I. Observaciones preliminares

Es necesario remontarse a la República romana para encontrar la primera manifestación de policía organizada, a la que se atribuye el control de la seguridad y el orden interno de la comunidad, a partir de cual se habría producido una paulatina evolución hasta el burocratizado y especializado servicio de vigilancia y seguridad interna y externa en el Bajo Imperio, que habría jugado un relevante papel en el entramado político de la época.

Las convulsiones vividas en Roma en el último siglo de la República, la ausencia de su previsión y el fracaso de los medios utilizados para contrarrestarlas hicieron necesaria la intervención de las legiones, así como la decisión de César y, con posterioridad, de Augusto de crear un cuerpo de policía especializado y dotado de los medios materiales necesarios para hacer frente a la problemática planteada. Por otra parte, todo ciudadano tenía el derecho y el deber de defender el orden constitucional, mediante la denuncia y puesta en conocimiento de las autoridades competentes de las actuaciones que pudieran considerarse atentatorias contra la legalidad republicana.

A lo largo de la etapa del Principado se crearon una serie de magistraturas con competencias urbanas: el prefecto encargado del cuidado de la provisión y distribución de víveres, el cuerpo de vigiles, los curadores públicos, los encargados del cuidado de los edificios públicos, acueductos, espectáculos, moral pública, asociaciones, tribunales de justicia, etc.¹.

La configuración de la labor de policía como un servicio público, incardinado en el aparato administrativo estatal, es obra, en buena medida, de Augusto, que establece las bases de la policía urbana, provincial y judicial, con un criterio de jerarquía, de unidad de acción y de dirección permanente.

La labor de la policía augustea se desarrolla en dos campos de actuación estrechamente interrelacionados: un ámbito externo de investigación o espionaje, propio de la policía imperial o palatina, cuya dirección se atribuye al prefecto del pretorio o almagister officiorum,y un ámbito urbano, municipal o colonial, que comprende labores de orden y vigilancia local, bajo la dirección del prefecto de la ciudad y de los prefectos de las distintas localidades.

Con Vespasiano la policía de seguridad se atribuye al cuerpo de los denominadosspeculatores,y con Adriano esta labor se realiza por el cuerpo de losfrumentarii,lo que comporta una mayor profesionalización como agentes encubiertos, del servicio secreto, con facultades de detención y encarcelamiento de los presuntos delincuentes, que debían ser puestos a disposición de la autoridad judicial o política para su enjuiciamiento, y respecto de cuya actuación se denunciaron numerosas irregularidades².

Diocleciano disuelve el cuerpo de losfrumentariiy crea el de losagentes in rebus,con mayores competencias y facultades, básicamente de seguridad, dirigido por elmagister officiorum.

Entre las nuevas funciones de estos agentes estaban el control y la supervisión de los propios departamentos de la Cancillería imperial, lo que produjo, en ocasiones, espinosos enfrentamientos entre los funcionarios que integraban las correspondientes secciones. Particular atención cabe prestar a la labor de vigilancia, control y persecución de que durante siglos fueron objeto los cristianos por parte de los agentes secretos o encubiertos, a los que se les dio la denominación debeneficiariiycuriosi.

El análisis de la legislación imperial desde Constantino hasta Teodosio II y Valentiniano III recogida en el Código Teodosiano, así como los testimonios de las fuentes literarias, ponen de relieve la preocupación de los emperadores por alcanzar un difícil equilibrio entre el control y, en su caso, represión del ejercicio de las funciones asignadas a losagentes in rebus,a menudo realizadas abusivamente, y el reconocimiento de su actividad mediante la concesión de privilegios y beneficios. Por el contrario, la legislación imperial de León, Zenón y Anastasio recogida en el Código Justinianeo muestra a losagentes inrebusplenamente integrados en la estructura burocrática de la administración imperial y con absoluto reconocimiento hacia el poder político, lo que conllleva la concesión o ratificación de privilegios por parte de los emperadores³.

La abundante legislación de Constancio sobre losagentes in rebusoscila entre el reconocimiento de su actividad y el consiguiente otorgamiento de beneficios, como sucede en el año 354 cuando a través de dos disposiciones les atribuye en exclusiva la supervisión delcursus publicusy les reconoce beneficios como el de la no inclusión en lascuriae⁴,y la desconfianza y control, como en el año 355 por los encarcelamientos arbitrarios de que son autores sin tener en cuenta la competencia de los jueces⁵, o en el año 357 cuando, para impedir ciertos abusos, se reduce su número en provincias a dos⁶, en el mismo año se trata de reducir el uso abusivo de los servicios postales y establecerse mayor vinculación al poder central⁷. En el año 359, dos disposiciones regulan importantes expulsiones de laschola,justificadas por la inmoralidad de losagentes in rebus⁸.

Así mismo, de oscilante cabe calificar la posición de Juliano, pues mientras que en 362 respalda la actividad de losagentes in rebusen elcursus publicus⁹, y en 363 les exime de la incorporación a las curias municipales, únicamente extensivo a quienes hayan servido en palacio, si hubiesen cumplido tres años de servicio o se hubiesen licenciado durante el cuarto consulado del emperador, es decir, en 363¹⁰, conforme a las noticias suministradas por Libanio¹¹y Amiano Marcelino¹², Juliano acomete una drástica e importante expulsión deagentes in rebus,al reducir su número a diecisiete y hacer uso incluso de sus propios servidores en calidad de confidentes.

De ordenancista se puede calificar la legislación de Teodosio a fin de obtener la máxima eficiencia de este servicio. Así reglamenta los ascensos, donde tienen participación los miembros de laschola,elmagister officiorumy, por supuesto, el propio emperador¹³, limita la autonomía individual de losagentes in rebusy aumenta su control¹⁴, lo que le llleva a impedir que puedan ejercer en sus lugares de origen¹⁵y limitar el número de los dedicados al cuidado delcursus publicus¹⁶.

La legislación de Arcadio y Honorio se dirige, por una parte, a ordenar los ascensos¹⁷y limitar la autonomía individual de losagentes in rebus¹⁸y, por otra, a la concesión de privilegios y beneficios en favor de quienes ocupan los puestos más elevados en lamatricula¹⁹. Cabe mencionar así mismo la legislación dirigida a erradicar los frecuentes abusos en los que incurren losagentes in rebus²⁰.

Honorio y Teodosio II proceden así mismo a limitar la autonomía individual de losagentes in rebusy someterlos a un control más estrecho, bien de los gobernadores provinciales, bien del poder central²¹, llegando a expulsar a todos loscuriosi²², en su condición de inspectores de los servicios postales, por los abusos cometidos destacados en el litoral dálmata e islas adyacentes²³.

Teodosio II y Valentiniano III se ocupan de privilegios y de aspectos relativos alprincipatus²⁴, así como del número máximo deagentes in rebusque integran lamatriculade laschola,que es limitado a 1. 174²⁵.

León I aborda en su gobierno básicamente la regulación de tres cuestiones:

• La competencia jurisdiccional delmagister officiorumo su delegado, en materia civil o criminal²⁶, sobre losagentes in rebus ducenariiycentenarii,limitadamente a la ciudad de Constantinopla, o al territorio provincial solo en el caso de que se encontrasen en misión oficial²⁷,

• La división en cinco grados de lamatriculade laschola: ducenarii, centenarii, biArchi, circitoresyequites²⁸, y

• Los servicios que deben realizar losagentes in rebusantes de acceder alprincipatus²⁹.

Zenón, en una pragmática sanción del año 484, regula detalladamente lassportulaeque vienen obligados a pagar losprincipes agentum in rebuso los miembros de sus familias cuando son demandados en un procesoper libellum³⁰.

Por último, Anastasio, en una constitución sin fecha, considera también a losagentes in rebuscomo clase privilegiada equiparada a los demás funcionarios palatinos a los efectos del pago de lassportulae,extendiendo dicho beneficio, entre otros, a las madres, esposas e hijos de los agentes. Si los anteriores beneficiarios viviesen en provincias, las tarifas se reducirían a la tercera parte de su cuantía³¹.

II. Origen, desarrollo, estructura y funciones del cuerpo de losagentes in rebus

La primera mención de losagentes in rebusla encontramos en una constitución de Constantino del año 319³², si bien, como afirma un sector de la doctrina³³, su origen puede ser anterior.

Según Aurelio Víctor³⁴, Diocleciano organizó el cuerpo de losagentes in rebusasumiendo las funciones de los suprimidosfrumentarii³⁵-encargados del aprovisionamiento del ejército, como indica su propio nombre, del control delcursus publicus,es decir, de los servicios postales, y, quizá, de actividades de espionaje político-, que habrían degenerado en prevaricaciones, con el consiguiente desprestigio popular, lo que habría llevado a Diocleciano, parece que cediendo al deseo de la opinión pública más generalizada, a su supresión.

En un principio estos funcionarios serían soldados pertenecientes al ejército de Diocleciano y, como afirma Arias Bonet³⁶, sometidos al mismo régimen que los demás elementos castrenses, lo que explicaría la ausencia en la mencionada época de disposiciones imperiales que regulasen su estatuto jurídico y sus competencias.

Losagentes in rebus,organizados enschola,se encuentran bajo la autoridad y el control del prefecto del pretorio³⁷, para pasar en época de Constantino bajo la dependencia delmagister officiorum,encargado de todas lasscholae palatinae,incluida la de losagentes in rebus³⁸, como revela el propio nombre con el que son conocidos,magisteriani,correspondiendo alpraefectus praetorioúnicamente el poder disciplinario sobre losagentes.

En opinión de Arias Bonet³⁹, el mencionado cambio de dependencia funcional responde al deseo imperial de evitar el peligroso fortalecimiento de otros funcionarios, como podían ser losmagistri militumo elpraefectus praetorio.La vinculación de lascholaa este último presentaba riesgos evidentes para el poder imperial, habida cuenta de que elpraefectus praetoriomantuvo siempre su superior categoría aun con la merma sufrida en sus antiguas facultades, y por ello nada tiene de anómalo que se tendiese a evitar una excesiva concentración de atribuciones en él. Por otra parte, la sujeción de losagentes in rebusalos magistri militum habría producido el evidente peligro de concentrar en un sólo alto funcionario, poderes militares y policíacos.

Elmagister officiorumadquiere, conforme al nuevo estatus que se le reconoce en el Marco de la administración imperial, un extraordinario poder, ya que, como afirma De Martino⁴⁰, sus funciones son múltiples y difícilmente se pueden encuadrar en una sola rama de la administración.

Bajo el mando delmagister officiorum⁴¹se encuentran:

• Lossacra scriniauofficia palatina -scrinium memoriae, scrinium epistolarum, scrinium libellorum, scrinium dispositionum-,lo que le llleva a sustituir al prefecto del pretorio en la función de la seguridad personal del emperador, por lo que la guardia de palacio-scholae palatina-queda encuadrada bajo sus órdenes, por otra parte,

• Asume la dirección de las fábricas de armas,

• Se ocupa de las relaciones exteriores, recibiendo a los embajadores extranjeros y anunciando su llegada al emperador,

• Fija las fechas para las audiencias, y,

• Por supuesto, asume la dirección de laschola agentum in rebus.

III. Elmagister officiorumy la schola agentuminrebus. El papel de loscuriosi,lospraepositi cursus publiciy loschartulariien la inspección y organización del tráfico postal y enla schola notariarum

A partir de Constancio y Constante, salvo la excepción representada por el reinado de Juliano, hasta el año 390⁴², los poderes delmagister officiorumse incrementan ya que los inspectores de los servicios postales-curiosi cursus publici-,hasta entonces reclutados de entre lospalatiniy no dependientes delmagister officiorum,comienzan a ser seleccionados de entre losagentes in rebus⁴³. En el ámbito jurisdiccional, León, en el año 466⁴⁴, atribuye competencia jurisdiccional almagister officiorumo a su delegado, en materia civil o criminal, sobre losagentes in rebus ducenariiycentenarii,limitadamente a la ciudad de Constantinopla, o al territorio provincial solo en el caso de que se encontrasen en misión oficial.

En opinión de Arias Bonet⁴⁵, parece claro que el amplio poder de que de hecho goza elmagister officiorumse deriva en gran parte de su ascendiente sobre losagentes in rebus.Este poder se manifiesta, además, no solo sobre lascholaen cuanto organismo afincado en la respectiva capital, sino también en el mando que le corresponde sobre losdeputati.

Por otra parte, a través de las actividades inquisitivas de esta red deagentes,llegaría elmagistera informarse de secretos de todo tipo cuya posesión constituiría un arma poderosísima en el juego de la política.

Corresponde almagister officiorumproponer⁴⁶los candidatos al emperador para su ingreso en laschola,después de haber superado el examen sobre sus orígenes, costumbres y moralidad⁴⁷, acreditar que saben leer y escribir, y que han recibido la aprobación de la mayoría de los miembros de laschola,si bien, a partir del 399, el emperador asume con exclusividad esta facultad⁴⁸. Eran admitidos en laschola,por privilegio, los hijos y hermanos de losprincipes ducenarii⁴⁹, y estaban excluidos por incompatibilidad algunos funcionarios⁵⁰, así como los judíos, los samaritanos⁵¹, los herejes⁵²y losnavicularii⁵³.Observa Arias Bonet⁵⁴que es difícil imaginar que en este aspecto su poder fuese ilimitado, y por ello sorprende que hasta el año 395⁵⁵no se requiera el beneplácito del emperador para las nuevas incorporaciones. Es admisible que con anterioridad a esa fecha la intervención imperial tuviese ya lugar, siquiera ocasionalmente y con carácter extraoficial, fuera de que el derecho de presentación para puestos en lascholaes concedido en 396 a una serie de funcionarios diversos delmagister officiorum.En lo que respecta a las expulsiones, se exige la previa autorización imperial desde Constancio en el año 359⁵⁶. En el año 415, Honorio y Teodosio II recaban para sí esta facultad de destitución⁵⁷, que posteriormente volverá almagister officiorumen el 416⁵⁸.

Losagentes in rebusinscritos en lamatriculade lascholase encuentran repartidos en distintas categorías o grados, bajo la supervisión delmagister officiorum.En una constitución de Constancio⁵⁹del año 359 son citadas las tres categorías más importantes-ducena, centena, biarchia-.

En opinión de Arias Bonet⁶⁰, no se puede determinar con exactitud el momento en que aparece tal discriminación, pero es muy probable que hubiera sido ya conocida en el tiempo de Constantino y acaso en el de Diocleciano. Desde luego abona esta suposición la terminología utilizada para designar las distintas categorías, pues las expresionesducenarii, centenariiybiarchicorresponden al lenguaje militar, lo cual lleva a admitir que los diferentes grados existían ya en la época en que se supone a losagentes in rebusíntimamente vinculados al ejército. Motivado por la corrupción en la que frecuentemente incurren losagentes in rebus,según Libanio⁶¹, Juliano redujo drásticamente su número a un total de 17. Teodosio II y Valentiniano III⁶², en el año 430, fijan en 1.174 el número máximo de losstatutide laschola.En el año 466, una disposición de León I⁶³organiza en cinco clases o rangos laschola agentum in rebus,los mismos que los utilizados en el ejército⁶⁴, y cuyo número es limitado a: 48ducenarii,200centenarii,250biArchi,300circitoresy 450etfuites,esto es, un total de 1.248agentes in rebus.

Para los ascensos se tiene en cuenta la antigüedad en lamatricula -matricula decurrente⁶⁵-, con la prohibición de los ascensos alcanzados porsuffragiumo por rescriptos obtenidos subrepticiamente, combinado con otros criterios como el arbitrio del emperador⁶⁶. Delmaire⁶⁷observa que desde el año 380 las promociones especiales acordadas por el emperador se limitan a dos por año y por grado hasta aquel decircitor(C. Th. VI.27.3), igualmente, Arcadio confirma en 395 los ascensos concedidos por Teodosio para los agentes de rango inferior hasta el grado de loscentenarii(C. Th. VI.27.7), o delmagister officiorum⁶⁸o la decisión mayoritaria de los miembros de laschola.Como en las otras milicias, la ausencia prolongada fue sancionada en 379 con el retroceso de diez puestos por seis meses, y con la expulsión al cabo de cuatro años (C. Th. VII. 12.2).

Los miembros de laschola,en opinión de Purpura⁶⁹, pueden ser destinados a distintos cargos: así, en calidad decuriosipara inspeccionar el servicio postal, en calidad depraepositi cursus publicijunto alofficiumdel gobernador provincial, dirigiendo el tráfico postal en algunas provincias, en calidad dechartulariieran empleados en laschola notariarum,e igualmente en los departamentos centrales(sacra scrinia).

Como se ha afirmado, corresponde almagister officiorumla dirección de laschola agentum in rebus,si bien cabe pensar que debido a las múltiples funciones asignadas no ejerciera una dirección inmediata, por ello la doctrina se ha preguntado quién ostentaba la jefatura directa de laschola,sobre lo cual se han formado hipótesis muy elaboradas, entre las que cabe subrayar las siguientes.

Mommsen⁷⁰distingue dos categorías deprincipesprovenientes de laschola agentum in rebus:elprinceps exagentibus, agens in rebusno perteneciente ya a laschola,que dirigía el departamento de los prefectos, subordinado a estos, dejándolo de estar almagister officiorum,y elprinceps officii,agente en servicio que dirigía los departamentos menos importantes.

Stein⁷¹retoma la hipótesis de Mommsen, y distingue entre elprincipatus scholae agentum in rebus,jefe del departamento de losagentes in rebus,subordinado almagister officiorum,y elprincipatus officii,jefe de la sección burocrática de cualquier alto funcionario, independiente delmagister officiorumy subordinado directamente al emperador.

Su tesis es asumida en sus líneas esenciales por Arias Bonet⁷², para quien un rasgo que se destaca claramente en cuanto nos enfrentamos con los textos que hacen referencia alprinceps scholaees la creciente importancia de este dentro del sistema burocrático imperial. Ello resulta de las sucesivas ventajas y honores que se le atribuyen una vez que abandona el servicio activo. También entre losprincipes officiorumque proceden de laschola agentum in rebustiende a aumentar el rango según van obteniendo el retiro. En este punto, mediante la mayor consideración de que goza elprinceps scholaese pone de relieve la distinta índole de uno y otroprincipatus.

Subraya al respecto Arias Bonet que una constitución de Valentiniano I del año 367⁷³indica que ya en este año elprinceps scholae,al dejar el servicio activo, entraba en la categoría de losclarissimi consulares,mientras que losprincipes officiorum,aún en el 380, no alcanzan más que el rango de losperfectissimi⁷⁴.

Cuando esta última clase deprincipesobtiene en el año 386⁷⁵la entrada en el grado de losclarissimi consularesse produce, en consecuencia, una equiparación con losprincipes scholae.Sin embargo, a partir de 390 se marcan de nuevo las distancias al comenzar a gozar estos últimos de la inmunidad de las cargas senatoriales⁷⁶, la cual se reconoce así mismo a losprincipes officiorumen una fecha posterior que no es posible fijar con exactitud, pero que puede situarse entre el año 396 y el 426.

Probablemente, antes de 410 las diferencias vuelven a ser ostensibles al serles concedida a losprincipesde lascholaque dejan el servicio activo la categoría despectabiles vicarii,pues en ese año alcanzan el más alto rango dentro de losspectabiles:el grado proconsular⁷⁷. Evidentemente esto supone la previa consecución de la categoría devicarii,a la que también llegan losprincipes officiorumalgunos años más tarde, en el 426⁷⁸.

Cabría pues afirmar⁷⁹que losprincipes scholae agentum in rebusacabarían siendo competentes en asuntos que no se referían propiamente a la estricta dirección de losagentes in rebus.Tal afirmación parece poder apoyarse principalmente en algunos pasajes de Lido (De mag. II. 10, III.40, III.12) y de Amiano Marcelino (XV.3.7-11, XVI.8.3-7), de los que parece desprenderse que elprinceps scholae agentum in rebusllegó a ostentar también simultáneamente la jefatura delofficiumdelpraefectus praetorio,por lo que una misma persona era a la vezprincepsde losfrumentariiomagistriani(es decir, de losagentes in rebus)yprinceps officiide la prefectura del pretorio.

Subraya al respeto Arias Bonet que el testimonio de Amiano Marcelino prueba que al menos en el año 355 existe ya la acumulación, pues solo así se explican los acontecimientos que según este escritor tienen lugar por entonces.

Según su relato, con ocasión de un supuesto crimenmaiestatiscometido por el gobernador Africano (rector dePannonia secunda),unagens in rebus,Gaudencio, es quien hace la correspondiente denuncia, dirigiéndose precisamente alapparitionis praefecturae praetorianae tunc principem.Este, llamado Rufino, va directamente a palacio y consigue la condena de los presuntos culpables (el gobernador y sus supuestos cómplices), siendo recompensado con un Segundo año en el cargo. Tales hechos confirman la hipótesis de que elprinceps officiide la prefectura del pretorio es al mismo tiempo el jefe efectivo de laschola agentum in rebus,y prueban asimismo la influencia de este personaje que no necesita de intermediarios para llegar hasta el propio emperador.

La vinculación delprinceps scholaealofficiumdelpraefectus praetoriorespondería probablemente, por otra parte, a la tendencia de minar en lo posible el ascendiente político de este, con arreglo a la táctica general ya seguida por Constantino de enfrentar unos funcionarios a otros. Elpraefectus praetoriose encuentra así vigilado estrechamente por un subalterno que le viene impuesto, elprinceps,y que actúa en elofficiumde la prefectura del pretorio, no solo como jefe administrativo, sino también como espía. Este sistema debió de estimarse como altamente ventajoso. Una organización estatal como la que conoce el Bajo Imperio exige una vasta red de policías y de espías que no solo vigilen sectores extra estatales, sino también la propia máquina burocrática oficial en todos sus engranajes.

Sinnigen⁸⁰propone otra explicación. Distingue tres categorías deprincipesprovenientes de laschola agentum in rebus:a) losex agentes,encargados de los departamentos de las grandes prefecturas y subordinados directamente al emperador, b) losprincipes scholae,jefes de laschola agentum in rebus,y, c) losprincipes,encargados de los departamentos menores. Considera ilógica la tesis de Stein: si elprinceps officiide la prefectura en cuantoex agenteno formaba parte de lascholay no dependía delmagister,¿cómo podía dirigir a losagentes in rebusque constituían lascholasi estaban sometidos almagister?Losprincipes scholaese deben identificar con losprincipes ducenae,e incluirlos en los 48ducenariide C. J. 12.20.3.

Frente a las teorías de Stein y Sinnigen, Giardina⁸¹ha procedido a una revisión de las fuentes, llegando a la acertada conclusión según la cual, de la documentación relativa al rango de losprincipes officiiprovenientes de laschola agentum in rebus,no es posible llegar a la conclusión de la existencia de diversas categorías entre estos funcionarios. Contrariamente a Stein, demuestra que las diferencias de títulos y de privilegios no se deben al hecho de que haya dos clases deprincipessino simplemente a una evolución diferente entre Oriente y Así elprinceps officiorumobtendría elclarissimato inter consularesentre el año 367 y el 396 después del servicio, en el 410, en Occidente, con la dignidad proconsular, en el 426, en Oriente, con la dignidad vicariana.

Igualmente, Delmaire⁸²afirma que no existen dos clases deprincipes,la carrera normal de un agente finaliza cuando alcanza el rango deducenari.En 417 después de veinte años de servicio, y con la aprobación de laschola,elagenteque quiera retirarse, por razón de enfermedad o por cualquier otra causa, obtiene el título deprincepshonorario, a partir de 435 después de veinticinco años. Los demásagentes in rebuspueden ocupar el cargo desubadiuvaeen losscinia fabricarumybarbarorum,o el de ayudantes delprimiceriusy deltertioceriusen lossacra scriniao, en fin, el de jefe de los departamentos del prefecto del pretorio y del urbano, de los procónsules de África y de Acaya, delcomes Orientis,delpraefectus Augustalisy de losvicarii.

El problema, como observa Delmaire⁸³, es saber si permanecen como miembros de lascholao son borrados de lamatriculacuando acceden a estos puestos. Algunas fuentes⁸⁴parecen hablar delprincepscomo de un agente en activo y sometido a la autoridad delmagister officiorum,mientras que otras muestran que el cargo deprincepsse obtiene al final del servicio de entre losagentes ducenarii.En su opinión, losagentesdespués de dos años comoducenariireciben las insignias y honores deprinceps,es decir, luego de haber terminado su servicio en la milicia(completa militia).

IV. La actividad de losagentes in rebuscomo policía secreta

Por último, conviene abordar, así sea brevemente, un tema que ha despertado el interés de la doctrina, el relativo a la actividad de losagentes in rebuscomo policía secreta.

Un amplio sector de la doctrina considera que laschola agentum in rebusera un cuerpo que tenía como función principal la seguridad del Estado. Serrigny⁸⁵, refiriéndose almagister officiorum,lo califica como ministro de la policía general. Impallomeni⁸⁶habla de una clase de empleados o funcionarios con prlevalentes funciones de policía. Stein⁸⁷, de cuerpos de policías. Piganiol⁸⁸, de odiosa policía de Estado. Mazzarino⁸⁹, de cuerpo de investigación. De Martino⁹⁰, de cuerpo de inspectores, una especie de policía de Estado al servicio del gobierno central, tal vez sus miembros han ejercido actividades de policía secreta, de espionaje político. Arias Bonet⁹¹afirma que podemos suponer que en el régimen cuyas bases sienta Diocleciano no podía faltar una policía de carácter más o menos confidencial a cuyo cargo estuviese la vigilancia tanto de los sectores no propiamente estatales -si cabe hablar de sectores no estatales en el Bajo Imperio- como de la gran máquina burocrática de ese mismo Estado. Estas bajas actividades de carácter inquisitivo fueron encomendadas, como es sabido, a los llamadosagentes in rebus,sin que falten en las fuentes no jurídicas claros testimonios de lo intolerable que en ocasiones debió llegar a ser la conducta de tales individuos. Para Santos⁹², la estructura política del Bajo Imperio romano, cuyas bases sentó Diocleciano, presuponía la existencia de un aparato estatal fuerte, en el que la organización de los servicios policiales debería jugar un enorme papel, este cuerpo de policía, más o menos confidencial, tendría bajo su cargo la completa vigilancia de la burocracia y la administración del Estado. El cuerpo especial de losagentes in rebus(agentes del servicio policial) no sirvió únicamente para el servicio de la correspondencia y las tareas normales de policía sino también para el control de la administración e, igualmente, de la opinión pública. Dicho cuerpo de policía tenía a su disposición la censura de la correspondencia, así como un extenso servicio de espionaje y delación. Estos policías estaban presentes en todas partes y, como afirma Amiano Marcelino, constituían una amenaza constante, que lllevaba a soñar a todo hombre influyente con torturas, cadenas y obscuras mazmorras. Morosi⁹³considera que, sobre todo durante el reinado de Constancio II, loscuriosiocuragendariidesarrollaron un verdadero y propio servicio de espionaje como agentes del servicio secreto, en efecto, en sus viajes a través de las provincias debían observar todo lo que ocurría y descubrir posibles conjuras contra el emperador.

Una de las principales fuentes en que dicho sector doctrinal se basa para apoyar su hipótesis de la función de policía secreta de losagentes in rebuses el conocido pasaje de Aurelio Víctor,De Caes.,39.44, que considera a losagentes in rebuscomo los sustitutos de los desaparecidosfrumentarii,y que en opinión de Arias Bonet⁹⁴ podrían haber heredado la misión de actuar como agentes secretos de la administración imperial. Constituyeron un grupo de carácter militar. Es explicable que los hombres de confianza requeridos para las delicadas funciones de información y ejecución que tienen a su cargo losagentes in rebusfuesen buscados por Diocleciano en su propio ejército.

Otra fuente citada para justificar misiones confidenciales y actividades de espionaje es Amiano Marcelino (XV.3.7.11, XVI.8.3-7), que para Arias Bonet⁹⁵, según su relato, con ocasión de un supuestocrimen maiestatiscometido por el gobernador Africano(rectordePannoniasecunda), es unagens in rebusquien hace la correspondiente denuncia, dirigiéndose precisamente alapparitionis praefecturae praetorianae tunc principem.Este, llamado Rufino, acude directamente a palacio y consigue la condena de los presuntos culpables (el gobernador y sus cómplices). Tales hechos confirman la hipótesis de que elprinceps officiide la prefectura del pretorio es al mismo tiempo el jefe efectivo de laschola agentum in rebus,y prueban de igual modo la influencia de este personaje que no necesita de intermediarios para llegar hasta el propio emperador. Añade Arias Bonet que el influjo de Rufino en el gobierno central se hace también patente en los intentos de eliminación del prefecto del pretorio Mavortio y delcomes sacrarum largitionum Ursulo,hecho que se relaciona directamente con los turbios manejos policíacos del propioprinceps officiide la prefectura.

Otro argumento destacado por Arias Bonet⁹⁶es la vinculación delprinceps scholaealofficiumdelpraefectus praetorio,la cual responde, además, perfectamente a la tendencia de minar en lo posible el ascendiente político de este, con arreglo a la mencionada táctica general ya seguida por Constantino de enfrentar unos funcionarios a otros. Este enquistamiento delprincepsde lascholaen la prefectura del pretorio, con la finalidad de que actúe en esta, no solo como un modesto jefe administrativo, sino también en calidad de espía, no es más que un reflejo de lo que ocurría probablemente en las jefaturas de losofficiade otros funcionarios de menos rango. Ahora bien, una organización inquisitiva de esta especie, llevada a sus últimos extremos, puede llegar a constituir una fuerza política tan formidable que el propio poder imperial, para cuya seguridad fue creada, se vea amenazado. Es así como se comprenden los cuidadosos escalonamientos jerárquicos y la organización interna del departamento de losagentes in rebus.

Frente a este sector de la doctrina, otros autores acertadamente mantienen la posición opuesta. Así, Jones⁹⁷ afirma que tal idea estaba fundada sobre la actividad de ciertos miembros del cuerpo que se crearon una oscura fama durante el reinado de Constancio II indagando y denunciando conjuras de traiciones, reales o inventadas. Pero no es absolutamente verdad que fuesen los únicos con un temperamento sospechoso, también losnotariise ganaron una reputación bastante siniestra, y no hay razón para creer que losagentes inrebusen tiempos normales tuviesen funciones de policía, excepto como inspectores del servicio postal. Era un cuerpo humilde, no parangonable a losnotariipor el prestigio social o la influencia política, y ninguno llegó a posiciones eminentes en el Estado.

Purpura⁹⁸, el autor que más se ha detenido en este tema, ha revisado y objetado todos los argumentos que pretenden justificar a losagentes in rebuscomo miembros de la policía secreta. Respecto del pasaje de Aurelio Víctor, considera que quizá fuera solo su opinión personal sobre la institución de losagentes,influido por la práctica de la delación y las funciones inspectoras en el campo postal de loscuriosi.No obstante, por la naturaleza de sus misiones oficiales no puede descartarse que ocasionalmente ejercieran funciones de espionaje, sin embargo, no es admisible la existencia de un reconocimiento oficial de actividades de espionaje y control atribuidas a un cuerpo determinado. La utilización, de hecho, para misiones confidenciales y de espionaje, de losagentespor parte de emperadores particularmente desconfiados, no parece, en efecto, corroborar la existencia de una"geheime Staatspolizei",si con tal expresión se quiere aludir a un cuerpo oficialmente creado con la finalidad de proveer a la seguridad del gobierno central mediante el constante control de los subditos y de los funcionarios. Aun cuando objetivamente es difícil distinguir la actividad de los mensajeros de aquella de los informadores, se puede afirmar que, al menos oficialmente, lascholano fue creada con la finalidad de realizar actividades de espionaje. El examen de las fuentes postclásicas revela, en opinión de Purpura⁹⁹, que las actividades de espionaje no fueron, ni tan siquiera de hecho, una prerrogativa exclusiva de losagentes in rebus,sino que para ello fueron preferidos los pertenecientes a otros cuerpos, como los miembros de laschola notariarum.Es cierto que el hecho de estar en continuo movimiento por el Imperio para transmitir los despachos oficiales, y la proximidad a la persona del emperador y el conocimiento de los secretos de Estado, favoreció la utilización de losagentesy de losnotarii,con preferencia a otras categorías de funcionarios, para la ejecución de tareas confidenciales. Pero de esta circunstancia no se puede extraer la difusa conclusión de que fuesen miembros del servicio secreto. Respecto de la simple presencia de unagens in rebusen unofficium,considera Purpura¹⁰⁰que no puede interpretarse como un signo de injerencia de espionaje del gobierno central ni como una prueba de un directo control de losofficiapor parte de laschola agentum in rebus.Además, el nombramiento deprinceps officiino era privilegio exclusivo de los miembros de laschola agentum in rebus,los componentes de losofficiade losmagistri militum,de lospraefecti praetorioy delpraefectus urbispodían ser nombradosprincipesde otrosofficia;y en otrosofficia,losprincipeseran elegidos de entre ellos mismos. Quizá, la atención que el poder imperial pone en laschola agentum in rebusse deba a la confianza que le merece al emperador, así como a su preparación y experiencia en el campo administrativo.

En este sentido afirma Morosi¹⁰¹que, según laNotitia Dignitatum,para la elección delprinceps officiumno existía un criterio uniforme: así elprincepsdel procónsul de Asia, de los consulares y de lospraesidesen Oriente, de los correctores y de lospraesidesen Occidente, como de algunosducesen las dos partes del Imperio, eran elegidos de entre el personal del mismoofficium;en Occidente, para losconsulares,era elegido delofficiumdelpraefectus praetorio Italiae;mientras para loscomitesy casi todos losduces,de aquel delmagister militum praesentialis;en fin, para la mayor parte de los gobernadores(iudices)de rango despectabiles,como los procónsules de Acaya y de África, elcomes Orientis,elpraefectus Au-gustalis,losvicarii,elcomes limitis Aegyptiy losducesde la frontera oriental, eran elegidos de laschola agentum in rebuso, mejor, de entre losducenariide la misma. Respecto a los magistrados más importantes de rangoillustres,como los prefectos pretorianos y urbanos y losmagistri militum praesentiales, tanto en Oriente como en Occidente, el origen de los jefes de susofficiaes desconocido; no obstante se puede aceptar que elprincepsde la prefectura pretoriana y urbana, al igual que aquel de losspectabiles iudices,provenían de laschola agentum in rebus.

Por último, observa Purpura¹⁰²que la no elevada posición oficial de losagentes in rebusen la rígida jerarquía burocrática y su limitada influencia no parece concordar con las importantes funciones de policía secreta y con el papel de instrumento del centralismo burocrático comúnmente asignados a laschola.Laschola agentum in rebus,en conclusión, más que un omnipotente "servicio secreto" que controlaba todos los departamentos de la compleja estructura administrativa del Bajo Imperio, fue un útil cuerpo burocrático empleado en varios servicios. Losagentesasumieron principalmente la función, delicada e importante para el mundo antiguo, de mensajeros oficiales, y solo ocasionalmente fueron utilizados para misiones confidenciales y de espionaje.

Los miembros de lascholapodían ser destinados en varios cargos; en calidad decuriosiinspeccionaban el funcionamiento del servicio postal; en calidad depraepositi cursus publiciayudaban en elofficiumdel gobernador provincial; en calidad dechartulariieran empleados en laschola notariarum,e igualmente podían ser asignados a los puestos más ellevados de los departamentos centrales(sacra scrinia)cuando alcanzaban el grado deducenarii.Ocasionalmente y junto con losnotarii, domestici, protectoresy los pertenecientes a otros cuerpos, podían ser encargados de realizar misiones confidenciales.

Comparte la posición de Purpura, Giardina¹⁰³, para quien losagentesaparecen investidos de competencias esenciales para la seguridad del Estado. Respecto al testimonio de Aurelio Víctor, considera este que refleja la opinión común del momento que veía en laschola agentum in rebusuna directa continuación del cuerpo de losfrumentarii,los cuales en los primeros tres siglos del Imperio se habían ganado una fama siniestra por sus actividades de espionaje. Subraya que no hay ninguna duda de que Constancio II utilizó ampliamente la capacidad investigadora de laschola agentum in rebus.Losagentes in rebusno intervienen solo en casos clamorosos y en denuncias de tentativas de traición, existen varios sectores en los cuales actúan para garantizar la seguridad política. Estos sectores son todos los que afectan a aspectos vitales del Estado, como las vías de comunicación¹⁰⁴, las fábricas de armas o la transmisión de mensajes al jefe de losofficia.Su presencia en estos sectores tenía como finalidad sofocar iniciativas de rebelión, pero no de menor importancia era el control del funcionamiento de la administración y de la aplicación de las leyes, uno de los puntos débiles del Estado del Bajo Imperio. La presencia deagentes in rebus-hombres expertos en el funcionamiento administrativo- en puestos de variada responsabilidad debía garantizar el desarrollo eficiente de un trabajo técnico, la inspección administrativa y el control político¹⁰⁵.

Delmaire¹⁰⁶rechaza también la idea tradicional y caricaturesca de espías o de policía secreta; losagentesson mensajeros e inspectores que ejercen abiertamente su actividad, y cada uno de ellos sabe lo que debe hacer en los distintos cargos que desempeña,- son los ojos del emperador, según Libanio(Or.18.140). Sin embargo, algunos abusaron de su situación como mensajeros, como responsables delcursus,en la inspección de barcos, comoprinceps officium,lo que les hizo acreedores de una mala reputación.

A modo de epílogo

Cabría afirmar, en definitiva, a la vista de los abundantes testimonios contenidos en las fuentes romanas, que la conformación de la policía urbana, la policía exterior, la actividad de los delatores, el servicio de espionaje, la guardia pretoriana, o el servicio palatino de seguridad, se presentan como un mosaico variopinto de investigación, al propio tiempo de represión, corrupción, transgresión de facultades ejercitadas, abuso de poder en el ejercicio de las labores legítimamente atribuidas, y al propio tiempo de seguridad jurídica, orden interno, control del aparato del Estado, vigilancia de los enemigos exteriores, que, paradojas y enseñanzas de la historia, nos acercan al panorama que es objeto de reiterada denuncia en los medios de comunicación de nuestro tiempo y en los tribunales de justicia, en relación con espionaje telefónico, programas de escuchas a particulares sin autorización judicial, espionaje en internet, venta de datos de información confidencial, corrupción de agentes de espionaje, etc.

Viejos ecos de conflictos entre el poder político, la legitimidad democrática y la razón de Estado, en el logro de mayores cotas de libertad, seguridad y justicia. Eterno y clásico retorno de problemas, principios e instituciones en el mundo del derecho.

La historia de la humanidad se nos presenta, también en este punto, como un proceso continuado y gradual, con sus hitos, altibajos y retrocesos, en la búsqueda de una regulación que haga compatible la necesaria seguridad de los Estados con el escrupuloso respeto de las libertades civiles y las garantías de los ciudadanos.

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Notas