INTRODUCCIÓN

La historia de la contratación pública colombiana ha sido un tema especialmente descuidado por parte de los juristas¹, como lo demuestra la inexistencia de algún estudio profundo sobre el tema, por lo que se presenta un grave desconocimiento de las instituciones contractuales, por ejemplo, en cuanto a sus orígenes, sus fundamentos teóricos o su evolución. Esto se materializa en fuertes vacíos de información que no permiten entender el modelo contractual desde una perspectiva histórica rigurosa y ha contribuido a que en la actualidad se tenga un régimen de contratación profundamente disperso, complejo y con graves discrepancias sobre su conveniencia. Esta tendencia en la actualidad se mantiene en los principales textos de contratos como los de Benavides², Matallana Camacho³, Palacio Hincapíe⁴, Guecha Medina⁵, Dávila Vinueza⁶y Duque Botero⁷. Así, la doctrina colombiana no ha abordado el tema histórico y, en general, en los pocos casos que lo hace, a veces se remonta a antecedentes puntuales del siglo XX y, en otros textos, la explicación tan solo tomando como punto inicial el Decreto 222 de 1983. Del mismo modo, los grandes autores de derecho administrativo, al abordar el tema, tampoco hacen un análisis riguroso sobre la historia de la contratación pública en Colombia, por ejemplo, Vidal Perdomo⁸, Diego Younes⁹, Rodríguez Rodríguez¹⁰, Santofimio Gamboa¹¹y Arenas Mendoza¹². A partir de esto, resulta necesario explorar la historia de la responsabilidad contractual colombiana, iniciando por constatar la existencia de responsabilidad en los diarios oficiales de la época, de esta forma encontrar sentencias que sirvan de prueba de la longevidad de los contratos estatales en nuestro país.

El presente trabajo de investigación emplea un método histórico-jurídico inductivo con el propósito de explicar una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de las postrimerías del siglo XIX. Se pretende hacer un aporte a los desarrollos históricos del contrato estatal e invitar a futuras investigaciones sobre la materia, en la medida en que se observa un grave vacío de información en materia contractual en Colombia. Asimismo, se busca demostrar que en el siglo XIX existieron figuras contractuales que se mantienen en nuestro régimen vigente, tales como la contratación administrativa, algunos requisitos de los contratos, la concesión, las formas de su terminación, las cláusulas exorbitantes, la declaración de caducidad, la posibilidad de dirigirse por acción civil contra los funcionarios y las procedentes indemnizaciones en casos de incumplimientos o extralimitaciones en las potestades públicas de la rama ejecutiva. Con base en estas premisas, se evidencia también la necesidad de estudiar las variaciones que han tenido los modelos de contratos públicos en Colombia, con el fin de contribuir a la formación de un sistema armónico de contratación estatal. Para esto, se requiere lograr tanto una aproximación estricta a su base teórica como conocer las principales decisiones que se han tomado, en más de ciento veinte años de historia.

Siguiendo a Juan Carlos Henao, la responsabilidad extracontractual en Colombia tiene sus primeros desarrollos en el siglo XIX, donde a pesar de no existir una cláusula general, sí se presentaron interesantes avances sobre responsabilidad en normas jurídicas que establecieran obligaciones a cargo del Estado¹³. En el mismo sentido, como lo destaca Ramiro Saavedra:

Es desde esta perspectiva que deben examinarse los reconocimientos hechos por los tribunales a lo largo del siglo XIX. No como un antecedente del principio de responsabilidad patrimonial del Estado, sino como una expresión de los principios del individualismo liberal, para el que el derecho de propiedad tenía fundamental, tal como se expresó en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, y quedó incorporado en el artículo 15 de la Constitución de Rionegro¹⁴.

En este orden de ideas, la historia de la responsabilidad estatal en Colombia surge a partir del pensamiento liberal, plasmado en la Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863, donde se introducen los dos pilares fundamentales de esta ideología: la forma de Estado Federal y el reconocimiento de los derechos individuales. De esta forma, coexisten la Constitución de Rionegro, las constituciones estaduales, los códigos civiles nacionales con las normas propias de otros estados donde se reconocer los derechos individuales y, sobre todo, para el tema que nos ocupa, una muy amplia protección del derecho de propiedad.

De este modo, se debe precisar que la Constitución de 1863 es la norma fundamental que fortalece los derechos individuales, abordando el tema en el "Capítulo 2. Bases de la Unión", exactamente en la "Sección segunda. Garantía de los derecho individuales", en el artículo 15, conformado por 16 numerales y reconociendo el derecho de propiedad en su numeral 5.

Los lineamientos en materia del derecho de propiedad se mantendrán en la Constitución de la República de Colombia 1886 y también se desarrollarán ampliamente en el Código Civil de 1887 (que pone en vigencia a nivel nacional el Código de la Unión de 1873), que entrará a regir la contratación colombiana, incluyendo la aplicable a los contratos de derecho público.

Con el fin de enriquecer el debate sobre la necesidad de realizar una reconstrucción histórica de la responsabilidad contractual estatal, se retoma la decisión del 20 de octubre de 1898 de la Corte Suprema de Justicia, que es una sentencia hito o, al menos, un eslabón importante para conocer esta interesante materia. No obstante, se debe advertir que esta providencia ha sido citada por Ricardo Hoyos¹⁵, Juan Carlos Henao¹⁶, Jairo López Morales¹⁷, Gustavo Quintero¹⁸y Hugo Arenas¹⁹, quienes la reconocen como un antecedente en materia de responsabilidad extracontractual estatal en Colombia; sin embargo, el contenido no ha sido explicado desde la responsabilidad contractual del Estado, por lo que constituye un enfoque novedoso que invita a futuros estudios doctrinarios y, por qué no, judiciales.

La decisión de la Corte Suprema de Justicia en la que condena al Estado colombiano surge como respuesta a unos hechos atípicos como resultado de la declaración de guerra, que permiten la expedición de un decreto que da por terminado, por medio de la declaración de caducidad, un contrato de concesión de obra pública y, posteriormente, es adjudicado a otros particulares. Para conocer el contexto en que se produce esta providencia es necesario hacer una breve referencia tanto a las condiciones históricas como jurídicas que la originaron; es decir, hacer una presentación sobre la normatividad aplicada, las características del juez que profirió la sentencia y una breve referencia a las guerras civiles que ocurrieron en ese tiempo. Con base en lo antedicho, el presente artículo se subdivide en: el pensamiento liberal y el derecho de propiedad como fundamento jurídico de las primeras decisiones en materia de responsabilidad contractual del Estado en Colombia (1) y la sentencia hito de la Corte Suprema de Justicia del 20 de octubre de 1898: responsabilidad estatal contractual por declaratoria de caducidad (2).

1. EL PENSAMIENTO LIBERAL Y EL DERECHO DE PROPIEDAD COMO FUNDAMENTO DE LAS PRIMERAS DECISIONES EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO

Este apartado, que realiza una presentación tanto histórica como jurídica, permite entender el proceso de configuración de la responsabilidad estatal contractual y la manera en que se materializó en la sentencia del Corte Suprema de Justicia de Colombia del 20 de octubre de 1898. Para esto, es necesario recordar que las ideas liberales permitieron la defensa de los derechos individuales, incluyendo el de propiedad, que es fundamental para la creación de la responsabilidad estatal tanto contractual como extracontractual. Así, se puede observar cómo la ideología liberal plasmada en las constituciones, principalmente la de 1863, va a servir de fundamento para el reconocimiento de responsabilidad estatal y la expedición de diversos códigos nacionales y estaduales que permitirán la protección efectiva del derecho de propiedad de las personas.

Estos lineamientos se mantendrán en la Constitución Política de la República de Colombia, que se construye teniendo como uno de sus pilares fundamentales el derecho de propiedad, como lo demuestra el gran número de artículos que hacen referencia al tema. Así mismo, se debe observar que el proceso de codificación en Colombia, que se intensifica en tiempos de las constituciones federales, tendrá aportes que continuarán vigentes después de la Constitución de 1886. Por ejemplo, el Código Civil de la Unión de 1873 será el elegido como Código Civil del territorio nacional a partir de 1887 y es el vigente en la actualidad en Colombia. Con base en lo anterior, corresponde hacer referencia a los siguientes puntos: el pensamiento liberal y el derecho de propiedad en la Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863 (1.1); el derecho de propiedad en la Constitución política de 1886 (1.2) y el proceso de codificación que desemboca en el Código Civil colombiano de 1887 (1.3).

1.1. El pensamiento liberal y el derecho de propiedad en la Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863

En Colombia existió un periodo conocido como el de la hegemonía liberal²⁰, que se desarrolló de 1849 a 1885, es decir, desde la introducción del pensamiento liberal y la constitución del dicho partido político, hasta la expedición de la Constitución Política de la República de 1886. Durante este lapso se pronunciaron tres normas fundamentales de corte liberal que fueron las de 1853, 1858 y 1863. El pensamiento liberal se desarrolla con base en dos premisas fundamentales, que son la forma de Estado federal y la garantía de los derechos individuales, los cuales logran su máxima expresión en la Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863²¹.

Durante la vigencia de la Constitución de 1853²², el federalismo en Colombia comenzó a materializarse claramente a partir de 1855, con la declaración de independencia del Estado Soberano de Panamá, y en consecuencia, los demás estados soberanos reproducen este modelo con la finalidad de lograr un mayor grado de autonomía, con lo que comenzó a desaparecer el modelo centralista.

Al perder vigencia la primera constitución liberal, por el surgimiento de los estados soberanos, es necesaria la expedición de la segunda Constitución en 1858²³, que fortalece el modelo federal, y por esta los estados soberanos tenían la facultad de hacer leyes y sus propios códigos civiles, y, por ejemplo, desarrollan los temas de derecho de propiedad y de responsabilidad contractual. Así, como lo recuerda Fernando Mayorga:

Los Códigos Civiles de Cauca, Santander y Cundinamarca empezaron a regir durante la vigencia de la Constitución de 1858, surgida, como ya vimos, como "consecuencias de las variaciones hechas en la organización política de la Nueva Granada por los Actos Legislativos que han constituido en ella ocho Estados Federales […]". Con respecto a la posibilidad de los Estados de legislar en aquellas materias no atribuidas al gobierno central no se hizo, como era de esperarse, ninguna variación en el nuevo ordenamiento constitucional²⁴.

Esta segunda norma fundamental de 1858, de corte liberal, tiene una vigencia también corta debido a la guerra de 1860 a 1861²⁵, en la que resulta victorioso Tomás Cipriano de Mosquera²⁶, jefe supremo del Estado Soberano del Cauca, al lograr entrar a Bogotá, declararse presidente transitorio y suscribir el pacto de la Unión²⁷. A partir de este acuerdo se origina la Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863, que reúne los nueve estados soberanos y que fue expedida por setenta representantes de cada uno de los nueve estados, en la población de Rionegro, ubicada en el Estado Soberano de Antioquia²⁸; sin embargo, "sus miembros fueron electos por voto directo, pero dada la situación política, únicamente entre los candidatos del liberalismo"²⁹. En consecuencia, queda consagrada "la orientación liberal clásica en todos los órdenes"³⁰.

La Constitución de 1863 contenía 93 artículos divididos en 13 capítulos, en donde se demuestra que "la preocupación de los constituyentes de Rionegro se centró en dos puntos fundamentales: ilimitada autonomía para los estados que conformaban la Unión, y el carácter absoluto de los derechos y libertades individuales³¹. El pensamiento liberal se manifestará en la Constitución de 1863 en la garantía de los derechos individuales, desarrollada en el artículo 15 que se divide en 16 numerales, específicamente el derecho de propiedad queda establecido en el numeral 5, con la siguiente redacción:

5.°. La propiedad, no pudiendo ser privados de ella, sino por pena o contribución general, con arreglo a las leyes, o cuando así lo exija algún grave motivo de necesidad pública, judicialmente declarado y previa indemnización. En caso de guerra la indemnización puede no ser previa, y la necesidad de la expropiación puede ser declarada por autoridades que no sean del orden judicial. Lo dispuesto en este artículo no autoriza para imponer pena de confinación en cada caso³².

Este artículo donde se establece el derecho de propiedad en Colombia será el fundamento de las sentencias sobre responsabilidad estatal que elaborará la Corte Suprema Federal, pensamiento que se mantendrá en las posteriores decisiones de la Corte Suprema de Justicia. Adicionalmente, en materia de fuentes jurídicas, se debe retomar la historia de la Codificación Civil en Colombia y para esto, transcribir las ideas de Fernando Mayorga, quien explica:

Durante la vigencia de la Constitución de 1863 el proceso codificador continuó. En 1863, 1864 y 1866 respectivamente, los estados de Boyacá, de Antioquia y del Magdalena adoptaron, con algunas modificaciones, el Código Civil de Cundinamarca. Cupo a Agustín Núñez redactar el Código Civil para los territorios a cargo del gobierno de la Unión, para lo cual tomó como modelo el vigente en el Estado Soberano de Santander desde 1860, al cual introdujo algunas modificaciones de importancia. Tras su aprobación por Ley 84 de 1873, comenzó a regir en los territorios de la jurisdicción de la Unión el 1.° de enero de 1876³³.

El proceso histórico continuará marcado por las diferencias políticas entre los conservadores (aliados con la iglesia católica) y los liberales, por lo que entre los hechos más relevantes hay que destacar: primero, la guerra³⁴civil de 1876-1877, en la que triunfaron los liberales³⁵; segundo, el gobierno del presidente Núñez, que inicia el 8 de abril de 1880³⁶; tercero, la guerra de 1884-1885; y cuarto, la muerte de la Constitución conservadora³⁷, católica y centralista de 1886³⁸. Así, se debe tener presente que en la guerra civil de 1876-1877 triunfaron los liberales; mientas que en la confrontación de 1884-1885 se impusieron los conservadores.

1.2. El derecho de propiedad en la Constitución política de 1886

Al terminar la guerra civil de 1884-1885, los representantes de los antiguos nueve estados soberanos (Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá, Santander y Tolima) se reunieron para expedir una nueva constitución. Su intención primordial era restablecer el orden en Colombia o regenerar el país, combatiendo la desorganización en que lo había dejado el pensamiento liberal de los años anteriores³⁹.

La ideología imperante fue la del Partido Conservador, consagrando una forma de Estado central y reconociendo la religión católica como la oficial. De este modo, se restablece el centralismo en Colombia y se fortalece el catolicismo recuperando algunos privilegios que había perdido durante el periodo de gobierno de los liberales. Sobre el tema de la responsabilidad patrimonial del Estado, se debe comenzar por recordar que en el título III, "De los derechos civiles y garantías sociales", aparecen los principales artículos que sirvieron como fundamento para el reconocimiento de la responsabilidad del Estado por parte de la Corte Suprema de Justicia, los cuales dependiendo del caso concreto eran citados por el juez. Los artículos más utilizados como fundamento fueron el 19, 20, 31 y 32, por lo que se debe hacer una breve referencia a estos.

El artículo 19 reconocía diversos tipos de derechos liberales a los ciudadanos, como la vida, la honra y los bienes, dando una gran importancia al derecho de propiedad. Así mismo, precisaba que las autoridades de la república eran las encargadas de proteger a las personas y asegurar el respeto de sus derechos, incluyendo los naturales. A continuación, el artículo 20 determinó tanto la responsabilidad de los particulares como la de los funcionarios públicos, estableciendo que los segundos serían responsables por la infracción de las normas, por la extralimitación de funciones y por la omisión en el ejercicio de estas. Así, se da un fundamento constitucional a la responsabilidad de los funcionarios públicos, creando la posibilidad de responder tanto por sus acciones como por omisiones, por lo que quedan incluidos los regímenes de responsabilidad patrimonial contractual y extracontractual. Adicionalmente, el artículo 31 desarrolla la protección de los derechos adquiridos en condiciones normales o tiempos de paz, explicando que prevalece el interés público sobre el particular, pero esto no debe entenderse que se puedan irrespetar los derechos de las personas y que en caso de ser afectados se deben indemnizar por parte del Estado. El artículo 32 explica el régimen de la propiedad, explicando que en tiempos de paz el particular solo puede ser privado de su propiedad en unos casos puntuales y siguiendo los lineamientos legales. Se requerirá, en todo caso, de graves motivos de utilidad pública, con lo que supera el criterio de necesidad pública de la Constitución de 1863. Por último, el artículo 33 incorpora el régimen de la propiedad privada en los casos extraordinarios de guerra, sosteniendo que en estos casos se puede expropiar por orden no judicial y sin previa indemnización, con el fin de que el inmueble sea ocupado para las necesidades propias de la confrontación, y en su párrafo final establece que la nación será responsable por las expropiaciones. Con base en estos artículos, continuará la construcción de la responsabilidad estatal patrimonial en el siglo XX y será el marco normativo tanto para el ejercicio del poder legislativo como de la potestad reglamentaria.

1.3. El proceso de codificación que desemboca en el Código Civil colombiano de 1887

La codificación o recopilación de normas fue un fenómeno que se dio en los países europeos de tradición jurídica escrita con el propósito de organizar sus fuentes de derecho y así hacer mucho más simple su aplicación por los operadores jurídicos. De este modo, citando a Fernando Mayorga:

La codificación fue un fenómeno europeo: todos los países de la Europa continental codificaron su derecho en el siglo XIX. Prusia, Austria y Francia fueron los países donde se elaboraron los primeros códigos. De entre ellos, el Code Civil francés de 1804, elaborado bajo el poder personal de Napoleón, tuvo enorme influencia sobre los posteriores. En él se consagraron, entre otros principios caros a la burguesía, el derecho a la propiedad concebido como emanación "natural" de la persona y la seguridad más absoluta para su disfrute; la defensa de la institución familiar, nuclear y urbana, construida en torno del matrimonio entendido como contrato laico y disoluble; y el principio de la autonomía de la voluntad para crear compromisos jurídicos obligatorios y, dentro de ciertos límites, para revocarlos⁴⁰.

Estos códigos traspasaron al derecho indiano y, después de la independencia, continuaron su desarrollo adquiriendo una gran importancia al fortalecerse las ideas liberales en Colombia. Durante la forma de Estado federal el derecho de propiedad se desarrolló legislativamente en los códigos civiles elaborados en cada estado, incluyendo los denominados territorios nacionales. La normatividad que se adoptó se denominó el "Código de la Unión" y se aprobó por medio de la Ley 84 de 1873, sancionada por el presidente Murillo Toro⁴¹, y entró en vigencia por el Decreto 41 del 28 de enero de 1876.

Al pasar del sistema federal a un Estado unitario, fue necesaria la adopción del Código Civil de 1887⁴², el cual estaba basado en el Código de la Unión de 1873. Dicho Código será el principal sustento de las decisiones de la Corte Suprema de Justicia en materia de responsabilidad extracontractual del Estado, al ser adoptado como legislación sobre todo el territorio en virtud de la Ley 57 de 15 de abril de 1887.

En consonancia con la Constitución de 1886, el Código Civil colombiano defendía el derecho de propiedad privada, concibiéndolo como "el derecho real en una cosa corporal para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra ley o derecho ajeno"; con lo cual, el propietario era titular de una serie de prerrogativas sobre sus bienes, que eran defendidas por el Estado. En este orden de ideas, el Estado debía garantizar la protección de la propiedad de los particulares y si ocurriese cualquier violación o daño a la propiedad, tendría que ser indemnizada por su causante.

Las decisiones en materia de responsabilidad, como se verá más adelante, se fundamentaron principalmente en los artículos 2341, 2347, 2349 y 2352 del Código Civil de la República de Colombia.

En cuanto a la responsabilidad contractual estatal, se hace referencia al régimen general de los contratos y particularmente, para los casos como el que se estudia es este escrito, se hace mención a los artículos 2053 a 2062, que hablan de los contratos de confección material incluyendo los temas relacionados con perfeccionamiento, ejecución, terminación, los casos de incumplimiento y la indemnización si es procedente.

Se debe hacer una mención específica al artículo 2056, que habla de la indemnización por incumplimiento contractual y que es el fundamento de muchas de las decisiones que se realizan sobre responsabilidad contractual del Estado. Este artículo está establecido en el "Capítulo 8. De los contratos para la confección de una obra material", específicamente precisa:

Artículo 2056. Habrá lugar a reclamación de perjuicios, según las reglas generales de los contratos, siempre que por una o por otra parte no se haya ejecutado lo convenido, o se haya retardado su ejecución. Por consiguiente, el que encargó la obra, aún en el caso de haberse estipulado un precio único y total por ella, podrá hacerla cesar, reembolsando al artífice todos los costos, y dándole lo que valga el trabajo hecho, y lo que hubiera podido ganar en la obra.

Como se puede observar, el Código Civil colombiano es un texto que está redactado con base en el pensamiento liberal y marcadamente al derecho de la propiedad privada, para garantizar el intercambio comercial de los propietarios por medio de contratos y al no existir normas especiales para el derecho público, la autonomía de la voluntad será el fundamento para la responsabilidad contractual del Estado y las potestades excepcionales serán excepcionales.

En este orden de ideas, se debe tener presente que el Código Civil de 1887 (cuando se adoptó de manera permanente el Código Civil de la Unión de 1873, con una marcada ideología liberal) será uno de los elementos principales con los que cuenta la Corte Suprema de Justicia para solucionar los conflictos contractuales entre el Estado y los particulares, y parte del ordenamiento jurídico vigente al momento al tomar la decisión emitida en la Sentencia del 20 de octubre de 1898 y, de este modo, algunos de sus artículos son los que son analizados para evaluar los hechos del caso concreto.

2. UNA SENTENCIA HITO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DEL 20 DE OCTUBRE DE 1898: RESPONSABILIDAD ESTATAL CONTRACTUAL POR DECLARATORIA DE CADUCIDAD

Al terminar el período de hegemonía liberal en Colombia desaparece la Corte Suprema Federal y, en consecuencia, la Corte Suprema de Justicia entrará a encabezar la jurisdicción ordinaria o civil; su régimen estará contenido en la propia Constitución de la República de Colombia de 1886.

La norma fundamental en el artículo 60 ubicado en el "Título V. De los poderes nacionales y del servicio público", le otorga funciones jurisdiccionales así: "Artículo 60. Ejercen el poder judicial la Corte Suprema de Justicia, los Tribunales Superiores de Distrito, y demás tribunales y juzgados que establezca la ley. El Senado ejerce determinadas funciones judiciales"⁴³. Adicionalmente, el título XV. "De la Administración de justicia" desarrolla el tema de la Corte Suprema de Justicia, fijando como miembros siete magistrados vitalicios, salvo sentencia judicial por mala conducta. Los requisitos de postulación eran los siguientes: a) ser colombiano de nacimiento; b) ser ciudadano en ejercicio; c) ser mayor de 35 años; y d) haber sido magistrado de alguno de los tribunales superiores, haber ejercido con buen crédito la profesión de abogado o haber sido profesor de derecho en un establecimiento público por más de cinco años.

El artículo 151⁴⁴de la Constitución de la República de Colombia de 1886 establece las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia y, particularmente, precisa que en materia de responsabilidad contractual estatal tendrá la competencia tanto al conocer de los litigios en que haga parte la nación como por los recursos de casación. Del mismo modo, su competencia se podrá fundamentar en leyes especiales sobre la materia, por ejemplo, la Ley del 15 de mayo de 1860 que establece el procedimiento que deben cursar las causas civiles⁴⁵.

Una vez mencionados los principales aspectos tanto de competencia como procesales, es necesario retomar el contenido de la decisión la Corte Suprema de Justicia del 20 de octubre de 1898, de la que el propio Juan Carlos Henao destaca su importancia sosteniendo:

es excepcional en la medida en que no se apoya sobre norma concreta que prevea la indemnización, merece un comentario especial: la jurisprudencia empieza desde el siglo XIX a sentar principios generales de responsabilidad. En el evento se trataba de la caducidad de un contrato de concesión de privilegio de construcción de un mercado público en la ciudad de Colón (Panamá), para sacarlo a licitación y adjudicarlo a otras personas, apoyándose para ello en la expedición ilegal de un decreto. La referencia a normas generales y el salvamento de voto que contiene la decisión permiten pensar que desde el siglo XIX en Colombia la posibilidad de obtener indemnización de perjuicios por fuera de una norma que expresa y concretamente así lo ordenara⁴⁶.

Reconocida la competencia de la Corte Suprema de Justicia de Colombia en los casos contenciosos en que haga parte la nación, incluyendo los de responsabilidad contractual, es importante centrarse en el estudio de la relevante sentencia del 22 de octubre de 1898, por lo que a continuación se realizará la presentación de los principales puntos de la providencia, específicamente en los temas de: los hechos de la sentencia (2.1 ); los argumentos y la decisión (2.2); y los salvamentos de voto de los magistrados Carmelo Arango y Baltasar Botero (2.3).

2.1. Los hechos de la sentencia del 22 de octubre de 1898

La sentencia se originó con la demanda ordinaria interpuesta ante el Tribunal Superior de Cundinamarca el 18 de junio de 1895, con motivo de la violación de un contrato sobre privilegio para la construcción de un mercado público en la ciudad de Colón, en el Estado Soberano de Panamá, el monto que solicitaban los actores era de $250.000 en moneda del país.

El contrato celebrado entre los señores Benjamín Ruiz y Carlos Abrahams con el alcalde del Municipio de Colón, el 23 de noviembre de 1891, tenía por objeto la construcción de un mercado público en aquella ciudad. Dicho contrato cumplió con todas las formalidades legales exigidas para la época, es decir: a) la autorización de la Municipalidad; b) elevado a escritura pública; y c) aprobación por una ley de la Asamblea de Panamá.

El acuerdo de voluntades establecía que la Municipalidad de Colón se comprometía únicamente a entregar a los concesionarios media hectárea de terreno debidamente terraplenado, de las zonas que el gobierno tenía destinada para la construcción de establecimientos públicos y/o edificios. Del mismo modo, otra cláusula estipulaba un privilegio por 25 años en favor de los concesionarios de recibir las utilidades (excepto un 10% que le correspondía al municipio) y trascurrido este lapso, tanto la obra como las utilizadas pasarían a ser bienes de dominio público.

Los contratantes realizaron todos los estudios necesarios, contrataron personal para adelantar los trabajos y solicitaron en varias ocasiones el terreno a las autoridades públicas para poder iniciar los trabajos; sin embargo, el gobierno de la ciudad de Colón nunca entregó el predio requerido y el tema se complicó por el surgimiento de la guerra de 1885, que trastocó todo el orden público en los Estados Unidos de Colombia.

Para tratar de conjurar la crisis, se nombró como jefe Civil y Militar del Departamento de Panamá al general Miguel Montoya, quien declaró por medio del Decreto del 19 de septiembre de 1885 que se terminaba el contrato y que se podía proceder a la adjudicación de un nuevo contrato, el que se celebró entre la Gobernación de Panamá y Julio Vengoechea el 25 de enero de 1886. Así, con base en los artículos 2053 a 2062 del Código Civil (que consagran los principios que informan los contratos para la confederación de una obra material) y otros artículos, sobre el tema de los efectos de las obligaciones, expropiaciones y el contrato de arrendamiento, el demandante estima que:

Los perjuicios se hacen consistir en la cantidad que se dice pagó Abrahams a Ruíz por los derechos que éste tenía en la empresa; el valor de los honorarios y demás gastos hechos en los trabajos preparatorios para dar principio a la obra, y en las gestiones administrativas anteriores y posteriores al contrato, y en las utilidades que los concesionarios hubieran podido obtener del privilegio⁴⁷.

A partir de esto se surtió el trámite procesal de juicio ordinario ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, entidad que decidió el 28 de octubre de 1896 lo siguiente:

En consecuencia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se declara que los perjuicios que se demandan, si los hay, no es responsable la Nación, y que está probada la excepción perentoria propuesta, por fundarse esta en las mismas causas que sirven de base, en parte, a la resolución procedente⁴⁸.

Ante esto, la parte demandante controvirtió este fallo por medio del recurso de apelación para acudir en segunda instancia a la opinión de la Corte Suprema de Justicia de Colombia, cumpliendo con todos los requisitos exigidos por lo cual el máximo tribunal entró a analizar el caso objeto de estudio.

Se debe recordar que la decisión fue elaborada por la Corte Suprema de Justicia principalmente con base en la Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863 y con el Código Civil de la Unión de 1876; puesto que, esta normatividad, junto con otras normas sectoriales, es la que origina una jurisprudencia uniforme en materia de responsabilidad estatal por daños causados como consecuencia de las guerras civiles vigente al momento de los hechos. Adicionalmente, el Máximo Tribunal de la Jurisdicción Civil u Ordinaria recurrirá tanto a la Constitución de la República de Colombia de 1886 como al Código Civil de 1887 por ser las reglas más actualizadas sobre la materia en la fecha de la decisión. En todo caso, al analizar la jurisprudencia de la época, Juan Carlos Henao explica: "los jueces se apoyaban sobre las normas legales que permitían imponer obligaciones al Estado, aunque también iniciaban la construcción de los principios generales establecidos por el Código Civil para ser aplicados al Estado"⁴⁹. Adicionalmente, se debe destacar que la responsabilidad estatal de la época se basaba en la responsabilidad del funcionario, puesto que como lo recuerda Gustavo Quintero: "Se trataba de un ejercicio de semejanzas entre las personas físicas y las morales porque el Código Civil colombiano nada dice de la responsabilidad de estas últimas"⁵⁰. En el caso concreto, se debe destacar que la demanda se basa tanto en los artículos 31 y 32 de la Constitución de 1886 como en los correspondientes a la confección de obra material y de las obligaciones que aparecen el Código Civil colombiano de 1887.

2.2. Los argumentos y la decisión

Siguiendo los lineamientos constitucionales, la Corte Suprema de Justicia estaba conformada por siete magistrados, quienes para la sentencia objeto de estudio eran: Luis M. Isaza, Abraham Fernández de Soto, Carmelo Arango M., Baltazar Botero Uribe, Jesús Casas Rojas, Otoniel Navas y Lucio A. Pombo.

A continuación, se transcribirán los principales argumentos de la Corte Suprema de Justicia en los que sostiene la existencia de la responsabilidad estatal. De esta manera, el más alto tribunal judicial colombiano, en algunos de los apartes de la sentencia del 20 de octubre de 1898, sostuvo:

Por virtud de las circunstancias excepcionales en que se encontraba el Estado Soberano de Panamá, en donde el régimen constitucional había sufrido sustanciales alteraciones, el Gobierno decidió someterlo a la autoridad directa de la Nación, con el objeto de que ésta interviniera en su administración y Gobierno. Suprimida así la autoadministración que este Estado ejercía conforme a la Constitución de 1863, quedó de hecho bajo el imperio del Gobierno general, que tomó a su cargo la dirección de los asuntos que correspondían antes a la vida interior de dicha sección. En consecuencia, el Jefe Civil y Militar Montoya, al expedir el Decreto número 24, de 19 de septiembre de 1895, por el cual declaró caducado el contrato celebrado por la Municipalidad de Colón con Abrahams y Ruiz, sobre la construcción de un mercado en esa ciudad, obró como como agente de la Nación y no como representante del Estado de Panamá, que había sustituido por aquella, de donde se deduce que no procede en este caso la distinción entre las diversas esferas administrativas, unidas por el vínculo de la jerarquía, que existe entre las secciones y el Gobierno nacional, por razón de las funciones que a las unas y al otro incumben dentro de su respectiva potestad.

[…] La responsabilidad que pretende exigirse de la Nación en este caso, proviene de que el Jefe del Departamento, nombrado por el Presidente de la República obró no solo sin facultades legales para poner término al contrato, sino también de que el fundamento expuesto por el Jefe Civil y Militar, General Montoya, para adoptar esa medida, no es exacto supuesto que los contratistas Abrahams y Ruiz no podían principiar la construcción del mercado mientras no se les entregara por la Municipalidad de Colón la media hectárea del terreno terraplenado o en estado de recibir las construcciones especificadas en el contrato, deber que el Cabildo de Colón no había cumplido, porque era la Compañía del Ferrocarril de Panamá quien debía ejecutar el terraplén y entregar el terreno al Distrito para que esto lo pusiera a disposición de los concesionarios del mercado. No estando, pues, estos en mora de cumplir aquello a que estaban obligados, pues según el artículo 12 del contrato, los concesionarios debían comenzar la construcción del edificio después de diez meses de aprobado dicho contrato por la Municipalidad y cumplido por esta el compromiso de obtener del Gobierno del Estado y ceder a Carlos Abrahams y B. Ruiz la mitad de la hectárea de terreno perfectamente terraplenado que el Gobierno de la Unión había cedido al Estado, y concluir la construcción dentro del término de dos años después, no hubo razón para declarar caducado el contrato, como lo hizo el Jefe Civil y Militar de Panamá, fundándose en que habían trascurrido más de un año después de terminados los plazos concedidos a los concesionarios para la conclusión de la obra. Es indudable que al ejecutar el Jefe Civil y Militar de Panamá el hecho que es materia de este juicio, causó lesión o violó derechos legítimamente adquiridos por Abrahams y Ruiz, y estos o sus sucesores, tiene acción para que se les indemnice del daño causado, conforme a los artículos 2341 y 2347 del Código Civil […]. La responsabilidad del Estado en todo tiempo, pero especialmente en época de guerra civil por los actos ejecutados por sus agentes, es un principio de derecho público reconocido universalmente, y los citados artículos 2341 y 2347 del Código Civil, lo establecen de una manera indudable. Siendo el Estado una persona jurídica, y habiendo obrado en el caso en cuestión el agente del Gobierno en virtud de facultades generales y extraordinarias, conferidas por el mismo Gobierno para el régimen del departamento, no puede desconocerse que los actos del agente, comprometieron la responsabilidad civil del comitente, que obraba en nombre de aquel y en ejercicio de la autoridad que se le había dado, pues de otro modo, es decir, sin la fuerza pública que tenía a su disposición y la autoridad de que estaba revestido, no habría podido ejecutar aquel hecho en términos que surtiera, como surtió el efecto que se propuso, cual fue desposeer a los concesionarios del contrato de privilegio, sacarlo a licitación y adjudicarlo a otras personas⁵¹.

El caso concreto, la Corte Suprema de Justicia tuvo que analizar diferentes temas dentro de este contrato, como la legalidad la declaración de caducidad, si era procedente la indemnización y si debía asumirla por el nuevo país o continuaría siendo obligación del gobierno colombiano. Entre sus consideraciones está el reconocimiento del Gobierno colombiano por las actuaciones de sus agentes, puesto que a pesar de que ya el Estado era reconocido como persona jurídica, la responsabilidad surgía por que el agente actuaba en nombre de la nación y por los poderes otorgados por esta, fue que pudo causar el daño a los concesionarios, específicamente afirmó:

La responsabilidad del Estado en todo tiempo, pero especialmente en época de guerra civil por los actos ejecutados por sus agentes, es un principio de derecho público reconocido universalmente, y los citados artículos 2341 y 2347 del Código Civil, lo establecen de una manera indudable. Siendo el Estado una persona jurídica, y habiendo obrado en el caso en cuestión el agente del Gobierno en virtud de facultades generales y extraordinarias, conferidas por el mismo Gobierno para el régimen del departamento, no puede desconocerse que los actos del agente, comprometieron la responsabilidad civil del comitente, que obraba en nombre de aquel y en ejercicio de la autoridad que se le había dado, pues de otro modo, es decir, sin la fuerza pública que tenía a su disposición y la autoridad de que estaba revestido, no habría podido ejecutar aquel hecho en términos que surtiera, como surtió el efecto que se propuso, cual fue desposeer a los concesionarios del contrato de privilegio, sacarlo a licitación y adjudicarlo a otras personas⁵².

Siguiendo a Ramiro Saavedra, al realizar algunos comentarios de la sentencia en comento, se puede concluir que: "El proceso de consolidación de la responsabilidad estatal en la jurisprudencia de la Corte pasó por la formulación de varias doctrinas, todas ellas basadas, como acaba de verse, apoyadas en la noción de culpa consagrada en el título XXXIV artículos 2341 y 2347 del Código Civil"⁵³.

Por último, se debe traer a colación la decisión del Alto Tribunal colombiano que en la parte resolutiva de la sentencia del 20 de octubre de 1898 estableció:

No queda duda, como se ha visto, de que el desconocimiento hecho por el Jefe Civil y Militar de Panamá de los derechos de los contratistas Abrahams y Ruiz, causó a estos algún perjuicio; pero como este no está acreditado en los autos, ni hay en ellos los datos suficientes para fijar el monto de la indemnización, es necesario, al reconocer el derecho de los demandantes, dar cumplimiento a lo dispone el artículo 370 del Código Judicial, remitiéndose a las partes a otro juicio, en el cual debe fijarse el monto de los perjuicios en vista de las pruebas que se presentan para acreditarlos. Por tanto, la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, y en desacuerdo con el Sr. Procurador de la Nación, condena a la República de Colombia a pagar a los herederos de Carlos Abrahams los perjuicios causados con motivo del Decreto 94 expedido por el jefe civil y militar del estado de Panamá, general Miguel Montoya en 19 de septiembre de 1885, por el cual se declaró caducado el contrato que aprobó el Cabildo de Colón el 25 de noviembre de 1881, y la Asamblea Legislativa el 10 de noviembre de 1882, sobre la construcción de un mercado público en la ciudad de Colón. Para la fijación de estos perjuicios deberá seguirse un juicio ordinario, en el cual no se discutirá la obligación de pagarlos⁵⁴.

La Corte Suprema de Justicia concluye que el comportamiento del jefe Civil y Militar de Panamá al declarar la caducidad, sin tener presente que el incumplimiento se debió a la demora del propio lugar al no entregar los terrenos, vulneró los derechos del contratista por lo que tiene derecho a una indemnización, que se determinará con posterioridad.

2.3. Los salvamentos de voto de los magistrados Carmelo Arango y Baltasar Botero.

La constitución indicaba que la sentencia debía ser decidida por los siete magistrados que conformaban la sala, de los cuales dos magistrados salvaron sus votos: el primero, del magistrado Carmelo Arango M. y el segundo fue suscrito por Baltazar Botero Uribe. En su voto los mencionados magistrados sostuvieron que la actuación del general Montoya al expedir el Decreto 94 de 19 de septiembre de 1885, por el cual declaró caducado el contrato sobre construcción de un mercado público en la ciudad de Colón, fue con independencia del gobierno general y, en consecuencia, si se causó algún perjuicio a particulares, solo pudo comprometer la responsabilidad del Estado de Panamá. No obstante, estos salvamentos de voto incluyeron otras interesantes ideas que se van a presentar a continuación, por lo que este apartado se subdivide en: el salvamento de voto del magistrado Carmelo Arango (2.3.1) y el salvamento de voto del magistrado Baltazar Botero (2.3.2).

2.3.1. El salvamento de voto del magistrado Carmelo Arango

En este salvamento se empieza por plantear que la cuestión principal del litigio es que con base en la situación de anormalidad que se presentaba por la guerra determinar si los actos realizados por el general son violatorios de los derechos adquiridos y, en caso de serlo, determinar la entidad que se debe responder patrimonialmente por el incumplimiento contractual. A partir de esto, el magistrado Carmelo Arango considera que estuvo correctamente declarado el Estado de excepción, puesto que se siguieron los lineamientos constitucionales establecidos en el propio artículo 91 de la Constitución de 1863 y las facultades extraordinarias concedidas al ejecutivo. Posteriormente, analiza las relaciones existentes en la rama ejecutiva del orden nacional y el estatal establecidas en la norma fundamental. Entre sus argumentos se deben destacar:

La caducidad del contrato celebrado por el Alcalde de Colón con Benjamín Ruiz y Carlos Abrahams se decretó por el Jefe Civil y Militar de Panamá, el diecinueve de Septiembre de mil ochocientos ochenta y cinco, antes de la Expedición del Decreto número 858, de doce de Diciembre de dicho año, luego la responsabilidad que pueda aparejar ese acto, si la hubiere, correspondía al Departamento en representación del extinguido Estado, y no a la Nación⁵⁵.

2.3.2. El salvamento de voto del magistrado Baltazar Botero

El magistrado Baltazar Botero se adhiere a los argumentos del anterior salvamento de voto y a su vez reproduce el proyecto original que presentó a la Corte al estudiar el presente caso, retomando algunos de sus apartes explica:

El demandante hace derivar su derecho, causa o razón de los hechos arriba enumerados, e invoca como aplicables al caso del pleito los artículos 2053 a 2062 del Código Civil, que tratande los contratos para confección de una obra material, 1602 a 1617del mismo Código, que tratandel efecto de las obligaciones,2018ibidem,que disponen dispone reglas para los casos de expropiación por causa de utilidad pública en el Capítulo tituladoDe la expiración de los arrendamientos de cosas,y 2341 a 2360 de la misma obra, que fijanla responsabilidad común por los delitos y culpas.También cita los artículos de las Leyes 119 y 56 de 1890, en cuanto se refieren a la expropiación de derechos legítimamente adquiridos. Y por último invoca, invoca "la doctrina constitucional consignada en los artículos 31 y 32 de la Carta Fundamental y sus concordantes de la misma aplicables a la convención en referencia". […] Debe recordarse, asimismo, que el Jefe Civil y Militar señaló, en el propio Decreto número 94, de diez y nueve de Septiembre de mil ochocientos ochenta y cinco, los lotes del terreno en donde debía constituirse el mercado, conforme al nuevo contrato o a la nueva concesión, y que se ordenó sacar a licitación pública la construcción del edificio,- y debe hacerse constar que se llevó a cabo la obra siendo concesionario Julio A. Vengoechea.

[…] En ninguna de las fuentes de las obligaciones, previstas por el artículo 1494 del Código Civil (igual al 1539 del de Panamá), puede incluirse el acto ejecutado por el susodicho Jefe Civil y Militar. No hubo en ese acto el concurso real de las voluntades de dos o más personas, entre las cuales se hallarán la Nación y el demandante. Tampoco fue un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en los cuasicontratos. Ni hay ley alguna, ni hubo entonces, de la cual se deriva el derecho del actor y la obligación de la Nación por la expedición de aquel Decreto. […] Nótese también alguna contradicción en la aplicación simultánea que la sentencia hace de los dos artículos preinsertos. En efecto, si hubo delito o culpa del Jefe Civil y Militar al dictar el Decreto mencionado (artículo 2347), no hubo eldelito o culpacivil (nombres que no se hallaban en el tecnicismo de la legislación colombiana), que se quiso acomodar en el artículo 2347⁵⁶.

Los dos salvamentos de voto tienden a demostrara que la República de Colombia no debió asumir la indemnización pagada a los contratistas por la declaración de caducidad. El primero, porque debió ser el estado de Panamá el que debió asumir la indemnización; mientras que, el segundo, considera que la argumentación de la Corte Suprema de Justicia fue tan jurídicamente tan fuerte como debe serlo.

CONCLUSIONES

La historia del derecho administrativo colombiano de los siglos XIX y XX no tiene suficientes estudios y en materia de contratos estatales esta deficiencia es mucho mayor, puesto que no existe algún estudio concienzudo, sino que la doctrina se limita a exponer algunos puntos, pero sin agotar el tema. Específicamente, este artículo demuestra la necesidad de realizar un estudio sistemático sobre la historia de la responsabilidad contractual en Colombia, porque ninguno se remonta a las sentencias decimonónicas, a pesar de su existencia, como la de la Corte Suprema de Justicia del 20 de octubre de 1898. A partir de esta providencia es posible afirmar que pueden existir otras sentencias que hicieran referencia a los contratos públicos. Para poder entender el contexto de la producción de este fallo, es fundamental conocer que la introducción del pensamiento liberal, que incorporaba el derecho de propiedad, sirvió de fundamento ideológico para las normas consagradas tanto en la Constitución Política de 1863 como en las leyes que serán el fundamento jurídico en temas de responsabilidad estatal. Del mismo modo, se debe conocer que la contratación estatal se podía ver afectada por las guerras civiles. Con base en el pensamiento jurídico en materia de contratación estatal en el siglo XIX se presentaron importantes decisiones que hicieron referencia distintas figuras contractuales que se mantienen en nuestro régimen vigente, tales como la posibilidad de la contratación administrativa, algunos requisitos de los contratos, la concesión, las formas de su terminación, las cláusulas exorbitantes, la declaración de caducidad, la posibilidad de dirigirse por acción civil contra los funcionarios y las procedentes indemnizaciones en casos de incumplimientos y/o extralimitaciones. El estudio riguroso de la historia de la responsabilidad contractual en Colombia contribuye a la comprensión de los diferentes modelos contractuales públicos que se han tenido, conociendo sus especificidades teóricas y puede aportar al mejoramiento de los lineamientos de nuestro régimen, que según parte de la doctrina es profundamente disperso, complejo y con graves discrepancias sobre su conveniencia. Asimismo, el conocer las decisiones anteriores sobre la materia permite crear líneas jurisprudenciales, influencias teóricas, adoptar soluciones similares y, en todo caso, fortalecer la tarea de los jueces permitiéndoles decisiones de mayor calidad.

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Notas

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