De acuerdo con García⁸, el sistema socioeconómico cubano se define a partir de dos características básicas: la propiedad estatal sobre los medios de producción fundamentales y la planificación económica. Esta última constituye un rasgo definitorio del sistema socialista que, en Cuba, ha sido interpretado bajo una forma de planificación altamente centralizada.

La distinción entre sistema socioeconómico y modelo viene dada porque este último es una manifestación del primero bajo determinadas circunstancias. O sea, un sistema socioeconómico socialista opera bajo los presupuestos de la propiedad social sobre los medios de producción (lo cual, en Cuba, ha sido entendido como estatalización de dichos medios) y la planificación económica, pero su modelo concreto opera con arreglo a determinadas soluciones organizativas, de funcionamiento y directrices de política económica⁹.

Desde luego, la vía necesaria para implementar el sistema es su reconocimiento constitucional. La Constitución de la República de Cuba (CRC) de 1976 hace suyos ambos presupuestos: la propiedad estatal y la planificación económica centralizada.

En cuanto a las formas de propiedad, la Constitución reconoce seis de ellas, en su mayoría colectivas¹⁰. La más significativa por su naturaleza y peso en la economía imprime el carácter socialista al régimen de este país: la propiedad estatal socialista sobre los medios fundamentales de producción, prevista en los artículos 14, 15, 16 y 17 de la CRC, que, como refiere Garcini¹¹, constituye el patrimonio administrativo. Asimismo, el artículo 9a de la CRC establece que el Estado dirige planificadamente la economía nacional.

Como se ha señalado, el sistema socioeconómico cubano tiene como pilares esenciales la propiedad pública sobre los medios fundamentales de producción (incluyendo el suelo) y la planificación económica centralizada, cuyos modelos han oscilado desde 1959. También ha quedado patente que su soporte ideológico, político y económico viene dado por la asimilación de los postulados marxistas. Se puede decir que el sistema cubano ha transitado por dos modelos o etapas principales: de 1960 a 1990-1993 (período en que entra en juego el RPF de 1978) y de 1993 hasta la actualidad. No obstante, al interior de ambos modelos han ocurrido ciertas fluctuaciones en las políticas de desarrollo.

La primera de ellas (1960 a 1990-1993) se caracterizó por un alto nivel de centralización y una propiedad estatal monopólica. Se imponía desde arriba la utilización de prácticamente todo el suelo del país, con unos destinos previstos por la política económica estatal. Esto posibilitó la homogeneidad en la economía en todos sus niveles, una planificación de arriba a abajo altamente centralizada y uniforme. Al triunfo de la Revolución, el 1.° de enero de 1959, Cuba tenía una economía eminentemente agrícola, cuyo modelo consolidó en los años posteriores a la instauración de la república socialista. A raíz de este suceso, se realizaron dos reformas agrarias (1959 y 1963). Con ellas, la mayoría de la tierra (suelo) quedó en manos del Estado¹². Tras la ruptura de las relaciones entre Cuba y EE.UU., en el inicio de la década de los sesenta, el Gobierno cubano sustituyó a EE.UU. como cliente o mercado para su producción de azúcar por el mercado socialista. De ese modo, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) se convirtió en su socio comercial más importante. En esas condiciones, con una planificación centralizada, se priorizó la mono-producción azucarera como renglón privilegiado de la economía. Como refiere Odriozola, la planificación económica centralizada fue impulsada por el Che Guevara, basado en el ejemplo de la URSS donde fue implantada en los años treinta del siglo XX, considerando que este tipo de planificación económica era la única viable para el socialismo¹³. Desde luego, con ello se encaminaron todos los esfuerzos políticos y jurídicos hacia la reducción del papel de la economía privada, concentrando los recursos económicos y la planificación en manos del Estado. Así, en 1962 se establece definitivamente la planificación centralizada que supuso, a partir de ese momento, la confección de planes anuales. Como consecuencia de la significativa centralización en la asignación de los recursos económicos se produjeron resultados desfavorables. Aún así, en 1968 se lleva a cabo la "ofensiva revolucionaria". Este fue un proceso mediante el cual se nacionalizaron las actividades comerciales, de servicios e industriales que quedaban en el menguado sector privado. Este sector, ante la insatisfacción de la demanda por parte del Estado, había experimentado un crecimiento que fue frenado con la mencionada ofensiva. Con ello, la planificación centralizada con criterios políticos empezó a regir enseguida la economía cubana con el triunfo de la Revolución, y ya en 1989 Cuba tenía la economía más colectivizada, igualitaria, dependiente del exterior y subvencionada soviéticamente de todo el bloque socialista¹⁴. Como señala Valdés¹⁵, las relaciones de dirección comentadas se basaban en los principios de la doble subordinación de las instituciones y del centralismo democrático entre sujetos y actores. Una situación que se tradujo en una tendencia a convertir la doble subordinación en una suplantación de funciones y el centralismo democrático en un franco autoritarismo.

La situación a la que se ha hecho referencia se vio afectada tras el fin de la Unión Soviética (a principios de los noventa), con ello, la economía cubana dejó de ser una economía eminentemente azucarera y se inició una crisis no resuelta aún¹⁶. Desde luego, tras la caída del muro de Berlín (1989), para el Gobierno cubano, la estrategia a seguir era preservar el proyecto socialista haciendo las adecuaciones necesarias. Con el objeto de realizar dichas adecuaciones se comenzó a hablar de un modelo descentralizado y con la reforma constitucional de 1992¹⁷ se redefinió el régimen de propiedad reconociendo la propiedad de las empresas mixtas¹⁸.

Con el proceso de transformaciones que comienza a principios de 1990 se producen algunas modestas y zigzagueantes reformas orientadas al mercado. Este proceso, segunda etapa o modelo, empezó con una apertura hacia la inversión exterior y el turismo. Las medidas se fueron tomando componente a componente, con ocasionales retrocesos, y el Gobierno intentó ajustar el control de la reforma recurriendo a una excesiva regulación. Los moderados cambios económicos introducidos en el periodo 1993-1996, a raíz de la reforma constitucional de 1992, promovieron cierta descentralización, expansión del pequeño sector privado (trabajadores por cuenta propia) y una recuperación económica y social parcial. Pero, a pesar de sus efectos, las reformas fueron virtualmente paralizadas en 1996. Así, en 2003 se revirtieron parte de las reformas con medidas de recentralización económica y reducción del sector privado. Pero, ya en 2005, la economía cubana se encaminaba nuevamente a un proceso de reestructuración. El modelo económico que había estado implementándose en la isla estaba en proceso de reconfiguración, aunque siempre se ha movido dentro de los parámetros del sistema de economía socialista (la preeminencia de la propiedad estatal sobre los medios de producción y la planificación económica centralizada). Los cambios se fueron consolidando con la transferencia de la presidencia de los Consejos de Estado y de Ministros a Raúl Castro, la cual asumió de forma provisional en 2006 y en 2008 lo hizo definitivamente. Tras su asunción, este prometió reformas estructurales. Sin embargo, algunas de las medidas más importantes no se habían implementado todavía en 2009, lo que pone de manifiesto las dificultades que encontró el Gobierno para llevarlas adelante¹⁹.

En resumen, para Carlos García²⁰, el proceso iniciado con la reforma constitucional de 1992 ha presentado tres momentos importantes: la descentralización que se produce entre agosto de 1993 y 1999, la recentralización entre 2003 y 2006, y un rescate de la descentralización a partir de 2007. Este último cambio debió consolidarse a partir de 2011 con la implementación de la política económica del VI Congreso del PCC²¹ en el marco de la actualización del modelo económico.

Según el propio García²², la actualización incorporaba, entre otras medidas -en relación a las cuestiones de suelo, aunque ese no era el objetivo-, las siguientes:

• Diversificación de las formas de gestión de la propiedad estatal socialista y potenciación de las formas económicas no estatales con énfasis en las nuevas cooperativas que son declaradas como socialistas.

• Mayor responsabilidad hacia la planificación que tendrá que contemplar formas no estatales de gestión y una mayor cantidad de transacciones mercantiles y monetarias. Se insiste en la obligatoriedad del plan.

• Vocación empresarial versus expansión de la esfera presupuestada, que significa eficiencia social a favor del eficaz desempeño de la propiedad social.

La magnitud de la crisis en Cuba es palpable ante medidas de ese tipo, las cuales muestran el dilema ante el que se encuentra el Gobierno cubano. De una parte, este debe inclinarse hacia el sector privado, al mismo tiempo que, por otra, no permite dudas respecto al control del Estado sobre la economía y la propiedad. No puede olvidarse que en el VI y VII Congreso del PCC se manifiesta la voluntad de dar mayores posibilidades al sector cooperativo y por cuenta propia para los ciudadanos cubanos. En paralelo, se mejoran las garantías y oportunidades para la inversión extranjera. Pero se deja bien claro en la conceptualización del modelo económico que el Estado se concentra en planificar, regular, conducir y controlar el proceso de desarrollo económico y social, y, por supuesto, es el PCC quien lo dirige en esta labor²³.

La dirección del país sigue manteniendo el control y es responsable de la planificación y de los procesos de inversión. El PCC no ha dejado de ser determinante en la concepción e implementación de las políticas de desarrollo. Estos presupuestos hacen difícil entender las estrategias marcadas por el Estado cubano al mantener una ideología y unos presupuestos constitucionales que difieren y frenan los objetivos que se marca a sí mismo.

En relación a ello, Monreal²⁴ comenta que la actualización del modelo económico cubano, si se valora por sus efectos macroeconómicos, es un proceso intrascendente. El producto interno bruto (PIB) durante los tres años posteriores a la aprobación del proceso de actualización (2011) no logró superar el 3% anual, y no asegura el progreso del bienestar material de la población. De este modo, para el citado autor, la actualización es un mecanismo de afianzamiento del sistema político unipartidista, al cual se subordina todo el diseño económico. Asimismo, este genera tensiones, motivadas por la convivencia entre la gestión económica pública y el crecimiento del sector privado. No obstante, a día de hoy, el proceso de actualización del modelo económico²⁵ no ha llegado a las políticas de suelo, y esto a pesar de reconocerse su importancia en los precitados Congresos del PCC. El monopolio de la propiedad estatal sobre este recurso y la centralización y planificación de la economía subyacen en el RPF²⁶. Ello, contrariamente al reconocimiento explícito, por parte del Gobierno, de la ineficiencia del modelo que se pretende superar, en el que sigue vigente una norma que, cuando menos, no guarda una estrecha coherencia con las condiciones del país.

En el ámbito urbanístico, la canalización de las condiciones comentadas³⁵ se materializa con el RPF. Esta norma, en sus artículos 4, 5 y 11, dispone que la planificación territorial y urbana sea la expresión física y espacial de las directrices de carácter socioeconómico, fijadas para los planes de la economía. En línea con ello, si la planificación urbana debe ser la expresión física de los criterios económicos contenidos en los planes de la economía, el planeamiento tiene entre sus funciones la clasificación del suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable como espacio de concreción de las citadas directrices. Según la doctrina, clasificar el suelo y determinar su destino urbanístico es una función primordial del planeamiento³⁶. Esto corresponde a una decisión político-administrativa, formal, con apoyo y trascendencia material, que dispone técnicamente el destino de cada predio en función de las perspectivas de lo que se considere en cada momento como beneficioso en la transformación del territorio. De ahí que se habilite cada parcela en coherencia con estas perspectivas. Por tanto, la clasificación es una técnica³⁷ con la que el suelo es dividido en las tres clases mencionadas, de las que va a derivar toda utilización del espacio municipal.

El suelo urbano es aquel asociado a la ciudad consolidada³⁸. Es posible hablar de suelo urbano cuando este cuenta con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica; o sea, cuando está integrado en la red de dotaciones y servicios públicos característicos de los núcleos de población y, por supuesto, formar parte de la malla urbana. En el caso del urbanizable se hace referencia al suelo apto para urbanizarse y que es reconocido como tal por el planeamiento urbanístico en virtud de las necesidades de transformación del municipio. Esta clase es la que contiene las previsiones del crecimiento urbano y, debido a ello, debe contar con una disposición suficiente para satisfacer las perspectivas de cambio en el corto-medio plazo³⁹. En cambio, el suelo no urbanizable⁴⁰ comprende aquel espacio que es preciso preservar de la urbanización, ya que es susceptible de protección medioambiental, forestal, agrícola, ganadera, paisajística, hidrológica, arqueológica, cultural⁴¹, etc. Este resguardo se produce con el planeamiento por el interés de proteger determinados valores reconocidos por la Administración local o la legislación⁴², los cuales son incompatibles con la urbanización misma. Sin embargo, en esta clase también se incluye aquel suelo que, sin tener ninguno de los atractivos señalados o simplemente ser inadecuado, no resulta apto para urbanizarse, al menos a corto-medio plazo. Ya sea por cuestiones estratégicas o por estar sometidos a una servidumbre de dominio público (como los casos previstos por las normativas de costa, puertos o aeropuertos), o porque su inadecuación se deba a cuestiones de localización, topología o ser una zona de riesgos naturales u otra específica.

En Cuba, grosso modo, las clases de suelo obedecen a la misma conceptualización, entendiéndose como suelo urbanizado aquel que haya sufrido un proceso de transformación, de escaso o gran impacto, que implique el establecimiento de infraestructuras y edificaciones. El urbanizable es el suelo destinado a los mismos fines, pero cuya transformación no se haya producido todavía. Mientras que el suelo no urbanizable es aquel que se reserva debido al interés por preservar sus valores ante la urbanización. Por supuesto, dichas previsiones responden a las necesidades de crecimiento residencial o de cualquier actividad económica presente o futura en el territorio⁴³.

Ahora bien, tras la clasificación de la totalidad del suelo municipal se procede a la calificación de los tipos resultantes. Cada parcela es definida en alguna de las tres tipologías comentadas, pero, a su vez, dentro de cada una de ellas existen una multiplicidad de usos que podrían asignárseles en función de las necesidades y condiciones del territorio. Con la calificación del suelo se subdivide cada clase en zonas diferenciadas para asignarles contenidos o aprovechamientos urbanísticos concretos diferenciados⁴⁴. Según dichos autores, esta técnica contiene detalles de usos, intensidades y tipologías concretas: industrial, terciario, zonas verdes, residencial, viario, etc.⁴⁵. Sin embargo, a diferencia de la coherencia en el tratamiento de la clasificación del suelo entre la doctrina y las normas del IPF, en relación a su calificación se ha producido un empobrecimiento conceptual. En las instrucciones metodológicas derogadas⁴⁶ la identidad entre doctrina e IPF era clara, pero tras la aprobación de las nuevas instrucciones⁴⁷ se confunden la clasificación y la calificación.

Sin embargo, al analizar el funcionamiento del régimen jurídico del suelo objeto de desarrollo urbano en el marco del sistema cubano y su actual modelo puede observarse que el suelo urbano no arroja grandes problemas. Pero, en el caso del urbanizable y no urbanizable no ocurre lo mismo. Si se parte de lo explicado hasta aquí, es fácil comprender que, sin ser una categoría, el suelo potencialmente urbanizable (material y jurídicamente es suelo rural) es aquel que el plan no ha destinado a urbanizarse, pero reúne las condiciones necesarias para ello y podría emplearse para tales fines. La cuestión es que precisamente es la determinación del suelo urbanizable y el no urbanizable (espacio en que actúa con mayor fuerza la discrecionalidad de la Administración, sobre todo en relación al suelo potencialmente urbanizable) la que genera mayores fricciones al interior del sistema cubano.

Como ya se ha señalado, entre las seis formas de propiedad que reconoce la CRC, la más significativa económicamente es la propiedad estatal socialista sobre los medios fundamentales de producción (artículos 14, 15, 16 y 17 CRC). Así, conforme al artículo 15a de la CRC, el 128 y el 136a del CC, se dispone que son de propiedad estatal socialista las tierras que no pertenecen a los agricultores pequeños o cooperativas integradas por estos. De esta forma, se utiliza un criterio residual para garantizar que todo el suelo que no tenga un titular determinado sea propiedad del Estado, aun cuando no se ostente un título que lo habilite a tales efectos. En la Constitución se regula la propiedad del suelo de los agricultores pequeños y cooperativas en los artículos 19 y 20, respectivamente. Los agricultores pequeños y las cooperativas poseen, usan y disponen el suelo únicamente con fines agropecuarios⁴⁸. Asimismo, el CC hace eco de tales pronunciamientos en sus artículos 145 y 146 para la propiedad cooperativa, y 150, 151 y 152 para la propiedad de los agricultores pequeños⁴⁹.

Como se puede observar, el suelo rústico potencialmente urbanizable sólo aparece de tres maneras: como propiedad estatal (con múltiples finalidades⁵⁰), como propiedad de los pequeños agricultores y como propiedad de las cooperativas de producción agropecuarias (estos últimos con la única posibilidad de explotar el suelo con fines agropecuarios⁵¹). En resumen, conforme al artículo 15a de la CRC y el 136 del CC -en relación con su artículo 8 y su Disposición Final Primera (los cuales disponen el carácter supletorio del citado Código), se determina el régimen urbanístico del suelo de acuerdo al RPF, CC, CRC y el DL-125⁵²-, el suelo susceptible de urbanizarse pertenecería al Estado⁵³.

El elemento clave es el contenido del derecho de propiedad. Este atribuye a los propietarios del suelo los derechos y deberes de contenido urbanístico. Así, se reserva al titular (el Estado) el derecho exclusivo de iniciativa de urbanización. La clasificación del suelo es un elemento esencial de la planificación porque es la vía de especificación del contenido urbanístico de la propiedad del suelo (artículo 12 RPF). Del mismo modo, los derechos y deberes respectivos a urbanizar son titularidad del Estado. Conforme a la CRC, la forma de propiedad que prima sobre el suelo urbanizable en la isla es la propiedad estatal, al mismo tiempo que es la Administración pública quien tiene la comentada función (ex artículos 9a, 14, 15, 16 y 17 CRC). Sin embargo están sujetos a la planificación urbana, que es función pública local. El régimen urbanístico de la propiedad del suelo depende del estatuto que le sea aplicable a cada terreno (artículo 129.1 del Código Civil cubano⁵⁴ y el DL-125), el cual está sujeto al tipo de propiedad. Por tanto, el uso del suelo no depende de las decisiones de su titular sino del planeamiento, que a su vez está coordinado con el Plan Económico Nacional.

De esto se colige que el régimen urbanístico del suelo se va a determinar de acuerdo a: a) la titularidad estatal del suelo, pues aquel espacio cuya propiedad la detente, por ejemplo, un organismo ministerial con un objetivo definido por su ámbito de actuación en coherencia con el Plan Económico nacional, va a supeditar a la decisión local en la clasificación y calificación del suelo (artículo 139 CC); b) la clasificación y calificación determinadas por el planeamiento urbanístico; y c) conforme al artículo 129.1 del CC, la propiedad confiere a su titular la posesión, uso, disfrute y disposición de los bienes, de acuerdo a su destino socioeconómico, el cual viene dado por las condiciones anteriores. Por lo tanto, aunque la Administración local pueda prever la clasificación de suelo urbanizable con el objetivo de incrementar el suelo urbanizado para satisfacer la demanda de vivienda, dicha Administración estará supeditada a la primera condición, ya que la titularidad estatal del suelo y la utilización de tal recurso por un determinado organismo va a ser prioritaria a los intereses locales. Esto aun en detrimento de la necesidad local de mejorar el fondo habitacional municipal.

Al amparo del artículo 102 de la CRC, el municipio tiene personalidad jurídica a todos los efectos legales. Asimismo, tiene la capacidad para satisfacer las necesidades mínimas locales, además de coadyuvar a la realización de los fines del Estado. A tenor del artículo 103 del propio texto constitucional, las Administraciones locales (dirigidas por las asambleas municipales del poder popular) tendrán una serie de funciones en su demarcación territorial. Estas funciones aparecen preestablecidas en el artículo 106a, 106e y 106n de la CRC. Así, las Asambleas Municipales del Poder Popular (AMPP) deben cumplir y hacer cumplir las leyes y demás disposiciones de carácter general adoptadas por los órganos superiores del Estado, adoptar acuerdos y dictar disposiciones dentro del marco de la Constitución y de las leyes vigentes sobre asuntos de interés municipal (potestad reglamentaria), y cualquier otra que le atribuyan la Constitución y las leyes.

Si ponemos dichos preceptos en relación con el RPF en su artículo 2, podemos observar que si "la planificación física, a través de los planes y proyectos físicos, expresa la adecuada localización de las actividades de producción y servicios mediante la determinación del destino de la tierra para los distintos fines, teniendo en cuenta las necesidades actuales y futuras de la sociedad", entonces, en su marco de actuación o competencial, será la Administración local la encargada de planificar el suelo para prever el desarrollo urbanístico municipal.

En relación a la elaboración de los planes de ordenación urbanística, el artículo 20 del RPF dispone que su elaboración sea responsabilidad de los órganos del Poder Popular de las Provincias, a través de sus Direcciones de Planificación Física. Particular sobre el que se suscita otro problema de orden jurídico, ya que, como señalan Padrón y otros⁵⁵, una de las estrategias implantadas en 1993 en el Sistema de la Planificación Física se centra en la municipalización del planeamiento. Ello se materializó mediante el Acuerdo n.° 3435 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros de enero de 1999, el que aprobó, con carácter provisional, las "Funciones y Atribuciones de las Direcciones Administrativas de la Administración Local". A partir de ese momento, las Direcciones Municipales asumen nuevas funciones de planeamiento y dejan de ser Direcciones de Arquitectura y Urbanismo para convertirse en Direcciones Municipales de Planificación Física. El problema que tiene asociada tal decisión es que, de un lado, la solución provisional se tornó definitiva sin idoneidad normativa alguna. De otro lado, un acuerdo como el que citan los autores de referencia vulnera el principio de jerarquía normativa, pues modifica una norma de rango superior (RPF), lo que implica su invalidez desde su propio nacimiento.

Con las modificaciones introducidas en 1999 por el Acuerdo n.° 3435 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros (CECM), se crearon las Direcciones Provinciales y Municipales de Planificación Física. Más tarde, en 2009, con el Acuerdo n.° 6686 del 16 de septiembre del Consejo de Ministros (CM), dichas Direcciones pasaron a tener una doble subordinación. De un lado, una subordinación metodológica al Instituto de Planificación Física (nacional)⁵⁶. De otro, quedaron subordinadas a los respectivos Consejos de Administración Provincial y Municipal. Así, las funciones de estas direcciones son dirigir, regular, realizar y controlar la ordenación territorial y el urbanismo en sus respectivos niveles. Unas funciones que siguen las líneas dispuestas por la política del Estado y del Gobierno, así como las decisiones de las respectivas Asambleas del Poder Popular (provincial o municipal) y sus Consejos de Administración, órganos competentes para aprobar y gestionar los planeamientos de sus respectivos territorios. Por lo tanto, las Direcciones Municipales de Planificación Física son los órganos competentes para elaborar e implementar los planes de ordenamiento urbano en la isla⁵⁷.

A todo ello es preciso añadir que los planeamientos gozan del carácter de norma jurídica de rango reglamentario. Esto se debe a que su elaboración y aprobación es responsabilidad de las AMPP (aunque sean elaborados por las Direcciones Municipales de Planificación Física subordinadas a las AMPP). Además, los planes, a la par de ser instrumentos técnicos, son disposiciones de carácter general que innovan y forman parte del ordenamiento jurídico, normas adoptadas por las propias asambleas municipales (las cuales, ex artículo 103 CRC, gobiernan el municipio y tienen el carácter de Administración local) que inciden directamente sobre el derecho de propiedad delimitando su contenido.

Ante esto es posible cuestionarse el alcance real de la potestad de planeamiento y de dichas normas. El artículo 68 de la CRC establece la subordinación de los órganos inferiores a los superiores, ello en relación con el artículo 5 de la propia Constitución que establece que el PCC es la fuerza dirigente superior de la sociedad y del Estado. Por lo tanto, si la Administración local, en virtud de los precitados artículos constitucionales, tiene que seguir las directrices del PCC y de los órganos estatales superiores, además de acatar el Plan Económico Nacional, entonces, ¿cuál es el ámbito de aplicación de la llamada municipalización del planeamiento que se buscaba con los acuerdos antes citados? Si se hace una interpretación integradora, puede decirse que si la economía (lo que incluye todos los recursos, entre ellos el suelo) se planifica centralmente, que la propiedad sobre el suelo objeto de transformación urbanística es de titularidad pública, y que la Administración local tiene que seguir las directrices del PCC y de los órganos estatales superiores, entonces la potestad para decidir sobre la utilización del suelo potencialmente urbanizable es, al menos en mayor medida, una potestad central y no local. Esto resulta en que el propio diseño institucional cubano vacía de contenido la potestad de planeamiento de la Administración local, y solo sirva como vía para dotar de carácter jurídico como reglamento local una política trazada por las instancias gubernativas superiores.

En Cuba, la ausencia de una ley que regule el régimen jurídico y el procedimiento administrativo de forma común a todas las Administraciones hace que la regulación, como refiere Velazco⁵⁸, se realice mediante normas reglamentarias independientes para cada una de ellas. Cada una de estas normas concreta los objetivos, las atribuciones y las funciones de dichas Administraciones. Esto presenta dos problemas. De una parte, resulta engorroso manejar una norma para cada jurisdicción especial (o vía ministerial, administrativa). De otra parte, solo existe la posibilidad de interponer recursos ante la propia Administración, lo que es un verdadero obstáculo, insalvable, para la tutela judicial (artículo 120 CRC), cuya tutela es imprescindible para impugnar los actos y resoluciones dictadas por las respectivas Administraciones. Esto implica, como señala la autora⁵⁹, un fortalecimiento de la autoridad de la Administración y, al mismo tiempo, un debilitamiento de los derechos de los ciudadanos.

Desde la doctrina cubana⁶⁰ se ha tratado de justificar la situación comentada apoyándose en que esto se corresponde con el sistema sociopolítico de Cuba. Así, se considera que no se ha precisado -hasta ahora- un tratamiento normativo sistemático porque el suelo con destino urbanístico es de propiedad pública. Desde luego, en Cuba la Administración goza de una amplia discrecionalidad para la gestión del mencionado recurso, así es que el Sistema de Derecho (o el ente regulador) no ha considerado necesario disponer de leyes sobre el régimen jurídico de las Administraciones públicas y de procedimiento común, ni de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. Comenta la propia Velazco⁶¹ que "esa carencia jurídica es una de las causas que reduce la radicación de reclamaciones de los ciudadanos contra las actuaciones públicas sobre la materia urbanística, y otras relacionadas con el Derecho Administrativo".

A tenor de lo expuesto es fácil comprender que una de las mayores dificultades que presenta el modelo cubano es el impedimento relativo al control de la discrecionalidad administrativa y sus consecuencias para la planificación urbanística. De hecho, existe una falta total de control jurisdiccional de la actuación de la Administración, lo que incluye la potestad de planeamiento. Y ello ocurre al amparo del artículo 657.6 de la Ley n.° 7 de 19 de agosto de 1977, de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico (LPCALE), ya que el citado artículo dispone la inadmisibilidad de una demanda de esa naturaleza.

Ahora bien, ante esta situación puede señalarse que, de poder cuestionarse la discrecionalidad de la Administración en la planificación urbana y, conforme a lo tratado en el punto anterior, ¿la discrecionalidad de qué Administración se estaría controlando, la local o la central? A esto podría responderse que, si bien formalmente sería la discrecionalidad de la Administración local (encarnada técnicamente por las DMPF, pero cuya consideración como Administración recae en el órgano gubernativo de carácter dual: Asambleas Municipales del Poder Popular y sus respectivos Consejos de Administración), materialmente se estaría cuestionando, principalmente, la discrecionalidad de la Administración central, que es la que traza la política en la utilización del suelo. Al respecto debe recordarse que según el RPF en sus artículos 4, 5 y 11, la planificación territorial y urbana es la expresión física y espacial de las directrices fijadas por el Plan Económico Nacional, lo cual encuentra un sustancial apoyo, entre otros, en los artículos 5, 9a y 68 de la CRC. Y, como es de suponer, si la LPCALE impide el control a la discrecionalidad de la Administración local, entonces también debe impedir, con más razón, el control a la discrecionalidad de la Administración central. En efecto, al amparo de su artículo 657.3, la LPCALE deja claro que no corresponden a la jurisdicción administrativa las cuestiones de esta naturaleza.

En Cuba, las bases para la gestión o ejecución del planeamiento y la necesaria obtención del suelo se encuentran recogidas en la Constitución, específicamente en sus artículos 16 y 17. Según los preceptos en cuestión, el Estado controla la economía nacional y administra, y directamente los bienes que integran la propiedad socialista, o podrá hacerlo indirectamente a través de empresas u otras entidades. Ahora bien, en este contexto se suscita un problema que vincula la titularidad de los medios de producción (lo que incluye el suelo) y la planificación. Ello, a pesar de que aparentemente eso no suceda porque se presume que, siendo el Estado el titular y a la vez el planificador, todas las contradicciones quedan salvadas. Los mencionados artículos 16 y 17 de la CRC sirven de fundamento a los artículos 4, 5, 11 y 20 del RPF, regulando la planificación territorial y urbana como sostén físico de las directrices socioeconómicas determinadas a nivel central. La responsabilidad en la elaboración y proposición de los planeamientos, como se ha reiterado, recae en las Direcciones de Planificación Física de las provincias y municipios. Y es en este punto donde deviene la contradicción que se pretende poner de manifiesto. La propiedad está en manos del Estado y el municipio tiene que gestionar los recursos municipales, pero el suelo no es propiedad del ente local sino de la institución que lo detenta. En ese escenario, ¿cómo puede gestionar el desarrollo urbano el gobierno local?

La Administración municipal, al planificar el territorio, determina cuál es el suelo urbanizable (ex artículos 2 y 3 RPF), por ejemplo, con destino residencial (un problema de primer orden en la isla y que, obviamente, es de interés general). Sin embargo, puede ocurrir que el suelo necesario para tales fines sea titularidad de una empresa estatal o esté bajo la administración del Estado, a través de alguna institución, destinado a un determinado tipo de producción o uso de interés público. En ese caso, como resulta obvio, se produce un conflicto en los fines. Un problema que deriva del hecho que la posesión y titularidad estatal de los bienes no recaen de modo general o abstracto sobre cada una de las parcelas del país, sino que se concretan en manos de alguna persona jurídica específica que tiene que, para cumplir con su objeto social, utilizar sus bienes. Y en este caso el planeamiento podría prever un uso del suelo que, siendo de interés general, es distinto al que le da su titular. Así, siendo la propiedad del bien, en última instancia, de todo el pueblo, es el pueblo el que, de una u otra manera, se ve afectado a la vez que ve satisfechos sus intereses con uno y otro uso. Esa situación evidencia un conflicto, no entre intereses privados y públicos, sino entre intereses generales y públicos.

Como se sabe, la planeación es el instrumento que determina los usos del suelo y tiene carácter normativo, también en Cuba⁶². De ello deriva un problema, ¿si el plan tiene carácter normativo, pueden las empresas y las instituciones estatales propietarias del suelo descocer las determinaciones del planeamiento urbanístico? En principio no deben hacerlo, pero ello implicaría dejar de cumplir con sus fines. Y, de no existir una clara ausencia de regulación de tales particulares, se produciría un conflicto entre el Gobierno local y una institución sectorial de alcance nacional que sigue un plan económico. La contradicción expuesta se debería resolver a favor de la institución por el destino especial de su actividad y su alcance nacional. Podría verse así, si de hecho la inmensa mayoría del suelo no fuera de titularidad estatal, inhabilitando de facto a los poderes locales en su gestión.

A ello se suma que el suelo estatal no podría expropiarse (artículo 25 de la CRC en relación con el 425 de la LPCALE). En defecto de la expropiación, los predios podrían permutarse, pero, para ello, el suelo a intercambiar tendría que cumplir con los criterios de funcionalidad, localización y valor, lo que hace difícil la transacción por su naturaleza heterogénea. Además, en Cuba no se reconocen los patrimonios públicos de suelo⁶³, propiedad del ente municipal con fines de urbanización. También se puede argumentar que la Administración local no tendría competencia para planificar el suelo en propiedad de las personas jurídicas que se ponen de manifiesto, pero entonces surge un problema mayor. De ser así, ¿qué suelo puede planificar la Administración local si casi la totalidad es patrimonio estatal y está en manos de instituciones o empresas? Es preciso agregar que aquel suelo que pretenda destinarse a fines urbanísticos y se encuentre bajo el régimen agropecuario tiene una restricción adicional. Conforme al artículo 4 del DL-125, las asignaciones de tierra a entidades estatales para su parcelación, urbanización y otros usos no agropecuarios requerirá igualmente la aprobación previa del Ministerio de la Agricultura.

El Gobierno cubano y el PCC han procurado "actualizar" el modelo económico de la isla. Esta actualización ha sido diseñada y estructurada a través de las medidas acordadas en el VI y VII Congresos del PCC. Asimismo, se sistematizaron en los "Lineamientos de la política económica y social del partido y la revolución" (en lo adelante, Lineamientos), "Actualización de los lineamientos de la política económica y social del partido y la revolución para el periodo 2016-2021", "Conceptualización del modelo económico y social cubano de desarrollo socialista" y "Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta 2030: propuesta de visión de la nación, ejes y sectores estratégicos"⁶⁴. En este sentido, uno de los principales ejes de actuación previstos fue la atracción de capital foráneo. Así, siguiendo los Lineamientos se aprueba la Ley n.° 118, de la Inversión Extranjera, del 29 de marzo de 2014.

La relación entre el proceso inversionista y la ordenación territorial se articula inicialmente con los Lineamientos 116 y 120, que disponen que las inversiones fundamentales responderán a la estrategia de desarrollo del país e integrarán los Planes Generales de Ordenamiento Territorial y Urbano con las proyecciones de la economía. Esto se consolida en el VII Congreso con los lineamientos 88 y 91. Ahora bien, en el artículo 17.1.2c de la Ley n.° 118/2014 se prevé la posibilidad de invertir en el desarrollo de complejos inmobiliarios con fines de explotación turística. En este contexto, se manifiestan problemas de dos tipos. De un lado, el sistema lleva implícitas algunas dificultades de coherencia interna cuando las previsiones de inversión u oportunidades están reconocidas en los planes de inversión nacionales y en los respectivos PGOTU. De otro, cuando esas previsiones no existen y, por tanto, los PGOTU no pueden contenerlas.

En referencia al primero de los problemas que se enuncian, el Decreto n.° 327 del 11 de octubre de 2014 del Consejo de Ministros, Reglamento del Proceso Inversionista (RPI), en sus artículos 5a y 12.1, dispone que será el Ministerio de Economía y Planificación, a propuesta de los órganos, organismos de la Administración central del Estado, organizaciones superiores de dirección y consejos de la Administración provinciales quien prepare, planifique, contrate, ejecute y controle las inversiones como un sistema desde su concepción hasta la puesta en marcha de la producción y servicios⁶⁵. Según el artículo 67 del RPI, la elaboración de la documentación de inversiones corresponde al inversionista y toma como base las directivas y Lineamientos, así como los Planes de Ordenamiento Territorial y Urbano. También toma como base los estudios de macro y microlocalización de inversiones, así como las regulaciones urbanas. Por su parte, el artículo 83.1 del RPI prevé que en caso de que una propuesta de inversión no tenga definida con antelación su ubicación territorial, el IPF realiza el estudio de macrolocalización pertinente⁶⁶. Este estudio se realiza tomando como base los Planes de Ordenamiento Territorial y de Urbanismo. Sin embargo, el artículo 7 de la Resolución n.° 74/2014⁶⁷ establece un principio que rige el proceso de localización de las inversiones, según el cual el interés nacional prevalece sobre cualquier interés ramal o local.

Las Administraciones locales, para evitar una clasificación del suelo incoherente con una futura decisión de la Administración central, en cuanto a inversión se refiere, debe incorporar las determinaciones del Plan de Inversiones a su PGOTU. O sea, las Administraciones locales deben cumplir las indicaciones centrales y recogerlas en sus respectivos planeamientos. Esto viene dispuesto así en el RPI en sus artículos 190, 191 y 192. Según el citado Reglamento, el Plan de Inversiones forma parte del Plan de la Economía Nacional. A partir de este se planifica todo el proceso inversionista. Por lo tanto, conforme al precitado cuerpo normativo, las previsiones de inversión que deben contener los PGOTU, para que puedan establecer las pautas que deben seguir las inversiones concretas previa obtención del certificado de macrolocalización, vienen dadas por el nivel central. Como se puede apreciar, la localización de las inversiones y, en consecuencia, las necesidades de suelo urbanizable vienen dadas desde arriba, desde el Plan de Inversiones (artículo 190 RPI).

Una situación así hace resurgir una reiterada cuestión: la Administración local debe seguir las pautas de la Administración central, lo que se opone a la descentralización del planeamiento como finalidad del Acuerdo n.° 3435 del CECM y con el Acuerdo n.° 6686 del CM. Esto hace pensar que el espíritu del RPF sigue vertebrando el sistema de planificación física del país. Pero, hay otro aspecto que no se puede pasar por alto. El RPI es un decreto, el cual es complementado por la Resolución n.° 74/2014, y ambos contradicen a los acuerdos n.° 3435 del CECM y el n.° 6686 del CM. El RPI es una norma de rango superior a dichos acuerdos, pero la Resolución n.° 74/2014 no lo es. Luego, ante una contradicción así, prevalece el RPI sobre los acuerdos, pero estos, a su vez, prevalecen sobre la Resolución n.° 74/2014. Por lo tanto, se rompe la coherencia del sistema, ya que, debido a la existencia de los citados acuerdos, las medidas recentralizadoras de la Resolución n.° 74/2014 no pueden complementar al RPI. Y es precisamente la comentada Resolución, en su artículo 7, la que establece el principio que en la localización de inversiones el interés nacional prevalece sobre el interés ramal o local.

En cuanto al segundo de los problemas que se señalaban, se pone en evidencia el tema de la contradicción entre las determinaciones del PGOTU y la decisión de llevar adelante una inversión no prevista en el Plan de Inversiones que condiciona dicho instrumento. En otras palabras, el conflicto se evidencia cuando no existe correspondencia entre lo que se determine a través de este tipo de proceso inversionista y las previsiones de los respectivos Planes de Ordenación Urbanística. Esta circunstancia puede revelar una clara contradicción entre los intereses de una empresa extranjera inversionista en el sector turístico y las determinaciones de la Administración local. Sin embargo, no se debe olvidar que en Cuba prima el principio de economía planificada y centralizada. De este modo, los beneficios que se les brindan a los inversores extranjeros se pondrían por delante de las previsiones del PGOTU, así como se ven desconocidas las potestades reglamentarias de la Administración local. Ahora, como en Cuba se carece de ley de la Administración pública, de ley del régimen local y de ley suelo, la situación descrita, antes del año 2014, aparecía insalvable. De hecho, el RPF no proporciona solución a estos problemas. Al contrario, en el propio Reglamento se abre la puerta para, desde la propia legalidad, inhabilitar las previsiones de desarrollo urbanístico local del planeamiento.

El artículo 27 del RPF determina que en los planes físicos puede quedar fijado el carácter indicativo u obligatorio del total o de sus partes, o en relación a los distintos aspectos físicos, económicos o sociales expresados en el mismo, dentro del marco de la concepción general aprobada en su conjunto. Ello se traduce en un uso heterodoxo de la normatividad de los planes, cuyos instrumentos quedan sujetos en sus determinaciones concretas a las disposiciones centralizadas y jerarquizadas, y así pueden ver invalidados sus esfuerzos por decisiones superiores, lo cual los desnaturaliza, ya que tienen como objetivo transformar la realidad y dicho fin se les veta por decisiones supralocales. De ahí que la pretendida municipalización del Plan no se produce. En el caso que las determinaciones del PGOTU no sean indicativas y no exista coherencia entre el planeamiento y el proyecto de inversión, entonces sería preciso modificar el PGOTU⁶⁸.

El RPF, en su artículo 4, prevé unos horizontes temporales para la planificación física de 25 a 30 años. Pero en la redacción de un instrumento de este tipo no pueden preverse inversiones ni siquiera a ocho años vista. De ello deriva que la situación de falta de coherencia entre los planes de inversión y los PGOTU podría ser muy frecuente, de ahí su necesidad de actualizarlos o modificarlos. Esto genera inseguridad jurídica y propicia las modificaciones de los planes sin una participación ciudadana adecuada.

Es interesante el ejemplo relativo a la situación de la vivienda en Cuba. Según el sitio web (del gobierno) CubaDebate⁶⁹, en 2013 solo el 61% de las viviendas del país se encontraba en buen estado, el resto se clasifican como regular o malas. Las circunstancias motivaron que desde las instituciones oficiales se desarrollara una estrategia centrada en la urgente necesidad de renovar el fondo habitacional: la construcción por esfuerzo propio. La respuesta dada resulta incongruente con las condiciones del país. Una de las razones de dicha incoherencia radica en el hecho que, en Cuba, la mayor parte del suelo está en manos del Estado, por lo tanto, para su adquisición, los particulares quedan sujetos a las políticas de entrega de suelo en derecho de superficie de acuerdo a la disponibilidad local, la que presenta serias limitaciones. Sin embargo, para algunos autores esto no es un problema⁷⁰, ya que el Estado, a través del Instituto Nacional de la Vivienda⁷¹, promueve políticas habitacionales según la proyección urbana estatal. De hecho, conforme al artículo 1 de la Ley General de Vivienda (LGV), el Estado trabaja por lograr que no haya familia sin una vivienda confortable, y a dichos efectos promueve, entre otras, la construcción y reparación de viviendas por las empresas y otras entidades estatales y por esfuerzo propio de la población. Así, el artículo 3a de la propia LGV expone que uno de los objetivos básicos de la Ley es propiciar la solución de los déficits habitacionales mediante el incremento en la construcción de viviendas por el Estado, por la acción de la comunidad y la población, y entre las principales formas está la construcción de viviendas por esfuerzo propio de la población.

Para analizar la viabilidad de las políticas estatales para estimular la construcción por esfuerzo propio es preciso tomar en cuenta varios aspectos. Uno de estos es el bajo nivel adquisitivo de la población cubana, circunscribiendo la posibilidad de construir por sus propios medios a un número muy reducido de personas. En estas circunstancias, el Gobierno estaría delegando en los ciudadanos sin recursos una gestión que este asumió al triunfo de la revolución al nacionalizar el suelo, detentar la propiedad de los medios de producción y planificar la economía de acuerdo a sus políticas y prioridades. E hizo la mencionada delegación sin facilitar los recursos necesarios.

Según un estudio realizado por Monreal⁷², en Cuba, en 2013, el salario mínimo era de 225 pesos mensuales⁷³, mientras las estimaciones señalaban que el nivel de ingresos que marcaba el umbral de pobreza en Cuba era de 841,40 pesos mensuales por persona. Es decir, el salario mínimo representaba apenas la cuarta parte del ingreso necesario para cubrir necesidades básicas. No obstante, el salario medio nacional hasta 2013-2014 era de 460 pesos (aproximadamente el doble del salario mínimo)⁷⁴. Todo ello siendo el Estado cubano el principal empleador. Como aparece en el propio sitio Cuba Debate, a partir de 2011 se pusieron en marcha una serie de ayudas públicas para paliar la comentada situación. Sin embargo, hasta marzo de 2013 se habían beneficiado, de una u otra forma, algo más de 33.000 personas. La comentada cifra no resulta muy alentadora para una población de algo más de 11 millones de habitantes, con un 39% de viviendas que no gozan de buen estado, muy bajo nivel adquisitivo y serios problemas habitacionales. De acuerdo a los datos de Oficina Nacional de Estadísticas e Información de Cuba, según el Censo, en 2012⁷⁵ la cantidad de hogares en viviendas particulares era de 3.785.196. De ese total, el 39% de las viviendas estaban en situación regular o mala, para una cantidad de 1.476.226 viviendas. Ahora, según el Acuerdo n.° 7155 del 13 de diciembre de 2011 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, Reglamento para el otorgamiento de subsidios a personas naturales para realizar acciones constructivas en su vivienda, en su artículo 1 se dispone que el objeto del Reglamento es regular el procedimiento para el otorgamiento de subsidios a las personas naturales con falta de solvencia económica que lo requieran. Esto con el propósito de adquirir materiales de construcción y pagar mano de obra para la ejecución, reparación y conservación de viviendas por esfuerzo propio. Si partimos del estudio referenciado⁷⁶, entonces, al menos en principio, el 100% de las familias, o sea, aquellas que ocupan las 1.476.226 viviendas en regular o mal estado, necesitarían el subsidio⁷⁷. No obstante, las autoridades cubanas mantienen una consideración distinta, pues en la Resolución n.° 47 del 28 de diciembre de 2011 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Procedimiento para la evaluación integral de la situación socioeconómica de las personas naturales solicitantes de subsidios para acciones constructivas en su vivienda, en sus artículos 1 y 3 establecen el procedimiento para la evaluación integral de la situación socioeconómica de las personas con menos recursos. Ello con la finalidad de determinar la insolvencia económica para realizar acciones constructivas en su vivienda. Así, la investigación socioeconómica tiene que dar cuentas acerca de la situación laboral de los convivientes, ingresos económicos del núcleo familiar, gastos del núcleo, desglosados en los conceptos fundamentales y descripción de la situación de salud y discapacidad de los miembros del núcleo familiar (artículo 3, incisos b, c, d y e, respectivamente).

A pesar de lo expuesto podría argumentarse que los problemas habitacionales en Cuba se deben a la falta de recursos con que cuenta el Estado a raíz de la crisis que sufre el país desde la caída del muro de Berlín y producto del bloqueo/embargo económico de EE.UU. Sin embargo, en la década de los ochenta el país no tenía los severos problemas económicos que tiene hoy en día. De hecho, como recuerda Mesa-Lago⁷⁸ en esa época la economía cubana contaba con una abundante ayuda económica proveniente de la URSS. A lo que se suma que se encontraba en la primera etapa o modelo con una fortísima planificación económica centralizada y el monopolio estatal sobre la propiedad del suelo. No obstante, señala el propio Mesa-Lago, que el déficit habitacional en Cuba no tuvo una respuesta adecuada por las instancias gubernamentales. Según dicho autor:

La vivienda ha sido el único servicio social seriamente descuidado por la Revolución. El número total de casas construidas aumentó de 60.576 en 1980 a 74.437 en 1985, pero descendió a 69.107 en 1987 (la población cubana sobrepasaba los 11 millones de habitantes en 1996). En lugar del "boom de la vivienda", en la primera mitad de los ochenta, el déficit de viviendas alcanzó los 880.000 y probablemente ha superado el millón en 1989 […]. Según Raúl Castro (1996), la escasez de viviendas, que ya era muy grande anteriormente a la crisis, se ha empeorado en los años noventa porque toda la inversión se ha frenado abruptamente⁷⁹.

Durante el período 1986-1989, comenta Odriozola⁸⁰, se desarrolló un proceso político-ideológico en el que se identificaron una "serie de errores y tendencias negativas que se venían cometiendo en la conducción de la política económica como burocratismo, copismo, descontrol, derroche, situación laboral crítica e insuficiente competitividad". El objetivo de dicho proceso era erradicar los aspectos perjudiciales que incidían en el desarrollo económico-social del país, y se decide dar un nuevo impulso al sector de la construcción debido a la necesidad de desarrollar el turismo y las obras sociales y viviendas.

El problema habitacional de Cuba durante el período que se comenta (en el cual se gozaba de cierta bonanza económica producto de los beneficios obtenidos por ser miembro del bloque socialista) también fue reconocido por Vega⁸¹ en sus comentarios a la Ley n.° 48 del 27 de diciembre de 1984, Ley General de la Vivienda. Pero, la Ley 48 es derogada cuatro años después por otra ley de igual nombre, la Ley n.° 65 del 23 de diciembre de 1988, Ley General de la Vivienda, y esta otra también señala en su exposición de motivos, aunque tímidamente, que en Cuba hay un problema de déficit habitacional. Por tanto, la situación de la vivienda ha sido un problema que el Gobierno cubano, con un sistema de economía planificada y centralizada y de monopolio sobre el suelo, no ha resuelto y que pervive a día de hoy. Hecho que no sólo se evidencia con los datos antes expuestos, sino que incluso es reconocido por la doctrina⁸².