El Título V de la LPAC ("De la revisión de los actos en vía administrativa"), siguiendo exactamente la misma estructura previamente adoptada por la LRJPAC, sitúa la regulación de la revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativos ("Capítulo I. Revisión de oficio") junto con la regulación de los recursos administrativos ("Capítulo II. Recursos administrativos"). No debe perderse de vista esta ordenación sistemática adoptada por la Ley, puesto que permite afirmar, en primer lugar, que el legislador contempla ambas instituciones como una misma manifestación de la autotutela administrativa y de los privilegios de la Administración³. Y, en segundo lugar, que el régimen jurídico de cada una de estas instituciones puede completarse con las reglas previstas para la otra cuando nos encontramos ante una laguna o ante alguna dificultad interpretativa.

En el capítulo dedicado a la revisión de oficio, que comprende los artículos 106 a 111 LPAC, el legislador apenas ha introducido novedades en relación con la regulación anterior, contenida en los artículos 102 a 106 LRJPAC, de modo que esta última se mantiene casi en su exacta literalidad. Se han obviado los numerosos estudios y críticas elaborados desde 1992 por la doctrina científica y todas las propuestas de cambio y mejora sugeridas durante casi un cuarto de siglo⁴. Como resultado, el legislador, al igual que en tantas otras partes de la nueva Ley, ha perdido una fantástica ocasión para revisar en profundidad un sistema obsoleto, contradictorio y disfuncional, y para resolver problemas cuya solución se reclama desde hace años.

Entre estos últimos, y por citar solo los más importantes: la ausencia de una regulación de la revocación de actos favorables por motivos de oportunidad (lo que implica, por ejemplo, que no resulte fácil distinguirla de la llamada "revocación-sanción" o "caducidad del acto")⁵; la falta de atención a los problemas que genera la ilegalidad sobrevenida de los actos administrativos⁶; o la falta de toda mención a la revisión de oficio de actos contrarios al derecho de la unión⁷.

La principal característica del sistema, heredero de la situación creada por la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 (en adelante, LRJAE) y la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (en adelante, LPA) y continuada por la LRJPAC de 1992, es el establecimiento de un modelo asimétrico e incompleto de revisión de los actos administrativos por parte de la Administración autora de los mismos, a la que se conceden distintas potestades dependiendo de la gravedad de los vicios de que adolezca el acto y de si se trata de revisar actos favorables o desfavorables. Junto a estas potestades, y con discutible acierto sistemático, se mantiene en este capítulo la inclusión de la potestad de rectificar los errores materiales, aritméticos o de hecho que puedan contener los actos administrativos.

En relación con los actos favorables, el punto de partida sigue siendo un axioma tradicional en el derecho administrativo español: la intangibilidad de los actos administrativos favorables. Esto es, como regla general, la Administración no puede eliminar aquellos de sus actos que aumentan las situaciones jurídico-activas o que reducen las situaciones jurídico-pasivas de los ciudadanos⁸. En relación con los actos desfavorables, el punto de partida es el inverso: se proclama su revocabilidad en cualquier momento por parte de la Administración, de modo que esta podrá eliminar aquellos de sus actos que aumentan las situaciones jurídico-pasivas o reducen las situaciones jurídico-activas de los ciudadanos. Ahora bien, ambas premisas tienen excepciones: ni la intangibilidad de los actos favorables es plena, ni la revocabilidad de los actos desfavorables es total.

Respecto a los actos favorables, el ordenamiento prevé una doble vía para que la Administración pueda cuestionarlos. Doble vía que descansa sobre la discutible distinción entre actos nulos y actos anulables. A los actos nulos se liga la revisión de oficio en sentido estricto (art. 106 LPAC). Para los actos anulables se prevé la declaración de lesividad como requisito procesal previo a su impugnación ante los órganos de lo contencioso-administrativo (art. 107 LPAC).

Junto a ambos mecanismos, y ateniéndose de nuevo a la misma regulación que ya se contenía en los artículos 102-106 LRJPAC, se regulan también la revisión de oficio de disposiciones administrativas (art. 106.2 LPAC), la revocación de actos de gravamen o desfavorables (art. 109.1 LPAC) y la rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos (art. 109.2 LPAC).

El sistema expuesto, como ha puesto de manifiesto una doctrina constantemente crítica y bien conocida, resulta desordenado y escasamente racional. Especialmente al intentar casarlo con el sistema de recursos administrativos.

El sistema de revisión de oficio constituye un ejemplo típico de autotutela, de privilegio administrativo. El ordenamiento jurídico atribuye a la Administración potestades que le permiten realizar acciones que están vedadas incluso a los jueces (CFR. art. 240 Ley Orgánica del Poder Judicial): reconsiderar la legalidad o la oportunidad de un acto previo y sustituirlo por otro de contenido distinto, venciendo la resistencia que a esta actuación oponen el principio de seguridad jurídica y, en su caso, el respeto a los derechos adquiridos y su irrevocabilidad.

Y esta declaración, que supone dejar sin efectos el acto objeto de revisión, tiene, a su vez, efectos inmediatos. No necesita que la confirme ningún juez. Es decir, es un nuevo acto administrativo que goza de los privilegios de ejecutividad y ejecutoriedad, como todo acto administrativo (arts. 38 y 39 LPAC)⁹.

La construcción histórica de este privilegio, bien conocida y estudiada¹⁰, parte de la división tradicional en el derecho administrativo español, ya indicada, entre actos administrativos favorables (irrevocables) y actos administrativos desfavorables (revocables). Originariamente, y como consecuencia del principio de intangibilidad de los actos administrativos favorables, la Administración solo podía conseguir su eliminación del mismo modo que cualquier particular: acudiendo a los jueces de lo contencioso-administrativo. Para ello, sin embargo, se le exigía un requisito procesal previo: declarar la lesividad para el interés general de los actos cuya anulación solicitaba.

La doctrina reaccionó frente a esta situación, tomando como referencia la solución adoptada en el ámbito local, cuyas entidades, gracias a la interpretación del Consejo de Estado (que en España tiene una función meramente consultiva) y de los tribunales contencioso-administrativos, sí podían anular por sí mismas sus actos viciados de ilegalidad invalidante. Asimismo, se llevó a sus últimas consecuencias la teoría de la nulidad de los actos administrativos: cuando la Administración dictase actos nulos de pleno derecho debía entenderse que estos no producían efecto alguno y, por tanto, podían ser objeto de revisión incluso por la propia Administración¹¹. Como resultado, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 (LRJAE) introdujo, como gran novedad para la Administración del Estado, la revisión de oficio de los actos favorables manifiestamente ilegales, previo informe favorable del Consejo de Estado y dentro de un plazo de cuatro años¹². No obstante, aun constituyendo un importante avance, el límite de los cuatro años resultaba incomprensible en el caso de actos nulos que, por definición, no pueden ser objeto de convalidación.

Como resultado, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA) modificó en este punto a la LRJAE estableciendo un régimen distinto para actos nulos y para actos anulables en sus artículos 109 a 112. En el caso de actos nulos, la Administración podía declarar la nulidad en cualquier momento, previo dictamen del Consejo de Estado (desaparecía, pues, el plazo de cuatro años)¹³. En el caso de actos anulables que incurriesen en manifiesta ilegalidad, la Administración podía acordar la invalidez, de nuevo previo dictamen favorable del Consejo de Estado, en un plazo de cuatro años. En el caso de actos anulables en los que no concurriese la manifiesta ilegalidad, la Administración debía acudir a la declaración de lesividad y posterior impugnación ante los órganos de lo contencioso-administrativo.

Este mismo esquema fue respetado en lo esencial por la LRJPAC de 1992, cuya principal innovación se produjo con el reconocimiento expreso de la potestad de revocar los actos desfavorables o de gravamen sin límite temporal (art. 105.1 LRJPAC).

Tras la aprobación de las nuevas leyes administrativas, el artículo 106 LPAC atribuye a las Administraciones públicas la potestad de eliminar sus actos y disposiciones que resulten nulos de pleno derecho. Es decir, las Administraciones públicas podrán hacer desaparecer del mundo jurídico, por sí mismas, aquellos actos y disposiciones en los que concurra alguno de los vicios recogidos en los artículos 47.1 y 47.2 LPAC, respectivamente.

Los actos administrativos objeto de revisión de oficio deben reunir, necesariamente, tres requisitos:

En primer lugar, los actos objeto de revisión deben ser "actos administrativos", no pudiendo declararse nulas por esta vía aquellas actuaciones de la Administración que no estén sujetas al derecho administrativo¹⁴.

En segundo lugar, los actos objeto de revisión deberán ser resoluciones que pongan fin a un procedimiento o, como mínimo, actos de trámite "cualificados" en el sentido del artículo 112.1 LPAC. Los meros actos de trámite podrán ser corregidos en cualquier momento sin necesidad de acudir a la vía de la revisión de oficio, retrotrayendo las actuaciones si fuera necesario.

En tercer lugar, debe tratarse de "actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo". Este requisito debe considerarse exigible solo en caso de que sea el ciudadano quien ejercite la acción de nulidad: el interesado no podrá ejercer esta acción en tanto aún tenga a su disposición el cauce impugnatorio del recurso ordinario de alzada. Ahora bien, a la cuestión de si debe esperar la Administración a que transcurra el plazo de interposición de recurso para iniciar el procedimiento de revisión de oficio debe responderse negativamente. En efecto, esta exigencia carecería de sentido. Por un lado, la Administración tiene el deber de eliminar los actos contrarios al ordenamiento jurídico en cuanto tenga noticia de ellos. Por otro lado, es difícil imaginar qué interés estaría tutelando la norma al imponer una moratoria de un mes desde que se dicta el acto hasta que la Administración pueda iniciar su revisión de oficio. Antes al contrario, la lesión a los principios de legalidad y de seguridad jurídica que hubiera causado el acto ilegal posteriormente revisado será menor cuanto menor sea el tiempo de reacción de la Administración.

Al exigir que el acto objeto de revisión de oficio haya puesto fin a la vía administrativa o que no haya sido recurrido en plazo, el legislador pretende ordenar la actividad impugnatoria del interesado: este no podrá ejercer la acción de nulidad que le brinda el artículo 106.1 LPAC frente a un acto que se reputa nulo si aún es posible interponer recurso de alzada contra él. De ahí la alternativa que plantea el artículo: el acto debe haber agotado la vía administrativa o el ciudadano debe haber perdido la oportunidad de interponer recurso¹⁵. De manera incongruente (y únicamente explicable por la reforma del régimen de los recursos administrativos operada por la Ley 4/1999), el legislador no ha exigido que los ciudadanos deban interponer, cuando corresponda, recurso potestativo de reposición antes de ejercer la acción de nulidad del artículo 106.1 LPAC. En consecuencia, nada obsta a que el ciudadano pueda interponer, paralelamente, un recurso de reposición ante el órgano que dictó el acto y una solicitud de revisión de oficio, ante el órgano competente, al amparo del artículo 106.1 LPAC.

El artículo 106.1 LPAC no exige que el acto administrativo objeto de revisión haya ganado también firmeza en vía contencioso-administrativa. En consecuencia, podrá darse el caso de que se tramiten, paralelamente, un procedimiento de revisión de oficio y un proceso contencioso-administrativo contra un mismo acto.

Siempre que respete las tres exigencias anteriores, otras características del acto objeto de revisión resultan irrelevante.

De este modo, es indiferente que los actos objeto de revisión de oficio sean expresos o presuntos. En relación con estos últimos, debe retenerse que la producción del silencio administrativo positivo y, en consecuencia, el reconocimiento de derechos solicitados por los administrados no puede ser desconocida sin más por la Administración obligada a resolver. Por el contrario, si la Administración considera que el acto presunto es contrario al ordenamiento jurídico no tendrá más remedio que emplear las técnicas propias de la revisión de oficio¹⁶.

Resulta, asimismo, indiferente que la revisión de oficio se dirija contra actos favorables o desfavorables. El artículo 106.1 LPAC guarda silencio a este respecto, pero debe entenderse que el procedimiento en él recogido permite revisar ambos tipos de actos. En relación con los actos desfavorables, ciertamente puede parecer que carece de sentido acudir a un procedimiento tan riguroso cuando la Administración cuenta con la vía, mucho más expeditiva, del artículo 109.1 LPAC, que permite la libre revocación de actos desfavorables. De hecho, así lo expresó, durante un tiempo, la doctrina del Consejo de Estado¹⁷ y aún ahora lo sigue manteniendo algún autor, invocando el principio de eficacia (art. 103 CE)¹⁸.

Ahora bien, debe recordarse que el artículo 106.1 LPAC, a diferencia del artículo 109.1 LPAC, reconoce una auténtica acción de nulidad a los ciudadanos, cuyo principal interés estará, como es normal, en ejercer esta acción frente a actos desfavorables o de gravamen. En consecuencia, debe afirmarse con total rotundidad la posibilidad de que la revisión de oficio del artículo 106.1 LPAC pueda dirigirse tanto a actos favorables como a actos desfavorables¹⁹. De otro modo, se estaría limitando buena parte de la utilidad que la acción de nulidad del artículo 106.1 LPAC tiene para los ciudadanos, tal y como reconoció, finalmente, el Consejo de Estado²⁰.

En cualquier caso, incluso cuando es la Administración la que utiliza el artículo 106.1 LPAC para eliminar un acto desfavorable, ninguna consecuencia invalidante se derivaría del hecho de no acudir a la vía del artículo 109.1 LPAC por cuanto que, en última instancia, simplemente se estaría tramitando un procedimiento más garantista que en ningún caso perjudicaría (antes al contrario) los derechos de los ciudadanos.

La revisión de oficio alcanza también a los actos preparatorios y a los actos de adjudicación de los contratos de las Administraciones públicas y de los contratos sujetos a regulación armonizada (art. 41.1 Ley 9/2017, del 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, LCSP), en tanto que "actos separables".

Además de por cualquiera de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47 LPAC, en materia de contratos la revisión de oficio también puede descansar sobre alguna de las causas enumeradas en el artículo 39 LCSP.

Respecto a los acuerdos, pactos, convenios o contratos celebrados entre la Administración pública y cualquier persona de derecho público o privado, cuando tengan la consideración de finalizadores del procedimiento, también debe reconocerse la posibilidad de que puedan ser sometidos a revisión de oficio, aunque es posible que las peculiaridades de estas figuras exijan "como mínimo, una modulación muy especial"²¹.

El artículo 106.2 LPAC reconoce con toda claridad la posibilidad de que la revisión de oficio pueda dirigirse también contra normas reglamentarias y no solo contra actos administrativos. Se disipan, de este modo, las dudas generadas por algunos precedentes normativos en este ámbito²².

La principal diferencia respecto a la revisión de oficio de los actos, como se desarrollará más adelante, es que la revisión de disposiciones administrativas únicamente puede iniciarse de oficio y nunca a solicitud de interesado.

La competencia administrativa para la revisión de oficio de actos y disposiciones nulos de pleno derecho corresponde a la Administración autora del acto o disposición. Es posible que, dentro de dicha Administración, corresponda a una persona jurídica distinta a la que lo dictó (así ocurre en algunas comunidades autónomas respecto de los actos dictados por su Administración instrumental). Lo que no cabe es que, en el ejercicio de las funciones de tutela de una Administración sobre otra, sea la Administración tutelante la que revise de oficio un acto o disposición de la Administración tutelada. De este modo, no cabe que la Administración general del Estado o la Administración de las comunidades autónomas revisen de oficio actos dictados por las entidades que integran la Administración local. Como máximo, y como se indicará más adelante, podrán ejercer la acción de nulidad frente a la Administración autora del acto (cuando gocen de la posición de interesadas) y, como mínimo, denunciar la existencia del acto o disposición nulos para que la Administración autora del acto compruebe si debe iniciar el procedimiento de revisión²³.

En caso de actos complejos, en los que la competencia resolutoria es mixta, por lo que son adoptados conjuntamente por dos o más órganos, incluso de Administraciones distintas, la competencia para la revisión de oficio también tendrá que ser necesariamente compartida entre ambas Administraciones²⁴.

Asimismo, y con carácter común a todas las Administraciones públicas, en caso de ejercicio de competencias delegadas deben hacerse algunas precisiones atendiendo al tipo de delegación ante el que nos encontremos.

Si se trata de una simple delegación de competencias interorgánica, esto es, la contemplada con carácter general en el artículo 9 LRJSP, deberá actuarse como si el acto (nunca reglamento, CFR. art. 9.2.b LRJSP) hubiera sido dictado por el órgano delegante.

Por el contrario, si nos encontramos ante una delegación de competencias intersubjetiva entre Administraciones públicas distintas, las competencias delegadas se ejercerán como propias por la Administración en quien se delega.

Así acontece en la delegación prevista en los artículos 7.3 y 27 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) entre Estado y comunidades autónomas, de un lado, y municipios de otro²⁵. En este caso, la determinación del órgano competente para revisar de oficio debe tomar como punto de partida que los actos y reglamentos se entienden dictados por el órgano delegado bajo su propia responsabilidad y no por el órgano delegante. Ello implicará, con carácter general, que la Administración competente para la revisión de oficio de actos dictados por un órgano delegado será la Administración delegada y no la Administración delegante. Ello sin perjuicio de que la Administración delegante pueda reservarse la competencia para revisar de oficio los actos dictados por la Administración delegada, del mismo modo que los actos de esta última podrían ser objeto de recurso administrativo impropio ante la Administración delegante (cfr. arts. 27.1.3° y 27.4 in fine LRBRL)²⁶.

En segundo lugar, identificada la Administración competente para proceder a la revisión de oficio, es necesario determinar a qué órgano dentro de aquella corresponde el ejercicio de dicha competencia. A este respecto, deben distinguirse adecuadamente el órgano competente para iniciar el procedimiento, el órgano competente para tramitarlo y el órgano competente para resolver la revisión de oficio, que no tienen por qué coincidir necesariamente. La LPAC únicamente se ocupa, y aun parcialmente, de identificar a los órganos competentes para resolver, por lo que en los demás casos habrá que estar a lo dispuesto en la normativa sectorial²⁷.

En el ámbito estatal, de conformidad con el artículo 111 LPAC y sin perjuicio de especialidades sectoriales²⁸, son competentes para acordar la revisión de oficio:

- El Consejo de Ministros respecto de sus propios actos y disposiciones y de los actos y disposiciones dictados por los ministros.

- Los ministros, respecto de los actos y disposiciones de los secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su departamento no dependientes de una Secretaría de Estado.

- Los secretarios de Estado, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos directivos de ellos dependientes²⁹.

Todavía dentro de la Administración General del Estado, corresponde a los organismos autónomos y a las entidades públicas empresariales la competencia para revisar de oficio sus propios actos administrativos. Del mismo modo, también corresponde a los jurados provinciales de Expropiación la revisión de oficio de sus propios actos³⁰. Y, en el caso de actos dictados por corporaciones de derecho público en el ejercicio de funciones públicas, la competencia para acordar la revisión de oficio corresponde a sus juntas de Gobierno³¹.

En el caso de las comunidades autónomas es necesario estar a lo establecido en sus respectivas leyes de gobierno y administración, si bien es habitual que reiteren el mismo esquema ya expuesto de la normativa estatal.

En el ámbito local, el artículo 4.1.g LRBRL atribuye genéricamente a los municipios, provincias e islas la potestad de revisión de sus actos y acuerdos, y el artículo 110.1 LRBRL atribuye, específicamente, al pleno de la Corporación la competencia para declarar la nulidad de pleno derecho y la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria. No obstante, en el caso de "municipios de gran población", se ha atribuido a cada órgano municipal la facultad para revisar de oficio sus propios actos, de modo que ostentan esta competencia, respecto a sus propios actos, el pleno (art. 123.1.l LRBRL), el alcalde (art. 124.2.m LRBRL) y la junta de gobierno local (art. 127.1 .k LRBRL).

Finalmente, en el caso de actos dictados por el Consejo General del Poder Judicial, el artículo 642.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que la revisión de oficio se adoptará por el pleno del Consejo General del Poder Judicial por mayoría absoluta de sus miembros, al igual que la Disposición adicional primera de la Ley 7/1988, del 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, que también dispone que la revisión de oficio se adoptará por el pleno del Tribunal por mayoría de sus miembros.

La iniciación del procedimiento de revisión de oficio puede adoptar diversas formas, atendiendo al objeto de la revisión. En el caso de que la revisión de oficio se dirija contra un acto administrativo, el procedimiento podrá iniciarse "por iniciativa propia" de la Administración autora del acto o "a solicitud de interesado" (art. 106.1 LPAC). Por el contrario, en el caso de que la revisión de oficio se dirija contra una disposición administrativa, el procedimiento únicamente podrá iniciarse de oficio por la Administración autora del acto. Cada una de estas formas de iniciación presenta ciertas características que serán abordadas en los siguientes epígrafes.

No obstante, con carácter previo a la propia iniciación del procedimiento la Administración puede realizar ya ciertas actuaciones preparatorias vinculadas a él.

En primer lugar, la Administración puede considerar oportuno, con carácter previo al inicio del procedimiento de revisión de oficio, la realización de actuaciones encaminadas a esclarecer si debe acordarse o no tal inicio. Esto es, puede abrir un "periodo de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento" (art. 55.1 LPAC). En este sentido, y entre otras muchas actuaciones, puede solicitar un informe jurídico a sus servicios competentes, que posteriormente podrá incorporarse al expediente. La Ley no establece plazo alguno para tramitar estas actuaciones previas, que tampoco determinan el inicio del procedimiento ni el comienzo del cómputo de plazo alguno para su tramitación.

En segundo lugar, y como novedad de la LPAC, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento (que, según se indicó más atrás, no tienen por qué coincidir, necesariamente, con el órgano encargado de resolverlo) también podrían adoptar, antes incluso de la iniciación del procedimiento, las medidas provisionales que resultaran necesarias y proporcionadas para la protección de los intereses implicados (art. 56.2 LPAC). Estas medidas "provisionalísimas" suponen, como se ha indicado, una novedad en el procedimiento de revisión de oficio. Con anterioridad, la LRJPAC exigía previsión legal expresa para adoptar este tipo de medidas, previsión que no se contenía en los artículos 102 y ss. LRJPAC, por lo que no resultaba posible aplicarlas al procedimiento de revisión de oficio. El nuevo artículo 56.2 LPAC, por el contrario, generaliza la posibilidad de adoptar estas medidas provisionales previas al inicio de cualquier procedimiento sin necesidad de previsión legal expresa y, en consecuencia, permite su aplicación también al procedimiento de revisión de oficio.

La revisión de oficio a solicitud de interesado resulta una de las figuras más contradictorias del derecho administrativo español, una contradictio in terminis solo explicable por cuestiones históricas ampliamente superadas hace ya décadas³⁶. Materialmente, la revisión de oficio a solicitud de interesado resulta indistinguible de los recursos administrativos. De hecho, desde un punto de vista sistemático resultaría mucho más razonable establecer que los recursos administrativos ordinarios pudieran interponerse en cualquier momento cuando lo que se aleguen sean causas de nulidad de pleno derecho, excepcionando los plazos preclusivos que rigen con carácter general (arts. 122 y 124 LPAC).

Como resultado, la revisión de oficio queda desnaturalizada³⁷. En efecto, la lógica que rige la revisión de oficio es completamente distinta según quien la ejerza sea la Administración o un administrado. Por ejemplo, si solo pudiera ejercerla la Administración, lo más garantista sería proponer una interpretación tan restrictiva como resultara posible de las causas de nulidad del artículo 47 LPAC y exigir, en todo caso, la intervención del Consejo de Estado. Sin embargo, si es un administrado quien la ejerce y no afecta a terceros, lo más garantista será promover una interpretación tan amplia como resulte posible de estas mismas causas y que no sea necesaria la intervención del Consejo de Estado³⁸.

Con independencia de las críticas a la situación actual y a las propuestas de lege ferenda que quepa formular, lo cierto es que el legislador ha configurado una auténtica acción de nulidad, tutelable por los jueces y tribunales³⁹. La afirmación más clara de que estamos ante una verdadera acción de nulidad; es decir, un reconocimiento por parte del ordenamiento jurídico del derecho de los ciudadanos a que la Administración autora del acto admita, tramite y resuelva su solicitud de revisión, se encuentra, sin embargo, en un lugar algo extraño: el artículo 125.3 LPAC, en sede de recurso extraordinario de revisión. Es en este artículo donde se reconoce el derecho de los administrados a que se sustancien y resuelvan las solicitudes formuladas al amparo del artículo 106 LRJPAC⁴⁰.

Paradójicamente, sin embargo, esta acción de nulidad reconocida a los interesados supone también un privilegio de la Administración. Según se expuso más atrás, la teoría general de la nulidad del acto, que es la que justifica la existencia de la revisión de oficio y la acción de nulidad reconocida a los interesados, debería llevar también, en buena lógica, a reconocer a los interesados la posibilidad de acceder directamente a los tribunales mediante la interposición de recurso contencioso-administrativo sin límite alguno de plazo. Si los interesados pueden solicitar a la Administración "en cualquier momento" la revisión de oficio de un acto por ser nulo de pleno derecho, sin que se les apliquen los rigurosos plazos preclusivos de los recursos administrativos, la misma lógica debería llevar a que se pudiera interponer recurso contencioso-administrativo sin aplicar los plazos, igualmente rigurosos y preclusivos, que rigen para este recurso con carácter general. Sin embargo, esta opción no resulta posible: los ciudadanos solo podrán acceder a la vía contencioso-administrativa después de haber ejercido su acción de nulidad ante la Administración y una vez que su pretensión haya sido rechazada. Se consagra así nuevamente el privilegio de la Administración de conocer de las impugnaciones contra sus actos antes de que los jueces y tribunales puedan hacerlo.

Sin perjuicio de lo que más adelante se dirá en relación con la posición de los denunciantes, el artículo 106.1 LPAC no reconoce una acción de nulidad a todos los ciudadanos sino solo, más cautamente, a los interesados. Esta legitimación limitada podría resultar contradictoria, nuevamente, con algunas interpretaciones extremas de la teoría de la nulidad: esta implicaría que, frente a la gravedad de los vicios y ante la extraordinaria afectación al ordenamiento que suponen, cualquier ciudadano podría ejercer la acción de nulidad⁴¹. No obstante, el artículo 106.1 LPAC es claro al respecto y emplea conscientemente la expresión "a solicitud de interesado", que debe identificarse con alguno de los sujetos a los que se refiere el artículo 4 LPAC: los titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos afectados por el acto impugnado, pero no quienes ostenten un simple interés.

Se comprenden, por otra parte, la cautela del legislador y el saludable límite que impone a los excesos a los que una interpretación ultraortodoxa de la teoría de la nulidad podría llevar. En efecto, la declaración de nulidad puede acarrear consecuencias negativas para otros administrados distintos del actuante y el ordenamiento debe tomar precauciones para que instrumentos como este no se utilicen para dar cauce a ataques de un ciudadano sobre otro sin más objeto que lograr satisfacción con el mal causado. De ahí la necesidad de que concurra una legitimación basada en la existencia de un derecho subjetivo o un interés legítimo⁴².

Las únicas excepciones vendrían determinadas, quizá, por la categoría de acto inexistente (aunque en estos supuestos ni siquiera sería necesaria la revisión de oficio, pudiendo ser tales actos desconocidos, sin más) y los supuestos de acción pública⁴³, si bien en este último caso también pueden existir restricciones⁴⁴.

En todos los demás supuestos, sería necesario contar con un derecho subjetivo o un interés legítimo afectados, sin que resulte suficiente el simple interés en la revisión. Y esta exigencia resulta predicable tanto cuando el solicitante es un ciudadano como cuando el solicitante es otra Administración pública. Incluso cuando sea una Administración de control la que solicite la revisión de oficio a la Administración tutelada⁴⁵.

La solicitud de revisión de oficio del interesado podrá presentarse ante el órgano que dictó el acto o ante el órgano competente para declarar su nulidad⁴⁶. El contenido mínimo que debe presentar la solicitud de iniciación del procedimiento de revisión de oficio incluye, en primer lugar, una identificación clara de que se está ejerciendo la acción de nulidad prevista en el artículo 106.1 LPAC y del acto contra el que se está ejerciendo; en segundo lugar, debe contener todas las exigencias enumeradas en el artículo 66.1 LPAC (nombre y apellidos del interesado, identificación de medios o lugar de notificación, etc.); y en tercer lugar, debe contener también las concretas causas de nulidad del artículo 47 LPAC que concurrirían en el acto cuya revisión se pretende. Ahora bien, tanto el error en la calificación de la acción como la ausencia de alguno de los contenidos indicados podrán ser subsanados, bien de oficio (art. 115.2 LPAC), bien por el interesado tras el oportuno requerimiento de la Administración (art. 68 LPAC).

Presentada la solicitud de revisión, corresponde a la Administración decidir sobre su admisión o inadmisión a trámite. Para ello, la Administración debe comprobar si la solicitud y el solicitante reúnen los requisitos formales y materiales necesarios. Con este fin, y si lo estimara necesario, podría solicitar un informe a sus servicios jurídicos.

En este sentido, establece el artículo 106.3 LPAC que

el órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales⁴⁷.

La tramitación de la revisión de oficio, en consecuencia, no es automática, sino que la Administración puede acordar, motivadamente, inadmitir a trámite la solicitud y no seguir con la sustanciación del procedimiento⁴⁸.

Si el órgano competente considera admisible la solicitud de revisión deberá dictar acuerdo indicándolo expresamente. El contenido de este acuerdo, sustancialmente idéntico al acto de iniciación de oficio del procedimiento de revisión, deberá incluir al menos: una identificación clara de la solicitud y el solicitante y del acto objeto de la acción de nulidad, una invocación al artículo 106 LPAC, la solicitud de informe jurídico sobre la concurrencia de los requisitos (y, en su caso, límites) para acordar la revisión de oficio, en caso de que no se hubiera solicitado ya; la relación de interesados en el procedimiento, y un pronunciamiento sobre las medidas provisionales que corresponda adoptar (art. 56 LPAC), incluyendo en su caso la suspensión del acto objeto de revisión (art. 108 LPAC).

La admisión de la solicitud de revisión supone que la Administración asume la obligación de tramitar todo el procedimiento hasta el final y dictar resolución expresa que le ponga fin. Y ello incluso en el caso de que el solicitante decida, en un momento posterior, renunciar o desistir de su derecho, puesto que si el acto está afectado de nulidad el interés general exigirá la continuación del procedimiento (art. 94.5 LPAC)⁴⁹.

Por el contrario, si el órgano competente considera inadmisible la solicitud, deberá dictar resolución expresa acordándolo así. Dicha resolución deberá explicitar la causa (o causas) por la que procede acordar la inadmisión y deberá estar debidamente motivada⁵⁰. Con carácter previo a la declaración de inadmisibilidad, y según los casos, puede ser necesario dar trámite de subsanación y mejora, de acuerdo con el artículo 68 LPAC.

Además de las tres causas de inadmisión expresamente recogidas en el artículo 106.3 LPAC, antes transcrito, también puede actuar como obstáculo procesal la falta de legitimación del solicitante, en línea con las exigencias ya expuestas a este respecto. El hecho de que esta causa no aparezca expresamente recogida en la Ley no es óbice para que no pueda aplicarse, dado que la ley "simplemente se refiere a las causas que en principio podrían considerarse de más discutible viabilidad en esos supuestos pero sin que excluya otras de aplicación general, como la falta de legitimación"⁵¹. Y si esa inadmisibilidad fuera impugnada ante lo contencioso-administrativo, habría que volver a oponer la misma falta de legitimación, como alegación previa (art. 58 LJCA) o al contestar a la demanda (art. 69.b LJCA). Incluso el juez podría declarar no haber lugar a la admisión conforme al artículo 51 LJCA⁵².

Porque, en efecto, contra esta resolución (o contra la falta de resolución) cabrá recurso, tanto en vía administrativa (art. 112.1 LPA) como en vía contencioso-administrativa (art. 25.1 LJCA). En este último caso, si la sentencia estima que hay indicios de que pueda proceder la nulidad, con carácter general se limitará a acordar que se retrotraigan las actuaciones y se inicie el procedimiento administrativo, sin entrar a conocer del fondo del asunto⁵³. Solo con carácter excepcional, y señalando expresamente dicha excepcionalidad, el Tribunal Supremo ha aceptado la posibilidad de conocer no solo sobre la admisibilidad de la acción de recurso, sino sobre el fondo del asunto. Pero esta opción solo será posible cuando la acción de nulidad se haya ejercido contra "actos administrativos sobre los que se cuenta ya con elementos de juicio para, sobreponiéndose a un entendimiento formalista del carácter revisor de la Jurisdicción contenciosa, enjuiciar su validez"⁵⁴. Existe, por tanto, un derecho a la tramitación, pero no un derecho a la declaración de nulidad.

La forma "normal" de iniciar la revisión de oficio de actos administrativos es por iniciativa propia de la Administración autora de los mismos. Además, en el caso de las disposiciones administrativas, es la única posible al no estar contemplada la iniciación a solicitud de interesado en el artículo 106.2 LPAC.

En relación con los actos administrativos, la revisión de oficio se configura como una potestad reglada⁵⁵. Según se ha entendido tradicionalmente, el carácter reglado de la potestad sería una exigencia del principio de legalidad: dado que la actuación administrativa se somete plenamente, por mandato constitucional y sin excepción, a la ley y al derecho (art. 103.1 CE) y dada la imposibilidad de convalidar los actos nulos de pleno derecho (art. 52.1 LPAC), si la Administración tiene conocimiento de la existencia de un acto aquejado de alguno de los vicios previstos en el artículo 47 LPAC, debe declararlo expresamente. O, para ser más exactos, y atendiendo a que pueden concurrir límites a la declaración de nulidad (art. 110 LPAC), tiene la obligación de iniciar el oportuno procedimiento de revisión, en cuyo seno se determinará si procede o no dicha declaración.

El carácter reglado de la potestad y la obligación de reaccionar contra los actos nulos se traducen, por tanto, en un mandato de iniciar y tramitar el procedimiento de revisión de oficio, sin perjuicio de que, en ocasiones, al término del procedimiento se acuerde el mantenimiento del acto. Ahora bien, esta obligación conlleva importantes consecuencias, conocidas también en otros ámbitos de la actividad administrativa, puesto que suponen el reconocimiento de una importante posición al denunciante de la posible nulidad del acto administrativo. En efecto, cualquier denunciante, aunque no pueda ser considerado interesado ni participar, en consecuencia, en el procedimiento, estaría poniendo a la Administración en el brete de tener que actuar en cuanto aportase a esta la información necesaria para considerar que un acto es o pudiera ser nulo.

Y algo muy similar ocurriría respecto a la revisión de oficio de disposiciones administrativas. En relación con esta, y según se ha adelantado, el tenor de la ley es claro: solo la Administración autora del acto puede iniciar el procedimiento de revisión. Se trata de una opción legislativa coherente con la prohibición de que los administrados puedan interponer recursos en vía administrativa contra las disposiciones administrativas de carácter general (art. 112.3 LPAC). Y ese es, además, el parecer constante del Tribunal Supremo⁵⁶.

Sin embargo, que el procedimiento de revisión de oficio contra reglamentos no pueda iniciarse a solicitud de interesado no obsta a que los particulares puedan presentar denuncia, en el sentido técnico jurídico apuntado ahora por el artículo 62 LPAC de "pone[r] en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo" o, incluso, ejercer su genérico derecho de petición (arts. 2 y 3 LO 4/2001, del 12 de noviembre, reguladora del derecho de petición).

Dado que la Administración está obligada a la revisión de oficio de sus disposiciones nulas, cualquier ciudadano, aun sin contar con un derecho subjetivo o un interés legítimo, podría dirigir un requerimiento a la Administración para que esta pusiera en marcha el proceso de revisión⁵⁷. De este modo, aun cuando no sea posible reconocer al denunciante un derecho a obtener un pronunciamiento anulatorio, sí que podría sostenerse que tiene derecho al menos: a recibir acuse de recibo de la Administración a la que ha dirigido su denuncia; a que esta inicie, al menos, los trámites necesarios para determinar si existen indicios de la invalidez denunciada; y a ser informado del resultado de dichos trámites. Por supuesto, la negativa de la Administración a incoar el procedimiento no podrá ser objeto de control jurisdiccional. Pero sí lo podría ser la inactividad de la Administración ante la existencia de indicios denunciados por un ciudadano, para decidir si debe o no incoarse dicho procedimiento.

En cualquier caso, cuando el procedimiento de revisión de oficio se incoe a iniciativa de la Administración, esta deberá dictar acuerdo determinando la iniciación del procedimiento, cuyo contenido será sustancialmente idéntico al indicado más arriba para los procedimientos de revisión de oficio iniciados a solicitud de interesado.

Ya sea por iniciativa propia o a solicitud de interesado, el artículo 108 LPAC establece que una vez iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para declarar la nulidad podrá suspender la ejecución del acto. La previsión expresa de que resulta posible suspender los efectos del acto objeto de revisión fue una innovación de la LRJPAC, aunque con la LPA de 1958 (que solo lo preveía expresamente para los recursos administrativos) ya se había llegado a resultados similares.

Con carácter general, cabe extender a la suspensión de actos objeto de revisión de oficio los mismos criterios rectores utilizados en la suspensión de actos objeto de recurso administrativo, salvo, quizá, en relación con algunas reglas muy especiales⁵⁸. Lo anterior permite entender que las causas que autorizan a acordar la suspensión de los efectos del acto no son solo la causa prevista en el artículo 108 LPAC, que se refiere, únicamente, a que la ejecución del acto "pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación". Por el contrario, debe entenderse que puede haber otras causas, también recogidas a lo largo de la LPAC, para la adopción de medidas provisionales.

Especialmente interesante resulta el artículo 117.2.b LPAC, que prevé, en sede de recursos administrativos, que procederá la suspensión de la ejecución del acto impugnado cuando "la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley". Una traslación de esta causa de suspensión al ámbito de la revisión de oficio del artículo 106.1 LPAC llevaría a concluir que la suspensión del acto objeto de revisión de oficio sería especialmente factible. En efecto, en el caso de revisión de oficio del artículo 106.1 LPAC siempre concurre, por definición, alguno de los vicios de pleno derecho del artículo 47.1 LPAC⁵⁹.

Cabe, asimismo, preguntarse si es posible acordar la suspensión de los reglamentos objeto de revisión. El artículo 108 LPAC se refiere expresamente a "suspender la ejecución del acto". Aun así, atendiendo al principio de que "quien puede lo más puede lo menos", si el artículo 106.2 LPAC concede a la Administración la potestad de declarar la nulidad de una disposición administrativa, podría entenderse que la Administración goza de la potestad, mucho más liviana, de suspender la eficacia de la disposición objeto de revisión mientras dure el procedimiento⁶⁰.

En cualquier caso, el acto de suspensión, además de ser motivado (art. 35.1.d LPAC), podrá ser impugnado autónomamente.

Como parte de la instrucción del procedimiento, uno de los trámites esenciales viene constituido por la solicitud de un dictamen al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, sobre la procedencia de la revisión de oficio. La solicitud de este dictamen es preceptiva tanto para la revisión de oficio de actos (art. 106.1 LPAC) como de disposiciones administrativas (art. 106.2 LPAC).

La posibilidad de que el dictamen pueda ser emitido no solo por el Consejo de Estado, sino también por el "órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere", fue introducida por la anterior LRJPAC y recibida con cierto escepticismo por parte de la doctrina⁶¹. No sin razón, la doctrina apuntó a que esta posibilidad sería un incentivo para que todas las comunidades autónomas constituyeran sus propios órganos consultivos, tal y como terminó ocurriendo, lo que afectaría a uno de los pilares sobre los que descansaba la garantía de la intervención del órgano consultivo: la unidad de doctrina en el ejercicio de su función de control, unidad que, necesariamente, se pierde y que solo es recuperable a través de la intervención de los tribunales⁶². Las comunidades autónomas sin órgano consultivo equivalente, conforme a la STC 204/1992, del 26 de noviembre, y al artículo 24 de la Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado (LOCE), deberán solicitar este dictamen preceptivo al Consejo de Estado.

Con independencia de estas prevenciones, lo cierto es que los órganos consultivos autonómicos, allí donde existen, ejercen sus competencias en relación con todas las Administraciones públicas de su territorio (v. gr., entidades que integran la Administración local, universidades, organismos autónomos, entidades de derecho público o corporaciones de derecho público cuando ejerzan funciones públicas, etc.) y no solo sobre la Administración autonómica en sentido estricto.

La exigencia de este dictamen preceptivo y favorable previo, que se contenía ya en el artículo 109 LPA y luego en el artículo 102 LRJPAC, y que también se recoge en el artículo 22.10 LOCE, y en las equivalentes leyes autonómicas⁶³, se justifica por el interés en ofrecer las máximas garantías al ciudadano frente a la posible eliminación de actos favorables. De este modo, el Consejo de Estado actuaría como un control sobre la potestad de revisión de oficio ejercitada por la Administración sobre sus propios actos.

No obstante, atendiendo a esta finalidad garantista, cabría pensar que este dictamen solo tiene sentido en relación con los actos favorables y los actos de doble efecto (favorables para unos administrados y desfavorables para otros), pero no respecto de los actos desfavorables, pues la retirada de estos últimos, por definición, no causaría perjuicio alguno a los ciudadanos. En consecuencia, podría sostenerse que en este último caso (revisión de oficio de actos desfavorables) cabría prescindir del dictamen del Consejo de Estado, de manera similar a lo que ya acontece con la revocación de actos desfavorables regulada en el artículo 109.1 LPAC. De este modo, cuando un administrado ejerciera su acción de nulidad con base en el artículo 106.1 LPAC contra un acto desfavorable que solo le afectara a él, la intervención del Consejo de Estado resultaría superflua y, desde luego, perdería su carácter de trámite esencial en el procedimiento.

De hecho, las propuestas doctrinales para la eliminación de este trámite no solo se refieren a los supuestos de revisión de oficio de actos desfavorables, sino a todos los casos de revisión. Estas propuestas, que se sienten especialmente reforzadas por la pérdida de garantía que supone la existencia de varios órganos consultivos, sugieren la sustitución de este trámite por la solicitud de informe a las asesorías jurídicas de los órganos administrativos⁶⁴.

El momento procedimental relevante para solicitar este dictamen, que se elaborará de conformidad con las normas internas propias del órgano consultivo de que se trate (por ejemplo, art. 18 LOCE), se sitúa después de haber acordado el inicio del procedimiento o la admisión de la solicitud del interesado.

Sin embargo, para acordar la nulidad del acto o disposición administrativa objetos de revisión de oficio no basta con solicitar el dictamen al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, sino que dicho dictamen debe ser, necesariamente, favorable.

No cabe duda alguna sobre el carácter necesario del dictamen favorable: sin él, la Administración autora del acto o reglamento no podrá acordar su nulidad. Más incertidumbres ha generado, sin embargo, su posible carácter vinculante para la Administración, esto es, que una vez emitido dictamen favorable la Administración no solo pueda, sino que tenga la obligación de acordar la nulidad.

Aunque minoritario, un sector doctrinal muy autorizado ha sostenido esta última posibilidad⁶⁵. La doctrina mayoritaria, sin embargo, ha entendido que el dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente habilita, pero no obliga, a la Administración a revisar el acto. Es decir, la Administración puede estimar que la declaración de nulidad resulta improcedente aun cuando el dictamen del órgano consultivo le permita afirmarla. El argumento para sostener esta segunda interpretación, empleado por todos los autores, es que reconocer el carácter vinculante del dictamen favorable y, por tanto, la obligación de la Administración de declarar la nulidad del acto, sería tanto como atribuir la competencia para resolver al órgano consultivo⁶⁶.

El artículo 106 LPAC guarda silencio respecto a la necesidad de dar audiencia a los interesados, como ya hacía su predecesor inmediato, el artículo 102 LRJPAC. Sin embargo, parece necesario que este trámite, cuya observancia ya fue exigida por la doctrina bajo la ley anterior⁶⁷, sea debidamente evacuado⁶⁸.

El procedimiento debe acabar mediante resolución en la que se decidan todas las cuestiones planteadas. La resolución, que en todo caso deberá ser motivada, podrá tener un contenido muy variado: podrá declarar o no la nulidad del acto y, en el caso de que la haya declarado, podrá determinar el alcance de sus efectos.

La motivación resulta obligada por mandato expreso de la ley. El artículo 35.1.b LPAC incluye, entre los actos que necesariamente deben ser objeto de motivación, "los actos que resuelven procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos […] y los que declaren su inadmisión". No obstante, la obligación de motivar tendrá distinto alcance dependiendo de si la Administración se ciñe o no a lo indicado por el Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente.

Esto es, cuando el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente haya sido desfavorable, la Administración solo podrá dictar resolución rechazando la revisión y confirmando el acto. En consecuencia, la motivación puede limitarse, en este caso, a una remisión al dictamen (motivación apud acta). Del mismo modo, si el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente ha sido favorable a la declaración de nulidad del acto, eliminando todos sus efectos, también la Administración podrá limitarse a remitirse a dicho dictamen. La motivación de la Administración deberá ser más elaborada, por el contrario, cuando decida separarse del dictamen favorable a la revisión y decida no declarar la nulidad del acto. O, igualmente, cuando acceda a declarar la nulidad pero estime oportuno limitar los efectos de dicha declaración.

Los efectos de una resolución que declare la nulidad del acto o reglamento serán objeto de atención en el epígrafe siguiente. Basta ahora con señalar que si la resolución que pone fin al procedimiento rechaza declarar la nulidad del acto, no solo permitirá que los interesados puedan acudir a los órganos de lo contencioso-administrativo, sino que también facultará a la Administración para inadmitir en el futuro solicitudes de revisión del mismo acto o de otros respecto a los que se presenten solicitudes sustancialmente iguales (art. 106.3 LPAC).

Junto con la adopción de una resolución expresa, son posibles otras formas de terminación del procedimiento de revisión cuando, transcurrido el plazo de seis meses desde su inicio, aquella no hubiese sido aún dictada⁶⁹. En tal caso, si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo, mientras que si el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo producirá su caducidad (art. 106.5 LPAC).

La desestimación por silencio administrativo negativo tendrá los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente (art. 25.2 LPAC) y no impedirá a la Administración dictar resolución posterior declarando la nulidad del acto (art. 25.3.b LPAC), esto es, accediendo a lo solicitado por el ciudadano.

En el caso de que se produzca la caducidad, la Administración, al declararla, deberá ordenar el archivo de las actuaciones con los efectos previstos en el artículo 95 LPAC. No obstante, la Administración podrá volver a iniciar un nuevo procedimiento de revisión en relación con el mismo acto o disposición⁷⁰. De hecho, de conformidad con el artículo 95.3 LPAC, la Administración podría incorporar al nuevo procedimiento los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad, a excepción del trámite de alegaciones y audiencia al interesado⁷¹.

La resolución que ponga fin al procedimiento deberá ser objeto de notificación y publicación, según los casos y atendiendo a las reglas generales establecidas en los artículos 40-46 LPAC.

Cuando se trate de una resolución que declare la nulidad de un acto administrativo, deberá notificarse a todos los interesados en el procedimiento, salvo que concurra alguna de las causas de los artículo 44.1 y 45.1 LPAC que determinan su publicación.

Cuando la revisión de oficio afecte, sin embargo, a una disposición administrativa, la resolución que declare su invalidez debería ser objeto, en todo caso, de publicación en diario oficial. No podría ser de otra forma dado que, por definición (y dejando de lado el problemático supuesto de normas singulares), el destinatario de la resolución será una "pluralidad indeterminada de personas" (art. 45.1 .a LPAC).

El ejercicio de las potestades de revisión de oficio nunca es automático ni obligatorio. Por el contrario, la Administración debe decidir si procede o no la revisión en cada caso concreto atendiendo no solo a los presupuestos de hecho exigidos para el ejercicio de la potestad, sino también a las circunstancias concurrentes. Se pone así freno a las exigencias maximalistas de ciertas concepciones de los poderes de revisión de la Administración, basadas a su vez en interpretaciones igualmente extremas del concepto de nulidad⁷⁹.

Con esta intención, el artículo 110 LPAC dispone que "las facultades de revisión establecidas en este Capítulo no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes".

Conviene destacar, además, que a pesar de su tenor literal, el artículo no se limita a establecer una serie de supuestos en los que no se pueden ejercer las potestades de revisión. En realidad, la mayor utilidad del artículo no se encuentra en la prohibición absoluta de ejercer las potestades de revisión, sino en la de, permitiendo su ejercicio, moderar sus efectos⁸⁰.

De conformidad con el artículo 110 LPAC, las principales (aunque no únicas) circunstancias que deben tenerse en cuenta para determinar la improcedencia del ejercicio de las potestades de revisión por parte de la Administración son la prescripción de acciones y el paso del tiempo.

Respecto a la prescripción de acciones, no parece que pueda aplicarse a la revisión de oficio de actos y disposiciones nulos de pleno derecho, toda vez que, según se indicó más atrás, esta puede realizarse "en cualquier momento". Ni siquiera en el caso de que el carácter de interesados de los administrados proceda del ejercicio de una acción pública y esta tenga un plazo para su ejercicio⁸¹. En consecuencia, la referencia a la prescripción de acciones debe entenderse referida, exclusivamente, al procedimiento de declaración de lesividad y posterior impugnación ante los órganos de lo contencioso-administrativo de los actos anulables: el plazo de prescripción de acciones haría referencia al plazo de cuatro años establecido en el artículo 107.2 LPAC para declarar la lesividad de los actos anulables, así como al plazo de dos meses para interponer el llamado "recurso de lesividad" ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Respecto al "paso del tiempo", circunstancia mucho más vaga que la anterior, resulta especialmente adecuada respecto a las potestades de revisión de oficio, justamente por la ausencia de plazos de prescripción expresos para su ejercicio. En efecto, el paso del tiempo consolidaría las situaciones y generaría la confianza en su mantenimiento, por lo que podría resultar oponible incluso frente a los supuestos de nulidad de pleno derecho. Lo que no resulta posible es determinar con precisión cuánto tiempo debe transcurrir para entender que la situación creada es protegible. A estos efectos, debe tenerse en cuenta no solo el tiempo transcurrido, sino todos los elementos concurrentes⁸².

De acuerdo con el artículo 110 LPAC, el ejercicio de las potestades de revisión por parte de la Administración no debe resultar contrario "a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes". Estos "bienes jurídicos protegidos", si se admite la expresión, enumerados por el legislador presentan una heterogeneidad tan marcada que resultan casi contradictorios entre sí. Basta reparar a este respecto que el respeto extremo a las leyes puede resultar contrario a la buena fe, la equidad o la justicia (fiat ius, pereat iustitia). Lo anterior sugiere que este artículo aspira a servir de límite genérico frente a los excesos o inconveniencias, de cualquier tipo, que podría causar un uso demasiado riguroso de las potestades de revisión.

En este sentido, la invocación a la equidad podría haber sido suficiente para expresar la idea de que, en ocasiones, el cumplimiento estricto de la ley puede desembocar en resultados indeseados por el ordenamiento. La ley representa la justicia abstracta, pues permite al legislador establecer cuál es la regla que permite solucionar un tipo determinado de conflictos, de modo que, cada vez que se plantee ese tipo de conflicto, con independencia de las características concretas de cada caso, la regla será la misma. Por el contrario, la equidad representa la justicia en el caso concreto, la plena toma en consideración y la ponderación de todas las circunstancias presentes en cada supuesto.

La invocación a la equidad supone tanto como aceptar que será posible excepcionar la regla general prevista por nuestro ordenamiento y aceptar otras soluciones. En concreto, aplicado al ejercicio de las potestades de revisión significa que, aun siendo posible (o incluso obligatorio, en virtud de una estricta observancia de las exigencias propias del principio de legalidad) eliminar un acto, la Administración, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el caso concreto, no deberá hacerlo.

Íntimamente vinculada a la idea de equidad, la protección de la buena fe puede considerarse como una de esas circunstancias que rodean un caso concreto y que deben tenerse en cuenta para determinar si la aplicación de la norma resulta o no justa en dicha situación. Este principio descansa sobre la idea de que la confianza depositada en la coherencia de la conducta de la Administración debe ser respetada.

Y, como concreción de este principio de buena fe, puede señalarse también el respeto al principio venire contra factum proprium non valet. Este principio general del derecho, desarrollado en el ámbito del derecho privado y, en consecuencia, dentro de la lógica de las relaciones bilaterales, pretende proteger a una de las partes de la obligación frente a los perjuicios que pueda causarle la contraparte con un comportamiento incoherente con sus actuaciones previas. Al trasladar este principio al ámbito del derecho administrativo y, en concreto, al ámbito de las potestades de revisión, seguimos dentro de la lógica de las relaciones bilaterales. En consecuencia, lo que logra este principio es evitar que la Administración, con su comportamiento, cause perjuicios al administrado. Por idénticos motivos, el principio venire contra factum proprium non valet no ofrece obstáculo alguno a que la Administración pueda retractarse de un comportamiento previo si ello no causa perjuicio al administrado. En otros términos, el principio venire contra factum proprium únicamente supone un límite a la revisión de los actos favorables, pero no de los desfavorables.

Aunque el artículo 110 LPAC no haga mención a ello, la jurisprudencia también ha fijado como límite expreso a las potestades de revisión de la Administración la fuerza de cosa juzgada de las sentencias firmes confirmatorias del acto o reglamento⁸³. Este límite, sin embargo, no parece que pueda aplicarse en caso de revocación por motivos de oportunidad.

Parte de la doctrina ha sugerido que este límite no se tenga en cuenta cuando se invoque una nueva causa de nulidad sobre la que no se haya pronunciado la resolución judicial⁸⁴. Sin embargo, el Tribunal Supremo ha rechazado este argumento, razonando que, al interponer el recurso contencioso-administrativo, "el actor tiene la carga de agotar todos los motivos de nulidad o anulabilidad en que haya incurrido a su entender el acto impugnado, so pena de dejar consentidos tales vicios". En consecuencia, no cabe que un interesado, tras no obtener judicialmente la nulidad de un acto, solicite la nulidad de oficio por las mismas u otras causas a la ya alegadas ante la jurisdicción contencioso administrativa⁸⁵.

Aunque genere más dudas, también cabría negar la posibilidad de revisión de oficio de los actos preparatorios de las transacciones judiciales en la que es parte la Administración pues, aun careciendo de fuerza de cosa juzgada, en las transacciones judiciales sí existe un pronunciamiento judicial sobre los presupuestos de validez de la transacción, incluidos los de carácter jurídico-administrativo⁸⁶.

Finalmente, cabe advertir sobre la posibilidad de que otras leyes sectoriales impongan límites distintos a los enunciados en el artículo 110 LPAC frente al ejercicio de las potestades de revisión. Así ocurre, por ejemplo, en materia de contratos, donde el artículo 59.3 LCSP establece que no procederá la revisión de oficio de ninguno de los actos dictados por los el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales y equivalentes de las Comunidades Autónomas.