INTRODUCCIÓN

El legislador chileno ha tenido un sempiterno descuido para dotar de un marco normativo a instituciones administrativas que son clave para su buen funcionamiento y para la debida certeza jurídica de los administra dos en sus relaciones con la Administración pública. Esto es precisamente lo que sucede con la contratación administrativa, ya que se carece de una ley general que fije sus principios y bases comunes, situación que debe solventarse con los principios generales del derecho y, en algunos casos, con leyes especiales que regulan tipologías contractuales específicas como son el contrato de obra pública, concesión de obra pública y suministro y servicios¹. Es de la falta de una regulación especial en el derecho chileno para las compras públicas que el estudio de la institución de la nulidad en materia de contratos estatales adquiere una mayor relevancia, sobre todo en lo que respecta a la satisfacción de las exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica.

La carencia de una normativa general que oriente la actividad contractual de la Administración y, por el contrario, la existencia de regulaciones espe ciales aplicables a diferentes tipos de contratos públicos no permite reco nocer criterios definidos que indiquen qué normas o reglas se deben aplicar en relación al régimen de nulidad de los contratos de la Administración. En ausencia de un régimen legal para las compras públicas en el derecho chileno, es necesario comenzar el análisis de la institución de la nulidad del contra to público a partir de la normativa constitucional cuyo origen se encuentra en la defensa del Estado republicano, así como por la revisión de plantea mientos doctrinales contrapuestos y de los desarrollos en la jurisprudencia administrativa² y jurisdiccional alrededor de esta figura. Esto nos permitirá determinar luego cuál es la extensión del alcance de la institución de la nu lidad al contrato público.

1. LAS NOCIONES DE NULIDAD CONSTITUCIONAL Y NULIDAD ADMINISTRATIVA EN EL DERECHO CHILENO

Reflexionar desde el derecho público sobre la institución de la nulidad en Chile nos remite al examen de la noción que desde la doctrina se ha llamado nulidad de derecho público (NDP) a partir del texto normativo contenido en el artículo 7 de la Constitución Política. El citado precepto estipula las pautas básicas que los órganos del Estado deben cumplir para que su actuación se repute válida. De forma especial, junto con el artículo 6 de la Carta Política, ambas disposiciones constituyen el principal respaldo normativo del prin cipio de juridicidad de la Administración pública. No hay mayor discusión de que el desconocimiento de ese conjunto de pautas básicas constituye los fundamentos de la nulidad de la actuación administrativa en el derecho chi leno. En contraste con esto, no es pacífico el debate sobre las consecuencias jurídicas que acarrean los vicios que se derivan del incumplimiento de las mismas. El artículo 7, inciso 3, de la Constitución Política solo emplea el con cepto "nulo" y no el término nulidad de derecho público, pero un sector de la doctrina ha acuñado este concepto y así ha sido recogido, principalmente por los tribunales ordinarios³. Ahora bien, esta regla no es nueva, por lo que es conveniente formular brevemente sus antecedentes a fin de que aporten a una mejor comprensión e interpretación de las consecuencias de la aplicación de la nulidad en materia administrativa.

Los antecedentes de la mal llamada regla de oro, como algunos⁴ califican a esta disposición constitucional, se remontan a la Constitución de 1833⁵, que viene a sustituir a la Carta Política de 1828, cuya limitada eficacia fue la razón por la cual el nuevo texto, a instancias de Mariano Egaña, cuidó de introdu cir reforzamientos a su cumplimiento en dos direcciones en el capítulo xi de disposiciones generales: primero, con una disposición orientada a prohibir la representación popular fraudulenta (artículo 159⁶) y segundo, con una norma que buscaba evitar el ejercicio ilícito de poder o de derechos (artículo 160⁷).

El artículo 160 de la Constitución de 1833, que en la actual Carta consti tucional se reproduce prácticamente igual en los incisos 2.° y 3.° del artículo 7 de la CPR (formando parte del capítulo i sobre las bases de la institucionalidad), tenía por objeto una finalidad política (la estabilidad del régimen constitucional en su conjunto⁸), más que constituirse en una norma adecuada para resolver controversias relacionadas con el correcto ejercicio de la gestión administrativa que formalmente se traduce en actos y contratos administrativos, lo que no necesariamente está conectado con la usurpación del poder ni supone intentos de socavar el Estado de derecho.

Hay que tener en cuenta que la Constitución de 1833 es la primera carta política que logra instituir la República de forma estable. Esta constitución se apoya en la autoridad que emana de la ley soberana en los términos portalianos, cuyo énfasis está en la legitimación del poder en virtud de la legalidad formal.

Ello ocurre dos décadas antes que se dicte el Código Civil de Bello, en 1857, cuerpo legal que también se ocupa del instituto jurídico de la nulidad, pero en dos planos: como sanción a las contravenciones legales que mellan al Estado en su conjunto y rompen la armonía de su desarrollo (artículos 10 y 11 del Título Preliminar) y como instituto necesario para resolver los conflictos de los negocios jurídicos que exige el camino civilizador en el que se inserta el Código Civil (artículos 1.681 y ss.). Ciertamente, como un importante com plemento de la Constitución de 1833, el Título Preliminar del Código Civil (compuesto por 53 artículos) cumple una relevante función en la construcción del Estado independiente⁹, pues en el proceso por sustituir la legislación an tigua poco apropiada para el estatus independiente que se había logrado, se hace cargo de consignar una serie de reglas que están orientadas a sentar las bases del nuevo sistema jurídico que se pretendía erigir¹⁰.

Por lo que respecta a la nulidad, las referencias del Título Preliminar están consignadas en el apartado "3. Efectos de la ley", cuyo título es descriptivo de la naturaleza general de la materia que aborda. Dicho apartado trata, entre otros, de la regla general de irretroactividad de la ley y, particularmente, los artículos 10 y 11 que aquí interesan se refieren a la nulidad de los actos¹¹. Estas disposiciones establecen que aquellos actos que contravengan las prohibiciones legales carecerán de valor, reforzando la obligatoriedad de la ley y por tanto la eficacia de las normas legales. Esto se asegura indicando que la declaración de nulidad no obsta para la aplicación de la ley aun cuando el acto anulado no haya sido fraudulento o contrario al fin contenido en la misma¹². Al mismo tiempo, estas reglas admiten que la contravención a la ley no siempre conlleve la nulidad radical de pleno derecho cuando el ordenamiento haya designado expresamente otro efecto. Además, dichos preceptos deben leerse en conjunto con el artículo 1462 del mismo código, que dispone que hay objeto ilícito en todo lo que contraviene el derecho público chileno, y el artículo 1681 que sancio na la ilegalidad de un acto en los siguientes términos: "Es nulo todo acto o contrato a[l] que [le] falta alguno de los requisitos que la ley prescribe para el valor del mismo acto o contrato, según su especie y la calidad o estado de las partes", estableciendo que "La nulidad puede ser absoluta o relativa", por lo que la determinación de cuándo aplicar una u otra es materia que el legislador deberá señalar.

Es importante destacar que la Constitución de 1925 reprodujo en sus artículos 3 y 4 exactamente los mismos textos de los artículos 159 y 160 de su predecesora, pero trasladándolos al capítulo i sobre Estado, gobierno y soberanía. Dicho precepto está destinado fundamentalmente a cautelar la representatividad que se exige de un Estado democrático cuya soberanía, aunque radicada esencialmente en la nación, se ejerce por las autoridades que la Constitución reconoce (artículo 2 de la Constitución de 1925). Hasta aquí, entonces, fluye claramente que el precepto hoy contenido en los inci sos 2.° y 3.° del artículo 7 de la CPR¹³ buscaba sobre todo ser un garante del orden constitucional in toto, mas no servir como una categoría para resolver conflictos jurídicos ordinarios derivados de la gestión de los poderes públicos legislativo, judicial o gubernamental (fundamentalmente administrativa). En este caso, lo que se sanciona es el abuso (de cualquier magistratura del Estado) y la usurpación (por cualquier persona o grupo de personas) de la autoridad que se les ha conferido a las primeras o de que carecen las segundas. En resu men, se previene ese ilegítimo ejercicio de poder o de derechos que no están amparados en la Constitución o las leyes.

Por consiguiente, ante la ausencia de una regulación especial sobre tan importante tema práctico¹⁴ y ante la resistencia de aplicar el régimen privado contenido en el Código Civil¹⁵, la doctrina se avocó a construir, en primer lugar, el singular instituto que se conoce como nulidad de derecho público (NDP)¹⁶ y, en segundo lugar, la acción constitucional de nulidad de derecho público¹⁷. La situación cobra una mayor complejidad por cuanto la Consti tución de 1980 añade un primer inciso a la norma que se había formulado en 1833 (replicado en la de 1925). Este añadido es el inciso 1.° del artículo 7 de la CPR, en el cual se consignan tres exigencias para la actuación válida de los órganos del Estado, por lo que la sanción de nulidad que se contempla en el inciso 3.° de dicho precepto es aplicable tanto para la infracción del inciso 1.° como del inciso 2.°. La pregunta que cabe hacerse es si este inciso 1.° cambia la función de garante del ordenamiento constitucional que venía cumpliendo este precepto en las Constituciones de 1833 y de 1925. Al parecer, la respuesta es afirmativa, pero esta opción del constituyente padece de un defecto y es que requiere que el legislador, tal como invoca en su parte final el artículo 7 de la CPR, determine las consecuencias jurídicas de la infracción.

La NDP, según unánime parecer de la jurisprudencia y la doctrina, procede cuando se infringe alguna de las tres exigencias básicas para la validez de las actuaciones de los órganos estatales contenidas en el inciso 1.° del artículo 7 de la CPR, las cuales se refieren a que estas deben actuar contando con previa investidura regular, en el marco de su competencia y en la forma que prescriba la ley. Requisitos todos que atienden a aspectos formales y no al fondo de la decisión de la autoridad. Siendo esto así, aún para aquellas autoridades que están contempladas en la Constitución, el contenido de la ley es fundamental para desarrollar y precisar los vicios señalados por esta norma constitucional y, por tanto, la NDP siempre será una sanción a la violación de la ley, pues será esta la que, en definitiva, deberá precisar: a) cuándo una autoridad adquiere la investidura pública,- b) cuál es el ámbito competencial de los distintos órganos, y c) la formalidad (procedimiento administrativo, judicial, etc.) que deberá cumplirse. Nótese además que el inciso 2 del artículo 7 de la CPR no solo aplica a las autoridades sino también a particulares cuando estos pretendan ejercer derechos ilegítimamente, pues está prohibido constitucionalmente atribuirse otros "derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes".

Ahora bien, sobre lo que no hay absolutamente consenso en la doctrina ni en la jurisprudencia es sobre los efectos que la infracción de los incisos 1 y 2 del artículo 7 de la CPR producen cuando el inciso 3.° del mismo precepto em plea la fórmula "Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale". ¿Se refiere a la nulidad absoluta o de pleno derecho insanable?, ¿requiere ser declarada?, ¿prescribe o es perpetua?, ¿sus efectos son ex tunc o ex nunc? Las respuestas que ha dado la doctrina son ampliamente conocidas en uno y otro sentido. Es decir, un am plio sector¹⁸ sostiene que en el artículo 7 de la CPR se encuentran las causales de NDP que operan ab initio e ipso iure, que es insanable e imprescriptible, que se aplica a todo acto estatal, que es de regulación constitucional y que, además, no requiere que sea declarada por ninguna magistratura, afirmaciones todas que acercan la NDP a la inexistencia del acto (o contrato). De otro lado, tam bién un importante sector doctrinal¹⁹ refuta dichos efectos, en concreto, que opere sin necesidad que sea declarada y que siempre opere de pleno derecho y sea insanable. Por el contrario, en los diversos desarrollos que este sector doctrinal ha realizado encontramos que se sostiene que el acto existe hasta la declaración de nulidad, que no siempre se trata de nulidad de pleno derecho, que es el legislador el que debe definir las sanciones con las que se castigará la infracción de la juridicidad y que la nulidad, aun cuando sea absoluta, prescribe por exigencias de los principios de certeza y seguridad jurídica. En relación con la prescripción, si bien los tribunales ordinarios inicialmente acogieron la doctrina y el concepto de nulidad de derecho público de pleno derecho y su imprescriptibilidad²⁰, la jurisprudencia se ha ido permeando de la crítica formulada a esta teoría y acogiendo una serie de distinciones que se expresan en la jurisprudencia. De este modo, se distingue entre la nulidad propia, que afecta al acto, y la prescripción de la acción de nulidad, que es la que impide que este pueda ser cuestionado eternamente²¹.

Por lo que respecta a la acción de nulidad de derecho público, cuya cons trucción es doctrinal y jurisprudencial, esta última la ha ido colocando en un lugar subsidiario de las acciones contencioso administrativas especiales que se conocen por los tribunales ordinarios y los tribunales administrativos especiales²². Pero más aún, la jurisprudencia ha identificado que bajo la acción de NDP, en realidad se encubren dos acciones de distinta naturaleza, lo cual tiene efectos en relación a la aplicación del instituto de la prescripción. De un lado, la acción encaminada a obtener la nulidad de un acto administrativo resulta imprescriptible y, de otro lado, la acción que busca el reconocimiento de un derecho, usualmente de contenido patrimonial, como consecuencia de que la nulidad sea acogida, se entiende que prescribe de acuerdo con las reglas generales contenidas en las disposiciones de los artículos 2.497, 2.514 y 2.515 del Código Civil²³. Con esta interpretación, se le resta el interés que reviste intentar esta acción ordinaria de nulidad.

No hace parte del objeto de estudio de la presente investigación dete nernos en reconstruir todo el debate doctrinal a este respecto, pues nuestro objetivo es analizar cómo ha operado el sistema de nulidad en el ámbito de la contratación y si es posible construir sobre estos elementos algunas bases para un sistema de nulidades propia del ordenamiento administrativo que atienda a las singularidades que este tiene. Para ello, para finalizar este apartado, es necesario realizar una breve referencia a cómo operan los vicios de nulidad señalados en el inciso 1.° del artículo 7 de la CPR.

Como una premisa básica de la interpretación del inciso 3.° del artículo 7 de la CPR de la que se debe partir es que bajo el concepto nulo no solo cabe la nulidad absoluta sino también la nulidad relativa, que son categorías gene rales y no exclusivas del derecho privado. Por tanto, ya que el constituyente no se hizo cargo de aclarar si se refería solo a la primera y no dejaba opción a que se pudiera referir a la segunda, es imperativo que el legislador desarrolle dicho precepto de forma coherente con la función que la Constitución le da a este instituto. Ahora bien, lo que sí tienen en común ambos conceptos (la nulidad absoluta y la nulidad relativa) es que están ligados a una infracción del ordenamiento jurídico y son las consecuencias jurídicas de este incumpli miento las que corresponde precisar al legislador, pues hasta el momento se ha mantenido en fórmulas principistas y generales. De ello, tenemos al menos dos ejemplos, uno primero en el artículo 2 de la LOCBGAE que recoge el espíritu del artículo 7, pero que deja claro que corresponde a la ley ordinaria definir las consecuencias jurídicas de esta infracción a la juridicidad. Así, ordena que

Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitu ción y a las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídi co. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes.

Con esto aclara que el vicio de competencia en el actuar administrativo no solo comprende el "exceso de poder" sino la "desviación de poder", superando una interpretación formalista del precepto optando por su interpretación finalista que cautela con más efectividad el interés general al que debe responder toda actuación administrativa.

La segunda precisión que el legislador ha realizado en relación con la tercera causal que menciona el citado inciso 3.° del artículo 7 de la CPR está referida a las formalidades legales, esto es, procedimentales que se deben observar en el ámbito procesal (ya sea civil, penal, de familia, etc.), legislativo y de control constitucional, materias en las que el legislador ha cuidado de establecer los recursos y consecuencias jurídicas de las contravenciones al ordenamiento, por lo que la regla de la nulidad absoluta no se aplica ipso iure. No obstante, en el ámbito del procedimiento administrativo, a pesar de que es el que más afecta a los ciudadanos, hay un gran retraso en dotar de las normas necesarias y suficientes que permitan reconocer un sistema claro de nulidades adminis trativas, salvo los dos pasos que desde que se emprendió el proceso de retorno a la democracia se han producido, pero que son a todas luces insuficientes. De este modo, en 1989, al reformarse el artículo 38 de la Constitución Política²⁴, se buscó evitar la indefensión que habían sufrido los administrados durante la vigencia de la Constitución de 1925, por cuanto los tribunales ordinarios se declaraban incompetentes de conocer acciones de nulidad de actos adminis trativos, porque de acuerdo con la citada Constitución, esta materia corres pondía a los tribunales administrativos que se debían constituir, pero nunca se hizo por el legislador. Ello no hace sino rebelar que la nulidad radical ipso iure como un buen sector de la doctrina sigue postulando no ha operado así. El segundo paso lo dio el legislador en 2003, con la Ley 19.880 (LBPA) que contiene las bases del procedimiento administrativo. En dicho texto legal se zanjó la discusión sobre la capacidad de la propia Administración de invalidar sus actos, reconociendo esta facultad en el artículo 53, además permitió que la invalidación pueda ser total o parcial, y estableció un plazo de dos años den tro del cual esta facultad administrativa puede ejercerse. Sin embargo, la LBPA perdió la oportunidad para regular el sistema de invalidación administrativa, institución fundamental para la correcta operatoria del acto administrativo.

Con todo, nulidad e invalidación en nuestro ordenamiento son dos cate gorías equivalentes y así lo confirma el empleo indistinto que hace el artículo 7 de la CPR, el cual inicia su texto con la frase "Los órganos del Estado actúan válidamente" y termina concluyendo con "Todo acto en contravención [...] es nulo". Por tanto, no es posible afirmar que los efectos jurídicos de la invalida ción o de la nulidad de un acto administrativo sean dispares. La diferencia que tanto el legislador como la jurisprudencia judicial suelen hacer en el uso de estos conceptos tiene relación con el órgano que aplica la sanción²⁵. Así, en los textos legales y en las sentencias se emplea el término nulidad si el órgano que la declara es judicial o invalidación si el órgano es de naturaleza adminis trativa (artículo 53 de la LBPA).

A diferencia del sistema español, el ordenamiento administrativo nacio nal no distingue entre nulidad y anulabilidad, sino solo entre nulidad total o parcial del acto administrativo (artículo 53 de la LBPA). Igualmente, no hay limitación para la legitimación activa del solicitante de la nulidad en razón de si lo que alega el afectado es un derecho o un interés, pues la mera afectación a alguno de estos en virtud de un acto inválido es lo que permite reconocer la legitimación del interesado para incoarla. Por último, el legislador tampoco resuelve sobre los efectos en el tiempo (ex tunc o ex nunc) de la declaración de nulidad o de la decisión invalidatoria, eso se deberá resolver caso a caso por la autoridad llamada a resolver, lo que se ha realizado empleando diversos principios generales (como la buena fe) o conceptos jurídicos indeterminados (tales como el interés común o general, derechos adquiridos).

La facultad de la autoridad administrativa de invalidar es una potestad discrecional amplia que se expresa en la decisión unilateral de acoger o recha zar la petición de iniciar un procedimiento de invalidación o bien de oficio iniciar la tramitación de un procedimiento invalidatorio, con la única limi tante temporal de los dos años para ejercer esta atribución. Por consiguiente, la invalidación total o parcial del acto administrativo no depende tanto de si la infracción al ordenamiento jurídico es grave o no, sino del criterio, motivado sí, de la autoridad.

Si se examinan las causales de nulidad contempladas en el inciso 1.° del artículo 7 de la CPR se puede determinar que ni siquiera en relación con la pri mera de ellas, referida a la ausencia de "previa investidura regular", estamos siempre en presencia de una nulidad de pleno derecho o ipso iure, pues si bien el ordenamiento debiera reprochar la conservación o la convalidación de un acto administrativo dictado por una persona ajena a la organización pública, por ejemplo, el acto de una autoridad cuyo nombramiento sea declarado invá lido, esta circunstancia no puede penalizar a quien con buena fe ha obtenido un pronunciamiento favorable. Esta opción se refuerza con la presunción de legalidad de la que goza el acto administrativo (inciso 8.° del artículo 3 de la LBPA) que le hacen reconocible como un instrumento jurídico de intervención que tiene un poder reconocido por el ordenamiento. Así lo refrenda el artículo 63 de la LOCBGAE, que expresamente estipula "La nulidad del nombramiento en ningún caso afectará la validez de los actos realizados entre su designación y la fecha en que quede firme la declaración de nulidad". Por tanto, aun cuando la autoridad administrativa pueda carecer de investidura regular y, en consecuen cia, no poseer un elemento esencial para que se reconozca la eficacia de su decisión, ella no es nula ipso iure, lo que está fundado en la seguridad jurídica, la no afectación de la buena fe de los administrados, pero también en la efi cacia y eficiencia de la Administración. La nulidad radical podría operar con seguridad en el caso de que estemos frente a una situación de usurpación de funciones públicas que el Código Penal castiga en el artículo 412, pero antes de estar en esa situación extrema hay un gran número de actos que pueden calificarse de irregulares, pero que siguen siendo válidos.

A su vez, la segunda causal de invalidación que contempla el citado inciso, referida a la infracción del deber de actuar "dentro de su competencia", tam poco deja claro si el ordenamiento sanciona esta causal con la nulidad radical de pleno derecho, pues según el caso, la falta puede ser consecuencia de la infracción al principio de jerarquía²⁶, en cuyo presupuesto, la institución de la convalidación podría entrar en juego y así el acto podría quedar regularizado (el vicio se habría subsanado) y ser plenamente eficaz, y en otros puede ser un error en la competencia, situación en la que la invalidez debe necesaria mente operar²⁷. De acuerdo con el artículo 13 de la LBPA que, sin mencionarlo expresamente, conecta con el principio de conservación del acto, habilita a la Administración a "subsanar los vicios de que adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros". De igual forma, la invalidación del acto por contravención a la competencia puede producirse por inobservancia a los criterios territorial o material con el que se haya dis tribuido la facultad de la que el acto administrativo es expresión.

La tercera causal es la que más dudas propone sobre el supuesto efecto de nulidad absoluta que según un sector de la doctrina impone lo prescrito en el artículo 7 de la CPR, pues dicho precepto exige para la validez de una actuación de un órgano del Estado que este cumpla con "la forma que prescriba la ley" y eso, en el caso de los actos administrativos, nos remite al procedimiento administrativo que concretiza el principio de legalidad al que está sometida la Administración del Estado. Procedimiento que de acuerdo con la LBPA se rige por los principios de no formalización (artículo 13), razón por la que el legislador admite que los vicios de procedimiento o de forma no afecta la validez del acto administra tivo, salvo que recaiga en algún requisito esencial del mismo, bien sea "por su naturaleza o por mandato del Ordenamiento y genera perjuicio al interesado".

Por tanto, la normativa legal y la aplicación práctica relacionada con los vicios del inciso 1.° del artículo 7 de la CPR permiten concluir que la sanción de nulidad en el sentido de invalidez de pleno derecho no es, en principio, la regla general, sino que viene correspondiendo al legislador y a la jurispruden cia²⁸ señalar las sanciones que correspondan aplicar a la infracción de la norma citada de acuerdo con la parte final del inciso 3.° del mismo precepto²⁹. Esta interpretación ha permitido armonizar el instituto de nulidad con principios fundamentales del ordenamiento jurídico como el de seguridad jurídica, la presunción de legalidad de los actos administrativos, la conservación de los actos, la buena fe y el de confianza legítima, pero también los de eficacia y eficiencia administrativas. Por su parte, el legislador, en concordancia con estos principios, ha determinado que la sanción de nulidad por la infracción a la juridicidad es la excepción. A modo de ejemplo, en el inciso 2.° del artículo 13 de la LBPA se ha determinado que los vicios de procedimiento o de forma no afectan la validez del acto administrativo, salvo que recaiga en un algún requi sito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico, y genere perjuicio al interesado³⁰ reconociéndose la facultad de la Administración para subsanar los vicios de que adolezcan sus actos (inciso 3.°, artículo 13 de la LBPA)³¹. La escasa normativa, así como su insuficiente densidad, producen que tanto los órganos de la Administración como los órganos de control de su acción (en sede administrativa como jurisdiccional) resuelvan con gran discrecionalidad los reclamos de ilegalidad.

2. LA NULIDAD EN LA ETAPA PRECONTRACTUAL Y EN LA ETAPA DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO

Es compleja la problemática que suscitan las escasas normas de rango cons titucional y legal que tenemos en el ordenamiento nacional en relación con aspectos importantes del régimen jurídico de los actos administrativos que, en especial, determinan el funcionamiento del instituto de nulidad en la actividad contractual. En particular, la Ley n.° 19.880 (LBPA) que estaba llamada a resolver aspectos críticos para un mejor funcionamiento de este instituto no regula los elementos o requisitos de los actos, y respecto de la invalidez lo hace sin ningún rigor técnico, pues no distingue ni determina grados de invalidez³². Por ende, recae en la jurisprudencia administrativa y jurisdiccional la determinación en los casos concretos de cuando el vicio es insanable y deberá sancionarse con la nulidad de pleno derecho o cuando el vicio puede ser subsanado por Admi nistración, o incluso cuando la Administración debe tolerar un acto viciado que padezca de ilegalidad si este afecta derechos o intereses de las personas³³.

Al carecer de una ley general de la contratación pública que nos proporcio ne pautas generales para esta actividad, es la jurisprudencia la que nos ayuda a esclarecer aspectos básicos referidos al marco regulador de la contratación administrativa. De esta manera, se ha estabilizado un criterio en la jurispru dencia judicial afirmándose que el marco regulatorio del contrato público se compone por sus estipulaciones, las normas legales y reglamentarias que lo regulan, las bases de licitación, la oferta adjudicada y por las demás prescrip ciones técnicas³⁴. Para los contratos de suministros y de servicios sometidos a la Ley n.° 19.886, el artículo 1.° establece que estos "se ajustarán a las nor mas y principios del presente cuerpo legal y de su reglamentación. En forma supletoria, se les aplicarán las normas de derecho público y, en defecto de aquellas, las normas del derecho privado", con ello se dispone una prelación taxativa cuya principal virtud es normalizar la aplicación de las disposiciones del derecho privado en la materia contractual que comprende no solo la etapa precontractual sino también de ejecución y desarrollo del contrato. Cierta mente, la jurisprudencia administrativa y jurisdiccional en todo lo no regulado por las leyes especiales de cada contrato aplica las normas del Código Civil, particularmente, en la interpretación de sus cláusulas.

Por consiguiente, para obtener elementos que coadyuven a un mejor fun cionamiento del instituto de nulidad en sede contractual es necesario realizar una revisión sobre la operatoria de dicho instituto. Para ello, se analizarán dos momentos importantes de la contratación pública a fin de analizar la ju risprudencia e identificar tendencias o líneas jurisprudenciales y determinar las circunstancias asociadas y las causas por las que surge la problemática de la nulidad contractual en el ámbito administrativo.

2.1. LA NULIDAD EN LA ETAPA PRECONTRACTIIAL: LA IMPORTANCIA DEL ITER DE LA CONTRATACIÓN

De acuerdo con el artículo 9.° de la LOCBGAE, la contratación administrativa ha de realizarse preferentemente previa propuesta pública, la que se guiará por dos principios fundamentales: a) la libre concurrencia de los oferentes,- y b) la igualdad ante las bases que rigen el contrato. Estos son los principios básicos que se deberán observar en el iter contractual regular. En tal sentido, centrare mos el análisis en la licitación pública, descartando la licitación privada y el trato directo como modalidades de contratación a examinar en este estudio.

En esta etapa son tres los órganos relevantes en el control del cumplimiento del procedimiento para celebrar un contrato público: la Contraloría General de la República, cuya competencia es universal en tanto entidad fiscalizadora de toda la Administración del Estado, el Tribunal de la Contratación Pública, particular mente, para los contratos de suministros y de servicios que se celebren a través de la Ley n.° 19.886,- y los tribunales de justicia, los que constituyen el último y más intenso control de las decisiones administrativas.

La anulación en la etapa precontractual se refiere a actos administrativos que contienen decisiones no conformes a derecho adoptadas durante el pro cedimiento de adjudicación que se inicia con el llamado a la propuesta pública y finaliza con la aprobación del contrato mediante una resolución tomada ra zón (en los casos que corresponde cumplir este trámite). En consecuencia, las leyes n.° 19.880 y n.° 19.886 son los cuerpos normativos más empleados para dilucidar las controversias sobre invalidación de actos trámite en la etapa pre-contractual que se desarrollan al hilo del procedimiento concursal. El artículo 7 de la CPR solo constituye un marco general del reproche a la infracción al deber de juridicidad, pero no tiene una aplicación universal en el sentido de imponer generalizadamente una sanción directa de nulidad de pleno derecho, ni tampoco que ella opere prescindiendo de una declaración a tal efecto.

De los tres órganos que participan en el control en esta etapa se puede señalar que ha sido la Contraloría General la que mediante la jurisprudencia administrativa ha mantenido su tradicional preponderancia. En parte porque en sus manos se encuentra precisamente el trámite de toma de razón que supone un control de la juridicidad del contrato público, necesario para la validez y eficacia del acto que aprueba el contrato³⁵ y, por otro lado, porque los fallos del Tribunal de la Contratación Pública (para los contratos de suministros) no consiguen ser oportunos para la corrección del procedimiento licitatorio, lo que desincentiva reclamar ante dicho órgano.

Ahora bien, la toma de razón en materia de contratación pública está aso ciada al volumen del gasto que esta involucra, por lo que en casos relevantes (por ejemplo, compras de FONASA, CENABAST, FF. AA. y FFOO, contratos de obra pública, etc.) el órgano contralor -en caso de advertir una situación irregular-puede realizar el trámite de toma de razón acompañado de un pronunciamien to, emitiendo un dictamen que resulta de obligatorio cumplimiento para el correspondiente servicio público, el que puede verse así obligado a rectificar a fin de poder superar los reparos que impiden la toma de razón. De otro lado, la Contraloría también puede recibir reclamos o denuncias de los interesados en una licitación, a raíz de lo cual puede solicitar informes al servicio o incluso dar inicio a un procedimiento de fiscalización.

De este modo, los dictámenes pueden suponer la invalidación de algún acto trámite, retrotraer el procedimiento a una etapa anterior, invalidar el ac to de adjudicación de la licitación o incluso iniciar un nuevo procedimiento licitatorio, además de ordenar perseguir las responsabilidades administrativas, en casos graves.

En esta etapa, la anulación puede afectar a cláusulas o condiciones de los pliegos o bases licitatorias administrativas, técnicas o económicas ilegales o arbitrarias, especialmente aquellas que resultan discriminatorias. Son también susceptibles de ser afectadas con la nulidad, las condiciones reguladoras del con trato o cualquier otra documentación relacionada con la licitación o adjudicación.

El resguardo de los principios de sujeción estricta a las bases licitatorias³⁶ y de libre concurrencia de los oferentes³⁷ es el que propicia la invalidación en la etapa precontractual de la contratación. La jurisprudencia administrativa es abundante en este sentido, al igual que los fallos del Tribunal de la Contratación Pública (TCP), y en ambos casos estos órganos, apoyados tanto en el principio de no formalización de los procedimientos administrativos (artículo 13 de la LBPA), como en la relevancia que ha cobrado el resguardo de la competencia en el mercado público, han ido transitando de forma aún vacilante desde una interpretación formalista -del principio de sujeción a las bases- hacia una prevalencia del principio de libre concurrencia³⁸. Ello encuentra justificación en el interés general que conlleva el favorecimiento de la eficacia, eficiencia y economía de las compras públicas que redunda en la obtención del "mayor valor por dinero" que se asocia a un buen uso de los recursos públicos involu crados en la contratación pública.

El TCP ha advertido que los dos principios básicos de la contratación pública mencionados pueden, en ciertas circunstancias, contraponerse y deja en manos de la autoridad decidir razonablemente cuál debe prevalecer, superando una interpretación meramente formal del proceso concursal³⁹.

Con todo, la Ley n.° 19.886 configura al TCP como un órgano jurisdiccional de tutela anulatoria, por lo que al reclamar ante él lo que se busca es la invali dación de algún acto licitatorio por infracción a la legalidad que debe guiar el proceso y, en consecuencia, obtener el efecto de retrotraer el procedimiento al estado anterior al acto reprochado. Sin embargo, los estudios realizados en torno a cómo resuelve el TCP⁴⁰ indican que la declaración de ilegalidad que realiza dicho tribunal no necesariamente genera efectos anulatorios, pues en la interpretación que realiza de cómo debe ejercer sus facultades le permite reconocerse una amplia discrecionalidad para determinar las medidas tendien tes a restablecer el imperio del derecho cuando acoge el respectivo reclamo⁴¹, procurando armonizar el respeto a la legalidad con la protección del interés público que conlleva ínsita la contratación pública.

Son varias las justificaciones que a este respecto el TCP plasma en su ju risprudencia, las principales están referidas a principios como la buena fe, la seguridad jurídica y los conceptos jurídicos indeterminados, como interés público, derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. Todos ellos requieren una concretización en el caso particular. De ahí que resulte necesario, al menos, abordar brevemente algunas de estas nociones limitantes al efecto anulatorio de un acto licitatorio por parte del Tribunal de la Contratación.

a. El principio de buena fe: La naturalización de la aplicación supletoria del de recho privado que admite la Ley n.° 19.886 permite que el TCP emplee la buena fe como una limitante a los efectos retroactivos de la declaración de ilegalidad del acto licitatorio recurrido. Mediante la aplicación de este principio, el TCP busca proteger la actuación correcta y leal que ha guardado el adjudicatario de una licitación y que no ha intervenido en los vicios de ilegalidad que el oferente reclamante reprocha de la entidad licitante ante el TCP. Es común que a este respecto suela justificar la no anulación del acto de adjudicación con la siguiente consideración "De[be] destacarse que el adjudicatario resulta ser un tercero, que no ha sido parte en este juicio y que no ha intervenido en el acto impugnado, ni contribuido a causar la ilegalidad y arbitrariedad declarada, ni tampoco consta que haya existido mala fe en su actuación en el proceso"⁴².

Bajo la invocación del principio de buena fe. el TCP protege la confianza que genera el acto de adjudicación respecto del adjudicatario, quien al presumir estar amparado por el derecho ha orientado su actuación hacia el cumplimiento del respectivo contrato (incurriendo en costos y enderezando sus esfuerzos hacia ese objetivo). Además, con ello, el TCP cumple con no perjudicar el in terés general que reconoce en el contrato que la entidad licitante ha logrado perfeccionar a fin de cumplir sus funciones institucionales, aunque esta haya incurrido en error o generado vicios en el procedimiento licitatorio que pu dieran afectar la legalidad de procedimiento concursal y el contrato que de él se deriva⁴³.

b. Los derechos adquiridos: La afectación de los derechos adquiridos es una de las justificaciones más recurrentes que tiene el TCP para no invalidar un acto reprochado por ilegalidad por alguno de los oferentes de un procedi miento licitatorio. En este apartado se reflexionará especialmente en el acto de adjudicación de un contrato de suministros o de servicios regulado por la Ley n.° 19.886. El DS 250 de 2004 del Ministerio de Hacienda contiene dos disposiciones importantes en relación con el surgimiento del contrato: a) la obligación de formalizarlo (artículo 63),- y b) la obligación de suscribirlo por el órgano licitante y el adjudicatario dentro del plazo fijado en las bases (ar tículo 65). A partir de ambos textos normativos, el TCP reconoce un derecho adquirido del adjudicatario a que se celebre en fecha determinada el contrato respectivo, reforzando la protección de su posición jurídica en desmedro de los oferentes reclamantes. Ello supone diferenciar el derecho a que se celebre el contrato de los derechos que surgen del contrato. Además, nos enfrenta a la problemática de los derechos de propiedad sobre cosas incorporales, surgido del acto administrativo de adjudicación (sobre el cual la Administración aún puede ejercer su potestad invalidatoria, de acuerdo con el artículo 53 de la LBPA) y no del contrato.

El derecho a la celebración del contrato se erige como un derecho adquirido que se encuentra en el límite de la competencia del TCP y resulta determinante en su jurisprudencia que, expresamente, le otorga el amparo del derecho de propiedad reconocido por el artículo 19 n.° 24 de la CPR⁴⁴. Además, limita el ejercicio de su facultad invalidante y, por tanto, la posibilidad de retrotraer el procedimiento licitatorio a una etapa previa⁴⁵. Lo señalado ha propiciado que la declaración de ilegalidad del acto de adjudicación por parte del TCP no conlleve necesariamente su nulidad.

Sin embargo, el TCP no logra argumentar consistentemente desde los prin cipios y reglas del derecho público como corresponde. Si bien el procedimien to licitatorio termina con la adjudicación, acto mediante el cual la autoridad selecciona a uno o más oferentes para la suscripción del contrato (n.° 1 del artículo 2, DS 250 de 2004, de Ministerio de Hacienda), ello, en el campo del derecho público, no puede ser equiparado al surgimiento del respectivo contrato que es, en definitiva, el generador de los derechos del adjudicatario por una razón básica: la Administración carece de autonomía de voluntad (presupuesto elemental de la contratación en el derecho privado), muy por el contrario, es un poder público reglado. Esta realidad es la que impide aceptar que con la adjudicación se haya producido el consentimiento necesario para el surgimiento del contrato y que dicho acto es el que tiene el efecto de producir la coincidencia de voluntades entre las partes. Más aún, la Administración es un poder público que no solo tiene la facultad, sino que está obligado a ejercer un autocontrol invalidando sus actos administrativos contrarios a derecho⁴⁶ y ciertamente, al ser un poder controlado, se encuentra obligado a cumplir una serie de trámites para la eficacia de sus decisiones, entre ellos, el más impor tante es el de toma de razón cuando su decisión está afecta.

El acto de adjudicación, ciertamente, hace surgir una posición jurídica protegida por parte del adjudicatario, pues este es el oferente al cual le ha sido aceptada una oferta o cotización (n.° 2 del artículo 2, DS 250 de 2004, de Ministerio de Hacienda). Por lo tanto, este tiene una legítima expectativa para que el contrato se celebre, pero hasta entonces no se puede afirmar que el contrato se perfeccionó. El contrato de suministro requiere de formalización, la cual solo se produce con su suscripción o mediante la emisión de la orden de compra y su aceptación por el proveedor para adquisiciones menores de 100 UTM (artículo 63, DS 250 de 2004, de Ministerio de Hacienda), solo así se puede afirmar la existencia del contrato, aunque no su total eficacia, si es que la resolución que lo aprueba requiera cumplir el trámite de toma de razón, lo que no obsta a que el servicio tenga responsabilidad por los perjuicios causados.

En suma, se advierte que la reiterada jurisprudencia del TCP para desestimar imponer la nulidad de los actos de adjudicación, fundándose en la protección constitucional de los derechos adquiridos, no es del todo correcta.

c. El interés general: Hay un matiz importante que el TCP no advierte con su ficiente claridad y que lo lleva a limitar sus decisiones anulatorias. Según el razonamiento que expresa el TCP, la presencia de la Administración pública siempre está asociada con el interés público, resultando esta la poseedora del interés general y, por tanto, lo propio es que este interés representado por la Administración prevalezca⁴⁷. Siguiendo este razonamiento se pronuncia:

para resolver esta materia debe tenerse en cuenta que la institución demandada, al convocar la licitación que tuvo como fin satisfacer una necesidad pública, cual es la obtención de un medicamento destinado a preservar la salud de eventuales pacientes. En este caso, la supremacía del interés general ha surgido como una limitación necesaria a la facultad jurisdiccional de este Tribunal para constreñir los efectos propios de la anulación de un acto administrativo, omitiendo deliberada mente una declaración de retroactividad, que, además de ser inoportuna provocaría perjuicio al interés público, inseguridad jurídica y perturbación de derechos de terceros, calidad que posee el adjudicatario⁴⁸.

Mas como señala el maestro Meilán, la Administración no es titular del in terés general, más bien sirve al interés general⁴⁹, y por tanto no es la titular del mismo, ni siempre debe prevalecer, y muy por el contrario, ello exige un intenso control a fin que la actuación de la Administración se realice desde una posición de servicialidad con fidelidad a ese interés general.

Con todo, es posible colegir que a pesar de que el TCP intenta justificar sus fallos en los principios y conceptos que se han comentado, sus decisiones no invalidatorias -en los casos en los que correspondería fallar en ese sentido y ordenar retrotraer el procedimiento licitatorio- se deben más a la falta de oportunidad que tienen sus sentencias. Es de público conocimiento que las causas que ahí se tramitan pueden durar de uno a tres años, o incluso más, plazos que a todas luces es excesivo para todas las partes interesadas en una licitación pública. Esta circunstancia se constata a través de la simple com paración entre el año del rol de la causa y la fecha de la respectiva sentencia, dato que es indicativo de la duración del juicio. El TCP es un tribunal adminis trativo débilmente configurado, lo que compromete seriamente su eficacia⁵⁰.

Como paliativo de esta situación, cuando el tribunal tiene la convicción que la infracción a la legalidad es de cierta entidad, suele aparejar en su fallo el reconocimiento del derecho a reclamar la justicia restitutoria en los tribunales ordinarios, declaración que no tiene ningún efecto jurídico importante ni es necesaria para que el oferente que quiera reclamar indemnización inicie un juicio de lato conocimiento de responsabilidad por los perjuicios causados. Así, en reiterada jurisprudencia suele pronunciarse de este modo:

lo anterior no significa eximir de responsabilidad a los órganos de la Administración del Estado y a los agentes que han obrado en su representación ejecutando los actos administrativos que han merecido la calificación de arbitrarios e ilegales, puesto que, [...] aquellos interesados que, con ocasión del agravio han sufrido perjuicios, podrán entablar, ante el Tribunal que sea competente, las acciones indemnizatorias que crean corresponderles (considerando 24)⁵¹.

En la fase de preparación y adjudicación de los contratos, la "voluntad" de la Administración se perfecciona de un modo complejo. El punto álgido en esta fase está en relación con el acto de adjudicación, pues se formula a través de una resolución exenta del trámite de toma de razón. Por ello, la jurisprudencia ha admitido la facultad que tiene el servicio respectivo para o bien revocarlo, si carece de falta de objeto y oportunidad (vr. gr., si el adjudicatario rechaza la orden de compra), facultad solo limitada por la consumación de los efectos del acto o por la existencia de derechos adquiridos⁵², o bien de invalidarlo, otorgando audiencia previa al afectado, si resulta contrario a derecho y en su caso, retrotraer el procedimiento licitatorio⁵³, aunque en caso de existir res ponsabilidad patrimonial por los daños causados, la Contraloría General ha señalado que esta deberá discutirse en sede jurisdiccional por ser materia de naturaleza litigiosa⁵⁴.

Por su parte, una vez suscrito por ambas partes el contrato, este instru mento deberá complementariamente aprobarse por una resolución que, en los casos de contratos que involucren montos de cierta significación, deberá cumplir el trámite de toma de razón⁵⁵. El no superar este trámite (por reparo del órgano contralor), impide que la "voluntad" contractual de la Adminis tración sea eficaz ad extra⁵⁶, por consiguiente, será la decisión unilateral de la Administración la determinante para que surja la relación jurídico-pública de carácter bilateral⁵⁷. Ello es así, por cuanto la Administración no es un sujeto que goza de autonomía de voluntad sino uno que está reglado por el derecho, sometido a las formalidades y tramitaciones que éste le demanda.

2.2. LA ETAPA DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO Y sus MODIFICACIONES

En esta etapa son dos los órganos de control de la contratación pública que intervienen: la Contraloría General y los tribunales ordinarios de justicia. Las pretensiones de invalidación en materia contractual, en esta etapa, están en relación con actos que afectan el equilibrio económico del contrato y las modificaciones del contrato. Se parte de la "ley del contrato" como eje para resolver las controversias, y dado el vacío normativo que se padece en esta materia, tanto la jurisprudencia administrativa como judicial, se remiten al Código Civil para resolver los conflictos que se suscitan en relación con la interpretación de los contratos, condición resolutoria tácita, equilibrio eco nómico y modificación del contrato, entre otros.

Si bien la jurisprudencia de la Corte Suprema distingue la institución del contrato público del instituto acto administrativo⁵⁸, termina habilitando la acción de nulidad correspondiente (ordinaria o especial) a partir de la acción u omisión en que haya incurrido el órgano o magistratura de la Administración que conlleve una grave infracción al principio de legalidad⁵⁹. Junto con ello, ha desarrollado algunos criterios jurisprudenciales entre los que destacan los siguientes: a) corresponde que la autoridad ejerza su facultad revocatoria y no anulatoria respecto de una resolución que aprueba la modificación de contrato representada por la Contraloría General⁶⁰, b) cuando el contrato contemple la vía para discutir un incumplimiento contractual corresponde emplear la ac ción especial de reclamo de ilegalidad⁶¹, c) es acertado declarar la nulidad de derecho público de un acto que terminó unilateralmente un contrato cuyo plazo de vigencia estaba cumplido, por lo que dicho acto carece de motivación⁶², y d) si la ley no contiene procedimiento o acción especial para reprobar el acto administrativo se puede utilizar el procedimiento ordinario, pero habiendo empleado uno de los múltiples procedimientos especiales de reclamación de ilegalidad de los actos administrativos, resulta inconcuso que la acción de nu lidad de derecho público ya ha sido ejercida. No toda ilegalidad de un acto administrativo lleva aparejada su nulidad, por cuanto uno de los dogmas que informan la nulidad de derecho público es el de conservación⁶³.

CONCLUSIONES

En el derecho chileno se ha construido un instituto denominado "nulidad de derecho público" a partir del artículo 7 de la CPR, pero al carecer dicha pres cripción constitucional de desarrollo legislativo, no hay consenso doctrinal ni jurisprudencial sobre sus efectos ni sobre los recursos y acciones que pueden ejercitarse a fin de restablecer el derecho y las responsabilidades que hubiere a lugar. De acuerdo con la jurisprudencia analizada la nulidad de derecho pú blico no opera indefectiblemente de pleno derecho y con prescindencia de su declaración. Lo que sí, los requisitos exigidos para una actuación válida por el artículo 7 de la CPR constituyen las causales que pueden dar lugar a producir la nulidad del acto unilateral o bilateral que se produce en torno a la actividad contractual de la Administración.

El artículo 7 de la CPR, al ser una norma constitucional que forma parte de nuestras bases institucionales, también irradia sobre la particular problemática de la nulidad en materia contractual, tanto en la fase precontractual como en la de ejecución y modificación del contrato público. Es claro que, en la etapa precontractual, referida al procedimiento de licitación pública para la compra de suministros o servicios, las reglas de nulidad aplicables son extractadas de las leyes 19.880 y 19.886, reguladoras de las bases de los procedimientos y del contrato administro de suministros, con carácter supletorio se puede acudir al derecho privado. Prevalece el criterio de que los principios de buena fe, seguridad jurídica y derechos adquiridos deben ser reconocidos como limitan tes al ejercicio de la facultad anulatoria de la Administración. De este modo, se otorga protección al adjudicatario que no tiene responsabilidad del vicio anulatorio y que legítimamente actúa amparado por el acto de adjudicación. A su vez, en la etapa de ejecución del contrato y respecto de las prórrogas y/o eventuales modificaciones contractuales, la forma compleja en que se perfec ciona la "voluntad" de la Administración que además suele ser consignada en las cláusulas contractuales, exige una resolución que apruebe el contrato o la modificación de este, la misma que de no superar el trámite de toma de razón, hace devenir a dicho acto en uno que carece de objeto. En esta circunstancia, no se configura los supuestos de la invalidación por cuanto las obligaciones contraídas en el contrato no han surgido, quedando facultado el servicio para revocar la resolución fallida. La vía para incoar la nulidad del contrato en sede jurisdiccional debe ser la acción especial que corresponda y solo en defecto de no contar con esta es la vía del juicio ordinario la que pueda intentarse.

BIBLIOGRAFÍA

ACEVEDO ALVEAR, NATALIA. Licitación pública: regulación y concurrencia. Memoria para optar el grado de Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales, Santiago, Univer sidad de Chile, 2015.

ARÓSTICA MALDONADO, IVÁN. "¿Qué queda de la 'presunción de legalidad'?". Revista de Derecho y Jurisprudencia, t. LXXXVIII, n.° 1, 1991.

BAHAMONDES, CLAUDIA. "La nulidad de los actos administrativos y la nulidad de los actos y contratos del Código Civil: ¿son tan distintas?". Revista Chilena de Derecho Privado, n.° 8, 2007.

BERNASCHINA, MARIO. "Bases jurisprudenciales para una teoría de las nulidades admi nistrativas". Boletín del Seminario de Derecho Público, n.° 45-48, 1949.

BOCKSANG HOLA, GABRIEL. "De la imprescriptibilidad de la nulidad de derecho públi co". Ius Publicum, n.° 14, 2005.

BOCKSANG HOLA, GABRIEL. "El ámbito de aplicación de la nulidad de derecho público". En Juan Carlos Ferrada Bórquez (ed.), La nulidad de los actos administrativos en el derecho chileno. Santiago de Chile: Legal Publishing-Thomson Reuters, 2013.

CAMACHO CÉPEDA, GLADYS. "El Tribunal de la Contratación Pública en Chile: una década de funcionamiento". En Eloy Espinosa Saldaña (dir.), Tendencias actuales en contratación pública. Lima: Gaceta Jurídica, 2014.

CAMACHO CÉPEDA, GLADYS. "La eficacia del acto administrativo". Revista de la Facultad de Derecho de México, t. LXIX, n.° 274, 2019.

CONCHA, RICARDO. "El desarrollo del régimen jurídico de la nulidad de derecho pú blico". Revista de Derecho, vol. xxvi, n.° 2, 2013.

CORDERO QUINZACARA, EDUARDO. "Nulidad de derecho público y prescripción", Mercurio Legal, 23 de abril de 2013. Disponible en: Disponible en: https://www.elmercurio.com/Legal/Noticias/Analisis-Juridico/2013/04/23/Nulidad-de-Derecho-Publico-y-Prescripcion.aspx#:~:text=Desde%20su%20formulaci%C3%B3n%20inicial%2C%20se,una%20regla%20en%20tal%20sentido [consultado el 13 de agosto de 2020].

FERRADA BÓRQUEZ, JUAN CARLOS. "Nuevas restricciones a la nulidad de derecho público como proceso administrativo: una jurisprudencia interesante, pero inconsistente". Anuario de Derecho Público, 2010.

FIAMMA, GUSTAVO. "Acción constitucional de nulidad y legitimación activa objetiva". Revista de Derecho Público, n.° 49, 1991.

GARRIDO DORN, CARLOS. "Ley de Bases de Procedimiento Administrativo y Nulidad de Derecho Público". Revista de Derecho, n.° 17, 2007.

GONZÁLEZ PÉREZ, JESÚS. "La ley chilena de derecho administrativo". Revista de Admi nistración Pública, n.° 162, 2003.

GUZMÁN, ALEJANDRO. "La influencia del Código Civil Francés en las codificaciones americanas". Cuadernos de Extensión Jurídica, n.° 9, 2004.

JARA SCHNETTLER, JAIME. La nulidad de derecho ante la doctrina y la jurisprudencia. Santiago: Editorial Libro Mar, 2000.

MEILÁN GIL, JOSÉ Luis. "Intereses generales e interés público desde la perspectiva del derecho público español". A&C Revista de Direito Administrativo & Constitucional, n.° 40, 2010.

MOHOR ABUAUAD, SALVADOR. "Acerca de la nulidad de derecho público en nuestro sistema jurídico constitucional y, en especial, de la interpretación armónica de los artículos 6.° y 7.° de la Constitución". Revista de Derecho Público, n.° 76, 2014.

MUÑOZ CÁRDENAS, RODRIGO. La nulidad y sus efectos. Causales del Tribunal de Contratación Pública para negar la retroactividad. Memoria para obtener el Grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Santiago, Universidad de Chile, 2017.

MUÑOZ MACHADO, SANTIAGO. Vestigios. Madrid: Crítica, 2020.

PIERRY ARRAU, PEDRO. "Nulidad en el derecho administrativo". Revista de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso, n.° xv, 1993-1994.

REYES RIVEROS, JORGE. La nulidad de derecho público. Santiago: Editorial Conosur, 2000.

REYES RIVEROS, JORGE. "Reflexiones acerca de la nulidad de derecho público". Revista de Derecho, n.° 4, 2014. Disponible en: Disponible en: http://revistas.uach.cl/html/revider/v4/body/art07.htm [consultado el 31 de julio de 2020].

SOTO KLOSS, EDUARDO. "La regla de oro del derecho público chileno: sobre los oríge nes históricos del artículo 160 de la Constitución de 1883". Anales de la Universidad de Chile, n.° 20, 1989, pp. 803-833.

SOTO KLOSS, EDUARDO. "La nulidad de derecho público en el derecho chileno". Revista de Derecho Público, n.° 47/48, 1990.

SOTO KLOSS, EDUARDO. "La nulidad de derecho público: su actualidad". Revista de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso, n.° XVII, 1997.

SOTO KLOSS, EDUARDO. La regla de oro del derecho público chileno. Estudios en honor de Alamiro de Ávila Marte. Santiago: Anales Universidad de Chile, 1989.

Notas