I.

La falta de una elaboración sistemática y de una terminología abstracta y general que caracteriza la experiencia jurídica romana, también en el campo del derecho administrativo¹, implica que no encontremos en el vocabulario latino un término que se corresponda con nuestro vocablo "funcionario" y que sea capaz de unificar a todos los titulares de los distintos oficios públicos en Roma. En este sentido, ya señaló Stella Maranca que "funcionario" es un término"ignoto alla tradizione letteraria latina, ma con il quale oggi si indicano coloro che nella vita costituzionale romana hanno svolto un'attività pubblica, sulla base della semplice volontà imperíale"².También Cerami sostuvo que "il pensiero giuspubblicistico romano non ci ha lasciato alcuna elaborazione sistematica dell'ufficio in generale, ma solo spunti relativi a singoli uffici o funzioni. L’atomismo concettuale si reflette, peraltro, nel pluralismo terminologico"³;y en la misma línea Brasiello, refiriéndose a la época imperial:"manca la concezione del magistrato, mancano denominazioni nuove e comprensive (segno di deficienza concettuale), tanto è vero che noi stessi non sappiamo trovare una parola che compendi tutti i titolari di cariche"⁴.

II.

Ahora bien, como ya señaló Cerami⁵, el más significativo ejemplo de unificación verbal y conceptual estaría representado, en el ámbito de las estructuras constitucionales de época republicana, por el término"magistratus",el cual deriva a su vez de la palabra"magister"(maestro), como nos refiere Paulo en D. 50.16.57 (59 ed.) señalando que "a aquellos les incumbe el principal cuidado de algunas cosas y deben tener más diligencia y solicitud por aquellas cosas encomendadas que otras personas"⁶.

El vocablo"magistratus"viene así a reducir a unidad a los diferentes tipos de magistraturas republicanas, e incluso Mommsen⁷llegó a considerar como"magistratus"a oficios públicos pertenecientes a estructuras constitucionales diversas como serían elrexen época de la Monarquía, elpríncepsen el Principado o los funcionarios, como elpraefectus urbi,en época imperial.

Asimismo, vemos que la palabra"magistratus"aparece también como un término unificador en una traducción al latín, realizada en 1812 por Johann D. Fuss, de una obra escrita en griego en el siglo vi d.C. por Juan Lido ("περὶ ὰρχὦν τῆς Ρωμαίων πολιτείας";De magistratibus rei publicae romanae")⁸, si bien es posible -Cerami⁹- que el término griego ("ἀρχή";"arjé") utilizado por Lido, tuviese en sí mismo un significado más amplio que el latino"magistratus",ya que el primero al parecer se referiría genéricamente a todo titular de un poder público¹⁰. A este respecto podemos citar la siguiente definición de"arcere"en Festo, L. 14 (v."arcere": "Trahitur autem hoc verbum a Graecorum magistratu, quem illi arjé vocant, in cuius potestate est vel cogere vel prohibere")¹¹.

III.

Por lo que hace al término "funcionario"¹², indicamos que dicha palabra, de origen francés, deriva a su vez de "función" y que, referida a nuestro campo de estudio, la función pública, indicaría a quien ejerce un empleo u oficio público con un contenido u objeto en general predeterminado y al servicio del cumplimiento de un fin público¹³.

El término "función", que proviene a su vez del latino"functio",no fue empleado en el lenguaje de la jurisprudencia romana clásica con el sentido referido anteriormente, si bien era frecuente el uso del verbo"fungi"(desempeñar, ejercer) acompañado de un ablativo(honore, magistratu...)para referir el desempeño de una magistratura o de un cargo público en general, como se recoge en D. 50.1.38.6 (Pap. Iust., 2de const.: Imperatores Antoninus et Verus rescripserunt non minus eos, qui compulsi magistratu funguntur, cavere debere, quam qui sponte officium adgnoverunt),D. 50.2.3.1 (Ulp., 3de off. proc.: ...completo tempore nihilo minus fungí honore vel officiopossít...), o en D. 50.2.7.2 (Paul., 1sent.: Is, qui non sit decurio, duumviratu vel aliis honoribus fungi non potest, quia decurionum honoribus plebeii fungi prohibentur)¹⁴.

En época posclásica y justinianea nos encontramos ya con que el sustantivo"functio"aparece en numerosas ocasiones referido al ejercicio de las funciones públicas desempeñadas por los funcionarios; con este sentido aparece, por ejemplo, en C. Th. 11.22.3(...professionem publicae functionis...), C. Th. 12.1.119 (...publicis inludere functionibus...), o en C. J. 3.25.1(...pro functionibus publicis respondere).

IV.

La carencia de una terminología abstracta y general en este ámbito del derecho público romano no es óbice para que llevemos a cabo un examen de algunos términos y expresiones como son"officium", "honor", "munus"o"dignitas", empleados en el lenguaje de la cancillería imperial y que se corresponden en grandes líneas con nuestros vocablos "cargo público", "oficio" o "competencia". En primer lugar, señalamos que el término"officium"¹⁵es utilizado frecuentemente en las fuentes jurídicas y literarias romanas desde antiguo: el vocablo, que originariamente era sinónimo de deber u obligación moral¹⁶, viene a indicar también a partir del Principado el conjunto de atribuciones o deberes inherentes a un determinado cargo público¹⁷, como se ve, entre otras fuentes, en D. 1.11.1 (Arc. Char.,de off. praef. praet): Breviter commemorare necesse est, unde constituendi praefectorum praetorio officii origo manaverit..., D. 1.18.12 (Proc., 4epist.): Sed licet is, qui provinciae praeest, omnium Romae magistratuum vice et officio fungi debeat..., o D. 1.22.1 (Paul.,de off. ads.): Omne officium adsessoriis, quo iuris studiosi partibus suis funguntur, in his fere causis constat: in cognitionibus postulationibus libellis edictis decretis epistulís.

En las fuentes jurídicas del Principado y del Bajo Imperio se generaliza también el uso del término"officium"con el significado de conjunto de empleados que forma parte delstaffobureaude un funcionario o magistrado superior¹⁸. Con este sentido se recoge"officium"en numerosas constituciones del Código Teodosiano¹⁹, así como en las Novelas posteodosianas²⁰y en el Código de Justiniano²¹, comentando en este sentido Cervenca que'"officium è, inoltre, usato nel senso di complesso diofficialeso díadparitoresin diversi testi d’età classica trasmessici attraverso la Compilazione giustinianea"²².

No obstante, Dell'oro²³puso de manifiesto el diferente uso que los compiladores del Código Teodosiano dieron al sustantivo"officium",el cual es utilizado en las rúbricas del libro I con el significado de conjunto de atribuciones y deberes del funcionario²⁴, mientras que en las constituciones comprendidas entre los títulos V a XXII del mismo libro,"officium"adopta en la mayor parte de las veces el sentido debureau(oficina)²⁵. Ello puede deberse, según la opinión de Cervenca²⁶, a la influencia que en la redacción de las rúbricas del libro I del Código Teodosiano tuvieron los librosde officio²⁷de la jurisprudencia de los siglos II y III dedicados al"officium"entendido como conjunto de deberes o atribuciones de un determinado magistrado o funcionario. Ello demostraría que los títulos de estos libros encuentran una correspondencia, salvo excepciones, con los títulos equivalentes al libro I del Código Teodosiano.

Por otro lado, ha puesto de manifiesto Cerami²⁸que ya en el ámbito de las estructuras constitucionales tardo-republicanas las expresiones"honor", "dignitas"y"munus"adoptan, entre otros, el significado de "cargo público"²⁹. Concretamente,"honor"indicaría cargo en sentido abstracto y aparece recogido en diversas fuentes como sinónimo de magistrado, como vemos, por ejemplo, en I. J. 1.2.7 (…Haec etiam ius honorarium solemus apellare, quod qui honorem gerunt, id est magistratus…) o en D. 50.12.11 (Mod., 9pand.: Si quis ob honorem vel sacerdotium pecuniam promiserit et antequam honorem vel magistratum ineat.)³⁰.En el Bajo Imperio son consideradoshonoreslos oficios más destacados de la burocracia estatal.

El término"dignitas"adopta desde época republicana el significado político-jurídico de cargo u oficio público, y así se habla en las fuentes de"in dignitate esse"(Cic.,Phílípp.,3.9.22) para referir que alguien está investido de un cargo público. En el Bajo Imperio se emplea el término"dignitas",al igual que"honor",para indicar a quienes desempeñan las más altas funciones públicas, existiendo entre ellas uncertus ordo(C. J. 12.1 "dedignitatibus";C. J. 12.8: "Utdignitatum ordo servetur")³¹;en este sentido, De Martino³²nos dice respecto de"dignitas"que"in senso più proprio esso ha lo stesso valore sostanziale che aveva il termínemagistratusnell'antica costituzione, vale a dire cariche pubbliche investite dipotestas"³³.

"Munus"es un vocablo que aparece también cargado de múltiples significados como regalo(donum),carga (onus) o deber(officium):así, en D. 50.16.18 (Paul., 9ed.)se dice:

... la palabra"munus"tiene tres acepciones: primeramente, la de regalo, y de ahí se dice que se dan o envían"munera";en Segundo lugar, la de carga, que, al ser condonada, proporciona una exención, y de ahí que se hable de inmunidad; en tercer lugar, la de deber, de donde que se hable de"munera"militares y que llamemos "muníficos" a algunos militares; así -termina el texto- se habla de "munícipes" porque participan en las cargas municipales³⁴.

La locución"munus publicum"adopta también el sentido genérico de función pública, referida tanto a la actividad de magistrados y funcionarios como alofficium privati hominisdel cual resulta una utilidad pública para los ciudadanos en general³⁵, como se desprende de D. 50.16.239.3 (Pomp.,enchír.):"'Carga pública' es el deber de un particular de contribuir extraordinariamente, por imperio del magistrado, a la utilidad de todos y cada uno de los ciudadanos y a los bienes de éstos"³⁶.

A este respecto el problema de la naturaleza jurídica del"munus publicum"no es extraño a la jurisprudencia clásica, y así Calistrato en D. 50.4.14 pr.-1 (Call., 1de cognit.)contrapone"honor"a"munus"adoptando como criterio diferenciador la"dignitas"³⁷: "Un cargo municipal(honor)es la administración de una ciudad con cierto grado de dignidad(dignitas),bien sea con un gasto o sin necesidad de hacerlo. 1.- Las cargas municipales(munus)son públicas o privadas. Se llama carga pública la que soportamos en la administración de una ciudad con gasto y sin título de dignidad(dignitas)"³⁸.

Modestino distingue también entre"honor"y"munus"en D. 50.4.10 (Mod., 5diff.):"No puede imponerse una carga(munus)distinta al que ya tiene un cargo(honor),pero sí puede ofrecerse un cargo(honor)al que cumple con una carga(munus)"³⁹; e igualmente, Hermogeniano, en D. 50.1.23 pr. (Hermog., 1iur. epít.),dice: "El que alcanza la dignidad senatorial(dignitas)deja de ser munícipe por lo que respecta a las cargas municipales(munus),pero se considera que conserva su ciudadanía de origen respecto de los cargos(honor)"⁴⁰.

Vemos así que la jurisprudencia clásica relega, principalmente, el vocablo"munus"al campo de las prestaciones onerosas (tutela dativa,viarum munitiones, praediorum collationes),mientras que"honor"es reconducido al esquema de laadministratio rei publícae⁴¹.Y en la administración del Bajo Imperio, el término"dignitas",sinónimo de"honor",designará en general el rango elevado de una persona, y en sentido más restringido hará referencia a los oficios más elevados de la burocracia estatal⁴².

V.

A continuación mencionamos otros términos que se contienen en las fuentes de época imperial referidos a la administración pública como son:militia, publicae personae, gubernareoadministrare.

El término"militia"indica en las fuentes posclásicas el servicio militar(militia armata)o civil(militia civilisourbana)de carácter permanente, a diferencia de"dignitas"que, conforme a lo señalado anteriormente, se referiría a los altos cargos de gobierno que son temporales y que no están sometidos a las rígidas normas de la carrera burocrática⁴³. Así, en la nueva terminología administrativa del Bajo Imperio,"miles"no designará únicamente al soldado sino también al titular de toda función o milicia, es decir, al funcionario (San Ambrosio,Serm.7: "Nontantum de iis militantibus scriptura loquitur qui armata militia detinentur, sed quisquis militiae cingulo utitur dignitatis suae míles adscribitur")⁴⁴.

Esta distinción entre"militia"y"dignitas"aparece claramente reflejada en la rúbrica de C. J. 12.33 (34)⁴⁵:Qui militare possunt vel non et de servis ad militiam vel dignitatem adspirantibus et ut nemo duplici militia vel dignitate et militia simul utatur.

Referimos también la expresión"publicae personae"que se encuentra en el lenguaje de la cancillería imperial de la segunda mitad del siglo V con el sentido genérico de personal administrativo, si bien Paulo, como exponente de la jurisprudencia del siglo III d.C., utiliza ya en D. 19.2.56 (Paul.,de off. praef. víg.) "publicae personae"para aludir a los funcionarios públicos:…a publicis personis quorum interest audiendi sunt.⁴⁶.

Dicha expresión,"publicae personae",se recoge en una constitución de León I, del año 472, contenida en C. J. 1.3.31 y que se refiere a lostabularii(notarios) llamados a presenciar la entrega de los bienes de los huérfanos a los encargados de los asilos a título de custodia (...ita videlicet ut praesentibus publicis personis, id est tabulariis,...); aparece también en un procedimiento de Anastasio, mencionado en C. J. 10.19.9.7 (año 476), en donde se designa al personal encargado de la exacción de impuestos (…contra officium praefectorum quam contra praesides provinciarum et eorum officia et contra ceteras publicas personas).Asimismo, entre los años 529 y 531, la citada expresión se encuentra en otras cinco constituciones: C. J. 2.55(56).4.1 (año 529); C. J. 7.7.1.2 y C. J. 8.56(57).4 (año 530); C. J. 6.33.3 y C. J. 7.6.1.2 (año 531). Y se contiene también en I. J. 1.11.3 referida a lostabularii(…id est ut caveat adrogator personae publicae, hoc est tabulario…)y en I. J. 1.20.5, respecto de los magistrados ciudadanos (…vel apud alias publícas personas, id est magistratus...).

Terminamos esta contribución con los términos"gubernare"y"administrare":el primero se emplea también en las fuentes posclásicas y justinianeas referido a la actividad de los funcionarios públicos y se utiliza con el sentido, similar al de"gubernare navem"⁴⁷, de dirigir convenientemente la actividad administrativa hacia un determinado fin, que sería lautilitas communis⁴⁸, como se recoge en Nov. 17praef.(…necessarium tamen… mandata principium ea vocantes, secundum quae oportet eos gubernare administrationes)⁴⁹.

Por lo que hace a la palabra"administrare",ha puesto de relieve Fusco que aparece mencionada en las fuentes de finales de la República referida al ejército("administrare exercítum"⁵⁰,"administrare rem bellícam"⁵¹, "administrare ímpería"⁵²), y que todavía en D. 3.2.2.1 (Ulp., 6 ed.) se dice que el que se encuentra al mando de un ejército que se le ha confiado"legiones administrat".A finales de la República se produce una evolución en el lenguaje político romano que se refleja también en la utilización del término "administrare", el cual comienza a utilizarse referido a lares publicacon el sentido de gestionar, cuidar o guiar la cosa pública. Es significativo a este respecto el pasaje comprendido en Cic., Verr., 2.1.34 en el que se dice:magistratuum gerendorum et rei publicae administrandae⁵³.

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Notas