INTRODUCCIÓN

En los últimos años, la minoración de la actividad prestacional de las Administraciones públicas y la paulatina desaparición de servicios esenciales en las áreas rurales de la geografía española, también conocida como España vaciada¹, ha sido una constante.

Fruto de esta problemática, el 31 de marzo de 2019, una muchedumbre procedente de las diferentes latitudes del Estado español irrumpió en las calles de Madrid con la finalidad de denunciar, pancarta en mano, la constante discriminación y el abandono al que los poderes públicos habían sometido durante décadas a la España rural, frente a otra España que crece, prospera y concentra la práctica totalidad de los recursos, prestaciones e inversiones públicas. Surge así la Revuelta de la España Vaciada, un movimiento capaz de visibilizar el hartazgo de la población rural y de transformar el sentimiento de agonía²y apatía latente en la mayor parte de los municipios rurales despoblados, en una ola de esperanza, inconformismo y anhelos de cambio necesario para revitalizar este preciado entorno³.

No obstante, conviene subrayar que esta problemática que atraviesan las áreas escasamente pobladas de la Península Ibérica, se extiende igualmente por buena parte de los Estados del sur de Europa sin aparente solución de continuidad, amenazando la pervivencia de las comunidades rurales y afectando de forma nuclear al pleno ejercicio de los derechos y libertades fundamentales de quienes habitan en el medio rural. Ante esta tesitura urge preconizar el protagonismo que el ordenamiento jurídico, y especialmente el derecho administrativo, posee en la articulación de respuestas normativas que permitan incrementar la esfera vital de la población y revertir los procesos de abandono de los territorios rurales, algo que se hace especialmente palpable en el supuesto concreto de la provisión de servicios públicos en el medio rural como presupuesto indispensable para combatir la despoblación.

En efecto, el artículo 174 TFUE pone de manifiesto la necesidad de prestar especial atención a los territorios escasamente poblados en los siguientes términos: "A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, esta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial. La Unión se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas. Entre las regiones afectadas se prestará especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes, como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña".

Más específicamente, el artículo 175 TFUE señala que "los Estados miembros conducirán su política económica y la coordinarán con miras a alcanzar también los objetivos enunciados en el artículo 174".

Por su parte, la Constitución española contiene un modelo cuya amplia formulación, permite albergar opciones variadas de política económica: el progreso económico (artículos 40.1. 130.1 y 131.1); el principio de igualdad en sus dos vertientes de equilibrio entre espacios territoriales (artículos 138 y 158) y de nivelación de rentas personales (artículos 130, 131.1 y 140.1); la unidad de mercado (artículo 139.2); la estabilidad económica (artículo 140.1), la productividad (artículo 38), etc. Entre todas las técnicas o instrumentos puestos al servicio de estos principios inspiradores, reviste especial importancia el previsto en el artículo 128.2 CE, a cuyo tenor "se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general", lo que supone de facto la admisión de la eventual participación de la Administración en la vida económica, orientando en un sentido u otro la producción de bienes o la prestación de servicios⁴.

Ante esta tesitura, el Consejo de Ministros aprobó, con fecha 29 de marzo de 2019, un importante Acuerdo sobre las Directrices Generales de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico, elaboradas por el Comisionado del Gobierno frente al Reto Demográfico⁵, adscrito al Ministerio de Política Territorial y Función Pública.

Las Directrices Generales de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico se fundamentan en las tres cuestiones demográficas acordadas en la IV Conferencia de Presidentes⁶: despoblación, envejecimiento y efectos de la población flotante; estableciendo un conglomerado de más de ochenta medidas, referidas a jóvenes, mujeres, atención a la población rural, emprendedores, servicios públicos, turismo, implantación de la Administración en el territorio o actividad económica.

Dichas actuaciones se agrupan en torno a siete grandes objetivos transversales, dos de los cuales están estrechamente imbricados con nuestro objeto de estudio: garantizar una plena conectividad territorial, con una adecuada cobertura de internet de banda ancha y de telefonía móvil en todo el territorio, de conformidad con los postulados de la Agenda Digital Europea 2020; y asegurar una apropiada prestación de servicios básicos a toda la población en condiciones de equidad.

En torno a esta cuestión, es necesario recordar que, como han puesto de relieve de forma reiterada y continuada en el tiempo las diferentes instituciones europeas⁷, las zonas rurales padecen una falta de acceso generalizado a las tecnologías de la información y la comunicación, lo que repercute negativamente en sus posibilidades de crecimiento económico y demográfico⁸.

Con la finalidad de revertir esta perniciosa tendencia, conviene no solamente adoptar instrumentos de planificación y programación en el seno de las diferentes instituciones, sino también, y lo que es más importante, clarificar la incidencia que la actividad prestacional de las Administraciones públicas y la vigente regulación comunitaria de los servicios de interés económico general poseen en los procesos de abandono de las áreas rurales del sur de Europa⁹.

Sentado lo anterior, el presente artículo focaliza su atención en cuatro aspectos esenciales: (1) determinar el grado de desconexión digital que existe en las áreas rurales que conforman la España vaciada; (2) analizar el impacto que la regulación actual de las telecomunicaciones presenta en la extensión de la sociedad en red en los territorios escasamente poblados; (3) comprobar la efectividad y eficacia que posee la imposición de obligaciones de servicio universal a los grandes prestadores de servicios digitales en el marco de la concepción europeísta de los servicios de interés económico general; (4) examinar las connotaciones que plantea el advenimiento del Estado garante ante el posible incumplimiento de las obligaciones de servicio público y servicio universal; y (5) esbozar una serie de ideas acerca de las ventajas y potencialidades que presenta la reconstrucción de la idea de servicio público larvada en los antiguos postulados de la Escuela de Burdeos.

Con la finalidad de despejar todas estos interrogantes, el estudio procede a la consulta de cuantiosos informes, estudios y documentos de posicionamiento de diferentes instituciones, nacionales y comunitarias, los cuales permiten dibujar una panorámica completa que evidencia las dificultades que experimentan los territorios rurales escasamente poblados a la hora de acceder a las nuevas tecnologías, al tiempo que se emprende una prolija travesía por algunas de las obras más relevantes de la doctrinaiuspublicistaencargadas de analizar la actividad prestacional de las Administraciones públicas. Se trata, en definitiva, de transitar desde los vetustos postulados del servicio público alumbrados por Duguit y la Escuela de Burdeos, hasta la consolidación de la teoría europeísta de los servicios de interés general imperante en nuestros días. Todo ello con el firme propósito de esbozar una serie de ideas que permitan, por un lado, clarificar la efectividad que posee la imposición de obligaciones de servicio universal y, por otro, combatir la inacción de las Administraciones públicas en la materia al objeto de garantizar el despliegue de las telecomunicaciones en las áreas escasamente pobladas, conscientes de que las nuevas tecnologías son un factor decisivo a la hora de devolver el alma a los territorios y comunidades rurales.

1. LA DESCONEXIÓN DIGITAL DE LAS ÁREAS RURALES: ¿UN DESAFÍO INSALVABLE?

Las nuevas tecnologías disponen de una importancia trascendental para favorecer el asentamiento y la fijación de población en el medio rural, tal y como se desprende de las Directrices Generales de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico, aprobadas por el Consejo de Ministros en su sesión de 29 de marzo de 2019¹⁰. No obstante, conviene recordar que en las últimas décadas las zonas rurales que pueblan la geografía española han visto como la (i)lógica economía de mercado¹¹y el capitalismo depredador de recursos naturales y generador de grandes desigualdades¹², unido a la existencia de una normativa administrativa desmedida, el acusado intervencionismo al que las Administraciones públicas someten cualquier iniciativa vital en el medio rural, o la desaparición progresiva de los servicios públicos básicos -imprescindibles para garantizar unos estándares mínimos de bienestar y calidad de vida-, han puesto en seria duda la pervivencia de las comunidades rurales¹³.

Sin embargo, la irrupción de la COVID-19 ha propiciado el surgimiento de multitud de transformaciones de profundo calado, las cuales rebasan la esfera puramente sanitaria, impulsando importantes cambios socioeconómicos, entre los que destaca por su extraordinaria importancia la evolución de las formas tradicionales de intervención administrativa o el empoderamiento o aceleración de los avances derivados de la (r)evolución digital, cuestión que abre una nueva ventana de oportunidades para la revitalización de las áreas rurales despobladas. Una clara manifestación de esta tendencia la encontramos en el auge del teletrabajo y la llegada de nuevos pobladores, también conocidos como "nómadas digitales", los cuales han encontrado en las áreas rurales, por lo general, un reducto espacial seguro y resiliente, alejado de los avatares provocados por la pandemia sanitaria.

En este difícil contexto, es preciso clarificar el pernicioso impacto que la desconexión digital¹⁴, latente en la mayor parte del medio rural español¹⁵, posee en el despliegue del teletrabajo en el horizonte post COVID-19, así como esbozar una serie de propuestas innovadoras desde el prisma del derecho administrativo, las cuales dependen, en gran medida, de la correcta aplicación de la teoría de los servicios de interés general (SIG)¹⁶, tesis que impera en la ordenación normativa de la actividad prestacional de las Administraciones públicas desde la última década del siglo XX.

Ahora bien, ¿hasta qué punto el teletrabajo¹⁷puede considerarse un fenómeno novedoso capaz de revertir la diáspora demográfica del medio rural? ¿Es la reciente regulación de este fenómeno laboral un hito suficiente para remover los obstáculos que impedían el despliegue de esta forma de organización del trabajo en la España rural?

En lo que se refiere a la primera cuestión, el teletrabajo¹⁸, es decir, "aquel trabajo a distancia que se lleva a cabo mediante el uso exclusivo o prevalente de medios y sistemas informáticos, telemáticos y de telecomunicación"¹⁹no representa, en sí mismo, una alternativa novedosa o singular para revertir los procesos de abandono de las áreas rurales²⁰.

Ciertamente, cuando nos referimos al teletrabajo como palanca transformadora de la realidad rural, estamos haciendo alusión a una alternativa cierta para dinamizar la economía de las áreas rurales, fomentar nuevas formas de empleabilidad y asentar población de forma efectiva en el medio rural, cuestiones todas ellas esenciales para alcanzar el anhelado desarrollo rural sostenible y avanzar en la conquista de un nuevo modelo de organización del territorio, más justo, equilibrado e igualitario. Sin embargo, este discurso posibilista colisiona frontalmente con la realidad de la España rural, como atestiguan la infinidad de propuestas académicas²¹que, desde hace más de una década, abogan por el impulso de esta modalidad laboral como respuesta a la sangría poblacional que padece la España vacia(da)²².

Entre las causas que se esconden tras la escasa y dificultosa implementación del teletrabajo en la España rural, sobresalen por su especial relevancia los desequilibrios latentes en la prestación de servicios públicos esenciales (transporte, conectividad a internet, telefonía móvil, etc.), los cuales, como hemos señalado con anterioridad, privados de la masa crítica de demanda imprescindible para rentabilizar su mantenimiento, han terminado por añadir un nuevo y decisivo factor que no solamente acelera el abandono de las áreas rurales, sino que además imposibilita el asentamiento de nuevos pobladores que permitan equilibrar el saldo demográfico de este preciado entorno²³. Esta y otras muchas cuestiones, unida a la inacción de las diferentes instituciones y poderes públicos²⁴han propiciado que aún en nuestros días, el teletrabajo en la España vacia(da)²⁵se presente como una alternativa de futuro, y no cómo una realidad tangible, útil para dinamizar la economía local y capaz de sentar las bases del modelo de desarrollo territorial sostenible que está por llegar.

Un ejemplo palmario de esta carencia generalizada de servicios esenciales en el medio rural, relacionados íntimamente con el acceso al teletrabajo, lo encontramos en lo que se refiere a los servicios de telecomunicaciones²⁶. De conformidad con los datos que publica la Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares del Instituto Nacional de Estadística, en 2017 un 70,8 % de los hogares de núcleos de población con menos de 10.000 habitantes²⁷disponía de algún tipo de ordenador, un 76,1 % tenía acceso a internet y un 75,3 %, conexión a banda ancha. En las poblaciones de más de 100.000 habitantes y capitales de provincia, dichos porcentajes ascendían al 82,4 %, 86,1 % y 85,5 %, respectivamente²⁸.

Esta perniciosa tendencia, contrasta con la importancia capital que reviste garantizar el acceso de la ciudadanía y las empresas a los servicios de telecomunicaciones como presupuesto para corregir el tradicional aislamiento de los núcleos rurales, favoreciendo la cohesión económica y social, así como la vertebración del territorio. En este sentido, el Consejo Económico y Social señala que "la utilización de internet, especialmente a través de la banda ancha, facilita el acceso de la población a la información y a un gran número de servicios, al tiempo que posibilita la comercialización de los productos desde y hacia los núcleos rurales. Disminuye la dependencia de las infraestructuras físicas de transporte, en la medida en que posibilita el comercio electrónico, el desarrollo de la Administración electrónica, la provisión de servicios de salud en línea, la teleformación, o el teletrabajo, contribuyendo, por tanto, a fijar la población. Sin embargo, a pesar de haberse producido importantes avances en este ámbito, continúa existiendo una brecha digital entre las zonas urbanas y rurales. Así, persisten dificultades y carencias en la cobertura y la calidad de los servicios de telecomunicaciones, especialmente en las conexiones de banda ancha (acceso, velocidad y calidad del acceso) y, en menor medida, en la cobertura de la telefonía móvil y en el acceso a los contenidos multimedia de la televisión y la radio"²⁹.

Urge, por tanto, articular una verdadera Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico que permita abordar de una forma holística la problemática común que padecen las zonas escasamente pobladas, problemática que transciende los indicadores relativos al envejecimiento de la población rural, y que encuentra en el aislamiento geográfico, las considerables dificultades de integración territorial con otras regiones, la falta de conexiones de transporte y de internet³⁰, la ausencia de servicios sociales adecuados, las menores dotaciones de capital humano y oportunidades de empleo, sus principales caballos de batalla.

Sentado lo anterior, y en lo que se refiere a la segunda de las incógnitas que planteábamos con anterioridad, si bien es cierto que la adopción del Real Decreto-Ley 28/2020, de 22 de septiembre, de trabajo a distancia representa un paso decisivo en la implementación de estanuevamodalidad laboral³¹, de la cual se espera un incremento exponencial en los próximos años³², conforme al avance de los crecientes procesos de digitalización y datificación de la sociedad³³, lo cierto es que, en solitario, este instrumento normativo es insuficiente para afrontar la despoblación de las áreas rurales y garantizar el acceso de la población rural al teletrabajo, premisa que se recoge hasta en tres ocasiones en la exposición de motivos del citado texto.

En nuestra opinión, esta cuestión, garantizar el acceso al teletrabajo de la población en condiciones de igualdad, independientemente del lugar de residencia, posibilidad de la que en la actualidad carece la mayor parte de la población que habita en el medio rural, es una arista más del agotamiento de un modelo de desarrollo territorial injusto y desigual que requiere soluciones jurídico-administrativas³⁴urgentes orientadas a la consecución de dos de los siete objetivos trasversales que conforman las Directrices Generales de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico:

• Garantizar unaplena conectividad territorial,con una adecuada cobertura de internet de banda ancha y de telefonía móvil en todo el territorio, de acuerdo con la Agenda Digital Europea 2020.

• Asegurar una apropiadaprestación de servicios básicosa toda la población en condiciones de equidad, adaptada a las características de cada territorio.

En esta difícil tesitura es donde entra en juego la actividad prestacional de las Administraciones públicas, el derecho administrativo y la concepción de las telecomunicaciones como servicio universal³⁵, incluso pese a los múltiples esfuerzos destinados por la Unión Europea a impulsar la liberalización de servicios estratégicos que contribuyeran de manera significativa a acelerar el proceso de integración europea y a catalizar la competitividad de la economía del viejo continente, a cuyo análisis dedicaremos las próximas líneas.

2. LAS TELECOMUNICACIONES COMO SERVICIO DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL

Ciertamente, aunque en la actualidad las telecomunicaciones distan enormemente de lo que antaño era un servicio público reservado y monopolístico³⁶, conviene subrayar que aún en nuestros días los intereses públicos en liza siguen imprimiendo un intenso carácter regulado que hace de las telecomunicaciones "servicios de interés económico general"³⁷, categoría jurídica alumbrada por el derecho comunitario que pretende equilibrar la tensión entre el interés público y los intereses privados que se concitan en este tipo de actividades económicas. Equilibrio que, por otro lado, implica reconocer rasgos de esencialidad en estas prestaciones respecto de las necesidades de los ciudadanos y que se traduce, principalmente, en un conjunto de limitaciones y de obligaciones para los operadores, entre las que destacan la prestación de "obligaciones de servicio público" y la garantía de un "servicio universal"³⁸. De la vigencia y efectividad de estas obligaciones de servicio universal dependerá, en gran medida, la extensión de los servicios digitales en las áreas rurales, y con ello el fin de la desconexión tecnológica de la España vacia(da).

2.1. La actividad prestacional de las administraciones públicas. Hacia la consolidación del Estado garante y su importancia para el medio rural

La noción de servicio público no es precisamente unívoca³⁹ni tiene perfiles claramente delimitados en nuestro derecho⁴⁰, ya que se utiliza con significados⁴¹diferentes en la legislación y en la jurisprudencia. También la doctrina jurídica mantiene posiciones encontradas, fruto de su origen histórico y de la diferente ideología que subyace en la propia noción de servicio público.

Lo podemos definir como un conjunto de actividades regidas total o parcialmente por el derecho administrativo que tienen como objeto ampliar la esfera vital de los ciudadanos. Estos pueden acceder a los servicios públicos cuando cumplan los requisitos y condiciones que establezcan las leyes en cada supuesto concreto⁴².

Realizada una primera y compleja aproximación a la conceptualización del servicio público, conviene adentrarse en otra cuestión neurálgica para entender la regulación jurídico-administrativa de los servicios de telecomunicaciones en la actualidad, y en la que existe un amplio consenso en la doctrinaiuspublicista:el carácter mutable del servicio público.

Ciertamente, son muchas las transformaciones que la teoría del servicio público ha sufrido desde su formulación primigenia por parte de la Escuela de Burdeos⁴³, para quienes la idea de servicio público representaba no solamente el fundamento y límite del poder público, sino la esencia misma del derecho administrativo⁴⁴. Sin embargo, la configuración del servicio público como una noción amplia que abarca la totalidad de la acción administrativa no ha soportado el paso del tiempo, y el derecho administrativo ha virado su objeto de estudio, pasando a centrar gran parte de sus esfuerzos en el establecimiento de una ordenación que permita subyugar el poder público a la defensa de los derechos y libertades fundamentales de la ciudadanía.

En este contexto se enmarca la catarsis normativa que padece la actividad prestacional de las Administraciones públicas desde la última década del pasado siglo XX. Abrupta transformación que ha estado íntima y estrechamente vinculada a la sucesión de una serie de cambios tecnológicos, económicos, sociales y, consecuentemente, políticos que han terminado por trastocar los cimientos del Estado del bienestar en sí mismo. Desde un punto de vista jurídico, el punto de inflexión viene dado por las políticas comunitarias⁴⁵de signo liberalizador en múltiples sectores económicos⁴⁶. El mejor ejemplo de ello lo constituye la política comunitaria en materia de telecomunicaciones, edificada sobre la base de sucesivos "paquetes" de normas⁴⁷(particularmente directivas)⁴⁸.

Obligado por la regulación comunitaria, el legislador español inició un paulatino proceso de introducción de la competencia en un sector, el de las telecomunicaciones, que hasta la fecha había sido concebido como una actividad sometida a titularidad pública por entero. De esta forma, las telecomunicaciones pasan a ser consideradas actividades abiertas a la libre competencia, al tiempo que dejan de ser concebidas como un servicio públicostricto sensutal y como quedaban configuradas en la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones, y en el siguiente contrato de la Administración General del Estado con Telefónica, de 26 de diciembre de 1991⁴⁹.

No obstante, esta liberalización de sectores estratégicos impulsada por la Unión Europea no lleva ataviada que los poderes públicos, y especialmente las Administraciones públicas, como garantes de los intereses generales (ex artículo 103.1 CE) se desentiendan del cariz prestacional y de los rasgos de esencialidad que determinados "servicios de interés económico general"⁵⁰poseen a la hora de garantizar la cohesión social y territorial⁵¹. Justamente, es ese marcado carácter de esencialidad respecto de las necesidades básicas de la ciudadanía, el que ha propiciado que el acervo comunitario⁵²haya terminado por contemplar una serie de excepciones al principio estructural de libre competencia, donde la intervención de los poderes públicos se concibe como una herramienta indispensable para garantizar unos estándares mínimos de prestación de aquellos servicios calificados como "de interés (económico) general", injerencia sin la cual difícilmente se podría alcanzar el acceso del conjunto de la ciudadanía a unos servicios esenciales

Esta "nueva" técnica de servicio ha permitido dotar de pasmosa actualidad y especial transcendencia una vez más a los viejos postulados que, conforme a las teorías de la Escuela de Burdeos⁵³, se escondían tras la lógica del servicio público clásico: proteger la solidaridad y la interdependencia social utilizando la actividad prestacional como elemento vehicular⁵⁴. Todo ello, ha propiciado que, en los últimos años, numerosos teóricos y académicos hayan propugnado una vuelta a Duguit, si bien, como indica acertadamente Martín Rebollo, no en el sentido de volver a las técnicas del servicio público, sino a "la idea larvada que en ellas se albergaba, que no era otra que la idea de solidaridad social plasmada en el Estado que debe asumir las necesidades e intereses colectivos"⁵⁵.

Esta premisa, unida al advenimiento del Estado garante⁵⁶, entendiendo este como la reformulación del aparato administrativo orientada a impulsar el protagonismo de la sociedad y el sector privado, en detrimento de la influencia del poder público, y a garantizar que dicha actuación del sector privado se adecue a los intereses generales en juego establecidos en virtud del ordenamiento jurídico; constituyen para el medio rural⁵⁷el billete de ida necesario para subirse al último tren con destino a la sociedad digital⁵⁸.

2.2. La imposición de obligaciones de servicio universal como presupuesto para garantizar el acceso a las telecomunicaciones en las áreas rurales

Clarificadas las nuevas implicaciones que posee la ordenación vigente de la actividad prestacional de las Administraciones públicas, y sin perder de vista las exigencias normativas introducidas por el derecho comunitario, conviene analizar los instrumentos jurídico-administrativos diseñados por el legislador con la finalidad de equilibrar la tensión entre el interés público (y la satisfacción de los intereses generales) y los intereses privados que se concitan en los servicios de interés económico general (SIEG)⁵⁹.

Así, el nuevo modelo de intervención pública tiene como instrumento principal "la imposición de cargas de servicio público a los operadores privados. A fin de que este modelo garantice la satisfacción del interés general al tiempo que sea compatible con las normas comunitarias, se debe realizar un ejercicio de máxima concreción en la definición del contenido del interés general, de las obligaciones a imponer a los operadores privados, de los instrumentos de financiación de las actividades impuestas a los operadores privados, y de los instrumentos de control del cumplimiento de las obligaciones"⁶⁰.

De esta forma, el título II de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, Ley General de Telecomunicaciones (LGTel), contiene el régimen jurídico básico de la explotación de redes y la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas⁶¹.

De conformidad con su artículo 2.1, las telecomunicaciones se califican como servicios de interés general que se prestan en régimen de libre competencia. De tal forma, solamente tendrán la consideración de servicio público o estarán sometidos a obligaciones de servicio público aquellos servicios de telecomunicaciones destinados a la defensa nacional, la seguridad pública, la seguridad vial y la protección civil, así como los restantes servicios contemplados en el título III de la norma, a cuyo análisis nos referiremos más adelante.

Ahora bien, ladespublicatio⁶²de las comunicaciones electrónicas no implica la inobservancia o inexistencia de objetivos de interés público⁶³, algo que se establece con rotundidad en el artículo 3 LGTel. De esta forma, entre los objetivos de la ley encontramos los siguientes:

• Desarrollar la economía y el empleo digital, promover el desarrollo del sector de las telecomunicaciones y de todos los nuevos servicios digitales que las nuevas redes ultrarrápidas permiten, impulsando la cohesión social y territorial mediante la mejora y extensión de las redes, así como la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas y el suministro de los recursos asociados a ellas.

• Promover el despliegue de redes y la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, fomentando la conectividad y la interoperabilidad extremo a extremo y su acceso, en condiciones de igualdad y no discriminación.

• Fomentar, en la medida de lo posible, la neutralidad tecnológica en la regulación.

• Garantizar el cumplimiento de las obligaciones de servicio público en la explotación de redes y la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas a las que se refiere el título III, en especial las de servicio universal.

• Defender los intereses de los usuarios⁶⁴, asegurando su derecho al acceso a los servicios de comunicaciones electrónicas en condiciones adecuadas de elección, precio y buena calidad, promoviendo la capacidad de los usuarios finales para acceder y distribuir la información o utilizar las aplicaciones y los servicios de su elección, en particular a través de un acceso abierto a internet. En la prestación de estos servicios deben salvaguardarse los imperativos constitucionales de no discriminación, de respeto a los derechos al honor y a la intimidad, la protección a la juventud y a la infancia, la protección de los datos personales y el secreto en las comunicaciones.

• Salvaguardar y proteger en los mercados de telecomunicaciones la satisfacción de las necesidades de grupos sociales específicos, las personas con discapacidad, las personas mayores, las personas en situación de dependencia y los usuarios con necesidades sociales especiales, atendiendo a los principios de igualdad de oportunidades y no discriminación. En lo relativo al acceso a los servicios de comunicaciones electrónicas de las personas en situación de dependencia, se fomentará el cumplimiento de las normas o las especificaciones pertinentes relativas a normalización técnica publicadas de acuerdo con la normativa comunitaria.

• Facilitar el acceso de los usuarios con discapacidad a los servicios de comunicaciones electrónicas y al uso de equipos terminales.

Con la finalidad de sentar las bases jurídicas pertinentes para garantizar "la existencia de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público, de adecuada calidad en todo el territorio nacional a través de una competencia y una libertad de elección reales, y hacer frente a las circunstancias en que las necesidades de los usuarios finales no se vean atendidas de manera satisfactoria por el mercado"⁶⁵, el título III de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, prevé el establecimiento de un régimen de obligaciones de servicio público, distinguiendo dentro de estas dos modalidades diferenciadas de cargas jurídico-administrativas (artículo 24 LGTel): (1) obligaciones de servicio universal; y (2) obligaciones de servicio público impuestas por razones de interés general⁶⁶.

A los efectos de la cuestión que aquí nos ocupa, debe entenderse en todo caso porobligaciones de servicio universal⁶⁷el conjunto definido de servicios cuya prestación se garantiza para todos los usuarios finales con independencia de su localización geográfica, con una calidad determinada y a un precio asequible (artículo 25.1 LGTel). Para dotar de efectividad tales obligaciones, en aquellos supuestos en los que el mercado y la libre competencia no garanticen la prestación de cualquiera de los elementos integrantes del servicio universal -como ocurre en el caso concreto de la desconexión digital de la España rural-, el régimen jurídico vigente establece la posibilidad de que la Administración general del Estado designe mediante real decreto uno o más operadores capaces de garantizar la prestación eficiente de dichos elementos del servicio universal, de manera que quede cubierta la totalidad del territorio nacional. A estos efectos podrán designarse⁶⁸operadores diferentes para la prestación de diversos elementos del servicio universal y abarcar distintas zonas del territorio nacional⁶⁹.

Sin embargo, y pese a la existencia de estas previsiones normativas, aún queda un largo y tortuoso camino por recorrer hasta alcanzar la plena digitalización de las áreas rurales que pueblan buena parte de la geografía del Estado español, algo que deriva en gran parte de la incapacidad de la Administración pública para garantizar los derechos subjetivos que forman parte de la institución del servicio universal. Y es que, como se ha demostrado en multitud de ocasiones, el sistema arbitrado para asegurar el cumplimiento del servicio universal de telecomunicaciones y tutelar los derechos e intereses de los consumidores ha resultado ser manifiestamente ineficaz⁷⁰.

Este hecho condiciona enormemente la utilidad de la regulación pública de las telecomunicaciones, ya que "presenta deficiencias en su finalidad esencial, la de garantizar una serie de prestaciones básicas a los ciudadanos. No basta con establecer obligaciones de servicio público a los operadores ni con reconocer de forma más o menos programática derechos a los usuarios, ni con fiscalizar, con carácter general, el cumplimiento de estas obligaciones; es necesario también exigir su cumplimiento y efectividad en el caso concreto"⁷¹.

Urge, por tanto, no solamente revigorizar la idea de servicio universal, sino también repensar la efectividad y eficacia de la imposición de obligaciones de servicio universal a los grandes prestadores de servicios digitales como presupuesto para acabar con la desconexión tecnológica del medio rural.

En lo que se refiere a este último aspecto, reviste especial importancia la actividad tradicional de policía⁷²de la que están revestidas las diferentes Administraciones públicas, al objeto de supervisar el cumplimiento de los principios aplicables a los servicios de interés económico general -continuidad, mutabilidad, igualdad, calidad y asequibilidad-, así como de las restantes obligaciones asumidas por los prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas.

3. LA AGENDA DIGITAL EUROPEA Y LOS PEQUEÑOS MUNICIPIOS

La irrupción de las nuevas tecnologías ha propiciado numerosas e importantes transformaciones que alcanzan la totalidad de las esferas de nuestra vida cotidiana (familia, trabajo, educación, ocio, etc.). Como ha puesto de relieve la crisis sociosanitaria provocada por la COVID-19, la sociedad digital beneficia a todos los ciudadanos, y en especial a las personas que se encuentran en cualquier situación de vulnerabilidad como son las personas con discapacidad o mayores a las que puede ofrecer el apoyo necesario en su vida diaria⁷³.

Ciertamente, desde 1995, las tecnologías de la información y la comunicación han impulsado el aumento de la productividad y el crecimiento económico, así como la mejora sustancial de las condiciones de vida de la ciudadanía en la Unión Europea de una forma sin precedentes. Consciente de esta realidad, la Comisión Europea puso en marcha el mercado único digital en 2015 para hacer efectivas las principales propuestas legislativas, tales como el incremento del comercio electrónico, los derechos de autor, la privacidad electrónica, la avenencia de los derechos digitales⁷⁴, la armonización de las normas sobre el IVA y la ciberseguridad.

Este compromiso se materializó a raíz de la Estrategia de Lisboa en la adopción de la Agenda Digital para Europa⁷⁵, proyecto que fue concebido como una de las siete iniciativas emblemáticas de la Estrategia Europa 2020⁷⁶impulsadas por la Comisión y que nace con la vocación de definir la función capacitadora esencial que debe desempeñar el uso de las TIC para que Europa pueda hacer realidad sus ambiciosos objetivos para 2020. Esta iniciativa reviste, además, una importancia capital al objeto de garantizar un entorno digital seguro, abierto e imparcial, en la línea de lo establecido en la "Estrategia para el Mercado Único Digital", la cual se estructura en torno a tres Pilares esenciales, que están íntima y estrechamente vinculados a nuestro objeto de estudio: (1) mejorar el acceso de los consumidores y las empresas a los bienes y servicios digitales en Europa, (2) crear las condiciones adecuadas para el éxito de los servicios y las redes digitales, y (3) aprovechar al máximo el potencial de crecimiento de la economía digital⁷⁷.

El objetivo de esta Agenda, por tanto, no es otro que el de trazar un rumbo que permita maximizar el potencial económico y social de las TIC, y en particular de internet, como soporte esencial de la actividad económica y social, requisito imprescindible para combatir la desconexión digital de la España vacia(da).

Fruto de la importancia de esta cuestión, la Agenda Digital para Europa establece entre sus campos prioritarios de actuación el objetivo de garantizar la cobertura universal de la banda ancha con velocidades crecientes. Para ello, no solamente se detiene en reconocer el papel decisivo que la banda ancha inalámbrica (terrenal y satelital) puede desempeñar para garantizar la cobertura de todas las zonas, incluidas las regiones rurales y apartadas, sino que además establece la necesidad de promover una decidida intervención pública, sin la cual "se corre el riesgo de que los resultados no sean óptimos, concentrándose las redes rápidas de banda ancha en unas pocas zonas de alta densidad con costes de entrada importantes y precios elevados. Los beneficios colaterales que estas redes generan para la economía y la sociedad justifican unas políticas públicas que garanticen una cobertura universal de la banda ancha con velocidades crecientes"⁷⁸.

Esta Agenda Digital para Europa ha encontrado su reflejo no solamente en el establecimiento de un marco común dentro del cual deban elaborarse las políticas nacionales y comunitarias encaminadas a abaratar el despliegue de la banda ancha en todo el territorio de la Unión Europea, sino garantizar una planificación y coordinación adecuadas entre los diferentes agentes implicados y aliviar las cargas administrativas que impiden o dificultan, de una u otra forma, la consecución de la plena conectividad del territorio europeo. Además, se ha traducido en la puesta en marcha de numerosas iniciativas tangibles e innovadoras orientadas a dotar de efectividad práctica el contenido del derecho digital de acceso universal a internet⁷⁹.

Una de estas iniciativas pioneras la constituye el Programa WiFi4EU⁸⁰, cuyo objetivo no es otro que el de proporcionar en toda la Unión Europea a residentes y visitantes acceso a internet de alta calidad a través de puntos gratuitos de acceso wifi ubicados en espacios públicos como parques, plazas, edificios administrativos, bibliotecas y centros de salud. Los bonos⁸¹financiados por la Comisión Europea a través de esta iniciativa se conceden con el objetivo de ayudar a los municipios a instalar los puntos de acceso wifi en estos centros de la vida pública, utilizando los servicios de empresas de instalación especializadas.

Estos esfuerzos contrastan enormemente con la escasez de iniciativas propias que las diferentes instituciones nacionales han implementado para poner fin a la desconexión digital de las áreas rurales, algo especialmente llamativo en el caso castellanoleonés⁸², donde las políticas públicas orientadas a tal fin se caracterizan por encontrarse en una constante y latente disyuntiva: inacción (brillan por su ausencia) o incapacidad (rara vez van más allá del papel mojado)⁸³.

4. EMPRENDIMIENTO DIGITAL Y TELETRABAJO COMO PUNTA DE LANZA PARA PROMOVER EL ASENTAMIENTO DE POBLACIÓN EN EL MEDIO RURAL EN LA ERA POST COVID-19

Como ha puesto de relieve la crisis sanitaria de la COVID-19, las áreas rurales son espacios resilientes, seguros, capaces de albergar una exuberante riqueza ambiental, patrimonial, cultural, etc., al tiempo que son el espacio idóneo para generar nuevas oportunidades de emprendimiento y, por qué no, para acoger también la deslocalización de la actividad laboral, empleando las nuevas tecnologías como punta de lanza.

El teletrabajo representa, por tanto, una oportunidad única para revitalizar, por un lado, las áreas rurales despobladas, en la medida en que permite al trabajador prestar sus obligaciones laborales a distancia, facilitando con ello el regreso de habitantes cualificados que tiempo atrás vieron como sus expectativas de promoción personal y profesional les obligaban a abandonar sus raíces, el asentamiento de nuevos pobladores o la dinamización de la economía rural. Y por otro, para poner en valor la necesidad de custodiar el territorio que representa el medio rural, cuestión esta última sobre la que nos gustaría detenernos, al menos, un instante.

En efecto, son muchas las personas que han visto en la crisis sociosanitaria la encrucijada idónea para iniciar o retomar su proyecto vital en la España vacia(da). Sin embargo, esta tendencia positiva colisiona una vez más, casi de manera antagónica, con la realidad rural, donde la carencia de servicios esenciales⁸⁴, ya no solo las telecomunicaciones, marcan el día a día de los habitantes que, de manera estoica, permanecen en estas áreas despobladas, con la consiguiente afectación que esta situación produce sobre su esfera personal.

Ante esta tesitura, el teletrabajo representa una oportunidad fundamental no solamente para contrarrestar el saldo demográfico de las áreas rurales despobladas, sino también, y más importante todavía, para visibilizar la importancia cardinal de garantizar el acceso a la población a unos servicios esenciales de calidad en condiciones de igualdad, así como la urgencia de revalorizar el papel que las comunidades rurales juegan en nuestra sociedad actual. Estas son, en nuestra opinión, las principales enseñanzas que la unión de la COVID-19 y la aceleración de los procesos de digitalización y datificación han traído consigo, las cuales no deben menospreciar los poderes públicos a la hora de diseñar e impulsar los instrumentos necesarios para alcanzar un modelo de país social y territorialmente cohesionado, más justo e igualitario y comprometido con el desarrollo sostenible en todas sus facetas.

CONCLUSIONES

En nuestros días, garantizar el acceso de la ciudadanía y las empresas a los servicios de telecomunicaciones se ha convertido en el presupuesto indispensable para corregir el tradicional aislamiento que padecen los núcleos rurales, favorecer la cohesión económica y social, y alcanzar la ansiada vertebración del territorio. Ciertamente, aunque en la actualidad las telecomunicaciones distan enormemente de lo que antaño era un servicio público reservado y monopolístico, es necesario precisar que los intereses públicos en juego siguen imprimiendo un intenso carácter regulado que hace de las telecomunicaciones "servicios de interés económico general", categoría jurídica alumbrada por el derecho comunitario con la finalidad de equilibrar la tensión entre el interés público y los intereses privados que se concitan en este tipo de actividades económicas. Equilibrio que, por otro lado, implica reconocer rasgos de esencialidad en estas prestaciones respecto de las necesidades de los ciudadanos y que se traduce, principalmente, en un conjunto de limitaciones y de obligaciones para los operadores, entre las que destacan la prestación de "obligaciones de servicio público" y la garantía de un "servicio universal".

Sin embargo, y pese a la existencia de estas previsiones normativas, aún queda un largo y tortuoso camino por recorrer hasta alcanzar la plena digitalización de las áreas rurales que pueblan buena parte de la geografía del Estado español, algo que deriva en gran medida de la incapacidad de la Administración pública para garantizar los derechos subjetivos que forman parte de la institución del servicio universal. Este hecho condiciona enormemente la utilidad de la regulación pública de las telecomunicaciones, ya que presenta deficiencias en su finalidad esencial, la de garantizar una serie de prestaciones básicas a los ciudadanos. No basta con establecer obligaciones de servicio público a los operadores ni con reconocer de forma más o menos programática derechos a los usuarios, ni con fiscalizar, con carácter general, el cumplimiento de estas obligaciones, es necesario también exigir su cumplimiento y efectividad en el caso concreto. Urge, por tanto, reconstruir la idea de servicio público universal y repensar la efectividad y eficacia de la imposición de obligaciones de servicio universal a los grandes prestadores de servicios digitales como presupuesto para acabar con la desconexión tecnológica del medio rural. Esta es, a nuestro entender, la clave de bóveda sobre la que debe erigirse el entramado de políticas públicas y actuaciones orientadas a remover los obstáculos que impiden la plena conectividad territorial, garantizando con ello el acceso al teletrabajo al conjunto de la población, independientemente del lugar de residencia, y abriendo una ventana de esperanza a la dinamización de las economías rurales, el asentamiento de nuevos pobladores y la revitalización, en definitiva, de los pueblos que integran la conocida por todos como España vaciada.

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Notas