Una revisión a los servicios públicos de solidaridad en la Unión Europea

A Review to the Notion of Social Services of General Interest in the European Union

La crisis económica de los últimos años tuvo profundas repercusiones en la estructura vigente en la Unión Europea, trayendo consigo una revisión de las competencias y atribuciones dadas en el Tratado Fundacional de este ente y de las competencias asignadas a los Estados miembros¹, en particular respecto de los servicios sociales y el papel dado por las instituciones europeas, Comisión y Parlamento, a este tipo de servicios al ser considerados como instrumentos de cohesión social y medio para garantizar la dignidad humana.

Los servicios públicos de solidaridad o servicios sociales han aumentado significativamente en los últimos años y, por consiguiente, la demanda de los mismos hace que los Estados garanticen la prestación de estos independientemente la nacionalidad o capacidad económica del ciudadano que los requiera. En el contexto de la crisis, surgieron una serie de interrogantes relacionados con el alcance de estos servicios y sus mecanismos de financiación tales como: ¿cómo garantizar la prestación de los mismos, cuando se está en presencia de recortes y de escazas fuentes de financiación? y ¿cuál es el papel de la Unión Europea respecto a estos servicios?

Para tal efecto, esta reseña se estructura en dos partes. La primera dedicada a analizar el concepto de los "servicios económicos de interés general" como la categoría jurídica que ha evolucionado conforme se ha consolidado la Unión Europea y el mercado único europeo.

La segunda parte dedicada a revisar las particularidades propias de los servicios públicos de solidaridad y su tratamiento en los instrumentos comunitarios. La crisis económica ha traído para la Unión Europea una reformulación respecto al alcance de estos servicios y cómo, a través de la cooperación con los Estados, puede hacerse efectivo la prestación de los mismos, siendo el mecanismo más idóneo para la consolidación de una economía social de mercado.

El proceso de liberalización se centró en que aquellos servicios públicos que se presentaban en régimen de monopolio², fuese natural o legal, a lo que se le ha denominado como sectores estratégicos para la colectividad, prestados en su mayoría mediante infraestructuras de red (como lo son las telecomunicaciones, energía, el transporte ferroviario y sector postal, como principales sectores). Para garantizar el ingreso de nuevos operadores era necesario su apertura mediante la disposición de las mismas³, para lo cual fue indispensable contar con diferentes estudios y documentos sometidos a consideración de los Estados y de los operadores, con el fin de adoptar las políticas en torno a cada uno de ellos; las cuales, a su vez, se reflejan en las directivas, recomendaciones y comunicaciones proferidas desde principios de los años noventa. Dichas directivas pretendieron dar criterios comunes a todos los países respecto a la ordenación de los mercados, lo que implica un largo período de elaboración de estos documentos debido a la restricción de regular cada sector por cada Estado⁴. Todos estos documentos estaban orientados a la existencia de la competencia, para lo cual era necesario que el papel de los poderes públicos cambiara, como señala Bacigalupo⁵indicando,

la competencia no suele ser una realidad espontánea, sino, bien al contrario, una realidad que los poderes que los poderes públicos están llamados no ya solo a garantizar y defender (funciónex postque cumple con carácter general el derecho de la competencia) sino incluso a propiciarex ante,y muchasveces ex novo,a través precisamente de la regulación del mercado.

Las anteriores consideraciones conducen a que la política europea se orientará a la creación de un marco común, aplicable a todos los países encargados de transponer las directivas e incorporar los criterios mínimos en cada legislación sectorial que derivara en seguridad para los participantes en los sectores. Lo anterior se traduce en que exista una regulación para la competencia, es decir, de carácter preventivo, orientada a la creación de mercados donde no existían y donde fue necesario la creación de ciertas condiciones, en búsqueda de garantizar el interés general⁶.

La tendencia armonizadora implicó también la unificación de los servicios liberalizados bajo la denominación de "servicios y actividades de interés general"⁷. Dicho concepto fue introducido a través del Tratado de Ámsterdam de 1997⁸como una noción que agrupara de algún modo la categoría tradicional de "servicio público" que no había sido incorporado en el Tratado de la Unión Europea, al no ser considerado como un concepto general; y como un mecanismo y objetivo fundamental para la creación de un mercado común⁹. El nuevo modelo implicaba la eliminación de los monopolios nacionales del sistema de ayudas públicas y de posiciones de dominio, fuesen jurídicos o de hecho, para la consecución de un mercado en libre competencia como un nuevo concepto capilar para entender la política liberalizadora y la consolidación de los mercados interiores de las telecomunicaciones, energía, gas y sector postal¹⁰. Todo este proceso y la configuración y delimitación de una categoría superior se haría contando con criterios análogos a los del servicio público, como lo señala Villar Rojas¹¹, "donde el regulador establece las reglas de juego y determina o condiciones todas las decisiones empresariales, los cambios regulatorios deben quedar garantizados"; sumado al reconocimiento que se le da a la libre competencia, precisando que no puede ser entendida como una política más a ser desarrollada por la Comunidad Europea, sino que la misma a partir de su incorporación en el Tratado, debe ser entendida como un criterio que orienta tanto las políticas como las acciones comunitarias.

Es tal la relevancia del concepto de "servicios económicos de interés general" (entendidos como servicios de mercado, que por su importancia y por razones de interés general, están sujetos a ciertas obligaciones de servicio público¹²), que como producto de las modificaciones introducidas en el Tratado de Lisboa, se considera que este constituye un verdadero principio, tal como se indica en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (art. 14¹³y 106¹⁴), sirviendo de guía de interpretación para las demás normas europeas y sumado a lo consagrado en el Protocolo 26 dedicado a estos servicios¹⁵. Donde a juicio de la doctrina, se realiza una distinción entre los servicios de interés económico general¹⁶y los servicios de interés general¹⁷, siendo necesario precisar que el Tratado no incorpora una definición sobre esta clases de servicios¹⁸, pero sí precisa su alcance transversal a todos los sectores y se asegura su efectividad.

De ahí que todos los Estados miembros de la Unión tengan como obligación velar para que estos servicios actúen con arreglo a una serie de principios y condiciones¹⁹, atendiendo a que su creación es de carácter europeo, lo que implica una transformación de la concepción tradicional de servicio público y el reconocimiento de obligaciones de servicio público en un entorno de competencia²⁰. Asumiendo así la prestación de los mismos por operadores privados, lo cual, sumado a los transcendentales avances tecnológicos que han dinamizado no solo la competencia, sino la consolidación de diversos mercados inexistentes antes de la liberalización y la superación de las barreras que evitan la consolidación de un entorno económico europeo con unas reglas comunes a todos los países integrantes de la Unión Europea²¹; han supuesto una transformación fundamental de tales conceptos tradicionales del derecho administrativo. Sin dejar de lado, que desde el año 2010, en la Carta de Derechos Fundamentales se consagra como el derecho de acceso a los servicios de interés económico general "según lo que dispongan las legislaciones y prácticas nacionales y de conformidad con los Tratados, con el fin de promover la cohesión social y territorial de la Unión"²².

Por lo tanto, la política y regulación europea respecto de los servicios de interés general se ha orientado a la consecución de los siguientes valores²³:

1. 1. El papel esencial y la amplia capacidad de discreción de las autoridades nacionales, regionales y locales para prestar, encargar y organizar los servicios de interés económico general o lo más cercanos posible a las necesidades de los usuarios.
2. 2. La diversidad de los servicios de interés económico general y la disparidad de las necesidades y preferencias de los usuarios que pueden resultar de las diferentes situaciones geográficas, sociales y culturales.
3. 3. . Un alto nivel de calidad, seguridad y accesibilidad económica, la igualdad de trato y la promoción del acceso universal y de los derechos de los usuarios.

Tal como lo indica el profesor Laguna de Paz en su obra²⁴, atendiendo a la evolución estos servicios, estos se caracterizan por su diversidad y representar diversos sectores económicos, no obstante, cuentan con unos aspectos esenciales en cuanto a su régimen jurídico, sobre el particular se destaca:

- Actividades económicas, que se prestan en un sistema de mercado, sujeto a la aplicación del derecho de la competencia, salvo las excepciones previstas en el mismo Tratado, como suceden con ciertos servicios de solidaridad y basado fundamentalmente en un régimen de libre iniciativa²⁵.

- Su carácter de actividades esenciales, tal como se ha precisado en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, están destinados a garantizar el bienestar de los ciudadanos, el funcionamiento de la economía y la cohesión social y territorial, y por consiguiente, surge la responsabilidad de los poderes públicos de garantizar la adecuada prestación de estos servicios. De allí que se diera origen a las obligaciones de servicio público y el servicio universal, como mecanismos para garantizar que los ciudadanos puedan acceder a los servicios y solventar de esta manera las falencias del mercado.

- Los servicios que son prestados en el ámbito de la categoría de servicios de interés económico general requieren, por parte de sus prestadores, un gran poder de mercado, sumado a la complejidad organizacional que se deriva de la prestación de los mismos. Otra de las particularidades que lleva inmersa la prestación de estos servicios es que se prestan a través de infraestructuras que son difíciles de replicar. Esto, debido a las altas inversiones que se deben hacer para su construcción y mantenimiento, de allí que existan monopolios naturales en las infraestructuras, lo cual no impide que se pueda garantizar la prestación de los servicios y el acceso a las infraestructuras mediante a la regulación como el mecanismo más óptimo para garantizar la competencia. Aspecto que fue fundamental en el proceso de liberalización de los servicios que se prestaban en régimen de monopolio, o bajo la figura de derechos exclusivos. La imposición de obligaciones a los operadores establecidos en materia de acceso fue una de las herramientas más recurrentes para la consolidación del mercado y de nuevos servicios.

La configuración de una categoría como lo son servicios interés general ha traído consigo un avance significativo en la consecución de un mercado único europeo, al contar con instrumentos básicos donde se puede precisar el régimen jurídico aplicable de los mismos. Proceso que ha implicado una revisión de las competencias de los Estados y la articulación de mecanismos de cooperación y de coordinación entre las instituciones de la Unión Europea y los Estados miembros. Esto se suma a la transformación de los operadores, cuyo principal objetivo es que sus servicios se presten en condiciones óptimas, de acuerdo con los parámetros previstos en la regulación sectorial y las reglas propias del derecho de la competencia.

No se puede desconocer que aún existen materias por incorporar, delimitar y regular como sucede con los servicios no económicos de interés, donde su reconocimiento ha sido escaso por parte de la Unión Europea. Solo la crisis económica mundial de los últimos años ha hecho repensar cual es el papel de las instituciones europeas en su tratamiento legal y las obligaciones que se pueden derivar en cuanto a su financiamiento, la delimitación de las competencias entre los Estados miembros y la Unión Europa, y la superación del criterio de la no aplicación de las reglas del derecho de la competencia, como el criterio principal para la no aplicación de todas reglas incorporadas en el Tratado Fundacional de la Unión Europea para los demás servicios.

Ahora bien, la Comisión Europea, con el fin de contar con un concepto más uniforme y más comprensivo, ha utilizado en sus diferentes instrumentos el concepto de "servicios de interés general", como una categoría que involucra tanto los servicios económicos de interés general y los servicios de interés general de carácter social²⁶.

La finalidad de esta categoría es agrupar aquellas actividades que son esenciales para los ciudadanos de la Unión²⁷, independientemente que sean actividades económicas o no, pero existiendo un tratamiento diferente en cuanto a la participación que se dé por parte de la Unión Europea en cada una de ellos, atendiendo a que son mayores las exigencias que se predican y ha sido más uniforme el tratamiento comunitario a los servicios de carácter económico, así como de sus mecanismos de financiación²⁸. Aspecto que no se puede predicar en su totalidad en cuanto a los servicios económicos de interés general de carácter social, donde son los Estados los encargados de definir cuáles son los servicios que hacen parte de esta categoría y, por consiguiente, cuales son los mecanismos para su financiación, aspecto sobre el cual recae la obra colectiva del profesor De la Quadra Salcedo²⁹. Obra que cuestiona precisamente este aspecto la financiación de los mencionados servicios y el carácter europeo de los mismos que lleva implícita la configuración de mecanismos de articulación en cuanto a su prestación tanto por la Unión Europea, como por los Estados miembros, no siendo una competencia exclusiva de los mismos.

Sobre el particular, se debe tener presente que existen normas comunes y principios tales como el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad (artículo 18 del TFUE)³⁰, la libertad de circulación de personas (artículo 45 del TFUE)³¹y lo referente a las reglas de contratación pública, que se aplican de manera de igual independientemente de la naturaleza o clasificación que se les dé a los mencionados servicios.

A lo anterior se suma un conjunto de reglas que le son aplicables de forma exclusiva a las actividades que han sido catalogadas como actividades económicas y que, por consiguiente, le son aplicables las normas referentes al mercado interior de la Unión Europea y las normas propias del derecho de la competencia.

Pero surge la pregunta, ¿qué se entiende por servicios de interés general de carácter social? La Unión Europea los ha definido como aquellos servicios que atienden a las necesidades de los ciudadanos más vulnerables, se basan en los principios de solidaridad e igualdad de acceso y cumplen un papel fundamental de cohesión social. A su vez, "incluyen los regímenes de seguridad social que cubren los riesgos principales de vida y una gama de otros servicios esenciales prestados directamente a las personas que desempeñan un contenido preventivo y de cohesión e inclusión social"³². No obstante, corresponde a los Estados definir específicamente cuáles servicios hacen parte de esta categoría, así como el conjunto de obligaciones y misiones implícitas en los mismos, sin desconocer que a pesar que son los Estados los que definen los rasgos de los servicios sociales, estos no pueden desconocer los principios, objetivos y valores de la Unión Europea, como lo son el alto nivel de empleo y protección social, un alto nivel de protección a la salud humana, de igualdad entre hombres y mujeres, y la cohesión social y territorial³³.

Tal como se indica en las comunicaciones de la Comisión Europea, este tipo de servicios, que en su esencia pueden ser calificados como servicios públicos de acuerdo con la doctrina³⁴, debido a que desempeñan una importante función en la sociedad y en la economía europea, y a su vez, llevan inmersos un deber de prestación y de responsabilidades públicas. De allí, tal como lo afirma Vida Fernández

Los servicios públicos de solidaridad se articulan en sectores concretos como son la sanidad, la educación o la protección social, que presentan unas características muy singulares que los diferencian de los servicios económicos, ya que se trata de servicios prestados directamente a las personas y que son imprescindibles para el disfrute de la vida, por lo que se encuentran estrechamente vinculados a la dignidad humana. Esto es lo que motiva, precisamente, que el Estado garantice el acceso a estos servicios por parte de todos los ciudadanos, independientemente de su capacidad económica, aunque debe aclararse que no todos los servicios que se prestan en estos ámbitos materiales son servicios públicos de solidaridad³⁵.

Estos servicios pueden ser tanto económicos como no económicos³⁶, destacándose dentro de esta clasificación los sanitarios, los servicios de empleo, la vivienda social y los regímenes de seguridad social. Para tal efecto, la misma Comisión Europea³⁷clasifica a estos en dos grandes, grupos a saber:

Los sistemas legales y los sistemas complementarios de protección social, en sus diversas formas de organización (mutualidades o profesionales), que cubren los riesgos fundamentales de la vida como los relacionados con la salud, la vejez, los accidentes laborales, el desempleo, la jubilación o la discapacidad.

Los demás servicios esenciales prestados directamente a la persona. Estos servicios ejercen una función de prevención y de cohesión social, y aportan una ayuda personalizada para facilitar la inclusión de las personas en la sociedad y garantizar la realización de sus derechos fundamentales. Incluyen, en primer lugar, la ayuda a las personas para afrontar retos inmediatos de la vida o crisis (endeudamiento, desempleo, toxicomanía o ruptura familiar). En segundo lugar, abarcan las actividades destinadas a asegurar que las personas en cuestión posean las competencias necesarias para su inserción completa en la sociedad (rehabilitación o formación lingüística para inmigrantes) y, en particular, en el mercado laboral (formación o reinserción profesional). Estos servicios completan y sostienen el papel de las familias en los cuidados destinados, en particular, a los más jóvenes y a los mayores. En tercer lugar, forman parte de estos servicios las actividades destinadas a garantizar la inclusión de las personas con necesidades a largo plazo debidas a una discapacidad o a un problema de salud. En cuarto lugar, también se incluye la vivienda social, que permite un acceso a la vivienda a las personas con escasos ingresos. Huelga decir que determinados servicios pueden incluir cada una de estas cuatro dimensiones.

Sumado a estos rasgos característicos, los servicios sociales se concibieron para dar cumplimiento a una serie de objetivos específicos, los cuales se pueden agrupar en cuatro grupos: primero, uno que está destinado a satisfacer las necesidades humanas, tanto personales como familiares; por lo tanto, estamos en presencia de servicios que ofrecen protección contra riesgos generales y específicos de la vida, es decir, ayudan frente a las dificultades o crisis personales; asimismo, se prestan a familias en un contexto de modelos familiares cambiantes, y apoyan su papel en el cuidado de los miembros de la familia de todas las edades, en especial a las personas que encuentran en condiciones de discapacidad. Un segundo grupo de objetivos, como mecanismos para garantizar los derechos humanos fundamentales y por consiguiente la dignidad humana, como un elemento fundante de la Unión Europea. El tercer grupo se compone del conjunto de mecanismos más idóneos para la prevención y cohesión social de toda la población, independientemente la condición económica que estos detenten, va destinado a la población en su conjunto. Y como un último objetivo, contribuyen a la no discriminación, a que se garantice la igualdad, el mejoramiento de las condiciones de vida, de salud, lo cual repercute en la participación plena de todos los agentes en la sociedad³⁸.

Vale la pena precisar dentro de los documentos proferidos por la Comisión Europea particularmente la Comunicación de la Comisión sobre la Aplicación del Programa Comunitario de Lisboa sobre Servicios Sociales de Interés General en la Unión Europea³⁹. Documento cuya particularidad reside en que se indica expresamente que este tipo de servicios no constituyen una categoría jurídica diferenciada dentro de los servicios de interés general, sin desconocer que estos son uno de los pilares de la sociedad y de la economía de la Unión. Por lo tanto, debido a su importancia y a la expansión que han tenido los mismos, requieren que exista un planteamiento uniforme por parte de los Estados con el fin que estos puedan garantizar la universalidad de los mismos, su calidad y la viabilidad financiera. Asimismo, se trata de determinar qué tipo de relaciones de coordinación se pueden predicar entre la Unión Europea y los Estados miembros, atendiendo a que el modelo prestacional producto de la crisis económica que azotó a Europa durante los últimos años, la cual conllevó a una revisión del modelo de previsión social tanto a nivel estatal como en la misma Unión Europea, teniendo de presente que la finalidad de estos servicios es satisfacer las necesidades de toda la colectividad, tengan o no la calidad de asegurados o no⁴⁰.

Ahora bien, estos servicios cuentan con una serie de características en cuanto a su organización, en su forma de prestación y en sus mecanismos de financiación:

En cuanto a su organización, estos servicios se garantizan por:

- Un funcionamiento basado en el principio de solidaridad.

- Su carácter polivalente y personalizado que atiende a los diversos aspectos que son necesarios para garantizar los derechos humanos fundamentales y proteger a las personas más vulnerables⁴¹.

- Ausencia de ánimo de lucro.

- La participación de voluntarios.

- Un profundo enraizamiento en una tradición cultural local; esto se refleja de forma especial en la proximidad que existe entre el prestador del servicio y el beneficiario.

- Una relación entre el prestador del servicio y el beneficiario que, siendo asimétrica, no puede compararse con la que existe "normalmente" entre suministradores y consumidores⁴².

En cuanto a su prestación:

- La particularidad de estos servicios es que vienen a satisfacer tanto necesidades individuales, como colectivas. Por tal razón debe garantizarse los niveles de cobertura y el nivel de prestación.

- Atendiendo a que la población no es uniforme, estos servicios deben contar una diferenciación en cuanto a los perfiles de los usuarios a los cuales van dirigidos estos servicios.

- Al existir un perfil diferenciado en cuanto a los usuarios y de un tipo de usuarios en situación vulnerable, estos servicios se caracterizan generalmente por una relación asimétrica entre proveedores y beneficiarios, que es diferente de una relación comercial proveedor/consumidor, la cual se puede dar en los servicios de carácter de interés económico general.

- Al ser prestados por los Estados, cada uno los presta de acuerdo a las particularidades de locales, buscando garantizar la proximidad entre el proveedor de servicios y el usuario y la igualdad de acceso en todo el territorio.

En cuanto a su financiación, se caracteriza:

- La particularidad que estos principios tienen, tal como se ha indicado, consistente en encontrar su razón de ser en el principio de solidaridad, lo cual conlleva a requerir de financiación pública. Lo anterior, como mecanismo para garantizar la igualdad de acceso, independientemente del patrimonio económico o de los ingresos que se reciban por parte de los usuarios de estos servicios⁴³.

Si bien la Comisión Europea ha incorporado de manera tímida algunas particularidades y reglas aplicables respecto de estos servicios, ha sido la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su momento, hoy el Tribunal de Justica de la Unión Europea, la que ha delimitado el alcance de estos servicios caso por caso, sin crear una regla general sobre los mismos⁴⁴, pero caracterizando unos supuestos en los que le son aplicables o no las normas reguladoras del mercado interior y la competencia contemplada en el Tratado Fundacional de la Unión Europea. Esbozan también si estos servicios pueden ser considerados actividades económicas o no, según cumplan o no una función exclusivamente social, factor determinante para que queden excluidos de la aplicación de las disposiciones previstas en el artículo 106 del Tratado⁴⁵en lo referente a la solidaridad y cohesión social⁴⁶.

Hemos hecho alusión a que ha sido la jurisprudencia del Tribunal de Justicia la que ha definido, de acuerdo con cada caso en concreto, si el servicio sometido a su revisión se encuentra sujeto o no a las reglas del Tratado y por consiguiente permanecen o no ajenas al proceso de integración⁴⁷.

El tratamiento no ha sido uniforme porque depende de las singularidades de cada caso en concreto y los criterios que determine el Tribunal de Justicia, respecto de si es susceptible de la aplicación de estas reglas. De allí la necesidad de contar con la normativa uniforme sobre los servicios⁴⁸.

La jurisprudencia del Tribunal se ha fundamentado en materia de servicios de interés general, bajo los criterios el carácter económico o social de un servicio, y el criterio de eficiencia económica o eficiencia económica posible y cohesión social⁴⁹. Lo anterior lleva a determinar si le son aplicables o no las reglas prevista en el Tratado en materia del Mercado Único Europeo y de las reglas de competencia, criterios que han sido transpolados a los diferentes instrumentos proferidos tanto como por la Comisión como el Parlamento, en cuanto a la distinción de los servicios económicos de interés general o los que no tienen este carácter.

La aplicación de estos criterios no ha sido uniforme en el sentido de que muchas actividades económicas que vienen a ser analizadas por el Tribunal cuentan con un doble ropaje, al ser actividades económicas y sociales, unas con un mayor contexto social. Sumado a que en un sector pueden coexistir servicios económicos como no económicos, como puede verse en los servicios de sanidad. Sin dejar de lado el carácter local que se predica de los servicios sociales, la posibilidad de que estos puedan prestarse bajo otros modelos que no corresponden al de concurrencia en el mercado, y un aspecto fundamental, consistente en que los criterios definidos por la jurisprudencia no pueden ser tenidos en cuenta de forma absoluta para diferenciar un servicio económico o social y una actividad económica y no económica. Así, se denota el dinamismo con que estos servicios se han transformado y el papel que desempeñan en la actualidad, aspecto que no es valorado en su integridad en la jurisprudencia, la cual da respuesta a situaciones concretas en momentos específicos y que en un momento determinado puede fijar las reglas correspondientes a un servicio desconociendo que estos pueden evolucionar y adquirir un carácter económico sin dejar de lado su carácter social.

Sin desconocer una serie de antecedentes relacionados a los procesos de reflexión sobre estos servicios y la necesidad de darles un alcance más efectivo, donde se destacan algunos libros verdes y blancos sobre los servicios económicos de interés general, desde el año 2006 la Comisión Europea inició un proceso de revisión sobre la naturaleza de estos. Atendiendo a las fuertes transformaciones incorporadas en lo político y social (sobre el particular, vale la pena precisar que el asentimiento de los principios de solidaridad y cohesión, sumando a la búsqueda de la justicia y la protección social, derivaron en un cambio en la concepción de la economía de mercado, a una economía social de mercado, concepto que implica una configuración sobre el papel que cumplen este tipo de derechos en la consolidación de los objetivos previstos en sede de la Unión Europea⁵⁰). De esta manera, se ha precisado que estos servicios estaban en un pleno proceso de expansión y en un carácter más competitivo en cuanto a la prestación de los mencionados servicios. Lo anterior implica una revisión concepto en los niveles de prestación, los mecanismos de prestación, en el cómo, a través del intercambio de buenas prácticas dentro de los países de la Unión Europea, se podía mejorar la calidad de los servicios sociales y en qué mecanismos de financiación desde la Unión Europea podrían ser los más adecuados tanto para su desarrollo, como modernización.

Para tal efecto, la Comisión precisó una serie de mecanismos para su modernización, tales como:

- La introducción de métodos de "evaluación comparativa"(benchmarking)y de control de calidad y la participación de los usuarios en la gestión.

- La descentralización de la organización con el establecimiento de servicios a nivel local o regional.

- La externalización de las tareas del sector público, que se encargan al sector privado aunque en las condiciones de competencia reguladas por las autoridades públicas.

- El desarrollo de marcos de colaboración entre los sectores público y privado y el recurso a otras formas de financiación complementarias de la pública⁵¹.

Sobre este aspecto se centra el análisis de cada uno de los capítulos que hacen parte de la obra que dirige el profesor De la Quadra; los cuales revisan los servicios públicos tales como la educación, la vivienda, los modelos de organización y la incidencia de la crisis económica, en cuanto a su modelo de prestación y las reformas que han operado en el modelo de prestación, la transformación que ha sufrido la sanidad pública, principalmente en las prestaciones sanitarias y cómo han incidido estas en las reglas del mercado en el contexto de la Unión Europea y de algunos países. Tal y como sucede en el caso alemán, donde se ha efectuado una relectura de la asistencia sanitaria, o el caso del Reino Unido, en el cual se analiza cómo, a través de los mecanismos de descentralización, se ha buscado la forma de garantizar la prestación de estos servicios, sin dejar de lado la influencia del mercado en el sistema sanitario.

La revisión que se ha dado en la Unión Europea y los documentos de trabajo publicados por la Comisión Europea se han traducido en una guía para la aplicación de las normas de la Unión Europea sobre ayudas estatales, contratación pública y mercado interior respecto de los servicios de interés económico general, y en particular, a los servicios sociales de interés general⁵², como instrumentos que denotan los principales cambios que ha sufrido Europa en los últimos años. Factores tales como el envejecimiento de la población, los fenómenos de inmigración tanto de los nacionales europeos como de ciudadanos de otras latitudes del globo y las limitaciones financieras, hacen repensar el papel de las autoridades nacionales y la labor de prestadora de las mismos, teniendo como elementos comunes, nuevas formas y mecanismos para su organización, la forma de su prestación, el factor determinante de la financiación de los mismos a través de la integración de nuevos agentes y los parámetros de calidad para que estos servicios cuenten con una clara definición en su contenido, alcance, evaluación⁵³. Teniendo presente que si bien los servicios públicos de solidaridad siguen en cabeza del Estado, atendiendo a que son estos los encargados de determinar su configuración, establecimiento y prestación, el papel que les ha sido reconocido por parte de la Unión Europea es fundamental, ya que son una de las piezas angulares para garantizar el proceso de integración que conduzca a que se pueda dar el crecimiento económico, en un ambiente de cohesión territorial que ha buscado la Unión Europea desde su creación⁵⁴.

La articulación de estos servicios dentro de la categoría general de servicios de interés general ha llevado a la Comisión a buscar el concurso de los Estados miembros, de los suministradores de los servicios y de los usuarios a través de las consultas públicas, con el fin de determinar las características propias de estos. Particularmente, en lo referido a cuándo estamos en presencia de servicios que cumplen misiones sociales y que, por consiguiente, se excluyen de la aplicación de las normas del Tratado en lo referente al mercado único y el derecho de la competencia, por lo cual se constituyen en el elemento fundamental para que cada Estado miembro, conforme a las características definidas en estas consultas y en los informes bianuales, pueda determinar qué tipo de servicios sociales deben cumplir con unas misiones de interés general. En este ámbito, será un aspecto determinante el papel que debe cumplir la Unión atendiendo el carácter transversal de estos servicios, no solo en verificar el cumplimiento efectivo de las normas del Tratado, sino en el fortalecimiento de los sistemas de financiación.

La crisis económica, cuyo punto inicial se da en año 2008, ha traído consigo una revisión del modelo prestacional, aspectos que vienen a ser incorporados en el documento denominado Estrategia Europa 2020⁵⁵. Comunicación donde hay un acercamiento definitivo hacia este tipo de servicios y en la que se efectúa un análisis sobre los efectos que trajo la crisis en la configuración misma de estos servicios, los mecanismos de financiación y las transformaciones demográficas y sociales que había tenido Europa en la última década. De allí que surja la iniciativa de luchar contra la pobreza, como el punto cardinal para mejorar las condiciones de empleo, educación y las condiciones de la población europea. No obstante, sigue siendo necesaria una revisión del sistema normativo vigente respecto a los servicios sociales de interés general. Es momento de que la Unión Europea cree un adecuado sistema normativo y un conjunto de reglas claras sobre los servicios de solidaridad que, por consiguiente, garantice la prestación efectiva de estos con el concurso de la Unión Europea, ampliando sus niveles de intervención en cuanto a la prestación de estos servicios con el fin de hacerlos eficientes, tanto en su prestación como financiación, atendiendo a que han sido considerados como valores propios de la Unión⁵⁶, lo cual va más allá de la consolidación del mercado único, sobre el cual ha girado el proceso de integración⁵⁷.