cada uno de ellos.

a) Sistema multilateral global: la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de la ONU.

Entre los sistemas multilaterales globales, la ONU es la organización intergubernamental internacional más representativa y con mayor autoridad, y es actualmente el foro deliberativo multilateral más importante del mundo. Desde el establecimiento de relaciones diplomáticas entre China y Argentina, ambos países han llevado a cabo fructíferas consultas y cooperación en el marco de las Naciones Unidas, en particular en la Asamblea General y el Consejo de Seguridad. Los dos países defienden que todos los países deben acatar la Carta y las resoluciones de la ONU, defender el papel central de la ONU en los asuntos internacionales, abstenerse de interferir en los asuntos internos de otros países y resolver las disputas y controversias entre países por medios políticos y diplomáticos en el marco de la ONU. Estos consensos constituyen una base importante para una cooperación sino-argentina eficaz en el marco de las Naciones Unidas.

China y Argentina han cooperado ampliamente en el marco de la ONU, pero lo que más destaca es el apoyo mutuo entre ambos países en la defensa de su integridad territorial y su soberanía. China siempre ha apoyado la descolonización y la reivindicación argentina de soberanía sobre las islas Malvinas. En 1982, China votó a favor de la resolución 37/9 de la ONU, que era de vital importancia para Argentina. En 1985, en la 93ª sesión de la 40ª Asamblea General, el representante chino declaró que " el reclamo de la soberanía de la Argentina sobre el territorio de las islas Malvinas debe ser respetado por la comunidad internacional" (ONU, 1985). Durante casi 40 años posteriores, China ha pedido constantemente en la Asamblea General de la ONU y en otras reuniones al Reino Unido que responda a la reclamación argentina y reanude las negociaciones, con el fin de resolver la cuestión de forma pacífica y razonable. Mientras que Argentina siempre ha defendido el principio de una sola China en ocasiones internacionales como la ONU, y ha rechazado reiteradamente la propuesta de que "Taiwán vuelve a las Naciones unidas" presentada por unos pocos países. En 2007, en la segunda sesión plenaria del 62ª Asamblea General de la ONU, el representante argentino declaró que "la Argentina, consecuente con el respeto a los principios de soberanía e integridad territorial que unen a la República Argentina y a la República Popular China desde la normalización de sus relaciones diplomáticas en el año 1972. Se opone a cualquier intento de Taiwán, territorio que forma parte de la República Popular China, a ingresar a cualquier organismo internacional. Sostenemos que las Naciones Unidas no deben transformarse en un lugar que avale la separación del territorio de uno de sus Estados soberanos" (ONU, 2007) .

China y Argentina también han coordinado sus posiciones y políticas sobre la situación regional y la situación de la seguridad internacional. 2013-2014, cuando Argentina era miembro no permanente del Consejo de Seguridad de la ONU, coincidió con el estallido de la crisis de Crimea. China y Argentina realizaron numerosas consultas y debates sobre esta cuestión en el marco del Consejo de Seguridad. El 15 de marzo de 2014, cuando el Consejo votó el proyecto de resolución elaborado por EEUU sobre el referéndum de Crimea, aunque por diferentes motivos China se abstuvo y Argentina votó a favor, de las declaraciones realizadas por los representantes de ambos países tras la votación se desprendía claramente que ambas partes cuestionaban la racionalidad del momento cuando se presentó este proyecto y consideraban urgente encontrar vías para avanzar hacia una solución política.

China también apoya y reconoce plenamente los esfuerzos de Argentina para reformar el sistema financiero internacional y salvaguardar la soberanía financiera en el marco de la ONU. En la Declaración Conjunta sobre el Establecimiento de la Asociación Estratégica Integral de 2014, los dos países "expresaron una visión común respecto de la necesidad de que la comunidad internacional intervenga para impedir que capitales especulativos puedan obstaculizar los procesos de reestructuración de deuda soberana" (Ministerio de Asuntos Exteriores de la República Popular China, 2014). En septiembre de 2014, la 107ª sesión plenaria del 68ª Asamblea General de la ONU aprobó el proyecto de resolución propuesto por Argentina de crear un marco jurídico para los procesos de reestructuración de la deuda soberana, y China votó a favor. A diferencia de los países desarrollados que prefieren reformar los mecanismos de reestructuración de la deuda a través del FMI o del G20, China y el G77, incluida Argentina, prefieren establecer un mecanismo de reestructuración de la deuda orientado al desarrollo en el marco de la ONU para hacer frente a las desigualdades del sistema financiero internacional actual y al desequilibrio de poder entre los países desarrollados y los países en desarrollo, y para proteger las necesidades de desarrollo de los países en desarrollo.

b) Sistema multilateral interregional: el G20.

El G20, que ha pasado de ser un mecanismo de respuesta a las crisis a convertirse en el principal foro económico internacional, es el primer mecanismo y plataforma mundial que permite a los países desarrollados y en desarrollo entablar un diálogo consultivo y trabajar juntos en la gobernanza mundial en condiciones de relativa igualdad. China y Argentina son miembros del G20. Ambos países reconocen la importancia del G20 como plataforma para la cooperación multilateral en asuntos internacionales. Una declaración conjunta emitida por los dos países en 2012 señaló que " el G-20, más inclusivo y diverso que foros anteriormente creados, constituye un paso significativo en el proceso de democratización del sistema internacional. La visión común que expresan ambos gobiernos sobre numerosos aspectos de la agenda del G-20 convoca a fortalecer la coordinación bilateral de posiciones en este contexto, a fin de que los intereses y aspiraciones de los países en desarrollo sean debidamente tenidos en cuenta"( Ministerio de Asuntos Exteriores de la República Popular China, 2012). Con estos principios, China y Argentina han participado en numerosas comunicaciones y en la coordinación de políticas en el marco del G20.

Durante sus respectivas presidencias rotatorias del G20, los dos países han mantenido intensas interacciones y consultas sobre actividades relevantes, temas discutidos y logros de Cumbres, etc. En 2018, Argentina, como la presidencia rotatoria del G20, celebró decenas de reuniones internacionales en el marco del G20 en más de 10 ciudades del país. China no solo participó activamente, sino que también respondió positivamente a los programas e iniciativas propuestos en las reuniones, mostrando un excelente espíritu de colaboración, que fue reconocido por la parte argentina. En ese momento había una tensión entre China y EEUU, y los Estados miembros del G20 seguían profundamente divididos en torno a cuestiones tan importantes como el comercio, la migración y el cambio climático. Como anfitrión de la Cumbre, Argentina se enfrentó a grandes retos a la hora de coordinar las posturas de todos los países. En este sentido, China prestó un gran apoyo y cooperación. Finalmente, la Cumbre adoptó una declaración que clarificaba la importancia del sistema multilateral de comercio y alcanzó un consenso en temas como la promoción del crecimiento inclusivo, la reforma de la OMC, la lucha contra el cambio climático y la utilización de tecnologías innovadoras, logrando importantes resultados.

Además, China y Argentina también han aprovechado la oportunidad de las Cumbres del G20 para realizar reuniones bilaterales entre jefes de Estado en varias ocasiones, lo que ha acercado las relaciones bilaterales y ha demostrado plenamente los esfuerzos de China y Argentina por aprovechar las ocasiones multilaterales para promover activamente el desarrollo de los vínculos bilaterales. En 2016, el entonces presidente argentino Mauricio Macri asistió a la Cumbre del G20 en Hangzhou, China, y se reunió con el presidente Xi Jinping. Tras la Cumbre del G20 de 2018 en Buenos Aires, el presidente Xi aprovechó la ocasión para realizar una visita de Estado a Argentina. En 2022, el presidente Xi se reunió con el presidente Alberto Fernández durante la Cumbre del G20 en Indonesia.

c) Sistema multilateral regional: el Foro China-CELAC.

La CELAC es el mecanismo de cooperación multilateral más representativo de la región latinoamericana. Desde su creación en 2014, el Foro China-CELAC celebró tres reuniones ministeriales en 2015, 1018 y 2021, convirtiéndose en una importante plataforma para la cooperación integral entre China y todos los países latinoamericanos. En el marco del Foro China-CELAC, también se han establecido varios subforos y se han organizado una serie de actividades relacionadas. El Foro China-CELAC ha identificado cuestiones de gobernanza global como el cambio climático, el desarrollo sostenible, el comercio y la gobernanza internacionales de internet como áreas clave de cooperación entre ambas partes, al tiempo que ha confirmado las posiciones comunes de cada una en cuestiones clave.

El establecimiento del Foro China-CELAC también coincidió con la elevación de la asociación entre China y Argentina a una asociación estratégica integral. El desarrollo de las relaciones bilaterales sino-argentinas y la interacción entre ambos países en el ámbito del Foro China-CELAC han podido reforzarse mutuamente. En 2017, China y Argentina organizaron el primer curso especial de capacitación sobre cooperación financiera China-América Latina para implementar el paquete de financiación de China para la Región, con buenos resultados. En 2022, Argentina asumió la Presidencia Pro Tempore de la CELAC. Aprovechando esta oportunidad, Argentina promovía vigorosamente la interacción entre China y los países latinoamericanos, abriendo más áreas de cooperación para la cooperación China-América Latina y convirtiéndose en un puente importante para profundizar la cooperación entre China y la Región. Además de coorganización del Subforo de Innovación en Ciencia y Tecnología China-América Latina y el Subforo de Cooperación en Infraestructura China-América Latina ya existen en el marco del Foro China-CELAC, Argentina también fue coanfitrión del primer Foro de Cooperación en Transporte China-América Latina, el primer Foro de Cooperación en Tecnología Digital China-América Latina, el primer Foro Ministerial de Cooperación en Gestión de Desastres China-América Latina y el segundo Foro de Reducción de la Pobreza y Desarrollo China-América Latina con instituciones chinas relevantes. La VII Cumbre de la CELAC se celebró en Buenos Aires el 24 de enero de 2023. Respondiendo a la invitación del Presidente Alberto Fernández de Argentina, Presidencia Pro Tempore de la CELAC, el Presidente Xi Jinping emitió un mensaje de vídeo a la Cumbre, que tuvo una importante repercusión entre los países latinoamericanos.

Factores que influyen en la cooperación sino-argentina en el marco multilateral

La segunda sección de este trabajo analiza las motivaciones de la cooperación sino-argentina en el marco multilateral desde diversas perspectivas teóricas de las relaciones internacionales, que son igualmente aplicables para identificar los factores que afectan a la cooperación entre ambas partes.

En primer lugar, aunque es difícil explicar las motivaciones de la cooperación sino-argentina en el ámbito multilateral utilizando la teoría neorrealista, ésta puede utilizarse para analizar los factores que obstaculizan la cooperación entre ambas partes. Las distintas escuelas del neorrealismo tienen diferentes actitudes hacia la cooperación, pero lo que tienen en común es que todas ellas subrayan la importancia de la hegemonía para la cooperación y abogan por mantener el statu quo. Según la teoría de la estabilidad hegemónica, la cooperación depende de la presencia de la potencia hegemónica. La influencia de esta teoría ha cobrado un gran impulso tras el colapso del sistema bipolar y se ha convertido en la base teórica para que EE. UU. implante la hegemonía y el intervencionismo, ya que su principio central radica en la idea de que EE. UU. debe ser el único líder y árbitro de la economía política mundial.

En la actual realidad de la política internacional, sin embargo, la existencia de la hegemonía no sólo no ayuda a la estabilidad, sino que tiene el potencial de crear inestabilidad al socavar la cooperación. Cuando surge una potencia emergente u otro contrincante dentro del sistema, la potencia hegemónica utilizará todos los medios para prevenir y contener esta “amenaza”. Por ejemplo, en los últimos años, EE. UU. ha frenado y contenido a China en todos los aspectos. Cuando los intereses de la potencia hegemónica se ven seriamente desafiados y ésta es incapaz de responder, tomará la iniciativa de socavar las regulaciones internacionales o crear otras nuevas para salvaguardar sus propios intereses, creando así inestabilidad en el sistema internacional. Ejemplos de ello son los frecuentes "retiro de un grupo"^[2] bajo el gobierno de Trump y las llamadas "Cumbres por la Democracia"^[3] convocadas por la administración Biden. Así, la desconexión entre las concepciones teóricas neorrealistas y la realidad demuestra que la defensa estadounidense de la hegemonía también afecta a la cooperación de China con los países latinoamericanos. EE. UU. no sólo se ha opuesto al establecimiento de relaciones diplomáticas entre China y países centroamericanos como El Salvador y Honduras, sino que también ha impedido en repetidas ocasiones que los países latinoamericanos cooperen con China en materia de tecnología 5G. Para contrarrestar la influencia de China en el hemisferio occidental y competir con la Iniciativa la Franja y la Ruta, EE. UU. lanzó en 2018 la iniciativa " América crece". Tras la llegada de Alberto Fernández al poder, y ante el rápido desarrollo de las relaciones sino-argentinas, los funcionarios estadounidenses continuaron visitando Buenos Aires. Uno de sus principales objetivos fue advertir al Gobierno argentino que no cooperara con china. Tras la adhesión de Argentina a la Franja y la Ruta en 2022, el congresista republicano estadounidense Matt Gaetz calificó públicamente a Argentina de “amenaza” para EE. UU. y criticó el desarrollo de las relaciones chino-argentinas como "un desafío directo a la Doctrina Monroe". Es previsible que EE. UU. no renuncie a utilizar la presión y otros medios para obligar a los gobiernos latinoamericanos, incluido el argentino, a "escoger bandos" con el fin de mantener su control sobre la región. Garantizar que la cooperación normal entre China y Argentina no se vea interferida por EE. UU. y otras grandes potencias constituye un gran reto para ambos países. Una forma importante de hacerlo es fortalecer la cooperación en los mecanismos multilaterales, reforzar la identidad colectiva y los intereses comunes entre China y Argentina, y utilizar el poder de las instituciones multilaterales para compensar y contrarrestar la interferencia de otras potencias.

En segundo lugar, la visión neoliberal sobre la cooperación hace hincapié en la importancia de los mecanismos internacionales para la cooperación. Desde esta perspectiva, si existe algún tipo de inconveniente en el propio mecanismo internacional o si los Estados miembros discrepan sobre determinadas normas del mecanismo internacional, afectará a su cooperación en el marco de este mecanismo. La cooperación sino-argentina en el marco de la OMC se ha visto afectada por estos factores. En concreto, existen importantes diferencias entre ambas partes sobre la cuestión del "estatus de economía de mercado". La firma en 2004 del Memorándum de Entendimiento entre la República Popular China y la República Argentina sobre cooperación en el ámbito del comercio y la inversión supuso el reconocimiento oficial por parte de Argentina del estatus de economía de mercado de China. Sin embargo, “esta decisión del Poder Ejecutivo no fue ratificada por el Congreso y, al no entrar en vigencia, careció de valor normativo”(Carciofi, 2016). Por lo que hasta 2017, Argentina venía sosteniendo que algunas de las industrias chinas no se ajustaban a la interpretación de economía de mercado y que, por lo tanto, no se podía conceder a China el estatus de economía de mercado. En las investigaciones antidumping, Argentina siempre utilizaba precios de países sustitutos para calcular el valor de las exportaciones chinas, lo que dio lugar a resoluciones finales a menudo desfavorables para las empresas chinas. Porque Argentina utilizaba como sustitutos de China a Brasil, México, Corea del Sur, India e incluso algunos países desarrollados, cuyos costes de producción y precios de los productos son muy superiores a los de China. El motivo de este desacuerdo es que en el sistema normativo de la OMC no existe ningún concepto o definición de la condición de economía de mercado, y los Estados miembros suelen adoptar los criterios en el marco de la legislación nacional para determinar dicha condición. Puede decirse que, si bien la OMC ha promovido el comercio sino-argentino, los defectos y lagunas de sus normas internacionales también han afectado negativamente al comercio sino-argentino, lo que constituye una de las razones por las que existen muchos más desacuerdos entre China y Argentina en el marco de la OMC que en otros marcos multilaterales.

El foro China-CELAC también se enfrenta a limitaciones similares. CELAC es la primera organización de integración que abarca a todos los países de la región, pero su laxo mecanismo de funcionamiento, los intereses divergentes de sus miembros y la falta de un país líder han afectado en cierta medida al avance del Foro China-CELAC. Desde 2013, CELAC ha celebrado cinco Cumbres consecutivas con una frecuencia de una al año, pero solo la mitad de los jefes de los Estados miembros asistieron a la quinta Cumbre en 2017. La sexta Cumbre no se celebró hasta septiembre de 2021. Esto se debe principalmente al aparente ascenso de las derechas en los países latinoamericanos desde 2015, a la creciente tensión entre la izquierda y la derecha, y a la diferenciación ideológica de los partidos gobernantes de diversos países, lo que ha llevado a una disminución de la voluntad y la capacidad de promover la integración. Bajo la administración Jair Bolsonaro, Brasil declaró a suspender su participación en la CELAC, alegando la falta de consenso en la Comunidad. El establecimiento y desarrollo del Foro China-CELAC no puede lograrse sin la iniciativa y promoción conjunta de ambas partes. La falta de institucionalización en CELAC tendrá sin duda un impacto negativo en la implementación de acuerdos y planes entre China y América Latina en el marco del Foro, y aumentará los costes de comunicación de la cooperación China-América Latina.

En tercer lugar, desde una perspectiva constructivista, las limitaciones a la cooperación entre ambas partes son más subjetivas. Aunque el entendimiento mutuo entre China y Argentina se ha fortalecido en los últimos años, la identidad colectiva en el sistema multilateral sigue perturbada por diversos factores. En 2013, China propuso la iniciativa la Franja y la Ruta, y su principio de deliberación en común, construcción conjunta y codisfrute refleja plenamente el espíritu del multilateralismo y ha recibido una respuesta positiva de muchos países y organizaciones internacionales. En noviembre de 2017, Panamá se convirtió en el primer país latinoamericano en firmar un memorando de entendimiento con China sobre la Iniciativa de la Franja y la Ruta, y desde entonces 20 países de América Latina y el Caribe se unieron a la Iniciativa. Argentina no se ingresó hasta febrero de 2022. Desde un punto de vista constructivista, la incapacidad de China y Argentina para formar rápidamente una identidad colectiva en el marco de la Franja y la Ruta es una razón importante del retraso de Argentina en su adhesión.

Alexander Wendt identifica cuatro variables principales que influyen en la construcción o el debilitamiento de las identidades colectivas: la interdependencia, el destino común, la homogeneidad y el auto-contral ( Wendt, 2000:430). De ellas, el auto-contral desempeña un papel crucial en la formación de las identidades colectivas. De hecho, ninguna de las tres primeras variables cambió sustancialmente desde que se propuso la Iniciativa de la Franja y la Ruta, en términos de la construcción de una identidad colectiva entre China y Argentina en el marco de la Franja y la Ruta. Tras la llegada de Mauricio Macri al poder en 2015, aunque hubo altibajos en las relaciones sino-argentinas, no se produjo ningún cambio cualitativo. En mayo de 2017, el presidente Macri acudió a China para participar en el Foro de Cooperación Internacional de la Franja y la Ruta y alcanzó un importante consenso con el presidente Xi Jinping sobre la promoción del encaje de esta iniciativa con los planes de desarrollo doméstico de Argentina y el proceso de integración regional sudamericano. Ese mismo año, Argentina solicitó su adhesión al Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras. Sin embargo, Argentina no se incorporó a la iniciativa de la Franja y la Ruta durante el gobierno de Macri. Esto sugiere que la variable del auto-control no funcionó.

Wendt sostiene que la clave para lograr la auto-control es la confianza, es decir, los actores están convencidos de que el comportamiento de los demás actores del grupo no supone una amenaza para su propia seguridad y de que las necesidades individuales no pueden ser subsumidas por las necesidades del grupo. Está claro que, por diversas razones, el Gobierno de Macri aún no confiaba en China lo suficiente como para tomar la decisión de sumarse a la Franja y la Ruta. Entonces, ¿cómo se puede construir la confianza? Wendt sugiere tres caminos hacia el auto-control. Pero de todas maneras, el auto-control de un actor tiene que ser reconocido por otros actores a lo largo del tiempo para generar confianza. Dejando a un lado las diferencias ideológicas entre los distintos partidos en Argentina y el factor estadounidense, si nos fijamos únicamente en la variable del auto-control, éste explica por qué Argentina no se unió a la Franja y la Ruta bajo la administración de Macri, pero pudo hacerlo bajo la de Fernández. Durante el Gobierno de Macri, la iniciativa de la Franja y la Ruta acababa de extenderse a los países latinoamericanos. Argentina necesitaba tiempo para observar, conocer y evaluar las intenciones de China y beneficios derivados de la iniciativa. Tras la llegada de Fernández al poder, la cooperación sino-argentina se profundizó y Argentina se dio cuenta de que China, como impulsora de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, estaba dispuesta y era capaz de ejercer auto-control, y la confianza mutua entre ambas partes se fortaleció.

Este caso demuestra que la construcción de una identidad colectiva es un elemento importante de la cooperación sino-argentina en el ámbito multilateral, donde la formación de la confianza mutua es una variable decisiva. En este sentido, el fortalecimiento del intercambio y la adopción de medidas prácticas para ganarse la confianza mutua tendrán un impacto positivo en la cooperación sino-argentina.

Por último, nos preguntamos si la cooperación sino-argentina se ve influida por los cambios en las relaciones bilaterales. Según la teoría relacional, cuanto mejor sea la relación, mayor será la disposición a cooperar, y viceversa. Entonces, ¿en qué circunstancias cambiarán las relaciones? ¿O cuáles son los factores que afectan a la relación? La teoría relacional no lo especifica. La historia de más de 50 años de relaciones chino-argentinas demuestra que las vínculos bilateral han seguido una trayectoria de continuo fortalecimiento. No hay muchos factores que puedan causar un daño sustancial a las relaciones sino-argentinas^[4]. La teoría relacional sugiere que la cercanía de las relaciones también puede crear obstáculos a la cooperación. En 2015 se produjo una importante ajuste de la política exterior en Argentina tras la llegada al poder del Gobierno de Macri. Si bien esto repercutió en las relaciones sino-argentinas, el mayor cambio era en realidad la mejora de las relaciones de Argentina con Europa y EEUU. Durante el Gobierno de los Kirchner, Argentina no tuvo relaciones estrechas con los países occidentales, especialmente con EE. UU., y no cedió en aspectos como la lucha contra el "fondo buitre". Sin embargo, la Administración de Macri reparó y mejoró rápidamente las relaciones con Occidente mediante unas intensas visitas. Como resultado, Argentina mantenía relaciones amistosas con EE. UU., China, Rusia, India y Brasil, entre otras potencias. La teoría relacional sostiene que esto puede conducir a un "dilema del parentesco" (Qin, 2021:391), es decir, si actor A tiene el mismo grado de intimidad que otros dos actores B y C, y cuando A quiere trabajar con B y C al mismo tiempo, finalmente es posible que sólo elija a B para cooperar y abandone a C. Hay demasiados ejemplos del "dilema del parentesco" en el mundo real, especialmente en el contexto de la creciente competencia entre las dos grandes potencias, China y EE. UU.. Por eso, la teoría relacional no revela que causa el deterioro de una relación, ni cómo una relación deteriorada afecta a la cooperación, sino cómo las relaciones estrechas afectan a la cooperación.

La cooperación en el ámbito multilateral es, sin duda, más difícil de coordinarse que la cooperación bilateral. Bajo el Gobierno de Macri, Argentina mantenía buenas relaciones tanto con China como con EE. UU., pero tuvo que enfrentarse al dilema de "escoger bandos"^[5]. En el contexto de la intensificación del juego de las grandes potencias y de la gran atención de EE. UU. por las relaciones China-latinoamericanas, el "equilibrio diplomático" no es algo fácil. En octubre de 2018, China decidió ausentarse de la Cumbre Empresarial del G20 porque las ideas de China fueron excluidas la declaración conjunta, mientras que temas como "las empresas estatales distorsionan la competencia en el mercado" fueron destacados y enfatizados, atendiendo a las acusaciones anteriores por parte de EE. UU. y Europa contra China. Si bien esto es la fricción entre los países occidentales y China, también expone el dilema de Argentina en la organización y coordinación como anfitrión de la Cumbre. Durante la Cumbre del G20 de 2018, tras una reunión entre Macri y el presidente estadounidense Trump, un portavoz de la Casa Blanca emitió un comunicado diciendo que los dos líderes habían hablado sobre "las prácticas económicas depredadoras de China" durante sus conversaciones. ". La Cancillería argentina respondió rápidamente, afirmando que su declaración no representaba las opiniones del Gobierno argentino.

Conclusión: el futuro de la cooperación sino-argentina en el ámbito multilateral

El desarrollo de las relaciones bilaterales es la base para una amplia cooperación sino-argentina en el ámbito multilateral, mientras que este último no sólo puede promover aún más las primeras, sino que también es una importante manifestación del alto nivel de cooperación entre ambas partes. En este sentido, este artículo intenta estudiar los factores motivadores e influyente de la cooperación china-argentina en el marco multilateral desde una perspectiva teórica multidimensional, con el fin de revelar el empuje externo y la lógica interna del desarrollo de las relaciones sino-argentinas. Es importante señalar que las cuatro teorías tratadas en el trabajo no son opuestas sino complementarias entre sí. Juntas, explican los factores que impulsan y obstaculizan la cooperación sino-argentina en el ámbito multilateral. Si sólo se adopta una de ellas, la perspectiva puede ser única en lugar de diversa. La teoría neorrealista es impotente para explicar la dinámica de la cooperación sino-argentina, pero la teoría de la estabilidad hegemónica ayuda a comprender qué papel desempeña EE. UU. en la cooperación sino-argentina. La teoría neoliberal, que subraya la importancia de las instituciones para la cooperación, valida el impacto de las actuales deficiencias de los mecanismos y normas multilaterales en la cooperación. El constructivismo, que hace hincapié en la importancia de la cultura y la percepción en la construcción de la identidad, revela la importancia de la construcción de la identidad colectiva sino-argentina en la cooperación multilateral. La teoría relacional deriva de la cultura tradicional china y es un intento de innovar las teorías china de las relaciones internacionales. Esta teoría tiene una corta historia y está sujeta a un mayor debate y perfeccionamiento. Una teoría no occidental ha sido elegida para este trabajo principalmente para ofrecer una nueva perspectiva para el estudio. Por un lado, a diferencia de las teorías occidentales dominantes de las relaciones internacionales, que hacen hincapié en los atributos físicos, la teoría relacional enfatiza más la "relacionalidad", pues considera que el conjunto está formado por relaciones y que los individuos sólo tienen sentido dentro de una red de relaciones. La teoría relacional cree que una buena cooperación es tanto una opción estratégica para lograr el interés propio en las interacciones bilaterales como una garantía para mantener unas relaciones armoniosas en un grupo. En términos sencillos, quiere decir que la cooperación promueve la armonía del grupo y la armonía del grupo promueve la realización de los intereses individuales. Por otro lado, la teoría relacional revela la lógica interna que permite la cooperación, es decir, que el factor determinante de la cooperación es endógeno y no exógeno, e ilustra bien la relación entre la cooperación bilateral y la multilateral.

Este trabajo presenta un estudio de las prácticas de cooperación sino-argentina en tres niveles diferentes de plataformas multilaterales, a saber, la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de la ONU, el G20 y el Foro China-CELAC. De hecho, la cooperación sino-argentina en el ámbito multilateral va mucho más allá de lo mencionado anteriormente. En abril de 2021, Argentina se convirtió en miembro del Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (BAII). En 2022, Argentina propuso formalmente unirse a los BRICS y al Nuevo Banco de Desarrollo (NDB). En agosto de 2023, el grupo de los BRICS admitió el ingreso de Argentina y otros 5 países. En el mundo actual, una serie de temas globales, como la globalización, el cambio climático, las crisis energéticas, las pandemias, van mucho más allá del ámbito nacional o bilateral y deben coordinarse y abordarse a nivel multilateral. Sin coordinación y cooperación multilaterales, es imposible llegar a acuerdos coherentes para mejorar el bienestar humano y evitar catástrofes globales. En este contexto, los mecanismos multilaterales están dotados de cada vez más expectativas y responsabilidades. La cooperación entre China y Argentina en los mecanismos multilaterales no solo ayuda a la comunicación, la comprensión y la coordinación de posiciones entre China y Argentina sobre las principales cuestiones internacionales, sino que también contribuye a potenciar conjuntamente la voz y la influencia de los países en desarrollo en los asuntos internacionales.

Bibliografía

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Notas