INTRODUCCIÓN

Entre las innovadoras figuras que trajo consigo la Ley 1437 de 2011, por medio de la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se encuentra el mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Este conduce a las autoridades administrativas a que contribuyan en la aplicación de las reglas judiciales fijadas en las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en los asuntos que son de su competencia, para que la Administración actúe como el primer operador jurídico que propenda a la defensa y protección de los derechos de las personas y la coherencia en la interpretación de las normas jurídicas aplicables a las actuaciones administrativas. De esta manera, cooperan en la función de impartir justicia, inherente al Consejo de Estado, que, en su condición de emisor de los fallos de unificación, actuará en ese trámite solo si es negativa la decisión de la Administración, como guardián de que estos no sean desconocidos de manera arbitraria por las entidades estatales, máxime cuando el ciudadano es quien reclama un trato igualitario frente a su caso particular.

Con este trabajo se procura contribuir en el estudio de la figura de la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros, desde una perspectiva constitucional y legal, con el fin de determinar que este trámite también se encuentra inspirado en el principio de colaboración armónica, primordialmente, entre dos ramas del poder público (ejecutiva y judicial), resaltando el activismo judicial dialógico que impregna a dicho mecanismo. Este último tendiente no solo a una imposición de reglas judiciales, sino a un diálogo que permita, incluso, reevaluarlas, ante la advertencia que haga la Administración pública frente a las realidades actuales de la sociedad.

Por lo tanto, se estudia de manera crítica el aludido mecanismo partiendo de la idea de que a través de él se fortalece la cooperación de la Administración en el ejercicio de la función judicial y permite un escenario dialógico en el que convergen el ciudadano, la Administración pública y el Consejo de Estado. Entorno en el que, dada la naturaleza mixta de ese procedimiento, es dable que, por una parte, la Administración vele por la aplicación de la regla judicial trazada en una sentencia de unificación a casos iguales que son de su conocimiento primigenio; y por otra, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo intervenga en una decisión administrativa respecto de esa aplicación (sin necesidad de que el ciudadano tenga que promover el medio de control correspondiente).

Se demostrará que esta novedosa figura pretende humanizar las relaciones entre la Administración y el ciudadano, puesto que con el nuevo procedimiento administrativo se busca darle mayores beneficios a la persona, que desde hace muchos años atrás era la parte indefensa de esa relación con la Administración. Circunstancia que conllevó que los jueces hayan sido los únicos garantes de los derechos de los ciudadanos, de ahí que la Administración, en la mayoría de las situaciones, actuara no solo por imposición legal sino por ser destinataria de alguna condena judicial. Panorama ante el cual esta no se apropiaba de su verdadero papel, que le fue concedido desde la Constitución Política de 1991, esto es, el atinente a servir a la comunidad, ser garante del interés general y seguir los principios propios de la función administrativa, entre estos, el de igualdad.

1. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO COMO MECANISMO DE TUTELA JUDICIAL EFECTIVA

La constitucionalización del derecho, específicamente del administrativo, ha llevado al legislador a fortalecer la relación de la Administración con los particulares a través de herramientas normativas tendientes a lograr de manera real los cometidos estatales¹y, en especial, la efectividad de los derechos constitucionales², partiendo de la base de que aquella debe ser la primera garante de estos³.

Uno de esos instrumentos con los cuales se refuerza el procedimiento administrativo orientado a obtener la efectividad de los derechos constitucionales es el mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros, pues este hace de las sentencias de unificación una herramienta⁴para que las autoridades puedan aplicar las mismas reglas judiciales respecto de casos iguales a los tratados en esos fallos, lo que además contribuye a que las personas también obtengan, por parte de la Administración, justicia frente a sus situaciones jurídicas particulares, sin tener que sufrir largos y tortuosos procesos judiciales en la congestionada y lenta jurisdicción administrativa.

En este orden de ideas, la Administración, como primer operador jurídico, que debe propender por la defensa y protección de los derechos de las personas y la coherencia en la interpretación de las normas jurídicas aplicables a sus actuaciones, contribuye a la garantía de la tutela judicial efectiva, que si bien es cierto que se demanda del aparato judicial⁵, también lo es que con el novedoso mecanismo de extensión de la jurisprudencia se puede exigir de las autoridades administrativas, en la medida en que ellas, al resolver las peticiones formuladas al respecto, podrán apoyar la función judicial desde el procedimiento administrativo, lo que evita que el ciudadano deba acudir a un proceso judicial y, por otra parte, fortalece el papel garante de la Administración en relación con los derechos de rango constitucional⁶.

Por lo tanto, con el procedimiento de extensión de la jurisprudencia se ha dado un cambio en la visión de las relaciones persona-Administración y Consejo de Estado-Administración⁷. En la primera, su centro de gravedad lo comporta la efectividad de los derechos fundamentales⁸, lo que implica una transformación de actitud de las autoridades administrativas frente a las personas⁹, que acuden a ellas, inicialmente, para conseguir una respuesta pronta y coherente con el ordenamiento jurídico, de acuerdo con las pautas fijadas por el Consejo de Estado,prima facie,con el fin último de alcanzar el amparo de su derecho sustancial¹⁰, sin recurrir a la intervención de un juez.

Por ende, en aras de propender hacia el ejercicio serio y real de la función administrativa, la Ley 1437 de 2011 vincula a las autoridades a las sentencias de unificación del máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa, para que, al momento de adoptar decisiones atañederas a casos con identidad fáctica y jurídica a los analizados en dichas providencias, se tengan en consideración y, ergo, se extiendan sus efectos al asunto.

Así las cosas, si a través de la Administración, con la nueva figura de extensión de la jurisprudencia, se adquiere en mayor medida la efectividad de las garantías constitucionales, se "lograría que la jurisdicción tuviera un carácter residual, obteniendo el ideal de una justicia pronta y cumplida"¹¹.

Igualmente, la relación Consejo de Estado-Administración ha dado un giro con la Ley 1437 de 2011, dado que esta ha robustecido la tarea de ese tribunal como "órgano unificador de jurisprudencia y orientador de la labor de la administración pública en sus relaciones con los particulares"¹², en especial, a través de las sentencias de unificación, que ahora adquieren un carácter vinculante más estricto¹³, en la medida en que las personas podrán pedir de las autoridades administrativas la extensión de los efectos de aquellas, y que se estableció un mecanismo procesal como el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, para corregir aquellos supuestos en los que las instancias inferiores no se ciñen a los criterios y las reglas sentadas por el órgano de cierre en las sentencias de unificación de jurisprudencia.

Por lo anterior, la labor del Consejo de Estado es más significativa y adquiere una mayor relevancia en atención a que en aras del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder, guía, por medio de los fallos de unificación, las decisiones de la Administración con el propósito de que se dé prevalencia a los derechos sustanciales involucrados desde el aparato administrativo¹⁴.

Pero cabe aclarar que no significa que exista una relación jerárquica entre el Consejo de Estado y la Administración, o de lo contrario se daría al traste con la separación de poderes y se impediría el apartamiento por parte de esta de las sentencias de unificación, pues, se insiste, su función orientadora se da en virtud del principio de colaboración armónica.

Este último principio consistente particularmente en una retroalimentación entre ambas ramas del poder público¹⁵, por una parte la judicial, cuya tarea es dar sentido a las normas y dictar reglas que permitan armonizar el ordenamiento jurídico con los postulados constitucionales y, por la otra, la administrativa que contribuye también en la interpretación del derecho, que además a primera mano tiene conocimiento de las realidades sociales, económicas y culturales, entre otras, que requieren ajustes normativos.

El mecanismo de extensión de la jurisprudencia es una respuesta a la labor ineficiente de la Administración, pues,verbi gratia,ante la reiteración jurisprudencial del Consejo de Estado en relación con determinados asuntos, aquella ha desconocido el carácter vinculante de sus precedentes, pese a la doctrina desarrollada por la Corte Constitucional al respecto, dejando de lado los derechos sustanciales involucrados en los procedimientos administrativos y abandonando en manos del juez el reconocimiento de esos derechos¹⁶.

Como un fin estatal, la protección de los derechos de los individuos es la razón de la existencia del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, cuya intención es que en sede administrativa las personas encuentren la tutela efectiva de sus derechos en las decisiones de los servidores públicos, es decir, que la Administración se apropie de su papel de primer garante de los mandatos constitucionales y así respalde las reglas judiciales trazadas por el Consejo de Estado¹⁷.

Sin embargo, si en sede administrativa el particular se enfrenta al silencio o a la negativa de las autoridades respecto de la extensión de los efectos de alguna sentencia de unificación, la alta corporación de lo contencioso administrativo tiene la posibilidad de hacer prevalecer el orden jurídico justo, analizando la pertinencia de la aplicación de la mencionada providencia al caso¹⁸. Esto, en virtud del especial procedimiento judicial previsto por el artículo 269 del CPACA, que hace posible acudir directamente a esa alta instancia judicial en pro de una decisión favorable.

Por consiguiente, la tutela judicial efectiva de los derechos es una función que compete ya no solo al juez sino además a la Administración¹⁹, que es el primer vehículo de comunicación que tiene el ciudadano con el Estado para obtener el reconocimiento de los derechos involucrados en las actuaciones administrativas y frente a los cuales probablemente el Consejo de Estado ha demarcado su ámbito de otorgamiento.

En otras palabras, el Consejo de Estado, a través de la función de unificar su jurisprudencia, abona el campo de acción de la Administración con el propósito de coordinar el actuar del Estado hacia la efectividad de los derechos²⁰, reafirmando el deber de las autoridades, tanto administrativas como judiciales, de respetar los precedentes de esa alta corte y, ahora más exactamente, los fallos de unificación jurisprudencial, puesto que detrás de obtener la persona un trato igualitario, también se le aseguran otros derechos que pueden llegar a estar inmersos en su reclamación.

2. PROCEDIMIENTOS ESPECIALES ANTE LA ADMINISTRACIÓN Y EL CONSEJO DE ESTADO EN EL AFIANZAMIENTO DE LA COLABORACIÓN ARMÓNICA

Resulta oportuno analizar algunas notas características de los procedimientos administrativo y judicial que componen el trámite de la extensión de los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado a terceros, con el propósito de determinar que su naturaleza mixta permite un afianzamiento de las relaciones ciudadano-Administración y Administración-Consejo de Estado, que contribuye en la prosecución de los intereses generales, salvaguardado, de igual modo, los derechos de las personas que se encuentran concernidos en la actividad administrativa.

Ahora bien, el procedimiento administrativo especial²¹inicia a partir del diálogo ciudadano-Administración, en el que la actuación de esta última se encuentra reglada, en la medida en que solo es posible la negativa de la petición bajo tres supuestos específicos (artículo 102 de la Ley 1437 de 2011)²², incluso sin que sea procedente recurso alguno, pues su labor, primordialmente, se circunscribe a la colaboración que brinda a la rama judicial en la aplicación de la regla jurisprudencial fijada en el fallo de unificación a casos concretos que sean de su conocimiento.

Por ende, este procedimiento administrativo especial facilita la consecución de la justicia material y la comunicación ciudadano-Administración en torno al reconocimiento de un derecho particular y concreto concedido en una sentencia de unificación jurisprudencial del máximo órgano de lo contencioso administrativo, que principia con la solicitud que haga el interesado al respecto.

Cabe anotar que el derecho de petición es el medio por excelencia a través del cual el ciudadano puede comunicarse de manera formal con las autoridades administrativas, pero en el trámite objeto de estudio en este trabajo tiene como único fundamento una sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado²³, en aras de obtener justicia de la misma Administración, sin necesidad de acudir a un juez; es decir, que el diálogo con la Administración no podrá concernirse a otro asunto que no sea la determinación de extender o no la jurisprudencia invocada por la parte peticionaria.

Es claro que este novedoso trámite es un escenario en el que se busca que la interacción del ciudadano con la Administración resulte sencilla con el fin de obtener una respuesta de manera célere, sin que se ocasione un debate probatorio extenso o complejo²⁴para decidir, dado que esta podría ser una razón para negar la solicitud en tal sentido.

Lo anterior, comoquiera que si bien es cierto que el peticionario debe aportar al procedimiento administrativo los elementos probatorios indispensables, tendientes a demostrar que en su cabeza recae un derecho de iguales connotaciones fácticas y jurídicas al que se reconoció en la respectiva sentencia de unificación jurisprudencial, también lo es que la Administración podría advertir la necesidad de otros medios de prueba, orientados a refutar el derecho que el solicitante dice corresponderle²⁵. Situación que conlleva un debate probatorio complejo, que solo puede ser ventilado ante el juez administrativo, dada la naturaleza expedita de este trámite administrativo.

Por consiguiente, pese a que el mecanismo de extensión de la jurisprudencia busca que en el ejercicio de impartir justicia también participe la Administración, cuando exista una sentencia de unificación -que no hace necesario acudir ante la rama judicial para conseguir lo que ya definió el Consejo de Estado (principio de colaboración armónica)-, en caso de que exista una objeción de carácter probatorio por parte de la autoridad administrativa, en cuanto a la existencia o no del derecho en cabeza del peticionario, podrá negar la solicitud, pues esa discrepancia probatoria da lugar a un litigio, que solo puede ser definido por el juez contencioso administrativo competente (principio de separación de poderes)²⁶.

De igual manera, ha de destacarse que la celeridad de este trámite se denota en el término de respuesta que tiene la Administración (30 días siguientes al del recibo de la petición, sin que haya lugar a su prórroga), el cual, una vez vencido, sin que haya pronunciamiento por aquella, le abre camino al ciudadano para acudir al Consejo de Estado; posibilidad que también se da si guarda silencio en el lapso indicado anteriormente, para que sea esta corporación la que defina la extensión o no de los efectos de la sentencia de unificación²⁷, en virtud del procedimiento contemplado en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011²⁸.

En otras palabras, comoquiera que la Administración, se insiste, coopera en la aplicación de las sentencia de unificación del Consejo de Estado, en aras de descongestionar la justicia contencioso administrativa, entre otros objetivos, la fase jurisdiccional del trámite de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado solo surge en la medida en que la Administración haya negado de manera total o parcial la solicitud o haya guardado silencio, y el interesado lo pida formalmente²⁹(puesto que no puede ser asumido su conocimiento de oficio por parte de dicho órgano, por lo que la interrelación que haya de surgir entre la Administración y la mencionada corporación solo se dará ante el requerimiento del ciudadano).

Asimismo, la celeridad es la nota característica del procedimiento especial jurisdiccional³⁰, que ha de surtirse ante el Consejo de Estado, dadas sus formalidades no tan rigurosas como las del trámite judicial ordinario³¹, que posibilita el diálogo con la Administración (en la que también contribuye la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado³², si interviene como actor especializado de la Administración pública en pro de la prevención del daño antijurídico).

Así las cosas, al igual que el trámite que se desarrolla en sede administrativa, no puede ser un escenario en el que haya lugar a una discusión probatoria compleja, pues desnaturalizaría su carácter expedito e informal. En el que además de estudiar los requisitos formales que debe colmar la respectiva solicitud³³, a) se deberá analizar la analogía entre el caso materia de la solicitud y el que se examinó en la sentencia de unificación, para determinar así la procedencia o no de la extensión de sus efectos³⁴, o b) si la Administración negó la petición por cuanto las normas a aplicar no deben interpretarse como se hizo en el fallo de unificación, se pronunciará acerca de sus aseveraciones, manteniendo o modificando su criterio.

En este contexto judicial ha de resaltarse que como resultado del intercambio de argumentaciones entre los diferentes sujetos que participan en este trámite (el abogado del ciudadano³⁵, la autoridad administrativa respectiva, el Ministerio Público³⁶y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado), ya que es, en todo caso, un trámite plenamente contradictorio, de conformidad con las exigencias del debido proceso judicial que impone el artículo 29 de la Constitución Política, el Consejo de Estado emitirá una decisión a) negativa, la cual no comporta los mismos efectos de una sentencia³⁷, pues cierra el debate sobre la procedencia de la aplicación de la regla sentada en una sentencia de unificación a un caso concreto, es decir, tiene la virtualidad de poner fin a una controversia frente a un punto de derecho, esto es, la extensión de los efectos de un fallo de unificación, o b) favorable, que producirá los efectos de la sentencia y hará tránsito a cosa juzgada: aquellos cobijan al peticionario y, por ende, su situación particular queda definida a través de esta decisión, impidiéndole de esta manera volver a demandar a la Administración por las mismas pretensiones, hechos y fundamentos de derecho³⁸.

A manera de corolario, se tiene que la celeridad y flexibilidad de las etapas que conforman los procedimientos administrativo y judicial de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros, resultan determinantes en el fortalecimiento de la colaboración, que inspira este mecanismo, entre la Administración y esa corporación judicial, en lo que atañe a la aplicación de las reglas trazadas en fallos de unificación, que permite prevenir daños antijurídicos más onerosos para el Estado y lograr el cometido de la justicia material de manera expedita frente a lo que tarda un proceso judicial.

A partir de lo anteriormente explicado, se puede deducir que además de que con este novedoso trámite se da origen a una petición de carácter especial, también surge en nuestro ordenamiento jurídico administrativo un procedimiento de igual condición, que empieza por ser de naturaleza administrativa en cuanto tiene su génesis en la solicitud que eleva el ciudadano ante la Administración, que deberá decidir sobre la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado al caso que se pide, por lo que su negativa al respecto o su silencio abre la puerta al ciudadano para acudir al Consejo de Estado en procura de que sea este el que defina si el caso objeto de petición se aviene o no al que se resolvió en la sentencia de unificación para que sea posible la extensión de sus efectos³⁹.

Vale aclarar que pese a que este mecanismo surge en sede administrativa con una solicitud del ciudadano y ha de terminar esta etapa con la expedición de un acto administrativo⁴⁰, una vez su conocimiento es asumido por el Consejo de Estado da lugar a un trámite judicial, se insiste, de carácter especial, no solo porque aquel sea el máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa⁴¹, y en tal papel sus decisiones comportan providencias judiciales, sino porque en caso de que la decisión final sea favorable para el peticionario, tendrá los mismos efectos del fallo objeto de extensión, cuanto más si es posible, luego de proferido, dar inicio al incidente de liquidación de la condena, tal como si fuera una sentencia⁴².

Así, cuando se surte el mecanismo de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado su naturaleza trasmuta de administrativa a judicial, eso sí sin que sea propiamente un proceso judicial, pues su trámite se limita a correr traslado a la autoridad administrativa, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al agente del Ministerio Público y a la celebración de la audiencia en la que se escucha a los intervinientes y se decide, es decir, que no existe un debate probatorio como tal⁴³.

Por lo tanto, el legislador adoptó un procedimiento mixto y especial, caracterizado por la celeridad y flexibilidad de sus etapas, en cuanto: a) tiene su origen en una petición con unas formalidades particulares que se formula ante la Administración; b) el procedimiento se encuentra debidamente reglado en el artículo 102 de la Ley 1437, cuya decisión igualmente no queda al arbitrio de la Administración, dado que esta cuenta con unos términos específicos para su resolución, sin que haya lugar a la figura del silencio administrativo negativo y solo puede adoptar la decisión desfavorable bajo tres eventos; y c) en caso de negativa o silencio, el solicitante podrá acudir al Consejo de Estado en un procedimiento judicial especial (artículo 269 de la Ley 1437), en el que esta corporación decidirá acerca de la extensión o no de los efectos de la sentencia de unificación que se pide.

Y esa naturaleza mixta del trámite que se analiza es indispensable para que la Administración pueda acceder, además del ciudadano, al Consejo de Estado en aras de entablar ese diálogo indispensable en el ejercicio de conceder justicia frente a la aplicación de sentencias de unificación jurisprudencial. Ello contribuye a que exista menos margen de error en ese ejercicio, en el que la Administración (acompañada de los conceptos que pueda emitir la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado) apoye la labor del Consejo de Estado en el seguimiento al cumplimiento de sus fallos de unificación.

3. ACTIVISMO JUDICIAL DIALÓGICO COMO FACTOR DETERMINANTE EN EL INSTITUTO DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO

Como se ha evidenciado, la figura que se estudia contribuye al respeto de la igualdad de trato por parte de las autoridades administrativas ante la ley y a la seguridad jurídica, empero, no deja de ser muestra de un activismo judicial por parte del Consejo de Estado, puesto que ahora no solo ejerce control judicial a través de los medios de control de que tratan los artículos 135 a 148 de la Ley 1437 sobre el actuar de la Administración, sino que además el legislador⁴⁴lo ha dotado de la posibilidad de examinar la decisión de la Administración respecto de la aplicación de sus sentencias de unificación en casos que sean ventilados por terceras personas ante las autoridades administrativas⁴⁵.

Sin embargo, ¿por qué de ese activismo judicial? El doctor Augusto Hernández Becerra da una luz que conduce a la respuesta de esta cuestión, al arguir:

La consolidación de una justicia constitucional y, con ella, la creciente y entera constitucionalización de la justicia y del derecho, han proporcionado una nueva dimensión a la defensa de los derechos, la justicia en acción, por iniciativa ciudadana, y para realizar los objetivos constitucionales, ha dado lugar al denominado activismo judicial, que no solo tiene origen en iniciativas más o menos audaces de los jueces, sino en la voluntad del pueblo soberano. El activismo judicial es, en realidad, activismo ciudadano para movilizar el aparato de justicia en pro de los derechos⁴⁶.

Por lo anterior, resulta evidente el papel que sigue desempeñando el juez, en este caso, el Consejo de Estado, como el garante de los derechos de las personas y de los postulados de igualdad, buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, pues no es suficiente confiar en la Administración la tarea de ser la primera garante de estos, por lo que el ciudadano incluso en materia de extensión de la jurisprudencia debe seguir acudiendo al juez en procura de obtener el beneficio de la igualdad.

Si bien es cierto que "las autoridades administrativas no están en las circunstancias constitucionales del juez para suponer que, gozando de una relativa independencia frente a la jurisprudencia, tienen la facultad de decidir cerrando los ojos ante la evidencia de los fallos reiterados de la justicia sobre un mismo punto de Derecho"⁴⁷, también lo es que "En esta pretendida libertad de la autoridad administrativa para decidir en contra de la jurisprudencia o ignorándola se originan incontables injusticias y arbitrariedades"⁴⁸, ante lo cual el Consejo de Estado, por autorización de la ley, intervendrá (a petición de parte) para decidir de manera definitiva sobre el asunto.

Como corolario de lo anotado, se tiene entonces que la nueva figura jurídica de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros, si bien ha sido institucionalizada por el legislador en procura de garantizar los postulados constitucionales de igualdad, buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica, debido proceso y legalidad, la Ley 1437 ha conferido al Consejo de Estado una nueva potestad.

Esa potestad se concreta en el hecho de que la mencionada corporación no solo interviene en procesos judiciales y sirve de órgano consultivo, sino que además es la que determina la aplicación de sus sentencias de unificación en casos similares en los cuales aún no se ha ejercido acción o medio de control alguno, ante la negativa de la Administración de hacerlo.

Este activismo judicial ha surgido como una respuesta a las inequidades existentes y a la crisis resultante de la inercia de los poderes políticos tradicionales (Legislativo y Ejecutivo) ante los problemas cotidianos de la comunidad⁴⁹, que resultan de la ambigüedad de las leyes y el vacío que estas dejan en escenarios que involucran derechos de linaje constitucional⁵⁰; no obstante, el trámite de extensión de la jurisprudencia permite además dar paso a un "escenario dialógico" entre las ramas del poder público, especialmente, en lo que atañe a la función administrativa y judicial⁵¹.

En efecto, ante el llamado de la sociedad por una justicia material, que provenga de las autoridades judiciales y de la Administración pública (frente a la cual el querer ciudadano es que sus asuntos culminen de manera expedita y justa ante esta), el legislador ha permitido una nueva interacción entre la Administración (en la que se halla no solo la autoridad concernida sino también la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado) y el Consejo de Estado, no en el sentido de que solo este último se imponga a través de sus sentencias de unificación jurisprudencial, sino que aquella también contribuya en el quehacer interpretativo armónico tanto con los postulados constitucionales como con las realidades sociales, económicas y culturales, entre otras, que de primera mano conoce la Administración⁵²(efecto participativo⁵³de las sentencias de unificación: activismo judicial dialógico⁵⁴).

Más allá de que el Consejo de Estado se entrometa en esferas que competen a la Administración, a través de la imposición absolutista⁵⁵de sus fallos de unificación jurisprudencial, realmente el novedoso mecanismo busca dotar a aquella de criterios orientadores contenidos en la mencionada clase de providencias y de un procedimiento ágil tendiente a que casos análogos no desgasten su intervención en procesos judiciales engorrosos y demorados (como apoyo de la función judicial), además de la posibilidad de también contribuir en la interpretación que hace dicha corporación judicial, propendiendo por el interés general⁵⁶.

Por lo anterior, estamos ante el fortalecimiento de esa colaboración armónica que debe existir entre las ramas del poder público, habida cuenta de que, por una parte, la Administración ayuda en la actividad judicial, pues ante una sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado puede aplicar la regla judicial contenida en esta a controversias similares que sean de su competencia, y, por otra, el Consejo de Estado, como máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que ejerce control respecto de los actos, hechos, omisiones y operaciones administrativas, delimita reglas jurisprudenciales que, ante el vacío o ambigüedad legislativa, le dan un marco al actuar de las autoridades administrativas en el ámbito democrático⁵⁷.

De ahí que con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se refuercen las siguientes funciones:

1. 1. En relación con el Consejo de Estado, su función de unificación jurisprudencial, que conlleva que las autoridades administrativas apliquen sus precedentes de manera uniforme a asuntos semejantes a los decididos por aquel, especialmente, en fallos de unificación. Y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia sirve de medida de seguimiento a la aplicación de sus reglas judiciales desde el aparato administrativo, puesto que el ciudadano tendrá que acudir primeramente a este, pidiéndole la respectiva extensión de los efectos del fallo de unificación y, en caso de una decisión negativa (tácita o expresa), ese cuerpo colegiado será el que definirá si hay lugar o no a ello, luego del correspondiente debate argumentativo.
2. 2. En lo concerniente a la Administración pública, su función de garante inicial de los derechos sustanciales de las personas, toda vez que las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado delimitan su actuar⁵⁸y, el trámite de extensión de la jurisprudencia le permite concretar el postulado de la justicia desde el escenario administrativo, toda vez que es ella la llamada a respetar y aplicar esas sentencias en casos que sean de su competencia y aun advertirle al Consejo de Estado que su jurisprudencia debe ser modificada o cambiada, en aras de la prevención del daño antijurídico⁵⁹, con lo cual se abre paso a un escenario dialógico⁶⁰ entre el poder judicial, la Administración y el ciudadano⁶¹.

En este orden de ideas, las funciones, tanto del Consejo de Estado como de la Administración pública, con el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, así como con el fortalecimiento de las sentencias de unificación, no serán ejecutadas de manera aislada como órganos independientes uno del otro.

Lo anterior, por cuanto, en razón a que el actuar del aparato estatal debe estar orientado a lograr los fines estatales y la concreción del interés general, dentro del cual está la prosecución de una justicia material, que no solo emana del órgano judicial, las funciones en cabeza de la Administración y del Consejo de Estado serán cumplidas de manera coordinada, en atención a que ambos podrán contribuir en la interpretación de las normas jurídicas, que mejor se acomode a los cometidos del Estado social de derecho⁶².

Así las cosas, el trámite de la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, además de reafirmar la teoría de la fuerza vinculante de los precedentes jurisprudenciales para las autoridades administrativas, trazada por la Corte Constitucional⁶³, en particular respecto de las sentencias de unificación de aquel órgano judicial, implica un avance hacia la efectividad de los derechos sustanciales de los asociados.

Dicho en otras palabras, el trámite de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado deja de lado ese activismo judicial en el que se deba imponer únicamente este último sobre la Administración; por el contrario, sirve de medio para obtener soluciones a asuntos en que los ciudadanos reclaman el reconocimiento de un derecho sustancial, que creen tener en cabeza suya, conservando un equilibrio entre esos dos órganos del poder público, ya que el primero, a través de sus fallos de unificación, establece los parámetros para el otorgamiento de un derecho, y la segunda, al adoptar decisiones, los tendrá en cuenta, siempre con la posibilidad de apartarse y negar el reconocimiento en sede administrativa, e incluso advertirle después en sede jurisdiccional a esa corporación judicial de la necesidad de un cambio jurisprudencial (activismo judicial dialógico)⁶⁴. Sin duda, un ensamblaje peculiar de dos operadores jurídicos relevantes para la construcción progresiva de nuestro derecho Administrativo, orientado, en últimas, a promover condiciones óptimas de colaboración armoniosa en pro de la materialización del orden jurídico justo que la Constitución Política aspira instaurar.

CONCLUSIONES

Los postulados constitucionales siguen impregnando el procedimiento administrativo con el propósito fundamental de garantizar la igualdad de trato ante la ley en las actuaciones administrativas, así como la seguridad jurídica y la confianza legítima, afianzando el principio de colaboración armónica entre las ramas que integran el poder público. Como muestra de esto, el legislador dio nacimiento a un novedoso mecanismo dentro del sistema normativo colombiano, destinado a que la Administración participe en la tutela efectiva de los derechos constitucionales, teniendo en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial que dicte el Consejo de Estado, como máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa.

Esto es el denominado mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros, que comporta un procedimiento mixto, en atención a que a pesar de que su génesis se da en la Administración, a través de la petición especial con la que cuenta el ciudadano para exigir la extensión de los efectos de un fallo de unificación del Consejo de Estado, este trámite puede prolongarse hacia lo judicial, claro está a solicitud del interesado, ante una decisión negativa, tácita o expresa, parcial o total, de aquella, para que ese tribunal, en su condición de emisor del fallo de unificación, sea el que determine si es dable o no la extensión de los efectos de este al asunto sometido a estudio, cuya providencia no podrá ser objeto de recursos y de ser favorable hará tránsito a cosa juzgada.

Así las cosas, la novedosa figura está diseñada no para obligar, por mandato legal, a las autoridades administrativas al respeto de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en los asuntos que son de su competencia, sino para que la Administración actúe como un colaborador más en la función de impartir justicia, dada su condición de primer operador jurídico garante de la protección de los derechos de las personas y la coherencia en la interpretación de las normas jurídicas aplicables a las actuaciones administrativas.

Por ende, ante una resolución negativa al respecto, además de que el ciudadano podrá acudir directamente a ese alto tribunal para que defina la aplicación del fallo de unificación a su situación particular, con el propósito de que sea materializado el postulado de la igualdad, en el escenario dialógico que surge en la segunda fase del aludido mecanismo, la Administración podrá advertirle acerca de la existencia de un litigio (dado que puede ser indispensable un debate probatorio que solo puede ser desatado por un juez), así como de la necesidad de que su criterio jurisprudencial fijado en la sentencia de unificación deba ser cambiado o modificado, ya que la interpretación normativa que se hizo en esa oportunidad no se acompasa con la realidad económica, social, política y cultura, entre otras, de la sociedad actual.

Lo anterior, aparte de humanizar las relaciones entre la Administración y el ciudadano, toda vez que se reafirma la tarea impuesta a aquella por la Constitución Política de servir a la comunidad, ser garante del interés general y propender hacia los principios propios de la función administrativa, entre estos, el de igualdad, le otorga un papel cooperador de la función de impartir justicia, puesto que es, en principio, la llamada a velar por la aplicación de las sentencias de unificación del Consejo de Estado a asuntos semejantes, cuando así lo requiera el ciudadano.

En este orden de ideas, el activismo judicial dialógico constituye un factor determinante en el trámite de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, toda vez que, por una parte, el legislador reconoce las funciones interpretativa de esta corporación frente a los vacíos o ambigüedades normativos y creadora de reglas jurisprudenciales que dan sentido al sistema normativo administrativo, que, por ende, lo integran, máxime cuando están fijadas en una sentencia de unificación, y, por otra, aquel ha dotado a la Administración de un procedimiento ágil tendiente a que casos análogos no demanden su intervención en procesos judiciales engorrosos y demorados (como apoyo de la función judicial), la cual, además, podrá contribuir con argumentaciones jurídicas orientadas a mostrarle al Consejo de Estado la necesidad de modificar su posición acerca de determinado tema.

Es decir, que en la búsqueda de hacer más realizables los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima, ínsitos en las actuaciones administrativas, el legislador, a través del mecanismo de la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, crea una medida de seguimiento a la aplicación de sus reglas desde el aparato administrativo, pues amén de darle a las entidades estatales la potestad de aplicar, sin necesidad de someterse a un juicio y a petición del ciudadano, las sentencias de unificación de esa corporación y extender sus efectos a controversias con analogía fáctica y jurídica a las resueltas en ellas, limita su poder de decisión al marco de esas providencias y, de ser negativa, a las causales previstas en la Ley.

Empero, permite que una vez se emita la resolución que sea desfavorable al respecto, el procedimiento administrativo mute en un trámite judicial especial de carácter expedito, promovido por el mismo interesado, con el propósito de que el Consejo de Estado defina o no la procedencia de la extensión de los efectos de su fallo de unificación. De tal manera, que este órgano judicial analice las diferentes argumentaciones jurídicas que puedan brindar los intervinientes en este trámite, al punto, incluso, de llevarlo a cambiar sus reglas jurisprudenciales, si las realidades jurídicas, sociales, políticas, económicas, etc., de la sociedad así lo imponen. Estas últimas podrán ser advertidas por la Administración, al ser testigo de ellas en la práctica administrativa, e inclusive soportadas en el concepto que emita la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de Estado.

A manera de corolario, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado es un escenario de creación legal tendiente al activismo judicial dialógico, al hacer posible la intervención de aquel en el procedimiento administrativo creado para realizar un seguimiento al cumplimiento de sus fallos de unificación, con el propósito de materializar el derecho a la igualdad que tienen las personas respecto de la aplicación de la ley. Por lo tanto, su labor no implica una simple revisión judicial, sino de carácter conversacional, en cuyo trámite se permita la interacción de las diferentes interpretaciones posibles para determinar si la contenida en aquellas providencias debe seguir siendo la misma, o, por el contrario, ante una nueva realidad ha de ser modificada (ya que estas nunca serán una verdad absoluta ni perpetua). Todo lo anterior, en procura de garantizar la tutela efectiva de los derechos constitucionales, en la cual deben participar de manera coordinada las distintas ramas de poder público ante el llamado de la ciudadanía por una justicia material.

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Notas