INTRODUCCIÓN

Luciano Parejo Alfonso¹ha sostenido que el Estado de derecho es la cifra misma de la historia, siempre inacabada, de la reducción del ejercicio del poder al derecho². Fácilmente se comprende la importancia, no ya solamente de controles internos, es decir, dentro de la Administración pública para controlar su actuación administrativa, como los recursos administrativos; sino también de controles externos de carácter judicial, que en un mayor grado de imparcialidad e independencia puedan someter esa actuación al principio de legalidad³, el mantenimiento del orden público⁴, la satisfacción de necesidades colectivas y la concesión del bien común.

Desde esa perspectiva, hay que señalar que el derecho administrativo nicaragüense⁵se ha caracterizado por un lento desarrollo tanto desde el punto de vista teórico como práctico. Su regulación jurídica-legislativa a lo largo de la historia del país ha tenido altos y bajos, no solo en cantidad sino también en calidad, posiblemente debido a los graves conflictos políticos, sociales, económicos y jurídicos que ha afrontado Nicaragua.

El control de la actuación administrativa en Nicaragua ha sido tradicionalmente una tarea pendiente, que ha encontrado en el recurso de amparo⁶un eje fundamental, pero que últimamente comienza a tener en el contencioso administrativo⁷un nuevo escenario digno de analizar.

En ese sistema, la sumisión de la Administración pública a la ley y al derecho es el marco, en cuyo seno, la decisión debe precisamente producirse y es garantizada por la existencia de la justicia administrativa impartida por la jurisdicción contencioso administrativa⁸. Hoy en día la justicia administrativa es mucho más que un exclusivo proceso al acto⁹, pues se presenta como un instrumento al servicio del principio de la tutela judicial efectiva¹⁰de los derechos de los ciudadanos. Aunque hay que señalar que al menos en Nicaragua, en un primer momento (sobre todo en el proyecto de ley de lo contencioso y del procedimiento administrativo de 1997) se visualizaba al contencioso administrativo como un recurso posterior a la vía administrativa y no como un verdadero juicio o proceso de doble instancia¹¹.

La actuación de los jueces¹²es, en ese contexto, de fundamental importancia en el derecho administrativo porque resuelven los conflictos entre los administrados y las diversas entidades que integran la Administración pública, definiendo el equilibrio entre los derechos de los particulares y las prerrogativas de los poderes públicos.

Entre los antecedentes del contencioso administrativo nicaragüense, he señalado en otra ocasión¹³que tenemos el artículo 304 de la Constitución Política de 1974, el cual reguló la creación de un tribunal de la materia y la aprobación de una ley que no ocurrió. Durante los años ochenta, de gobierno sandinista, esta temática no tuvo regulación jurídica, constitucional ni ordinaria. Es a partir de la reforma constitucional de 1995, a la Constitución de 1987, que se aprobó la creación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, aprobándose la ley de la materia hasta el año 2000, nos referimos a la Ley 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo de Nicaragua (Ley 350 en adelante)¹⁴. La misma fue declarada parcialmente inconstitucional por la sentencia nº. 40, del pleno de la Corte Suprema de Justicia, emitida a las nueve de la mañana del 10 de junio de 2002. Ese poder del Estado presentó en la Secretaria de la Asamblea Nacional una iniciativa de reforma a dicha ley el 4 de febrero del año 2003, que se dictamina por la Comisión de Justicia el año 2006, pero que nunca paso al pleno para su aprobación, dejándonos con la vigente Ley 350.

Así, en la realidad práctica la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua (ubicada en Managua, la capital) es la única instancia que conoce y resuelve los conflictos entre los diversos órganos que integran la Administración pública nicaragüense y los ciudadanos, creándose una jurisprudencia que poco a poco va desarrollando el derecho administrativo nicaragüense en general y el contencioso administrativo en particular.

La centralización orgánica y territorial de la justicia administrativa nicaragüense es evidente, lo que podría provocar que los ciudadanos que habitan departamentos o municipios alejados de la capital tengan que recorrer grandes distancias para acceder a la misma, mientras que los que habitamos en la capital, enfrentamos ese reto de movilización en menor medida, por lo que podríamos estar frente a un trato desigual y a una posible ruptura del principio de igualdad ante la ley (art. 27 de la Constitución Política de Nicaragua¹⁵), lo cual se solventa en gran medida por la utilización de un representante legal, aunque los costos para uno u otro ciudadano podrían ser distintos, por ese factor de lejanía.

Por otro lado, esa excesiva centralización podría llevar a un posible estancamiento de la sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia, porque los seis magistrados que la integran conocen y resuelven todo tipo de conflicto administrativo, hasta los de más mínima importancia y cuantía, lo que podría ocasionar una grave retardación de justicia administrativa.

La problemática no solo radica en el acceso a la jurisdicción (centralizada y de única instancia), siendo la causa de una posible retardación de justicia administrativa, sino también a la imposibilidad de acceso a recursos de impugnación (alzada-apelación) que le permitiesen al recurrente acceder ante un juez (o entidad judicial superior) independiente e imparcial de la que emitió la sentencia, con la finalidad de revisar el fondo de la misma, como una garantía mínima constitucional¹⁶que integra el debido proceso.

Por último, hay que señalar que la integración humana de nuestro más alto tribunal, en el cual se tramita y resuelve el contencioso administrativo, procede de nombramientos directos hechos por los diputados de la Asamblea Nacional. Incluso el presidente de la República puede proponer candidatos para ocupar magistraturas en la Corte Suprema de Justicia, es decir podría proponer a sus juzgadores. Como podemos apreciar, de una u otra forma los partidos políticos tienen la posibilidad constitucional y legal de incidir en estos nombramientos, todo en base al artículo 138, inciso 7 de la Constitución Política de Nicaragua.

Podríamos estar frente a una grave politización de la justicia administrativa, lo que podría atentar en contra de su especialización, causar indefensión, desigualdad y retardación de justicia, y desbaratar todos los cimientos del Estado democrático y social de derecho¹⁷que se pretende construir en Nicaragua. Inclusive se podría atentar en contra de la inversión económica extranjera y nacional, porque un inversionista quiere reglas del juego claras para invertir y, por su puesto, un Poder Judicial accesible, ágil, efectivo, despolitizado, en el cual pueda, apegado a la ley resolver sus conflictos con la Administración pública.

Cabe señalar que con la reciente reforma constitucional nicaragüense del año 2014 se aprueba la descentralización de la jurisdicción contencioso administrativa, pero sin regular su estructura ni plantearse cambios en su organización humana, por lo que estamos, sin lugar a dudas, en el momento oportuno para incidir, al menos mediante propuestas y recomendaciones académicas en su desarrollo.

En este contexto, surgen así diversas interrogantes, por ejemplo: ¿La centralización de la jurisdicción administrativa con una sola instancia, atenta en contra de las garantías constitucionales mínimas propias del debido proceso, reguladas también, en las normativas internacionales de derechos humanos? ¿Se trataría de una transgresión de acceso a la jurisdicción o a los recursos procesales? ¿Carecer de medios de selección de los funcionarios judiciales contencioso administrativos, mediante un sistema de carrera judicial en base a concursos u oposiciones, podría atentar en contra de la especialización, imparcialidad e independencia judicial?

Así, se pretenden analizar aspectos puntuales del desarrollo estructural del contencioso administrativo nicaragüense, así como el procedimiento para su integración humana, con la finalidad de incidir en una posible reforma de los mismos, planteando propuestas de carácter orgánico y de integración humana, en pro de la descentralización de la justicia administrativa en Nicaragua, transitando de ideas generales a conclusiones y aportes concretos.

El estudio ha sido realizado bajo el método de análisis-síntesis a la revisión de doctrina, legislación y jurisprudencia nicaragüense y extranjera, fundamentalmente española y centroamericana, relativa al contencioso administrativo. Se trata de una investigación de tipo documental, argumentativa y cualitativa, que procura desentrañar si la aplicación del principio del debido proceso como garantía constitucional mínima en el control de la actuación de la Administración pública en Nicaragua permitiría la implementación de un sistema de doble instancia, a través de propuestas estructurales y de integración humana de esta jurisdicción.

1. MODELO DE ORGANIZACIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NICARAGÜENSE

El 19 de mayo del año 2000 se aprueba¹⁸la Ley 350, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que en su artículo 19 aprobó la siguiente estructura orgánica: la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia y las Salas de lo Contencioso-Administrativo que se crearían en los Tribunales de Apelaciones y que estarían integradas por tres miembros propietarios y dos suplentes.

En cuanto al funcionamiento de la Jurisdicción, según el artículo 49 de la Ley 350, el proceso se iniciaría cuando recibiese el Tribunal de Apelaciones la demanda remitida por los juzgados de distrito correspondientes o con la presentación de un escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Apelaciones correspondiente, la cual conocería de las primeras actuaciones y diligencias de la suspensión del acto, recibiría las pruebas y resolvería sobre la demanda mediante sentencia. Mientras que la Sala de la materia de la Corte fungiría como Tribunal de Apelaciones en el proceso contencioso administrativo.

Como se puede apreciar, se aprobó un modelo organizativo, descentralizado y accesible al ciudadano que no habitase la capital, con una doble instancia, pero además se reguló la integración humana y el número de los integrantes de las salas de la materia en los Tribunales de Apelaciones, cuyo nombramiento debería realizarse, según el artículo 131 de la Ley 350, en un plazo no mayor de seis meses contados a partir de la fecha de vigencia, efectuándose, según el artículo 132 de dicha ley, de conformidad a los requisitos y procedimientos señalados en la Ley 260, Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua¹⁹, para el nombramiento de los magistrados del Tribunal de Apelaciones, es decir, bajo un sistema de nombramiento directo producido en el seno de la Corte Suprema de Justicia, lo cual nunca sucedió.

Además, la Ley 350 introducía varías novedades:

- La utilización de los juzgados locales y de distrito del país como órganos receptores de las demandas, los cuales remitiría a las salas de la materia de los respectivos Tribunales de Apelaciones en un plazo de ocho días desde su recepción (arts. 25 y 136), utilizándoseles como una especie de vasos comunicantes, siendo toda una innovación en pro del acercamiento de la justicia administrativa al ciudadano de a pie y sobre todo que no habitase la capital del país.

- Establecía la figura del juez ejecutor administrativo para las sentencias, una especie de comisario judicial²⁰, el cual acompañado de los agentes de seguridad pública necesarios se encargaría de la ejecución de las sentencias de la materia (art. 111).

- Regulaba una especie de consulta automática de las sentencias de primera instancia que no fueran recurridas de apelación ante la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia, cuyos magistrados en un plazo de veinte días podrían modificar, rechazar o confirmar las sentencias referidas. En caso de no emitirse resolución en el plazo indicado la sentencia adquiriría firmeza (art. 96).

-Normaba un procedimiento disciplinario aplicable únicamente a los magistrados de la Sala de la materia de la Corte²¹en caso de que no resolvieran en tiempo los recursos de apelación. Este procedimiento sería tramitado por la Asamblea Nacional (art. 119).

2.1. Efectos en la estructura orgánica del contencioso administrativo, producidos por la sentencia de inconstitucionalidad n.° 40, en contra de la Ley 350

El 10 de junio del año 2002, la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua en pleno emitió la sentencia de inconstitucionalidad n.° 40, declarando parcialmente inconstitucional la estructura orgánica aprobada por la Ley 350, su funcionamiento y todas las novedades mencionadas, porque contradecían los artículos 163 y 164, incisos 10 y 11, de la Constitución Política Nicaragüense y los artículos 35, incisos 2, 3 y 4, de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

En fin, la sentencia estipulaba una especie de exclusividad en la materia contencioso administrativa atribuida por dichos artículos a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, siendo esta el único órgano competente para resolver los conflictos administrativos, entre los administrados y la Administración pública, y los que se pudieran producir entre los diversos órganos de esta. Por lo tanto, las Salas de la materia que se pretendían constituir en los diferentes tribunales de apelaciones eran inconstitucionales. Además, se afirmó en dicha sentencia que la nueva función de los juzgados de distrito y locales que les atribuía la Ley 350 (art. 25) no era propia de ellos, ni estaba regulada en la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua.

Finalmente, dicha sentencia afirmo que la Sala de la materia de la Corte, no podía ser un tribunal de apelaciones de ninguna materia, que esa nueva competencia era ajena a su naturaleza de órgano supremo del Poder Judicial nicaragüense, establecida en el artículo 159 de la Constitución Política.

Así, todos los artículos que estipulaban la doble instancia en el proceso contencioso administrativo resultaban inconstitucionales²², al igual que todo artículo que se refiriera o mencionara la posibilidad de recurrir por medio del recurso de apelación (también declarado inconstitucional) a la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia, y todo el que se refiriese a las salas contencioso-administrativas de los tribunales de apelaciones.

Lógicamente, también, se declararon inconstitucionales el artículo 96 (consulta automática) y el artículo 119, los cuales regulaban el procedimiento disciplinario aplicable a los magistrados de la Sala de la materia de la Corte, este último debido a que la corte plena interpretó que la Asamblea Nacional, al conocer dicho procedimiento se convertiría en un tribunal, al ejercer la función constitucional de juzgar y ejecutar lo juzgado propia de la Corte Suprema de Justicia en base al artículo 163 de la misma Constitución Política.

En otro momento²³, he comentado que la Ley 350 es una ley ordinaria, la cual estableció una estructura que en ningún momento le quitaba o restaba "competencias" a la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia, debido a que la misma siempre tendría la atribución, la función, la competencia de resolver el fondo del asunto en el recurso de apelación, tanto en el recurso directo (a través de los alegatos del apelante), como en el, por llamarlo de alguna forma, indirecto que era la consulta o apelación automática que establecía el artículo 96 de la Ley 350. En otras palabras, siempre la Sala de la Corte sería la encargada de resolver el fondo, siempre sería la que tendría la última palabra, la que decidiría todo, manteniendo intactas sus funciones constitucionales otorgadas por los incisos 10 y 11 del artículo 164 constitucional.

Evidentemente, el modelo organizativo del contencioso administrativo nicaragüense, con los efectos de esta sentencia, quedaba totalmente centralizado en la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia, con claros problemas de acceso para los habitantes que habitan fuera de la capital (Managua). Se constituyó así en un sistema de única instancia, con la posibilidad de utilizar únicamente recursos horizontales en contra de sus sentencias, lo cual podría transgredir, en el primer caso, el principio de igualdad y, en el segundo, las garantías mínimas constitucionales del debido proceso²⁴, al no tener la posibilidad de recurrir ante una instancia superior, independiente e imparcial a la que emitió la sentencia, lo cual podría atentar en contra de los artículos 27 y 34 (numeral 9)²⁵de la misma carta fundamental nicaragüense e inclusive lo estipulado al respecto en el artículo 8.2.h del Pacto de San José²⁶.

2.2 Propuestas en pro de la descentralización del modelo organizativo del contencioso administrativo nicaragüense

La reforma constitucional nicaragüense del año 2014, en su artículo 131 ha sostenido que la legalidad de la actuación de la Administración pública se regirá por los procedimientos administrativos establecidos por ley y la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo.

Además, en su artículo 160 estipula la creación de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo para examinar la legalidad ordinaria²⁷en las demandas de tipo general o de tipo particular que presenten los administrados en contra de todos los actos, resoluciones, disposiciones generales, omisiones o simples vías de hecho de la Administración pública. La Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativa corresponde a las instancias judiciales que determine la ley y en última instancia a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Esta última parte, se repite, en el artículo 164, incisos 9 y 10 de la misma norma fundamental, al regularse las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia.

Como se puede apreciar, la misma Constitución Política crea la Jurisdicción, aunque ya la misma había sido creada con la Ley 350, y se instaura bajo una noción descentralizada, en base a las instancias que determine la ley, suponemos que con una posible reforma a la Ley 350, dejando a la Sala de la materia de la Corte como última instancia.

Estaríamos frente a la posibilidad de la instauración de una posible doble instancia²⁸jurisdiccional, en respeto a las garantías constitucionales del artículo 34 (inciso 9), el artículo 20 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua y lo estipulado en el Pacto de San José en su artículo 8.2.h, ya señalado, pero sobre todo con la oportunidad de realizar aportes y propuestas de organización en pro del desarrollo de esa visión descentralizadora.

Así, la primera propuesta consiste en proponer dos tipos de órganos judiciales para integrar la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo nicaragüense, juzgados y tribunales, para conformar una estructura orgánica, de doble instancia, partiendo lógicamente por visualizar al contencioso administrativo como todo un juicio o proceso con dos instancias procesales, permitiéndole la oportunidad al administrado de recurrir en contra de las sentencias emitidas en primera instancia, ante una entidad judicial de carácter superior y sobre todo imparcial e independiente de la que la emitió.

Así, el procedimiento contencioso administrativo podría iniciar con la presentación de una demanda en un juzgado que resolviese el fondo de la misma, mediante juicio oral, cuya sentencia se elevaría en apelación hacía un órgano colegiado, es decir, una sala de un tribunal contencioso administrativo, independiente de los actuales tribunales de apelaciones que existen en el país, cuya sentencia sería revisada en casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Es una propuesta de estructuración orgánica completa, con dos instancias, un recurso de alzada y uno de casación, y tres órganos judiciales.

Su principal inconveniente sería el de carácter presupuestario, porque se trata de crear una nueva infraestructura²⁹dentro del Poder Judicial nicaragüense, pero sobre todo nombrar y mantener a una serie de funcionarios judiciales, lo cual le daría más bien una visión de futuro, que permitiría continuar analizando su posible organización.

La segunda propuesta consistiría solo en la opción de crear los tribunales contencioso administrativos mediante dos alternativas: la primera, utilizando los complejos judiciales de los diferentes tribunales de apelaciones del país³⁰, y la segunda es crear sus propios complejos judiciales, constituidos por una o dos salas dependiendo de la circunscripción judicial que se trate, con al menos tres magistrados por sala y sus respectivos suplentes.

Si se toma en cuenta la primera alternativa, implicaría lisa y llanamente constituir las salas de lo contencioso-administrativo en los tribunales de apelaciones, tal y como lo disponía el artículo 19 de la Ley 350. Por su parte, la segunda alternativa, al igual que la primera propuesta planteada, podría implicar una grave sobrecarga presupuestaria, que podría atentar en contra de su viabilidad.

Como superiores jerárquicos de esos tribunales de lo contencioso administrativo siempre estaría la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, para revisar el fondo de las sentencias, mediante la interposición de un recurso de apelación y no de casación, respetándose su carácter constitucional de última instancia ya señalado.

Una tercera y última propuesta consistiría en dejar de lado totalmente la opción de crear juzgados o tribunales contencioso administrativos, regresando al modelo de organización estructural aprobado por la Ley 350, con salas de la materia en los tribunales de apelaciones ya existentes, funcionando como una primera instancia, emitiendo medidas cautelares, tramitando el juicio oral y dictando sentencias, las cuales podrían ser recurridas, a través de un recurso de apelación, ante la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia.

Estas propuestas tendrían que estar acompañadas por un sistema de distribución de competencias, por ejemplo, de índole material u orgánica, o de cuantías, el cual quedaría pendiente para otra ocasión.

La estructura de la jurisdicción contenciosa-administrativa bajo una noción descentralizada y de doble instancia es una tendencia seguida en sistemas jurídicos, tan cercanos a nosotros, como el costarricense. Así, Ernesto Jinesta Lobo³¹nos señala que el artículo 6 del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley 8508 del 28 de abril de 2006) estipula la organización y funcionamiento de juzgados, tribunales, Tribunal de Casación, de lo Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda, y la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.

Por su parte, la legislación hondureña³², cuya realidad económica, política, social y jurídica no dista mucho de la realidad nicaragüense, contiene en su Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativa³³, específicamente en su capítulo II, artículo 7, los juzgados de letras de lo contencioso administrativo, los cuales actúan como toda una primera o única instancia dentro de su jurisdicción, siendo complementada por las cortes de apelaciones de lo contencioso administrativo que actúan como un tribunal de segunda instancia y la Corte Suprema de Justicia como un tribunal de casación.

En su caso, Guatemala, posee, según el artículo 221 de su Constitución de 1983 con sus reformas de 1993, un Tribunal Contencioso-Administrativo³⁴integrado por tres magistrados propietarios y tres suplentes, como primera instancia, teniendo a la Corte Suprema de Justicia de dicho país como segunda instancia.

En El Salvador, la Ley 760, Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa³⁵, en su artículo 1, señala que la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en esta materia corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, a las cámaras de lo contencioso administrativo y a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.

Como se puede apreciar, en El Salvador³⁶se ha transitado de una organización centralizada, confiada en el antiguo Decreto 81, Ley de la materia de 1978, a la Sala de la Corte Suprema de Justicia a un sistema descentralizado, a través de la Ley 760.

También se desarrolla en países más lejanos como España, cuya descentralización de la jurisdicción ha sido exhaustivamente estudiada por diversos autores³⁷, sirviendo de modelo a seguir, desde que su Ley 29/1998, del 13 de julio, regulará en su artículo 6, a los juzgados de lo contencioso administrativo³⁸, juzgados centrales, salas de lo contencioso administrativo de los tribunales superiores de justicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

Como se puede apreciar, el derecho comparado tanto centroamericano como el español nos demuestran una tendencia clara de descentralización de la jurisdicción contencioso administrativa y su organización en un sistema de doble instancia, el cual ha seguido el legislador nicaragüense, mediante la reforma constitucional del año 2014, ahora vendrá la reforma de la Ley 350, para aprobar la estructura correspondiente, por lo que, las propuestas presentadas, podrían resultar oportunas.

3. INTEGRACIÓN HUMANA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA NICARAGÜENSE

Sería adecuado comenzar con unas breves referencias de la organización humana del Poder Judicial nicaragüense, diciendo que los magistrados que integran la Corte Suprema de Justicia, según el artículo 138, inciso 7, de la Constitución Política de Nicaragua, son seleccionados por medio de votación llevada a cabo en la Asamblea Nacional, de propuestas hechas por el presidente de la República y por los diputados desde los diversos partidos políticos que provienen; en otras palabras, los magistrados, aunque forman parte de la carrera judicial con una clasificación especial, no acceden a la misma por medio del cumplimiento del procedimiento de selección regulada en la misma, en base a concursos y oposiciones.

Por su parte, los magistrados de los distintos tribunales de apelaciones nicaragüenses y los jueces, deben, según la ley de carrera judicial³⁹, pasar por dicho procedimiento que es tramitado por el Consejo Nacional de Administración y de Carrera Judicial, situado en la Corte Suprema de Justicia e integrado por cuatro de sus magistrados, para luego los que resulten seleccionados puedan ser nombrados por el pleno de la Corte.

Como vemos, hay una especie de cadena de nombramientos políticos que sólo tiene una especie de excepción en el procedimiento de selección de los funcionarios judiciales inferiores (jueces y magistrados de los tribunales de apelaciones), aunque al final la cadena se completa, porque será siempre el pleno de la Corte la que emita los nombramientos correspondientes.

Esta realidad podría afectar a la actual Jurisdicción Contencioso-Administrativa nicaragüense porque los integrantes de la única Sala de la materia que está en la Corte no tienen que realizar concursos ni oposiciones, ni demostrar sus conocimientos sobre derecho administrativo, ni su hoja de vida, ni sus estudios de especialización, ni su experiencia profesional, lo que podría ocasionar serias dudas en cuanto a la especialización de los integrantes de la Sala, ya que la misma no se tiene que demostrar de forma previa al ejercicio del cargo.

Por otro lado, esa centralización de funciones jurisdiccionales y administrativas en la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua, que le permite nombrar y destituir a los funcionarios judiciales, se ha considerado por algunos⁴⁰, en parte, como una posible causa de politización, retardación de justicia y probable ausencia de independencia e imparcialidad de los funcionarios judiciales⁴¹, las cuales podrían aquejar al sistema judicial nicaragüense, lo cual formaría parte de una investigación más profunda, incluso de carácter cuantitativo.

3.1 Propuestas de integración humana del contencioso administrativo nicaragüense, en base a la implementación del sistema de carrera judicial

Tan importantes, como las propuestas estructurales y de distribución de competencias, está la visión de una transformación profunda del sistema de integración humana⁴², no solo de esta jurisdicción, sino del Poder Judicial nicaragüense, en base a un sistema de concursos u oposiciones, propio de la Ley de Carrera Judicial⁴³, que permitiese seleccionar a los funcionarios judiciales en base a sus méritos tanto académicos, como profesionales, y no en base a nombramientos directos, provenientes de los mismos magistrados que integran la Corte Suprema de Justicia, o de la Asamblea Nacional, en el caso de estos últimos, a propuesta de los diputados y/o del propio presidente de la República, conformador de una especie de cadena de nombramientos, la cual, como se ha visto, podría contaminarse por efectos políticos⁴⁴, que podrían atentar en contra de la especialización⁴⁵, imparcialidad, independencia y descentralización de la justicia administrativa nicaragüense.

Sobre estos últimos aspectos, Jesús González Pérez⁴⁶, nos recuerda las palabras de Jorge R. Vanossi: "Dime que jueces tienes y te diré que Estado de derecho hay". Al respecto, Jerónimo Arozamena Sierra⁴⁷, citando a Loewenstein, señala que "La independencia de los jueces en el ejercicio de las funciones que les han sido asignadas y su libertad frente a todo tipo de interferencia de cualquier otro detentados del poder constituye la piedra final en el edificio del Estado democrático constitucional de derecho", y es aún más firme al afirmar que "Los sistemas que no aseguran la independencia de los jueces en el ejercicio de la potestad jurisdiccional, no responderán a las exigencias del Estado de derecho, pero garantizada la independencia, son legítimos modelos jurisdiccionales y organizativos propios, según el régimen de cada país, sin quebranto para el Estado de derecho".

La constitución humana de los órganos contencioso administrativos, mediante la selección de los funcionarios, por medio de mecanismos como la oposición y el concurso, es uno de los factores que determinaría y condicionaría el éxito de la jurisdicción y permitirá la pronta especialización de su personal⁴⁸.

También, habría que proponer que por medio de una reforma constitucional, al artículo 138, incisos 7 y 11 de la Constitución Política de Nicaragua, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, que lógicamente son integrantes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la misma, tengan que pasar por el mismo procedimiento de selección que todo funcionario judicial debería cumplir (un juez o un magistrado de apelaciones) en cumplimiento del principio de igualdad ante la ley del artículo 27 de la Constitución Política de Nicaragua, lo contrario, es decir que unos funcionarios sí deban cumplir ese procedimiento mientras otros no, podría ser discriminatorio, pero, además, podría atentar en contra de la especialización de la jurisdicción.

Solamente de esta forma podríamos asegurarnos que cualquiera de las propuestas que hemos hecho, así como la integración humana actual de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, se haga por medio de procedimientos que permitan una libre competencia por un puesto, en las mismas condiciones (tomando en cuenta requisitos distintos, para puestos diferentes, lógicamente), la selección de los abogados más adecuados por su capacidad, méritos y experiencia, una pronta especialización orgánica y una posible despolitización⁴⁹de la justicia en general y de la justicia administrativa en particular.

Después de esa propuesta de reforma constitucional que se plantea, sería adecuado aprobar una ley de lo contencioso administrativo nicaragüense, con un sistema estructural que cuente con un capítulo dedicado a la constitución humana⁵⁰de sus órganos en correlación con la Ley de Carrera Judicial de Nicaragua.

Al respecto, la exposición de motivos de la Ley 29/1998, Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo española, del 13 de julio, afirmaba que:

De todas formas, es evidente que el éxito de la reforma depende más que nada de la pronta y adecuada selección y formación de los titulares de los juzgados. Puede haber el mejor texto normativo, los mejores despachos (juzgados o tribunales), las mejores condiciones físicas de los órganos jurisdiccionales, o el mejor sistema competencial, pero sin esas características en el juzgador todo eso será en vano.

CONCLUSIONES

- La organización del contencioso administrativo nicaragüense se caracteriza por un control centralizado de la actuación administrativa, ya que es una única Sala de la Corte Suprema de Justicia la que resuelve el fondo de los conflictos jurídico-administrativos, por lo que el sistema orgánico de acceso a la jurisdicción podría ser inconstitucional al estar condicionado por el lugar que habita el ciudadano, lo cual podría producir una ruptura en el principio de igualdad ante la ley y el derecho a igual protección. Esto podría resolverse con la regulación de la representación legal, pero la distancia desigual respecto a la justicia administrativa siempre estará presente.

- Esa centralización orgánica podría producir otro grave efecto, como lo sería la retardación de justicia, debido a que todos los conflictos administrativos desembocan en un solo órgano judicial, el cual se podría ver desbordado, siendo esta una predicción de futuro sujeta a un estudio estadístico.

- Este sistema orgánico del contencioso administrativo nicaragüense de única instancia, con la posibilidad de utilizar únicamente recursos horizontales en contra de sus sentencias, podría transgredir las garantías mínimas constitucionales del debido proceso, al carecer de la posibilidad legal de recurrir ante una instancia superior, independiente e imparcial a la que emitió la sentencia, lo cual podría atentar en contra de los artículos 34 (numeral 9) de la misma carta fundamental, artículo 20 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Nicaragua, e inclusive lo estipulado, al respecto, en el artículo 8.2.h, del Pacto de San José.

- La reforma constitucional nicaragüense del año 2014 ha abierto la posibilidad de establecer una jurisdicción contencioso administrativa de doble instancia, dejando a la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia como última instancia, lo cual implica una oportunidad que hace pertinente y actual la discusión doctrinaria y técnica sobre propuestas o alternativas para constituir el modelo orgánico de justicia administrativa nicaragüense, bajo principios de descentralización, cercanía al ciudadano, pero, sobre todo, permitiendo el acceso a una instancia independiente e imparcial para la apelación de las sentencias, es decir de doble instancia.

- Las propuestas presentadas se basan en la posible organización de la jurisdicción, mediante un sistema de juzgados o tribunales de lo contencioso administrativo, llegando a la conclusión que podrían implicar una fuerte inversión y gasto presupuestario, que posiblemente el país en la actualidad no puede cubrir, sin olvidar la inversión en la selección, preparación y mantenimiento, no solo de la estructura, sino también del personal judicial que implicaría.

- Hasta el momento, la estructura orgánica y el funcionamiento de la misma, propuesta en la Ley 350, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sigue siendo la que posee mayor viabilidad tanto desde el punto de vista técnico, como presupuestario, ya que implica descentralizar la jurisdicción en entidades judiciales ya existentes, que cuentan con presupuesto propio y se encuentran distribuidas de tal forma, que facilitarían el acceso del administrado a la justicia administrativa en todo el país.

- Constituir la jurisdicción contenciosa-administrativa nicaragüense bajo un sistema orgánico de doble instancia nos acercaría a la tendencia descentralizadora, de fácil acceso tanto a la jurisdicción como a un recurso de alzada, que se ha venido constituyendo a nivel centroamericano y en el derecho español, en base a los cuales es fácil concluir que Nicaragua está alejada de dicha tendencia, aún y cuando la vertiente integracionista centroamericana nos tendría que dirigir hacía sistemas legislativos y de control judicial administrativo de carácter armónico.

- Resulta un hallazgo que los funcionarios judiciales que integran la Sala Contencioso-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua no son seleccionados bajo los principios y mecanismos de carrera judicial, es decir, mediante concursos u oposiciones, sino que proceden de nombramientos directos hechos por los diputados de la Asamblea Nacional, a propuesta del presidente de la República o de ellos mismos, es decir el que dirige la entidad, cuyas actuaciones podrían ser sujetas a control, puede proponer a los funcionarios que ejercerán el mismo.

- Además, la selección de los magistrados de los tribunales de apelaciones y de los mismos jueces, si bien se realiza mediante procedimientos regulados en la Ley de Carrera Judicial nicaragüense, quedan sometidos a la última voluntad de los magistrados que integran la Corte Suprema de Justicia, a través de un sistema de nombramiento, por lo que podría haber un peligro de politización tanto en los nombramientos como en el control de la actuación de los mismos.

Los funcionarios judiciales que integran actualmente la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo nicaragüense no han tenido que demostrar sus conocimientos en las diversas especialidades del derecho administrativo al asumir el cargo, ya que no se someten a un sistema de concursos u oposiciones, con lo cual se podría atentar en contra de la especialización de la misma.

- Al respecto, se ha propuesto reformar el artículo 138 incisos 7 y 11 de la Constitución Política de Nicaragua, con el fin de quitarle a la Asamblea Nacional la atribución de nombrar a magistrados en la Corte Suprema de Justicia. Así, se podría poner en marcha un sistema de carrera judicial por medio de concursos y oposiciones que incluyan a dichos funcionarios, lo cual podría permitir la especialización de la jurisdicción.

- El modelo organizacional de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo de Nicaragua no estaría completo sin un estudio a profundidad sobre el sistema de distribución de competencias, ya sea en base al criterio material, orgánico u de cuantía, quedando abierto a otro artículo de investigación.

- Es urgente la pronta aprobación de la reforma a la ley de lo contencioso administrativo, con el fin de contar con un medio de control judicial de la legalidad de la actuación e inactividad de la Administración pública nicaragüense.

Al respecto, hay que recordar las célebres frases de la exposición de motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa española de 1956, traídas a colación por Jesús González Pérez⁵¹:

Y así, la necesidad de una Jurisdicción Contencioso-Administrativa eficaz trasciende de la órbita de lo individual y alcanza el ámbito colectivo. Porque las infracciones administrativas se muestran realmente no tan solo como una lesión de las situaciones de los administrados, sino como entorpecimiento a la buena y recta administración. Y de ahí la certeza del aserto de que cuando la Jurisdicción Contencioso-Administrativa anula los actos ilegítimos de la Administración, no tan solo no menoscaba su prestigio y eficacia, sino que, por el contrario, coopera al mejor desenvolvimiento de las funciones administrativas y afirma y cimienta la autoridad pública con una visión de justicia.

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Notas