INTRODUCCIÓN

La protección de los derechos de los consumidores ha ido evolucionando durante el trasegar de los años, de acuerdo con el dinamismo que los diferentes sectores de la economía le impregnan a cada una de las transacciones realizadas. Esta protección ha surgido de la aplicación de aquellas experiencias y teorías que, como resultado del desequilibrio generado entre la posición de las empresas, proveedores y consumidores¹, han conllevado a los Estados a establecer políticas públicas y fijar parámetros a través de disposiciones normativas para proporcionar herramientas solidas a los operadores jurídicos que se encargan actualmente de su aplicación y de velar por su cumplimiento². Conviene señalar que el derecho de consumo tiene una particularidad y es que rompe con el esquema habitual que la sociedad imagina frente a la igualdad que deben tener las personas en las relaciones jurídicas adelantadas para adquirir un bien o un servicio, considerada esta la parte débil del contrato, cuya protección se vuelve esencial³ desde el momento del ofrecimiento del producto hasta su consumo, uso o utilización⁴.

De ahí que esta protección deba ser aplicada de manera conjunta desde la etapa precontractual, en la cual se hace todo el ofrecimiento y se informan las características esenciales para adquirir el producto, hasta la poscontractual, en donde ya se ha ejecutado el servicio o materializado su consumo, toda vez que durante estas etapas la asimetría de la información⁵ se convierte en un factor relevante para dejar claras las reglas a seguir durante la celebración del negocio jurídico, y así evitar la desigualdad entre el productor, proveedor y consumidor como la parte débil del contrato⁶.

Teniendo en cuenta que el derecho de consumo tiene un solo fin, y es lograr el equilibrio entre las partes que conforman el vínculo jurídico en el momento de celebrar una relación de consumo, se revela indispensable contar dentro del ordenamiento jurídico con un solo cuerpo normativo que de manera general señale las limitaciones a tener en cuenta por parte de los productores, proveedores y consumidores en el momento de ofrecer un producto y celebrar un contrato, indistintamente del sector económico bajo el cual se está llevando a cabo su materialización. En ese sentido, en la actualidad se cuenta con un Estatuto del Consumidor, Ley 1480 de 2011, que se encarga de establecer esos parámetros mínimos para tener en cuenta en el momento de configurarse una relación de consumo. Adicionalmente, uno de los fines de su expedición estaba relacionado con la unificación normativa, debido a la diversidad de normas que para la fecha de su promulgación existían y dificultaba la operación de dos frentes: (1) el ejercicio de los derechos de los consumidores, quienes debían conocer todas las normas de cada sector para identificar el derecho que le habían vulnerado, y (2) la aplicación de las diferentes normas por parte de las autoridades.

Con la expedición de dicho estatuto, cada sector de la economía debe materializar su aplicación, siempre que no exista una norma especial o a pesar de su existencia concurran vacíos que puedan ser complementados con sus disposiciones, lo que da lugar a afirmar que el derecho de consumo es solo uno y no requiere de ser fraccionado dependiendo del sector donde se cree el vínculo obligacional. De esta manera, podemos indicar que su aplicación no será diferente cuando se trate de las relaciones de consumo que surjan de la celebración del contrato de transporte de pasajeros en sus diferentes modalidades, esto es intermunicipal de pasajeros, aéreo y acuático, puesto que al estudiar sus disposiciones, se puede observar que trae consigo los pilares básicos a tener en cuenta en el momento de celebración del negocio jurídico. Por ello, no se muestra necesario expedir o contar con un estatuto de protección al usuario del sector transporte, toda vez que el operador jurídico puede acudir a los estándares de protección definidos por dicho estatuto, respetando la especialidad, en materia de regulación, que puede presentarse en algunas modalidades⁷.

El presente trabajo de investigación pretende precisamente llevar a cabo la identificación de las disímiles calidades que ostenta el Estatuto del Consumidor, según la modalidad de transporte que se esté analizando, y la aplicación que de manera principal o suplementaria se desarrolle en el momento de invocar ciertas normas que, a pesar de ser especiales, contienen vacíos que dejan por fuera derechos susceptibles de protección. Bajo este enfoque, resulta clave examinar cuáles son esos derechos que, al darse una relación de consumo para llevar a cabo un contrato de transporte en cualquiera de sus modos, son protegidos por el régimen especial, y cuáles se deben de analizar a la luz de lo contemplado en el Estatuto del Consumidor. Así, por ejemplo, en el transporte terrestre intermunicipal de pasajeros, la norma a la que se acude para tramitar infracciones como suministro de información, publicidad engañosa, promociones y ofertas, protección contractual, comercio electrónico, calidad e idoneidad del servicio, es aquella contenida en la Ley 1480 de 2011, como fuente normativa principal, y en dado caso que se haga referencia a algún derecho relacionado con tema de equipajes, desistimiento, transporte de mascotas, transporte de mercancía se acude en principio a las normas especiales, ya sea al Código de Comercio, Ley 105 de 1993^[8], Ley 336 de 1996^[9], Ley 1369 de 2009^[10] y Decreto 1079 de 2015^[11]. A su vez, cuando se hace referencia a aquellos derechos que se originan de la celebración de un contrato de transporte aéreo, podemos precisar que como fuente de aplicación normativa se acude al régimen especial contenido en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (RAC), en especial el RAC 3 y el 13, disposiciones que regula una gran cantidad de derechos, por ejemplo, en materia de información, cambios de itinerarios, desistimiento, corrección de datos personales, todo lo relacionado con la solicitud de reembolso, temas de transporte de equipaje, menores y mascotas, y aquello que involucre el derecho a ser compensado, entre otros¹². Si se pasa al modo acuático, también es posible constatar esta dualidad. Es del caso precisar que derechos como a obtener una información completa, clara, veraz, suficiente, oportuna, verificable y comprensible, temas relacionados con promociones y ofertas, publicidad, calidad, derecho a reclamar, protección contractual y comercio electrónico, deben ser analizados teniendo como fundamento principal las disposiciones de la Ley 1480 de 2011. Ahora bien, se acude a la aplicación del régimen especial cuando se trata de responsabilidades por daños, derecho a ser indemnizado o compensado, como también a la devolución del dinero por interrupción del viaje o la responsabilidad que se origina por daños en el equipaje, pues en estos casos las normas del Código de Comercio serán la principal fuente normativa para tramitar cada caso.

Es así como se estudia en este artículo la aplicación transversal del Estatuto del Consumidor para cada modo de transporte en particular y se resalta la unificación normativa que se quería lograr con su expedición, sin tener que crear un régimen especial para cada sector de la economía. De igual manera, luego de examinar la aplicación de dicha disposición para todos los modos de transporte, se abordan las particularidades de la relación de consumo, precisando quiénes la conforman y qué autoridades se encargan de su protección, tanto por vía judicial como por vía administrativa, con el fin de dar claridad frente a las diferentes alternativas que tienen los usuarios del sector transporte independientemente del modo afectado.

1. EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DEL CONSUMIDOR Y SU CARÁCTER TRANSVERSAL ANTE LOS USUARIOS DE SERVICIOS DE TRANSPORTE DE PASAJEROS

1.1. El Estatuto del Consumidor: carácter general de la norma en la aplicación de relaciones económicas

Con ocasión al desarrollo internacional que tuvo el derecho del consumo¹³, cada país se vio en la necesidad de promulgar normas que cubrieran las necesidades propias derivadas de la celebración de las relaciones de consumo. Así las cosas, en Colombia se expidió el denominado Estatuto de Protección al Consumidor, mediante el Decreto 3466 de 1982^[14-15], por el que se fijaron los pilares básicos para el desarrollo de la supervisión en materia de protección de usuarios, permitiendo que el Estado interviniera en la distribución de bienes y servicios. Tal vez el aspecto más relevante en la evolución del derecho del consumo en el país nace con la promulgación de la nueva Constitución Política de 1991, que incorporó dentro de las disposiciones que trae consigo el artículo 78^[16] tres puntos, que se destacan continuación: (1) el derecho de los consumidores, que hace parte del capítulo de los derechos colectivos y del ambiente; (2) hacer explicita la intervención del Estado en dos frentes: regular el control y calidad de los bienes y servicios, y regular la información que se debe suministrar en el momento de ofrecer el producto; y (3) la responsabilidad solidaria de todos aquellos que participan en la producción y comercialización de la cadena de consumo¹⁷.

Mediante pronunciamiento jurisprudencial, la Corte Constitucional, con el fin de defender la constitucionalidad de los artículos 11 y 29 del citado del Decreto 3466 de 1982, dejó claro el carácter poliédrico del derecho de consumo, toda vez que de su ejercicio se desprenden intereses y situaciones de (1) orden sustancial, (2) de orden procesal y (3) de orden participativo¹⁸.

Los cambios generados en el mercado interno para afrontar los retos de la globalización, lo que implica el desarrollo de nuevas ventajas competitivas y de disposiciones de protección al consumidor que se ajusten a las necesidades de la comunidad en general, llevaron a la necesidad de reforma. Y fue por ello que se trabajó, luego de 29 años de la expedición del Decreto 3466 de 1982 y 20 años después de haber sido expedida la nueva Constitución, en una disposición que tuviera consonancia con los parámetros impuestos día a día por la oferta y la demanda.

La renovación de las normas de protección al consumidor, que significó la adopción de la Ley 1480 de 2011, además de estar ajustadas a los mandatos de la Constitución Política de 1991, adaptó su contenido a las nuevas realidades de mercado que enfrentan los consumidores, brindó mayor seguridad jurídica por la unificación normativa¹⁹, aclaró conceptos tales como el de información y publicidad, incluyó nuevas definiciones, derechos y deberes de los consumidores, y trajo la protección contractual y herramientas de comercio electrónico, tales como: (1) el deber de informar datos sobre la persona que ofrece o comercializa los productos, las características de los bienes y servicios, las condiciones de las transacciones comerciales,- (2) derecho al retracto,- (3) reversión de pago,- (4) amparo a los sujetos de protección constitucional como son los niños, niñas y adolescentes, y (5) condiciones para los portales de contacto y plataformas de comercio electrónico.

Dicho estatuto dejó sentado que sus normas serían aplicadas por los diferentes sectores de la economía, siempre y cuando no existiera una regulación especial, como es el caso de: (1) la Superintendencia Nacional de Salud, que cuenta con disposiciones propias, como son la Ley 100 de 1993^[20] y la Ley Estatutaria 1751 de 2015^[21], entre otras, (2) la Superintendencia Financiera, con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el Decreto 663 de 1993^[22], la Ley 1328 de 2009^[23] y el Decreto 2555 de 2010^[24],- y (3) la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y las leyes 142^[25] y 143^[26] de 1994 y 689 de 2001^[27]. Es decir que estos sectores, entre otros, deben acudir primero a sus normas especiales y de ser el caso remitirse al carácter suplementario que contiene la Ley 1480 de 2011.

En esa medida, la Ley 1480 de 2011 tiene dos momentos para determinar si su aplicación es principal (general) o suplementaria (residual). La primera se identifica por ausencia de disposición especial y la segunda cuando, a pesar de que existe una norma especial, no se tiene una directamente aplicable al caso concreto y se debe acudir al Estatuto del Consumidor²⁸. Frente a esto, la doctrina colombiana ha precisado:

Se tiene entonces que, frente a los distintos sectores económicos productores de bienes y servicios, el Estatuto del Consumidor es ley general cuando no existe regulación especial, y también aun cuando esto ocurra, en materia de la acción de protección al consumidor, por violación de los derechos legales y contractuales de todos los consumidores, para hacer efectivas garantías por información o publicidad engañosa. [...] En lo demás, la Ley 1480 de 2011 es norma suplementaria, que solo opera a falta de norma principal, que suple o complementa [...]. Opera como norma principal en los sectores, bienes y servicios donde no hay regulación especial, con carácter suplementario cuando esta existe, aunque dicha pauta tenga excepciones diversas que dan lugar a la aplicación prevalente del Estatuto²⁹.

De igual manera, la Corte Constitucional se pronunció frente a este tópico, e indicó:

La Ley 1480 de 2011 tiene un contenido temático inequívoco: la adopción de un régimen de protección al consumidor. Ello resulta claro (i) del título de la ley en el que se anuncia que "Se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones",- (ii) de los principios generales definidos en el artículo 1.°, en los que se destaca como objetivo de ley, la protección, promoción y garantía de la efectividad y libre ejercicio de los derechos de los consumidores, (iii) del objeto de la ley, precisado en el artículo 2.°, conforme al cual sus normas regulan los derechos y obligaciones que surgen entre proveedores, productores y consumidores, de modo tal que las normas contenidas en la ley son aplicables a las relaciones de consumo y a la responsabilidad de productores y proveedores frente al consumidor en todos los sectores de la economía, salvo la existencia de un régimen especial³⁰.

Encauzando lo anterior al sector transporte y trayendo a manera de ejemplo la aplicación de la Ley 1480 de 2011 en los diferentes modos de transporte, se puede precisar que el carácter principal o suplementario depende de la infracción que se esté analizando, es decir, si se trata de una conducta en la que se cuestionen temas como el suministro de información, la publicidad engañosa, las promociones y ofertas, la protección contractual, el comercio electrónico o la calidad e idoneidad del servicio, podemos afirmar que el carácter del estatuto será principal, y si se trata de todo aquello relacionado con equipajes, desistimiento, transporte de mascotas o transporte de mercancía, se acudirá primero a las normas especiales, ya sea al Código de Comercio, la Ley 105 de 1993^[31], la Ley 336 de 1996^[32], la Ley 1369 de 2009^[33] y el Decreto 1079 de 2015^[34]. Lo anterior, cuando se trata de un contrato transporte terrestre de pasajeros, que incluye el transporte terrestre automotor y el ferroviario.

En cuanto a la aplicación del Estatuto del Consumidor en materia de transporte de pasajeros por carretera, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado expresó que:

La protección de los consumidores se regula también a través de distintas normas. Así, en primer lugar, se cuenta con una normativa de aplicación general, esto es, la Ley 1480 de 2011. Adicionalmente, existen una serie de leyes especiales dirigidas a normar las relaciones de consumo en sectores específicos de la economía [...]. De no existir norma especial aplicable que regule las relaciones de consumo y la responsabilidad de productores y proveedores en un determinado sector de la economía, serán aplicables las disposiciones del Estatuto del Consumidor³⁵.

Ahora bien, cuando el deber incumplido gira en torno a las relaciones jurídicas económicas que surgen al celebrar un contrato de transporte aéreo de pasajeros, se debe tener en cuenta que para conductas como reembolsos, demoras, cancelaciones, desistimiento, expedición del tiquete, corrección de datos personales, información sobre el embarque, compensaciones, transporte de menores, transporte de mascotas, equipaje, promociones y ofertas, o información, entre otros, se acudirá a los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (RAC3), Resolución 1582 de 2012^[36], lo que significa que la aplicación del estatuto será residual, y en dado caso que se trate de la libre elección, comercio electrónico, retracto³⁷ o protección contractual, su aplicación será principal.

A su vez, cuando el contrato de transporte sea acuático y la conducta analizada haga referencia a la libre elección, la responsabilidad por daños, el contenido del tiquete, la indemnización por cancelación, los derechos por la demora en el zarpe, la devolución del precio o el equipaje, entre otras, se acudirá a normas especiales, como el Código de Comercio, la Ley 1242 de 2008^[38], la Ley 105 de 1993, la Ley 336 de 1996 y el Decreto 1079 de 2015, lo que desplaza la aplicación general del estatuto, situación que no ocurre cuando se trata de calidad en la prestación del servicio, las promociones y ofertas, la publicidad engañosa, la protección contractual, el comercio electrónico y la información, donde retoma su aplicación como fuente principal.

En este orden de ideas, podemos afirmar que el mandato constitucional que contempla el artículo 78 se ha cumplido y que el legislador ha fortalecido el ordenamiento jurídico para desarrollar cada uno de los aspectos que contempla el citado artículo, puesto que la regulación existente en materia de protección al consumidor atiende a los cambios económicos y al dinamismo del mercado, resguarda y equipara las relaciones asimétricas entre consumidores y proveedores, y el operador jurídico cuenta con más herramientas para nivelar la información que se deriva de una relación de consumo, apoyado en las disposiciones del Estatuto del Consumidor, que al tener un carácter poliédrico permite que confluyan diferentes intereses y pretensiones que abarcan todos los aspectos que pueden surgir del ejercicio propio del derecho de consumo.

1.2. La aplicación del Estatuto a las relaciones de consumo derivadas de las diferentes modalidades de transporte de pasajeros

Iniciaremos el desarrollo de este aparte con el estudio relacionado con la aplicación del Estatuto en cada uno de los modos de transporte de pasajeros, excluyendo el transporte de mercancías o de cosas, con el fin de determinar si la aplicación de la Ley 1480 de 2011 en cada uno de ellos se realiza como régimen especial, suplementario o complementario. Primero se abordará el servicio público de transporte intermunicipal de pasajeros, luego se desarrollará lo correspondiente al modo aéreo, para terminar con el modo de transporte acuático, y de ese manera se avocar conocimiento de los tres modos de transporte.

1.2.1. Del servicio público de transporte intermunicipal de pasajeros y la necesidad de la protección de los derechos de sus usuarios

Teniendo en cuenta la gran relevancia económica que tiene la actividad del transporte, es importante acudir a los fundamentos normativos que han servido de base para darle carácter de servicio público esencial. Encontramos así lo dispuesto por el artículo 24 de la Constitución Política de Colombia³⁹, que hace referencia a la posibilidad que tiene toda persona para circular libremente por el territorio nacional⁴⁰. Asimismo, con la expedición de la Ley 336 de 1996, Estatuto Nacional del Transporte, que además de unificar los criterios para regular el transporte en todos sus modos, precisó como actividad primordial la seguridad de los usuarios del sector, le dio carácter de esencial al servicio público de transporte, citó la prevalencia del interés general sobre el particular, hizo una distinción entre el servicio público esencial y el servicio privado, y definió que este servicio sería prestado únicamente por empresas de transporte públicas o privadas, constituidas legalmente y con la correspondiente habilitación o licencia de funcionamiento otorgada por la autoridad competente, que para el caso en concreto es el Ministerio de Transporte⁴¹.

Hecha la anterior precisión, la empresa de transporte terrestre intermunicipal de pasajeros por carretera, una vez goce de la habilitación de los requisitos técnicos, pone en ejecución su actividad transportadora, la cual se materializa con la celebración de un contrato de transporte que por su naturaleza es un contrato de adhesión o un contrato unilateral, puesto que todas las condiciones son impuestas por una de las partes contratantes, esto es, generalmente por el prestador del servicio de transporte. Condiciones que, por la necesidad de tomar el servicio para ser transportado, son aceptadas por el pasajero, quien adquiere la calidad usuario, haciéndose parte vinculante de la relación de consumo, y pone en movimiento el cuerpo normativo que integra temas de protección a usuarios, con el fin de que el operador jurídico ejecute las acciones necesarias para garantizar el cumplimiento de sus derechos. La calidad de usuario objeto de protección por normas del consumidor, no solo la ostenta quien adquiere el tiquete, sino todo aquel que adelante las gestiones necesarias para obtenerlo. Así la cosas, resulta importante resaltar que, en el momento de celebrar un contrato de transporte para el desplazamiento por vía terrestre, los términos, las condiciones, y todo lo que traiga consigo su celebración, constituyen factores esenciales que deben ser dados a conocer por el oferente o el proveedor del servicio de manera clara, veraz, suficiente, oportuna, verificable, comprensible e idónea antes, durante y después de su ejecución. Lo anterior, por cuanto en el momento de celebrar dicho contrato nace una relación asimétrica entre el usuario y la empresa de transporte, y es por ello que para intervenir dicha asimetría en la información deben existir normas claras sobre cómo y cuándo se debe realizar ese equilibrio frente a: (1) las condiciones informadas y las realmente entregadas, (2) la calidad e idoneidad del servicio prestado, (3) la veracidad de la información contenida en la publicidad, y (4) la protección contractual. En ese entendido, las disposiciones que permiten realizar el equilibrio entre los aspectos mencionados anteriormente están contenidas en el Código de Comercio, en la Ley 105 de 1993, en el Estatuto Nacional del Transporte, en la Ley 1480 de 2011 y en algunos pronunciamientos jurisprudenciales a los que se acude como fuente de derecho⁴².

Conviene precisar cuáles son esos derechos protegidos y bajo qué norma se realiza su protección. Empezando por la etapa precontractual, tenemos el artículo 3.° de la Ley 105 de 1933^[43], con el derecho a elegir libremente el medio transporte y obtener información sobre el medio y modo escogido, en cuanto al primero su aplicación se refuerza con el numeral 1.7^[44] del artículo 3.° de la Ley 1480 de 2011, actuando como norma residual y en relación con el segundo, se complementa con el artículo 23^[45] del Estatuto del Consumidor, como también en todo aquello que hace relación a promociones, ofertas y protección contra la publicidad engañosa, y aquellas relacionadas con las operaciones mercantiles⁴⁶ concertadas mediante el intercambio de mensaje de datos telemáticamente cursado entre consumidores y proveedores.

Tomando el plano de la etapa contractual, se puede observar que la Ley 1480 de 2011 trae disposiciones que protegen el derecho a la igualdad, a ser informado, a recibir un transporte con la calidad debida, a la protección contractual y a la posibilidad de retractarse. A su vez, dentro de esta misma etapa se tienen normas contenidas en el Código de Comercio, al cual se acuden cuando los usuarios presenten inconformidades con, el derecho a desistir⁴⁷ o a transportar su equipaje⁴⁸. Y cuando la vulneración gire en torno al transporte de mascotas o de niños de brazos, se acude a lo dispuesto en el Decreto 1079 de 2015^[49] y a los pronunciamientos de la Corte Constitucional emitidos en las sentencias C-439 de 2011^[50] y 043 de 2020^[51], relacionadas con transporte mascotas, y T-087 de 2005^[52], relacionada con el transporte de menores de edad. Por último, en la etapa poscontractual, se tiene como fuente normativa en el momento de ejercer el derecho a reclamar lo señalado en la Ley 1480 de 2011, como norma general.

En este contexto, son muchos los derechos que surgen de una relación de consumo, no solo por las características propias de su celebración, sino porque al tratarse de un servicio público esencial es altamente demandado por los usuarios. Como representación de esto se tiene que desde el 1.° de enero de 2019 hasta 7 de junio de 2021 se movilizaron más de 204.047.333 pasajeros⁵³, desde 49 terminales de transporte terrestre habilitadas en el país, según reporte obtenido directamente del portal de logística y transporte del Ministerio de Transporte. Adicionalmente, la Superintendencia de Transporte, entidad encargada de velar por la protección de los derechos de los usuarios del sector transporte, para este modo en particular ha recibido, por infracciones directamente relacionadas con el incumplimiento al contrato de transporte prestado por las empresas habilitadas para operar dicha modalidad, desde el 24 de diciembre de 2021 hasta el 11 de febrero de 2021, un total de 3.271 peticiones, quejas reclamos y derechos de petición (PQRD), tal como se observa en la tabla 1.

Tabla 1
PQRD presentadas por los usuarios del servicio de transporte terrestre

Fuente: Elaboración propia. Información obtenida de la respuesta a derecho de petición Rad. 20219200142121.

Principales motivos	Detalle del motivo	PQRD
Incumplimiento de itinerario (608 PQRD, 18,6 %)	Hora de salida	261
	Lugar de destino	167
	Paradas	145
	Hora de llegada	19
	Abordo fuera del terminal	16
Equipaje (426 PQRD, 13,0 %)	Perdida de equipaje	327
	Hurto del equipaje	39
	Cobro por exceso de equipaje	35
	Daño del equipaje	20
Reembolso (362 PQRD, 11,1 %)	Solicitudes de reembolso	349
	Retracto	13
Incremento de tarifas (339 PQRD, 10,4 %)	Denuncia incremento de tarifas	339
No prestación del servicio (255 PQRD, 7,8 %)	Cancelación o perdida de viaje	198
	No prestación del servicio	57
Incumplimiento en condiciones de comodidad e higiene (235 PQRD, 7,2 %)	Sobreventa de pasajes	55
	Asignación de sillas	54
	Sobrecupo	49
	Daño en silla/aire acondicionado	35
	Aseo del bus	25
	Inconvenientes con el baño del vehículo	15
	Vendedores ambulantes	2

En este sentido, cabe precisar cómo más de 3.000 usuarios han hecho uso de su derecho a reclamar ante la autoridad competente, con el fin de poner en conocimiento circunstancias que afectan su transporte bajo las condiciones anunciadas. De ahí que sea posible indicar que de no dar aplicación a las normas del Estatuto del Consumidor, como fuente principal, los miles de usuarios que hacen uso de este servicio estarían sin protección por vía administrativa, situación que en efecto no era tan alejada de la realidad, ya que antes del 24 de diciembre de 2018 no existía autoridad que los protegiera, razón que motivó la renovación de la Superintendencia de Transporte a través de su Decreto 2409 de 2018^[54], tema que se desarrollará en el tercer capítulo de este escrito.

Por consiguiente, no se requiere un estatuto especial para proteger los derechos de los usuarios del modo terrestre. Lo que se debe es hacer uso de las herramientas legales que el legislador a dispuesto para que el operador jurídico ejecute su función,- esto es, dar aplicación como norma principal a la Ley 1480 de 2011, la cual, como se dejó expuesto anteriormente, aplica para todas las etapas del proceso contractual. Es por ello que las infracciones que surjan de la vulneración a la prestación del servicio de transporte terrestre intermunicipal de pasajeros por carretera se adelantaran con normas propias del derecho de consumo, integradas de manera armónica con las demás disposiciones.

1.2.2. El servicio de transporte aéreo y la necesidad de la aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley 1480 de 2011, a pesar de tener un régimen especial en los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (RAC)

En varios de los instrumentos internacionales asociados al desarrollo de la industria aeronáutica⁵⁵ podemos acotar aquellos que, dentro de sus disposiciones, dejaron ver normas relacionadas con la protección al consumidor, sin tener como punto de referencia los vinculados con el concepto de seguridad⁵⁶ de la aviación civil (actos concebidos como de interferencia ilícita que atentan contra la seguridad de los pasajeros, la tripulación y el personal de asistencia en tierra, generados a bordo de una aeronave o en salas de abordaje) o seguridad operacional⁵⁷.

En este punto es importante advertir que se cuenta con cuatro disposiciones legales internacionales, que además de estar relacionadas con el transporte de pasajeros a nivel internacional, se desprenden varios indicios en los que el derecho de consumo iba relacionándose con esta industria:

• El convenio de Varsovia, que sentó bases para el transporte de pasajeros aéreos internacionales, estableció obligaciones como la de expedir el billete del pasaje y determinó su contenido, lo que actualmente permite identificar el momento justo en que se celebra el contrato de transporte, precisó la entrega del talón de equipajes al usuario, dio los pilares básicos para hablar de la responsabilidad del transportista por retrasos,- y fijo parámetros para indicar cuándo una cláusula podría ser nula, lo que en la realidad actual se conoce como cláusulas abusivas (protección contractual).

• El convenio de Guadalajara incluyó las reglas aplicables al transporte aéreo internacional realizado por personas que no sean parte del contrato de transporte, como el expedidor o transportista de hecho, quienes actualmente hacen parte de la relación de consumo que más adelante desarrollaremos.

• El convenio de Montreal unificó las normas del transporte aéreo internacional de pasajeros citadas anteriormente, con el fin de asegurar la protección de los intereses de los usuarios de este servicio.

• La Decisión 619 de la Comunidad Andina de Naciones reguló asuntos relacionados con la información, la denegación de embarque, los derechos en caso de cancelación del vuelo por causa imputable al transportista y las compensaciones (por retraso, interrupción del transporte, cancelaciones o sobreventa). También señaló el desistimiento y la asistencia a pasajeros en situación de discapacidad, normas directamente relacionadas con los derechos que pueden ejercer los usuarios en el momento de percibir cualquier infracción sobre los mismos.

A partir del desarrollo normativo internacional, los países, conforme a la directiva emanada del artículo 37 del convenio de Chicago⁵⁸, se vieron en la necesidad de ir implementando sus reglamentos internos, en los que se incluyeran no solo temas operacionales para garantizar la seguridad de los usuarios sino todo aquello que se deriva de su prestación, tales como las garantías en el momento de ser quebrantados sus derechos, las instancias de reclamación y los motivos de vulneración. Esto, dando cumplimiento al carácter poliédrico que ostenta el derecho de consumo y demostrando una vez más que por su vertiginosidad logró influenciar el transporte aéreo. Fue así como la reglamentación se ajustó a las novedades tecnológicas y a la realidad social de cada país, teniendo como base el dinamismo del sector aéreo y su crecimiento exponencial durante los últimos años. Esta es la razón por la que muchos países se vieron en una proliferación de regímenes de protección al consumidor sin que su contenido normativo estuviera coordinado con las normas de derecho aeronáutico.

De hecho, en Colombia existen diferentes cuerpos normativos, que en la actualidad se encuentran coordinados, partiendo de lo dispuesto por el Código de Comercio⁵⁹, que establece la aplicación de las normas a los contratos de transporte aéreo internos y los parámetros generales para llevarlo a cabo, e incluyendo la autoridad encarga de dictar los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (en adelante RAC), siendo una competencia en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil⁶⁰. Esto, de la mano con lo indicado en los artículos 47^[61], 48^[62] y 55^[63] de la Ley 105 de 1993, y en el artículo 68^[64] de la Ley 336 de 1996, lo que está jurisprudencialmente respaldado por el Consejo de Estado⁶⁵ y la Corte Constitucional⁶⁶ cuando señalaron que dicha entidad es un ente técnico y especializado que le corresponde fijar los criterios, de acuerdo con el principio de legalidad, para imponer las sanciones por incumplimiento a las normas de protección a usuarios.

Por consiguiente, dicho reglamento contiene el régimen especial que se aplica en las relaciones de consumo que surgen de la celebración de un contrato de transporte aéreo y un usuario. Allí se identifican los derechos y los deberes de estos, los cuales pueden ser agrupados en los siguientes ejes temáticos:

• Aquellos relacionados con el procedimiento de reservas y tiquetes, dentro de los cuales se encuentran el derecho a ser informado sobre los vuelos disponibles, el tiempo de antelación con el que debe acudir al aeropuerto, las clases de tarifas disponibles por las líneas aéreas, el valor total del tiquete, los aeropuertos de origen y destino, la capacidad de la aeronave, las condiciones del transporte frente a las reservas, las cancelaciones, las limitaciones de equipaje y las condiciones de retracto y desistimiento. También incluye información sobre el derecho a solicitar cambios, efectuar y ser respetada la reserva por cualquier canal efectivo disponible para tal fin, la protección de datos personales, la adquisición y vigencia del tiquete, las condiciones para transportar menores de edad, a ser corregido su nombre, a obtener las promociones anunciadas y a que le cumplan con los beneficios de viajero frecuente.

• Los correspondientes a la ejecución del contrato de transporte, como expedición del pase de abordar y que sea informado sobre: el momento en que debe de embarcar la aeronave, si se trata de un usuario en conexión, los puntos de demora que puede llegar a presentar el vuelo, los cambios o desvíos, las condiciones especiales que se deben de cumplir como usuario en especial protección constitucional, a ser transportado y no ser discriminado, a recibir un trato digno, a obtener las compensaciones correspondientes por cancelaciones, demoras, sobreventa, a la interrupción del transporte y anticipo del vuelo, a solicitar el reembolso y a recibir un nuevo tiquete en caso de pérdida o destrucción total.

• Y los vinculados con el derecho a reclamar ante la aerolínea o agente intermediario, la Superintendencia de Transporte, los jueces de la República o las entidades administrativas con funciones jurisdiccionales, tema que será abordado más adelante.

Asimismo, el literal a del numeral 1.° del artículo 3.° de la Ley 105 de 1993 expresa el derecho al libre acceso que tienen los usuarios y que está relacionado con la posibilidad de escoger el medio y modo a través del cual se quiera transportar, siempre en condiciones de calidad, comodidad y seguridad.

Por último, contamos con el Estatuto del Consumidor, Ley 1480 de 2011, que tiene carácter residual, que juega un papel determinante en la protección de los usuarios del servicio de transporte aéreo, toda vez que al ser tutelados algunos derechos, no cuentan con disposición expresa en los RAC o, a pesar de tenerla, deben ser aplicadas las normas suplementarias de dicho estatuto. De ahí, recordemos, que para proteger derechos como la libre elección, el retracto, la idoneidad, la protección contractual (cláusulas abusivas) y la reversión de pago, se debe acudir como fuente principal a las disposiciones generales del citado estatuto, y como suplementarias, cuando se trate de dar claridad a algunas definiciones, temas relacionados con comercio electrónico, publicidad engañosa, los cuales se deben de mirar de manera armónica con la Resolución 1582 de 2012^[67], derecho a que la información contenida este en idioma castellano, ciertos eventos de promociones y ofertas, y cuando se requiera definir los agentes intervinientes en la relación de consumo.

De esta unidad normativa se desprenden grandes ventajas para los usuarios del servicio de transporte aéreo: primero, permite contar con un conjunto de disposiciones que no deja por fuera las necesidades que tecnológica y socialmente reclama la industria aérea debido a su dinamismo y aumento significativo en la demanda de servicios durante los últimos años, tal y como se puede observar en la cifras que para el efecto trae la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil⁶⁸. De estas se puede analizar que entre enero de 2019 hasta abril de 2021 se movilizaron a nivel nacional 49.442.706 pasajeros⁶⁹, lo que trae consigo no solo la posibilidad de incrementar la oferta de servicios, sino también inconformidades del usuario frente a su prestación, debido a las cancelaciones, demoras, sobreventas, faltas de compensación, pérdida de equipaje, solicitudes de reembolso entre otros. Segundo, abarca de manera integral todos los derechos que surgen antes durante y después de la celebración de un contrato de transporte aéreo. Tercero, permite dar cumplimiento al principio de legalidad⁷⁰ y debido proceso⁷¹, por cuanto se tendría una norma residual que complemente la imputación jurídica a realizar en casos como comercio electrónico, publicidad engañosa, promociones y ofertas y derecho a que la información difundida este en idioma castellano. Y cuarto, evita la desprotección total de derechos como el retracto, la idoneidad, la protección contractual (cláusulas abusivas) y la reversión de pago.

Queda por indicar que actualmente la autoridad administrativa encargada de la protección de los usuarios, esto es la Superintendencia de Transporte, indicó que desde el 25 de mayo de 2019 hasta el 11 de febrero de 2021 recibió un total de 12.188 PQRD⁷², presentadas por los usuarios del servicio de transporte aéreo, siendo los motivos que más han generado inconformidades los relacionados en la tabla 2.

Tabla 2
pqrd presentadas por los usuarios del servicio de transporte aéreo

*Fuente: Elaboración propia. Información obtenida de la respuesta al derecho de petición Rad. 20219200142121.

Principales motivos transporte aéreo	Detalle/motivo	PQRD
Cambio de itinerario y compensaciones (4.541 pQRD, 37,3 %)	Coronavirus	2.321
	Demora de vuelo	787
	Cancelación de vuelo	727
	Cambio de itinerario	466
	Incapacidad médica o calamidad	200
	Interrupción de vuelo	25
	Cambio de hora/sala	15
Reembolso, retracto y desistimiento (4.117 pQRD, 33,8 %)	Coronavirus	2.525
	Tiquetes	1.104
	Incapacidad médica o calamidad	137
	Retracto	105
	Impuestos	83
	Desistimiento	72
	Millas	51
	Equipaje	28
	Sillas	12
Pérdida de vuelo (999 pQRD, 8,2 %)	Inconvenientes en sala	340
	Por solicitud de documentos	312
	Por hora de llegada al aeropuerto	191
	Cambio de hora	75
	Coronavirus	10
	Cancelación de vuelo	3
Equipaje (998 pQRD, 8,2 %)	Cobro de equipaje	295
	Pérdida de equipaje	208
	Daño de equipaje	196
	Demora de equipaje	172
	Saqueo de equipaje	119
	Coronavirus	8
Expedición del tiquete (515 PQRD, 5,68 %)	Inconvenientes con la reserva	349
	Tarifa	156
	Corrección del tiquete	126
	Cambio de operador	24
	Coronavirus	12
	Problemas con el equipaje	4

En este entendido, podemos observar que existen más de 12.000 usuarios que han presentado inconformidades contra el servicio ofrecido por las aerolíneas o por sus intermediarios⁷³, y que de no existir una aplicación armónica entre los RAC y la Ley 1480 de 2011, ya sea como norma residual o suplementaria la inspección, vigilancia y control que ejercerían las autoridades competentes, no estaría acorde con las exigencias que se requieren para velar por la prestación adecuada y efectiva de uno de los modos de transporte más demandados por los usuarios. Se puede afirmar así que la aplicación armónica de las normas relacionadas con protección de usuarios brinda seguridad jurídica para las dos caras que conformar la prestación del servicio de transporte: por un lado, las aerolíneas y, por otro, los usuarios. Esto evita la dificultad en el ejercicio de los derechos, por cuanto hay disposiciones claras al respecto y permite que el operador jurídico tenga coherencia legal en el momento de investigar casos similares.

1.2.3. Las particularidades del sector acuático y la aplicación de sus normas especiales

Partiendo de lo que la doctrina entiende por transporte acuático, como el "Conjunto de normas que regula la navegación por agua y las actividades vinculadas a ella"⁷⁴, se estudia en esta sección lo relacionado con el transporte de pasajeros, no con fines turísticos ni de carga, sino únicamente cuando este modo de transporte es utilizado por los ciudadanos como servicio de transporte público⁷⁵ de pasajeros, tanto para el transporte marítimo público⁷⁶ como para el transporte fluvial⁷⁷.

Conviene destacar que al hablar de servicio de transporte público, las empresas deben contar con la debida habilitación⁷⁸ dada por el Ministerio de Transporte⁷⁹, que es quien autoriza a la empresa de transporte fluvial para operar⁸⁰ y prestar el servicio a nivel nacional, de acuerdo con el convenio o contrato a desarrollar en diferentes trayectos y horarios de manera exclusiva.⁸¹ Si se hace referencia de la prestación del servicio de transporte fluvial por empresas extranjeras, la autoridad encargada de otorgar la habilitación es la Dirección General Marítima (Dimar)⁸², la cual, al igual que esta última entidad, es la que habilita y expide el permiso de operación cuando se trata de la prestación del servicio público de transporte marítimo, que por llevar a cabo el desplazamiento de personas de manera conjunta o por separado, en un artefacto naval tripulado por vía marítima la jurisdicción está a su cargo⁸³, según lo descrito en el Decreto 2324 de 1984^[84]. Una vez constituida la empresa y habilitada para poder operar, puede prestar servicio de transporte público, ya sea por vía marítima (el que transita por los mares) o por vía fluvial (aquel que se lleva a cabo por los ríos). Luego que empiece la divulgación de su servicio con el fin de darlo a conocer, convergen dos derechos, el que nace de la ejecución del contrato de transporte y el relacionado con el derecho de consumo. Así las cosas, se tiene que tanto para el transporte marítimo como para el fluvial nace una relación de consumo, entre el prestador u oferente del servicio, y el pasajero o la persona que haya llevado a cabo la compra del tiquete, que adquiere la calidad de usuario, entendiéndose por este, según el decreto reglamentario del sector transporte, como aquel que hace uso del servicio público de transporte para movilizarse como pasajero de un lugar a otro⁸⁵. Definición que debe ser complementada por lo descrito en el numeral 3.° del artículo 5.° de la Ley 1480 de 2011^[86].

La aplicación residual del artículo descrito anteriormente permite involucrar dentro de la relación de consumo, y ser susceptible de protección por las normas propias de esta rama, a aquella persona que no lleva a cabo el desplazamiento, sino aquel que adquirió el tiquete para un tercero. Esta inclusión es de vital importancia por cuanto se cubre al posible universo de usuarios que se ven afectados con la prestación del servicio de transporte o las actividades que de esta se deriven. En caso contrario, se puede afirmar que un número considerable de usuarios quedarían fuera de la órbita de protección por las disposiciones contenidas en el Estatuto del Consumidor. En este sentido, es del caso precisar que este usuario adquiere ciertos derechos que deben ser protegidos por la autoridad competente, esto es, la Superintendencia de Transporte, quien por disposición expresa en materia de transporte marítimo⁸⁷ de pasajeros aplica las disposiciones contenidas en la Ley 1480 de 2011 para adelantar sus facultades de inspección, vigilancia y control, sin desconocer la regulación especial que trae el sector para el presente caso. Esto, al igual que para el transporte fluvial, se da aplicación a lo citado en dicha ley como norma residual, trayendo para casos específicos la norma especial, tal como lo veremos más adelante, en las diferentes etapas del contrato.

Por ende, en las relaciones de consumo que surjan por la celebración de un contrato de transporte acuático se debe acudir en principio a verificar si el deber que se infringe está regulado por una norma del sector o por las de carácter residual contenidas en el Estatuto del Consumidor. En otras palabras, para la etapa precontractual del contrato de transporte acuático, cuando se estén tutelando derechos relacionados con la libre elección el operador jurídico, debe acudir a las normas propias del sector, Ley 105 de 1993, en los concernientes a la información difundida sobre el ofrecimiento del servicio, la publicidad que se haga sobre el mismo, las promociones u ofertas que se emitan para atraer la voluntad del usuario, lo que traiga consigo la protección contractual en lo que respecta al contrato de adhesión que acepta el usuario, las cláusulas abusivas y el comercio electrónico, se acude a lo dispuesto en el Estatuto del Consumidor, pues su regulación encaja con las infracciones derivadas de la indebida prestación en esta etapa del contrato.

De forma semejante, cuando hacemos referencia a los derechos vulnerados en la etapa de ejecución del contrato de transporte acuático, como son a la prestación de un servicio con la calidad e idoneidad debida, se acuden a las normas residuales del Estatuto del Consumidor, y cuando se van a proteger derechos como la responsabilidad por daño, la indemnización por la cancelación del viaje, la devolución del dinero por interrupción del desplazamiento y daños al equipaje, se debe hacer remisión a la norma especial, el Código de Comercio, y frente a lo relacionado con la expedición y entrega del tiquete al pasajero, se debe tener presente que la norma que lo regula es la Ley 1242 de 2008^[88]. A fin de dejar claro las normas aplicables en cada etapa del contrato, es importante indicar que para la etapa poscontractual, frente al derecho a reclamar, se debe observar lo dispuesto por las normas contenidas en el Estatuto del Consumidor.

Como resultado de la inspección, la vigilancia y el control que la Superintendencia de Transporte ha realizado en este modo de transporte, se puede precisar únicamente la gestión de nueve PQRD allegadas a dicha entidad durante el periodo comprendido entre 24 de diciembre de 2018 y 11 de febrero de 2021, número de quejas que no es representativo y que se debe a la informalidad que abarca este sector, donde la autoridad ha tenido que concentrarse en ejecutar funciones de vigilancia⁸⁹ preventiva⁹⁰. Esto es, adelantar campañas de capacitación, emitir guías, orientaciones y recomendaciones, y realizar sensibilizaciones a la comunidad que hacen uso de este modo de transporte como público, todo con el fin de convocar a los usuarios al uso del transporte formal e invitar a las empresas a que se formalicen. Así, se tiene que la aplicación de las normas contenidas en el Estatuto del Consumidor son esenciales para abarcar las necesidades que se desprenden de la celebración de este tipo de contratos de transporte.

2. LOS ELEMENTOS DE LA RELACIÓN DE CONSUMO QUE SON OBJETO DE PROTECCIÓN POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL SERVICIO DE TRANSPORTE DE PASAJEROS

El tema que se va a tratar reviste importancia, toda vez que nos permite determinar el momento en el cual debe activarse la aplicación del cuerpo normativo que contiene normas propias relacionadas con la protección al consumidor, toda vez que si esta no existe, se aplicarán normas propias de otras ramas del derecho. En ese sentido, veremos cómo surge, quiénes hacen parte y cuáles son los elementos más importantes para su materialización.

2.1. Los elementos de la relación del consumo y la importancia para la protección de los derechos de los usuarios

Antes de desarrollar los elementos de la relación de consumo, es oportuno hacer énfasis de lo que se entiende por ella. En principio, se puede indicar que el artículo 2.° de la Ley 1480 de 2011^[91] la menciona cuando hace referencia a su objeto demarcando así: (1) su ámbito de aplicación, (2) cuáles son los actores que la integran, y (3) frente a qué productos procede su aplicación. Sin embargo, en dicha ley no se trae a colación la definición, razón por la cual se procederá hacer remisión a algunas disposiciones internacionales, que regulan y definen lo que se entiende por relación de consumo, para así dilucidar cuál es el momento exacto en el que se puede poner en conocimiento la vulneración de un derecho colectivo⁹² amparado por las normas de protección al consumidor.

Son convenientes las anotaciones contenidas en algunos países latinoamericanos⁹³, ya que permiten identificar un factor común entre las mismas, relacionado con el vínculo jurídico que surge entre el consumidor (usuario) o destinatario final, y los productores y proveedores. Definición que en el ámbito colombiano ha sido construida luego de un extenso análisis jurisprudencial⁹⁴, incluso, muchos de ellos adelantados antes de la promulgación de la Ley 1480 de 2011, donde además de determinar la responsabilidad de los productores y la de aquellos que intervienen en dicha relación de consumo, dejó ver los elementos que la componen. De igual manera, la doctrina de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia manifestó: "que los efectos de la relación jurídica que liga a productores y proveedores con el adquirente final pueden extenderse a otros sujetos como los parientes de este o sus acompañantes circunstanciales en el momento en que se concreta el daño, habida cuenta que estos -por el particular daño que se les irrogue- quedarían habilitados para instaurar las acciones pertinentes, las cuales se enmarcarían en ese ámbito, justamente, porque el perjuicio se origina en una relación de ese tipo"⁹⁵. A su turno, la doctrina⁹⁶ ha reconocido la relación de consumo como el vínculo creado entre el productor del bien o servicio, o expendedor, y el consumidor que lo adquirió.

De acuerdo con las anteriores precisiones, se considera que la interpretación que más se ajusta a la materia es aquella que se hace en el momento de analizar que la relación de consumo existe una vez se tengan identificados los siguientes elementos: (1) consumidor, (2) productor, (3) proveedor, expendedor u oferente, y (4) el producto, entiéndase por este un bien o un servicio⁹⁷.

En este sentido y a fin de identificar a qué hace referencia cada uno de los elementos que componen la relación de consumo, es importante indicar que dentro de la definición de consumidor debe entenderse la de usuario, entendiéndose por este, tal como lo contempla el Estatuto del Consumidor⁹⁸, aquella persona que adquiere, disfruta o utiliza como destinatario final un producto, ya sea para la satisfacción de una necesidad propia o particular, siempre que el bien o el servicio adquirido no haga parte de la actividad comercial, empresarial o profesional que desarrolla, en dado caso que lo adquirido por el consumidor sirva para el proceso productivo o transformación de un producto para a su vez ser introducido en el mercado, o en su defecto para que haga parte del proceso de producción del producto⁹⁹. En este caso es oportuno afirmar la existencia de una relación comercial, mas no de una de consumo. En ese sentido, su protección tendría que llevarse a cabo por las normas mercantiles, excluyendo de su ámbito de aplicación las normas del Estatuto del Consumidor. Ahora bien, para abordar el concepto de productor, según lo contemplado por el Estatuto del Consumidor es: "Quien de manera habitual, directa o indirectamente, diseñe, produzca, fabrique, ensamble o importe productos. También se reputa productor, quien diseñe, produzca, fabrique, ensamble, o importe productos sujetos a reglamento técnico o medida sanitaria o fitosanitaria"¹⁰⁰. Según esta definición, se requiere un profesionalismo en la producción del producto que se está ofreciendo. En relación con los términos de proveedor o expendedor, se tiene que su definición legal se encuentra en la Ley 1480 de 2011, en la cual no se distingue entre proveedor, expendedor u oferente sino que les da un tratamiento similar indicando: "Quien de manera habitual, directa o indirectamente, ofrezca, suministre, distribuya o comercialice productos con o sin ánimo de lucro"¹⁰¹. Y por último, tenemos "el producto, el cual incluye un bien o un servicio y hace referencia a la cosas producida, ya sea nacional o internacional"¹⁰².

Dentro de este marco, es del caso precisar que en el momento de tomar la decisión de llevar a cabo un desplazamiento, lo que se materializa con el servicio de transporte, desde, hacia o dentro el territorio nacional, por cualquiera de los tres modos de transporte, se crea un vínculo jurídico entre el usuario o pasajero, y la empresa de transporte, la agencia de viajes, los portales de contacto o las plataformas de comercio electrónico (productor, proveedor, expendedor u oferente).

Según lo visto en el párrafo anterior, la empresa de transporte podría actuar en calidad de prestador del servicio y oferente del mismo. Esto, en términos de consumo sería proveedor o expendedor del servicio, y el agente de viajes o el intermediario sería el oferente o expendedor del servicio, mas no el prestador, al igual que los portales de contacto¹⁰³ o plataformas de comercio electrónico¹⁰⁴. El consumidor involucraría no solo aquel usuario que desea cotizar el servicio sino también aquel que lo toma, es decir, el destinatario final, ya sea para sí mismo o para satisfacer una necesidad familiar o de un tercero, y el producto está directamente relacionado con el servicio de transporte. Es del caso precisar que en esta relación de consumo pueden verse involucrados actores que no participen directamente en esa etapa del ofrecimiento y prestación del servicio de transporte, sino que al tener una asistencia conexa en su prestación puede ser constituido como parte en la relación de consumo. Tal es el caso de los concesionarios o terminales de transporte, los cuales sirven como un medio para que las empresas de transporte difundan información a través de los mecanismos constituidos para brindar la información a los usuarios en cuanto al embarque de su viaje.

Bajo este contexto, podríamos indicar que una vez se constituyan dichos elementos procede la aplicación de las normas de consumo, las cuales señalan como responsables a los productores y proveedores tanto en lo sustancial como en lo procesal. Esto significa que las "reglas de responsabilidad de los productores y proveedores son las previstas en el Estatuto indicando que el régimen de responsabilidad en protección al consumidor se aparta de las reglas de las normativas generales -civil y comercial- y las segunda, que los procedimientos relativos se sujetarán en primer término a los dispuesto en la Ley 1480 de 2011 y no a las normativas generales del Código de Procedimiento Civil y Contencioso Administrativo"¹⁰⁵. En definitiva, según lo expuesto, se cuenta con herramientas jurídicas que permiten tener garantías en el momento de hacer cumplir los derechos de los usuarios, por cuanto al presentarse una posible vulneración, el operador jurídico realiza un análisis de todos los actores de la cadena que participaron en el producción, ofrecimiento y prestación del servicio, con el fin de vincularlos dentro de una actuación administrativa y determinar la responsabilidad de cada uno.

2.2. Las Particularidades de la relación de consumo en el sector transporte como título habilitante para determinar la competencia

Al hablar de las particularidades de la relación de consumo en el sector transporte, es importante recordar que esta se compone del usuario o pasajero del servicio de transporte, el proveedor o prestador del servicio, es decir, la empresa prestadora del servicio de transporte, o el oferente del servicio de transporte como puede ser el agente de viajes¹⁰⁶, concesionarios, terminales de transporte, las plataformas de comercio electrónico y los portales de contacto.

Las partes relacionadas anteriormente deben cumplir con las siguientes especialidades: (1) autorizaciones correspondientes para prestar el servicio de transporte y ofrecerlo, es decir, los permisos de habilitación expedidos por las autoridades competentes. En el caso de las empresas que prestan el servicio terrestre intermunicipal de pasajeros, la autorización es expedida por el Ministerio de Transporte,- en relación con las aerolíneas, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es la encargada de conceder el permiso de operación para que estas puedan operar, y frente al servicio de transporte acuático marítimo, la Dirección Marítima Colombiana y Fluvial el Ministerio de Transporte se encargan de expedir las autorizaciones correspondientes, y cuando se trate de agencias de viajes, estará en cabeza del Ministerio de Comercio Industria y Turismo conceder el correspondiente Registro Nacional de Turismo. (2) Que el servicio que se preste o que se ofrezca este únicamente relacionado con transporte público en sus diferentes modalidades, esto es terrestre, aéreo y acuático, es decir, que se anuncie situaciones como el precio, la ruta, el horario, itinerario, promociones u ofertas propias del servicio. (3) Que el proveedor del servicio tenga como actividad la transportadora, la cual, de acuerdo con lo descrito en el artículo 6.° de la Ley 336 de 1996^[107], está relacionada con aquellas operaciones que tienen por fin llevar a cabo el transporte de personas con un origen y destino determinado independientemente del modo que escoja el pasajero. (4) Por último, que los derechos y deberes que pretendan hacer valer los usuarios o pasajeros sean de aquellos contemplados en los tratados, convenios internacionales, el Código de Comercio, los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia y el Estatutos del Transporte y del Consumidor, como también en las demás normas concordantes.

En el evento que se dé cumplimiento a las anteriores particularidades, todas aquellas infracciones en las que se pretenda tutelar un derecho intrínsecamente relacionado con la prestación del servicio de transporte, su protección en materia administrativa en la actualidad está en cabeza de la Superintendencia de Transporte. Esta entidad, a través del Decreto 2409 del 24 de diciembre de 2018, se renovó con el fin de proteger a la parte débil del contrato de transporte, al usuario o pasajero. Fue así como el presidente de la República, bajo las facultades otorgadas por el numeral 16^[108] del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, creo un área especial en esta entidad para llevar a cabo la vigilancia, la inspección y el control de los derechos y deberes de un grupo de la economía que a pesar de ser la razón la prestación del servicio de transporte, se desconocía su protección, los usuarios o pasajeros del sector de transporte.

Cabe precisar que antes de llevarse a cabo dicha renovación, cualquier petición, queja, reclamo o denuncia era respondida con una negativa en la que le indicaban al usuario o pasajero que debía dirigirse a los jueces de la República, hecho que no es del todo desacertado, pero sí nugatorio del ejercicio de un derecho por parte de los usuarios del sector transporte y era reclamar ante un ente administrativo. Ahora bien, en caso contrario, es decir en aquellos eventos en los que se omita el cumplimiento de las particularidades descritas, la competente para llevar a cabo el cumplimiento de lo acordado no serán aquellas entidades cuya protección se enmarca en normas creadas, expedidas y dirigidas para todos aquellos que hacen parte de la relación de consumo, sino que su cumplimiento estará a cargo de los jueces de la República. Es así como, dependiendo de la naturaleza de la infracción y del cumplimiento de las particularidades descritas, se activa la protección emanada de las autoridades administrativas o judiciales, tal como se desarrollará más adelante.

3. LAS AUTORIDADES QUE INTERVIENEN PARA HACER POSIBLE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS USUARIOS DEL SECTOR TRANSPORTE DE PASAJEROS

En la protección de estos derechos participan autoridades tanto judiciales como administrativas, por esta razón es importante tener presente cuáles son las vías, qué acción pueden incoar los usuarios del sector transporte y ante qué autoridad deben acudir para llevar a cabo su efectiva protección, como también denunciar el cumplimiento de sus deberes. Hay que anotar que existen varias autoridades que velan por la protección de los derechos de los usuarios del sector transporte. Entre ellas haremos mención de algunas funciones y facultades que por ley tienen asignadas las Superintendencias de Transporte y la de Industria y Comercio. Estas dos entidades tienen un mismo propósito y es velar por la debida observancia de las normas de protección al consumidor desde facultades disímiles: la primera, en ejercicio de las facultades administrativas, protegiendo el interés general y, la segunda, siendo una autoridad administrativa el legislador a través del artículo 145^[109] de la Ley 446 de 1998^[110], el cual le asignó competencia a prevención en materia jurisdiccional, siempre y cuando el objeto de litis que se vaya a analizar tenga su origen en una relación de consumo. Sin embargo, los usuarios del sector transporte pueden acudir de igual manera, si así lo prefieren, ante los jueces de la República con el fin de hacer valer sus derechos como consumidores, esto significa que cuando exista la vulneración de un interés particular y concreto como la devolución del dinero por el no cumplimiento de los informado, el usuario siempre tendrá la posibilidad de elegir libremente ante que autoridad acudir.

Por otra parte, es importante aclarar las competencias que tiene asignada la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil (en adelante Aero-civil), entidad que hasta el 24 de mayo de 2019 ostentaba la competencia para proteger a los usuarios del servicio de transporte aéreo, protección que a partir de la expedición de la Ley 1955 de 2019^[111] fue trasladada a la Superintendencia de Transporte, conservando la Aerocivil la posibilidad de atender al usuario en aeropuertos y llevar a cabo intermediaciones, lo cual se expondrá más adelante.

3.1. La protección de los derechos de los usuarios: diversidad de actores en el ordenamiento jurídico colombiano

3.1.1. La Superintendencia de Transporte como principal autoridad de policía administrativa en el sector transporte

Con el fin de precisar la competencia que en materia de protección de usuarios del sector transporte recae en la Superintendencia de Transporte, es importante hacer referencia en principio a lo que se entiende por policía administrativa¹¹², siendo aquella cuya intervención procede cuando se debe conservar el equilibrio entre las libertades que pueden ejercer los administrados y el mantenimiento del orden público, a través de la fijación de ciertos límites en el comportamiento de los administrados en cuanto al ejercicio de sus derechos, para garantizar su goce efectivo en pro de la protección al interés general. Este adquiere relevancia por ser un pilar fundamental del Estado social de derecho, tal como lo señala el artículo 1.° de la Constitución Política de Colombia, cuando hace referencia a la prevalencia del interés general.

Esta protección se ejerce a través de la función administrativa, que debe ejecutarse de acuerdo con los principios descritos en la Constitución Política¹¹³ y la cual hace parte de la rama ejecutiva del poder público, excluyendo de esta manera a la judicial y la legislativa, expresando su voluntad mediante la expedición de actos, hechos u operaciones administrativas.

Bajo ese entendido y siendo el presidente de la República la suprema autoridad administrativa, según los expuesto en el artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, se expidió el Decreto 2409 de 2018^[114], por medio del cual: (1) se renovó y modificó la estructura de la entidad, (2) se cambió su denominación, (3) se precisó en su artículo 4^[115] que la Superintendencia de Transporte debía ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control en materia de tránsito, transporte y su infraestructura, y (4) se creó un área técnica y especializada para la protección de los usuarios del sector transporte, a cargo de la Delegatura para la Protección de Usuarios del Sector Transporte. Esta vela por el cumplimiento de normas relacionadas con la protección de usuarios, dando cumplimiento a lo ordenado por el tan mencionado artículo 3^[116] de la Ley 105 de 1993 cuando hace énfasis en la libertad de acceso y lo que ello conlleva. Los principios señalados deben analizarse en conjunto con lo dispuesto en el artículo 2.° de la Ley 336 de 1996^[117], el cual refuerza la importancia de prestar el servicio de transporte, bajo condiciones de seguridad, con el fin de proteger al usuario a través de sus facultades de vigilancia (prevención y promoción), e inspección y control (inicio de actuaciones administrativas a través de la formulación de cargos).

En este orden de ideas, tiene sentido señalar lo que contempla el artículo 5.° de la Ley 336 de 1995^[118], el cual además de calificar el servicio de transporte como un servicio público esencial, invita a garantizar la protección de los usuarios.

Por todo lo anterior, ante la especialidad y el tecnicismo propio que requiere la protección de los usuarios del sector transporte, la Superintendencia de Transporte fue facultada para para ejercer dicha función, la cual se desarrolla desde dos frentes que se analizan a continuación:

1. 1. Vigilancia. Recordemos que esta función "alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada"¹¹⁹, la cual es desarrollada de conformidad con lo establecido en el artículo 12A¹²⁰ del Decreto 2402 de 2019^[121], a través del cual se designa en una área determinada (Dirección de Prevención, Promoción y Atención a Usuarios) la facultad de llevar a cabo actividades de promoción y prevención, siendo la primera aquella que implica el diseño de diferentes herramientas por parte de la Administración para recordar, educar y reorientar al sector en cuanto al cumplimiento de las normas. Es por ello que la Superintendencia de Transporte, mediante dicha dependencia, ha emitido y publicado en sus diferentes redes sociales y página web material didáctico¹²² que aporta al ejercicio de esa función. Frente a lo anterior y de manera concreta, la autoridad difundió en su página web¹²³ algunas cartillas y guías que contienen los derechos y deberes que aplican para los modos aéreo y terrestre, en donde se resaltan los derechos que de manera especial deben ser tenidos en cuenta por los prestadores u oferentes del servicio en el momento de publicar una promoción u oferta, y de igual manera los relacionados en el momento de hacer uso del comercio electrónico. A su vez, y en virtud del fortalecimiento de la función de vigilancia que tiene a cargo la Superintendencia de Transporte, se han realizado 1.020 jornadas de capacitación en 62 ciudades de Colombia, donde se han involucrado más de 542 empresas y 15.383 personas, dentro de las cuales se han incluido a personas en situación de discapacidad y con protección constitucional especial, así como a niñas, niños y adolescentes, con el fin de darles a conocer sus derechos y deberes¹²⁴.
2. 2. En relación con la segunda (la prevención), su ejercicio llevó a que la Superintendencia de Transporte desarrollara diferentes programas y proyectos tendientes a evitar el incumplimiento de las disposiciones que contemplan los derechos y deberes de los usuarios del sector transporte, y promover la implementación de buenas prácticas por parte de los empresarios. A manera de ejemplo se pueden mencionar algunos que han sido objeto de noticias por diferentes medios de comunicación, tales como el programa de comercio electrónico transparente¹²⁵, que fue lanzado en agosto de 2019 y un usuario avisa que fue puesto en conocimiento de la ciudadanía el 15 de diciembre de 2020^[126], y encuestas sobre el servicio de transporte, que se encuentran publicadas en la página web de la entidad. Así las cosas, se puede observar como la autoridad ha creado diferentes herramientas que permiten, tanto a los usuarios como a los empresarios conocer las facultades que en materia de protección al consumidor tiene a su cargo.
3. 3. Inspección y control. En cuanto a la función de inspección "se relaciona con la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control" y el "control en estricto sentido se refiere a la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones", funciones que de conformidad con el artículo 13^[127] del Decreto 2409 de 2018, la Superintendencia de Transporte tiene a su cargo y las desarrolla a través de la Dirección de Investigaciones de Protección a Usuarios, dependencia que adelanta la actuación administrativa correspondiente de acuerdo con los parámetros legales establecidos por el artículo 47 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Esta actuación administrativa se inicia ya sea de oficio, esto es la posibilidad que tienen las autoridades públicas para adelantar actuaciones administrativas por tener conocimiento de hechos que posiblemente infringen el ordenamiento jurídico, a petición de parte, es decir, por un escrito puesto en conocimiento por el afectado o un tercero que se encargan de presentar dicho documento ante la entidad competente,- y por traslado realizado por una entidad externa a la Superintendencia o por una dependencia interna de dicha institución, o por un anónimo, casos presentados por personas conocen de hechos que vulneran los derechos de los consumidores y que por alguna razón personal, deciden no divulgar su identidad.

Luego de iniciada la actuación administrativa, se continua con el agotamiento de las etapas que para el efecto señala el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que consisten en adelantar la averiguación preliminar cuya finalidad es: (1) identificar a los posibles actores de la conducta¹²⁸, (2) determinar si la conducta infringe normas relacionadas con la protección de usuarios del sector transporte, y (3) obtener información exacta sobre el hecho generador de la conducta.

Una vez agotada la etapa mencionada anteriormente, la autoridad en virtud de sus funciones legales procede con (1) el archivo por no mérito o (2) el inicio de una investigación administrativa mediante la formulación de cargos. Esto debe estar debidamente motivado y seguir el curso natural del proceso hasta tomar una decisión de fondo que resuelva el objeto de litis y proteja el interés general de los usuarios del servicio de transporte. Contra dicha decisión se pueden presentar los recursos de reposición ante la misma dirección y el de apelación ante el despacho del Superintendente Delegado para la Protección de Usuarios, de conformidad con lo establecido en el numeral del artículo 5.° del artículo 12^[129] del Decreto 2409 de 2018, que establece: "Decidir los recursos de reposición y las solicitudes de revocatoria directa que se interpongan contra los actos que expida la delegada, así como los de apelación que se interpongan contra los actos expedidos por la Dirección a su cargo".

Cabe precisar que en el momento de determinar la imposición de una sanción se acude para el modo terrestre y acuático a las señaladas en el artículo 46 de la Ley 336 de 1996 y, para el modo aéreo, a los RAC13, SALVO QUE EL DEBER INFRINGIDO SEA DE AQUELLOS QUE NO ESTá previsto como infracción dentro de los RAC y se deba acudir al Estatuto de Consumidor. En este evento, se hace remisión a las sanciones previstas en el citado artículo 46 como fuente normativa, sin aplicar en ninguno de los casos el artículo 61 de la Ley 1480 de 2011, cuya competencia es de aplicación exclusiva por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio.

Dicho lo anterior, ante cualquier decisión tomada por la Superintendencia de Transporte en cabeza de alguna de sus direcciones, procede la segunda instancia e incluso en dado caso que se rechace el recurso de apelación la parte sancionada puede presentar el de recurso de queja, garantizando así el debido proceso que debe contener toda actuación administrativa. Bajo este procedimiento administrativo sancionatorio, la Dirección de Investigaciones de Protección a Usuarios ha adelantado desde el 24 de diciembre de 2018 hasta el 8 de marzo de 2021^[130] 59 investigaciones administrativas y ha resuelto 22, de las cuales 18 han terminado con decisión, mediante la cual se impone sanción a las empresas del sector por la suma de $2.003.588.661 por infracción a las normas de protección a usuarios. Por tanto, la Superintendencia de Transporte, siendo la única autoridad administrativa para proteger a los usuarios del sector transporte, ha llevado a cabo el desarrollo de las funciones legales que tiene a su cargo.

3.1.2. Las particularidades del transporte aéreo de pasajeros y la competencia de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil

La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (Aerocivil) es un ente especializado y, técnico adscrito al Ministerio de Transporte, y reconocido como la autoridad aeronáutica¹³¹. Tiene a su cargo el desarrollo de las funciones relacionadas con transporte aéreo¹³², dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 105 de 1993^[133]. Es así como esta entidad, por la importante labor que debe ejercer frente al servicio público de transporte aéreo, dentro de sus funciones tiene, entre otras, las de: (1) controlar el uso del espacio aéreo "y provisión de servicios aeroportuarios de los aeródromos a su cargo"¹³⁴, (2) la de "Dirigir y mantener seguridad operacional y la seguridad de la aviación civil", y (3) expedir los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia y vigilar su cumplimiento.

En cuanto a la primera función, podemos indicar que la misma hace referencia a la competencia que tiene la Aerocivil para incentivar el flujo del tráfico aéreo, el cual se debe de desarrollar de manera, oportuna, segura y ordena-da¹³⁵. En relación con la segunda, se tiene que distinguir entre la seguridad operacional¹³⁶, la cual está relacionada con todo aquello que interviene en una operación aérea, tanto en el espacio colombiano como en las actividades que se desarrollen en los aeródromos, y en ella se involucran los operadores de aeronaves y proveedores del servicio de la aviación, así como de seguridad de la aviación civil, que se encuentra inmersa dentro del concepto de seguridad¹³⁷ que trae los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (RAC 160) de seguridad de la aviación civil, y que establece que el termino seguridad se compone de todas aquellas acciones que se ejecutan para evitar actos de interferencia ilícita o actos indebidos¹³⁸. Estos actos, los cuales algunos provienen del mal comportamiento que los pasajeros que alteran el orden y la tranquilidad de la operación y de los demás usuarios, están citados en el numeral 3.10.2.25.1 de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia. Y finalmente, para hacer referencia a la tercera función citada - expedir los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia y vigilar su cumplimiento- es del caso precisar que el artículo 1782^[139] del Código de Comercio facultó a la Aerocivil para expedir sus propios Reglamentos Aeronáuticos¹⁴⁰. Competencia que ha sido ratificada por el artículo 68^[141] de la Ley 336 de 1993, cuando indica que el servicio de transporte aéreo, además de lo dispuesto por el Código de Comercio, deberá regirse por lo que ordenan los reglamentos aeronáuticos dictados por la Aerocivil¹⁴².

En ese sentido, tenemos que la autoridad aeronáutica es a quien le compete regular todo lo relacionado con el transporte aéreo, para lo cual también compila en un solo cuerpo normativo los convenios internacionales o recomendaciones, y anexos que emita la Organización de Aviación Civil Internacional, para mantener una armonía en el sector y estar acorde al desarrollo de la industria a nivel internacional. Adicional a lo anterior, hasta el 24 de mayo de 2019 tuvo a su cargo la vigilancia y el control de las normas contentivas de los derechos y deberes de los usuarios del servicio de transporte aéreo, contenidos en el numeral 3.10 y siguientes de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (RAC3). Significa lo anterior que la misma entidad que emitía las disposiciones en transporte aéreo para regular su operación, también tenía a su cargo velar por su cumplimiento y determinar la sanción a imponer, situación que no siendo objetiva, incentivo al legislador para que, en 2019, en aras de guardar la imparcialidad asignara esta función a un ente independiente de la Aerocivil, especializado y técnico que se podía dedicar a ejecutar esta labor de manera ecuánime, este es la Superintendencia de Transporte.

Asimismo, el Plan Nacional de Desarrollo "Pacto por Colombia, pacto por la equidad" asignó en cabeza de la Superintendencia de Transporte la competencia para velar por la observancia de la disposiciones sobre protección al usuario del transporte aéreo. Adicional a lo anterior, le dio la facultad de adelantar investigaciones administrativas, con el fin de dar trámite a aquellas conductas que infringieran las normas aeronáuticas, en especial los derechos y deberes de los usuarios del servicio de transporte aéreo contenidos en el Reglamento Aeronáutico de Colombia. En el mismo texto del artículo 109^[143], la disposición a la cual se hizo referencia anteriormente, dejó expreso que la Aerocivil continuaría con dos funciones a cargo, la de adelantar todo lo relacionado con: (1) la seguridad operacional como también lo de aviación civil y (ii), adicionalmente, debería culminar todas aquellas investigaciones administrativas que se hubieran formulado por la presunta violación a las normas aeronáuticas relacionadas con la prestación y ofrecimiento de los servicios hacia el consumidor.

Por tal razón, la Superintendencia de Transporte asumió la competencia para inspeccionar, vigilar y controlar este modo de transporte en lo que respecta a los derechos y deberes de los usuarios del servicio de transporte aéreo, sin dejar de un lado la aplicación de la Ley 1480 de 2011, la cual es suplementaria, de acuerdo con lo expuesto en capítulos anteriores. Sin embargo, no es desacertado indicar que la Aerocivil y la Superintendencia de Transporte actúan de manera mancomunada para brindar asesoría, orientación e intermediación a los usuarios del servicio de transporte. Esta función la realizan, para efectos de la primera entidad mencionada, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 14^[144] del artículo 1.° del Decreto 2405 de 2019^[145], y en relación con la segunda, según lo expuesto por el numeral 11^[146] del artículo 12A¹⁴⁷, a través del personal que hace presencia en los diferentes aeropuertos del país, los cuales están ubicados como lo muestra las tablas 3 y 4.

Tabla 3
presencia de la Aerocivil en 17 aeropuertos del país

Fuente: Página web de la Aerocivil (https://www.aerocivil.gov.co/aeropuertos).

Aeropuerto	Ubicación	Aeropuerto	Ubicación
Alfonso López	Valledupar	Yariguíes	Barrancabermeja
Almirante Padilla	Riohacha	Alfonso Bonilla Aragón	Palmira
Antonio Roldan	Carepa	Antonio Nariño	Pasto
Camilo Daza	Cúcuta	Benito Salas	Neiva
El Caraño	Quibdó	Cananguchal	Villagarzón
El Dorado	Bogotá	Cesar Gaviria Trujillo	Puerto Inírida
Ernesto Cortissoz	Barranquilla	El Dorado II	Bogotá
José María Córdova	Rionegro	Falla Solano	San Vicente del Caguán
Los Garzones	Montería	Gustavo Rojas Pinilla	Cimitarra
Olaya Herrera	Medellín	Jorge Enrique González	San José del Guaviare
Palonegro	Bucaramanga	Las Brujas	Corozal
Rafael Núñez	Cartagena	Perales	Ibagué
San Bernardo	Mopox	Santiago Vila	Flandes
Simón Bolívar	Santa Marta

Tabla 4
Presencia de la Superintendencia de Transporte en 24 aeropuertos del país

Fuente: Superintendencia de Transporte (https://www.google.com/maps/d/u/0/ viewer?mid = 1B3qphSoUu4IpdH-IDkcI2KVGEGv0odbf&ll = 6.407508545224934%2C-75.09577180000002&z = 6).

Aeropuerto	Ubicación	Aeropuerto	Ubicación
Alcaraván	Yopal	Gerardo Tobar López	Buenaventura
Alfonso Bonilla	Cali	José María Córdova	Medellín
Alfonso López	Valledupar	La Nubia	Manizales
Antonio Nariño	Pasto	Los Garzones	Montería
Benito Salas Vargas	Neiva	Matecaña	Pereira
Camilo Daza	Cúcuta	Palonegro	Bucaramanga
El Caraño	Quibdó	Rafael Núñez	Cartagena
El Dorado	Bogotá	San Luis	Ipiales
El Edén	Armenia	Simón Bolívar	Santa Marta
Ernesto Cortissoz	Barranquilla	Vanguardia	Villavicencio
		Gerardo Tobar López	Buenaventura

El personal de estas entidades, además de atender al usuario, deben efectuar intermediaciones cuando por la necesidad del servicio se requiera el cumplimiento inmediato de las normas de protección al usuario, acciones que según los datos brindados por la Superintendencia de Transporte asciende a 1.219.835 en periodo comprendido entre noviembre de 2019 a 9 de marzo de 2021^[148], acciones que ha desplegado la autoridad para velar por el cumplimiento de los términos del contrato de transporte. En este orden de ideas, se puede afirmar que la Aerocivil, en materia de protección de usuarios del servicio de transporte aéreo, tiene tres funciones: (1) llevar a cabo la regulación de acuerdo con los parámetros internacionales dictados por la Organización de la Aviación Civil o por las necesidades que surjan con ocasión al dinamismo del sector, (2) adelantar investigaciones administrativas contra los usuarios que atenten contra la seguridad aérea y la operacional, y (3) atender al usuario en los aeropuertos del país.

Y para terminar este punto, la Superintendencia de Transporte debe: (1) promover y prevenir el cumplimiento de las normas sobre protección de usuarios del servicio de transporte aéreo, fortaleciendo su vigilancia preventiva, (2) desarrollar las facultades de inspección que se requieran para verificar el cumplimiento de las normas, y (e) el control, a través del inicio de las investigaciones administrativas a que haya lugar por el posible incumplimiento a las normas de protección al usuarios del servicio de transporte aéreo. Por consiguiente, podemos concluir aquí que por expresa disposición legal las dos autoridades deben actuar de manera coordinada para lograr la prestación efectiva del servicio de transporte aéreo, a pesar de que una de ellas tiene las facultades de vigilancia, inspección y control en materia de protección de usuarios.

3.2. La relación de consumo protegida por instancia jurisdiccionales: garantía de intereses particulares

Una vez abordadas las facultades y funciones administrativas que recaen sobre dos entidades del sector transporte, esto es, la Superintendencia de Transporte y la Aerocivil, es importante dar a conocer la protección que tienen los usuarios bajo el ejercicio de facultades jurisdiccionales. Por ello se traerá a colación lo relacionado con las competencias que se desarrollan por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio y los jueces de la República en esta materia.

3.2.1. Las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio justificadas en la especialidad de la materia

Antes de entrar a abordar el tema bajo análisis, es oportuno precisar que:

• La Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante, SIC) tiene una competencia residual en materia administrativa en lo que respecta a la protección de los consumidores, siempre que no esté asignada a otra entidad, esto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 59^[149] de la Ley 1480 de 2011 razón por la cual diferentes sectores de la economía conocen en esta materia, sin embargo, cuando se trata de posibles infracciones en donde se estén vulnerando los derechos de los usuarios del sector transporte no adelanta ninguna competencia, toda vez que mediante el Decreto 2409 de 2018 la misma le fue asignada a la Superintendencia de Transporte.

• Por otro lado, siendo una entidad administrativa, tiene facultades jurisdiccionales, tal y como se explicará a continuación. El artículo 116^[150] de la Constitución Política de Colombia indica que de manera excepcional la ley podrá asignar la función jurisdiccional, en temas determinados a las autoridades administrativas.

En ese sentido, el artículo 145 de la Ley 446 de 1998^[151] le atribuyó a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones jurisdiccionales en materia de protección al consumidor, las cuales deben ser ejercidas a prevención¹⁵², por cuanto los jueces civiles (municipales y de circuito) también pueden adelantar el estudio de aquellos asuntos, lo que no la hace de aplicación exclusiva por dicha entidad, siendo el consumidor o usuario quien elige la autoridad ante la cual quiere presentar su demanda. Funciones jurisdiccionales ratificadas por el artículo 24^[153] de la Ley 1564 de 2012 y recogidas en el Decreto 4886 de 2011, a través del cual se fijan los criterios para el ejercicio de la acción de protección al consumidor por vía jurisdiccional. Sin embargo, antes de incoar la acción de protección al consumidor¹⁵⁴, existe un requisito de procedibilidad que deben agotar todos los consumidores y no es la excepción para los usuarios del sector transporte, el cual consiste en presentar una reclamación directa ante el productor o proveedor, dando cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 5.° del artículo 58^[155] de la Ley 1480 de 2011.

Una vez se agote el anterior requisito se lleva a cabo la presentación de una demanda, con la que se da inicio a la acción de protección al consumidor. Dicho escrito debe cumplir con los requisitos establecidos por el artículo 75^[156] del Código General del Proceso, demanda que puede ser presentada por el usuario final o por su apoderado. El actuar por intermedio de este último depende de la cuantía¹⁵⁷ del proceso: cuando se trata de mínima, es decir inferior a 40 SMLMV, no se requiere abogado, y cuando las pretensiones superan los 40 SMLMV deberán ser representados por un abogado. La acción de protección al consumidor se adelanta a través de un proceso verbal y verbal sumario, dependiendo de la cuantía: si es superior a 40 SMLMV será por el verbal y si es igual o inferior a dicho salario será un verbal sumario. Esta acción se puede incoar cuando se trata de: (1) infracción de los derechos de los consumidores por la violación directa de las normas sobre protección a los consumidores y usuarios,- (2) vulneración de las normas de protección contractual contenidas en la Ley 1480 de 2011 y en normas especiales de protección a consumidores y usuarios, (3) hacer efectiva la garantía que tienen los productores y proveedores del bien o servicio, (4) reparación de los daños causados en la prestación de los servicios que suponen la entrega de un bien, y (5) reparación de los daños originados por información o publicidad engañosa.

Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, se debe precisar que esta acción protege únicamente los intereses particulares (demandante y demandado) y concretos de los consumidores. Es por medio de su ejercicio que pueden los usuarios del servicio de transporte reclamar la devolución del dinero pagado con ocasión a la celebración de un contrato de transporte que no cumplió con lo informado, solicitar el reembolso por la cancelación de su viaje, ya sea porque manifestó su voluntad en el accionar del derecho de retracto o desistimiento, o incluso puede solicitar la indemnización por asuntos derivados de la información y publicidad engañosa y los causados en la contratación de un servicio que supone la entrega de un bien. De esta manera, los usuarios del sector transporte demandan de manera directa la violación de las normas de protección a usuarios con el fin de lograr resarcir su derecho con ocasión al incumplimiento generado por el prestador del servicio o el oferente de este.

A manera de ejemplo, se trae a colación el caso resuelto por la SIC, en ejercicio de la acción de protección al consumidor¹⁵⁸, el cual consistió en la adquisición de unos tiquetes aéreos por parte de un usuario, con destino Bogotá-Cusco, para el mes de abril de 2020, fecha para la cual estaban suspendidos los vuelos internacionales por disposición del Gobierno nacional de conformidad con el artículo 1.° del Decreto 439 de 20 de marzo de 2020^[159], razón que conllevó a la aerolínea a cancelar dicho vuelo. Sin embargo, al recibir esta información, el usuario requirió el reintegro del dinero cancelado por los tiquetes comprados, solicitud que no era viable jurídicamente por cuanto el artículo 17 del Decreto 482 de 2020 otorgó a las aerolíneas la posibilidad de ante solicitudes de retracto, desistimiento o reembolso, reintegrar no directamente en dinero sino con sus servicios propios, esto es, voucher, bonos, millas etc.

Significa lo anterior, que si bien es cierto se había llevado a cabo la cancelación del vuelo por causa no imputable a la aerolínea, también lo es que esta debió brindar opciones, tales como el cambio de itinerario o la entrega de un voucher para ser redimido por el usuario. Así las cosas, la SIC declaró la vulneración de los derechos del consumidor y en consecuencia ordenó entregar un travei voucher al demandante. De esta manera, se puede observar cómo los usuarios del servicio de transporte pueden ejercer la acción de protección al consumidor, para obtener el reintegro del dinero, en este caso la entrega de un voucher, a fin de buscar la salvaguarda de su derecho particular y concreto. Por este motivo acudió ante la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la SIC, a través de la presentación de una demanda¹⁶⁰, lo que significa que el accionar en el ejercicio de estas funciones (jurisdiccionales) es a petición de parte y no de manera oficiosa, como es el caso de las entidades que tienen a su cargo facultades administrativas. De este modo, el consumidor cuenta con diferentes opciones para hacer valer sus derechos de acuerdo con el interés jurídico que pretenda tutelar, esto es interés particular o interés general, incluso tanto la acción administrativa presentada ante la Superintendencia de Transporte, como la acción de protección al consumidor incoada ante la SIC. Esta se puede tramitar de manera paralela, toda vez que no son excluyentes entre sí y su ejercicio puede coexistir. Esto significa que la vulneración de un derecho en materia de protección de usuarios del sector transporte puede culminar con una sentencia, con la expedición de un acto administrativo por la administración o con la emisión de los dos pronunciamientos.

3.2.2. Los jueces de la República como destinatarios originales de la competencia de protección de usuarios en las relaciones privadas

Como se observó anteriormente, la SIC, a pesar de ser una entidad con facultades administrativas, el legislador le atribuyó facultades jurisdiccionales para que asumiera conocimiento de la acción de protección al consumidor, buscando descongestionar las actividades que desarrollan los jueces de la República, logrando que los consumidores obtengan una respuesta rápida y evitando que se vean sometidos a la espera de largos trámites por la congestión de proceso que se presenta en el momento de incoar la acción.

No obstante, como se pudo analizar, la competencia no es única de dicha entidad, como se expresó anteriormente, puesto que es a prevención y a su vez puede ser ejercida por los jueces de la República, quienes además de conocer de esta acción jurisdiccional (acción de protección al consumidor), tienen atribuciones para conocer de los recursos de apelación que se presentan contra las providencias que emita la SIC en ejercicio de las funciones jurisdiccionales, por cuanto estas decisiones no son objeto de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa^161-162. Lo anterior permite afirmar que para no ver comprometida la imparcialidad en las decisiones que toma la SIC en materia de protección de usuarios, el juez de la República será quien en segunda instancia determina si esta decisión se llevó a cabo conforme a los parámetros del debido proceso, dando objetividad en todos aquellos pronunciamientos que se emitan por dicha entidad¹⁶³. De ahí que las providencias judiciales emitidas por la SIC, en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales, sean conocidas por su superior jerárquico que para el efecto serían las autoridades judiciales.

Además conocen de todo lo relacionado con las acciones populares y de grupo¹⁶⁴. En este punto, vale la pena resaltar que cuando se tutelan derechos de los consumidores a través de las acciones populares o de grupo, se está dando cumplimiento al carácter poliédrico que lo compone, especialmente en lo que respecta al orden procesal, toda vez que su cumplimiento se puede exigir haciendo uso de las acciones de clase. Es decir, la acción de grupo se puede incoar por parte de los consumidores cuando buscan la reparación de un daño originado, como por ejemplo cuando se trate de productos defectuosos, prestación de servicio o se haya afectado a un grupo de personas con ocasión a la información difundida en un anuncio publicitario que resulta siendo engañoso y que, por ende, este grupo de personas pretendan su indemnización. Y en lo que respecta a la acción popular, la cual recae sobre la vulneración de los derechos colectivos de los consumidores se presenta cuando, existe amenaza contra dichos derechos, se busca la cesación del hecho generador, se quiere evitar el daño contingente y el restablecimiento de las cosas al estado previo¹⁶⁵.

Asimismo se conocen de los casos por responsabilidad por daños y producto defectuoso¹⁶⁶. El artículo 19 de la Ley 1480 de 2011^[167] establece el deber de información que recae tanto en el productor¹⁶⁸ como comercializador, en el evento de tener conocimiento o de percatarse de la falla del producto, para lo cual deberá informarlo dentro de los tres días calendario a la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante una comunicación que debe contener un plan de acción acompañado de la identificación del bien, imagen o representación gráfica, descripción del bien, identificación de los productores y comercializadores, y señalar las medidas correctivas si hay lugar, entre otras¹⁶⁹.

A su vez, el artículo 20 de la Ley 1480 de 2011 dejó clara la responsabilidad solidaria que recae en los miembros de la cadena de producción, distribución y comercialización por todos aquellos daños causados por el producto defectuoso y a su vez señala las diferentes situaciones que pueden ser entendidas como daño¹⁷⁰. Vale la pena precisar que el daño, el defecto del producto, como el nexo causal entre estos dos, deben ser demostrados por el afectado¹⁷¹, salvo que se trate del incumplimiento de un reglamento técnico, norma sanitaria o fitosanitaria. Así las cosas, se puede afirmar que la responsabilidad por daños por producto defectuoso puede traer consigo ya sea, de cara al usuario, muerte o lesión corporal y daño en una cosa diferente al producto defectuoso, y en materia de transporte este podría presentarse en dado caso que algún vehículo, a través del cual se lleve a cabo el transporte de pasajeros, tenga una defecto en su fabricación, en el diseño o aquellos ocasionados por la información que comunica el fabricante en el momento de dar las instrucciones para su uso. La exoneración para responder por daños de un producto defectuoso es descrito de manera taxativa por el artículo 22 de la Ley 1480 de 2011, dentro de ellos se encuentran: (1) eventos de fuerza mayor o caso fortuito, (2) aquellos que se generen por culpa exclusiva del afectado, (3) hechos generados por un tercero, (4) que el producto no haya sido puesto en circulación, y (5) que por cumplimiento de una norma legalmente vigente se generó el defecto y no fue previsible por el productor. Esta acción debe ser tramitada de acuerdo con numeral 2.° del artículo 56 de la Ley 1480 de 2011, ante la jurisdicción ordinaria.

Por último, se precisa que el consumidor cuenta con diversidad de acciones que le permiten ejercer sus derechos y que retan a que tanto productor, proveedor o comercializador velen por un consumo responsable desde el mismo momento de la producción del producto, su comercialización hasta su uso o consumo.

CONCLUSIONES

La aplicación transversal del derecho de consumo a otras disciplinas del derecho ha permitido que intereses que en principio parecían ser disímiles, como son aquellos que se derivan del ejercicio propio de las normas aeronáuticas, no fueran a confluir en un mismo escenario. Sin embargo, con el pasar de los tiempos han sido ciencias que a pesar de velar por intereses que se creían diferentes tienen uno en común que es la razón de ser de la prestación del servicio y es el usuario. Queda demostrado, por tanto, que no se requiere expedición de más cuerpos normativos que regulen relaciones de consumo de manera especial, puesto que la unificación normativa que trajo consigo el actual Estatuto del Consumidor, Ley 1480 de 2011, dejó claro que sus disposiciones pueden ser aplicadas a todos los sectores de la economía donde no exista una norma especial o que existiendo debe acudir a aquellas disposiciones que la complementan.

Se resalta la importancia de construir la política pública de protección al usuario de manera conjunta con los actores de la cadena de consumo implicados, y de cara a avanzar en el desarrollo de la vigilancia preventiva, siendo esta un pilar fundamental para seguir creando herramientas que eviten la materialización de daños en el ejercicio de los derechos de los consumidores. Se tiene, entonces, que todos los usuarios del sector transporte se encuentran protegidos, independientemente del modo que utilicen para su desplazamiento, puesto que su protección no dependerá del medio que usen para lograr la ejecución de su contrato de transporte, sino de la información, la prestación del servicio de manera oportuna e idónea, y los canales de atención disponibles por el productor o proveedor en el momento de celebrar la relación de consumo. Adaptando las normas contenidas en el Estatuto del Consumidor para proteger al usuario del servicio de transporte aéreo, terrestre y acuático, hace que el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control sea integral, por cuanto al no existir regulación especial en el modo terrestre y acuático, lo que sí sucede en el aéreo, los usuarios de estos servicios pueden verse favorecidos con la unificación normativa contenida en el mismo, haciendo honor al espíritu del legislador que no fue otro, sino compilar en un solo cuerpo normativo todo aquello susceptible de protección independientemente del sector de la economía donde se hubiera generado el vínculo.

Recordemos que la aplicación del Estatuto del Consumidor es subsidiaria cuando se trata de la protección de los derechos de los usuarios del servicio de transporte aéreo, puesto que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil se encarga de la expedición de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia que contienen los derechos y deberes de los usuarios de este servicio, siendo antes del 25 de mayo de 2019 la autoridad que tenía a su cargo adelantar las funciones de fiscalización pertinentes para hacer valer lo que había regulado. Situación que el legislador decidió dividir y otorgó esta función a la Superintendencia de Transporte. Así las cosas, mientras la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil se encarga de expedir y actualizar los reglamentos según el dinamismo del modo, la Superintendencia de Transporte ejerce la función de velar por el cumplimiento de las disposiciones a través programas de prevención y promoción, dándole curso a las peticiones, quejas, reclamos y denuncias que presentan los usuarios del sector, advirtiéndoles que las facultades allí desplegadas buscan la protección del interés general, y a su vez informándoles las otras vías a las que pueden acudir. Esta protección se ejecuta indistintamente del modo utilizado, como único ente administrativo, especializado y técnico.

La protección de los derechos de los usuarios del sector transporte se lleva a cabo por diferentes autoridades, pues cada una de ellas se encarga de desarrollar su competencia según la especialidad. Es así como los jueces de la República buscan una protección por el interés particular, por resarcir daños a través del reconocimiento de perjuicios y por adelantar las acciones populares y de grupo, las autoridades administrativas se encaminan a garantizar el cumplimiento de las normas, protegiendo intereses generales a través de la prevención promoción o imposición de diferentes sanciones, y las autoridades administrativas con funciones jurisdiccionales son más rápidas en ejecutar dicha protección, por cuanto, por ley, aplican procesos más expeditos, verbal y verbal sumario, sin necesidad de que el usuario deba acudir a la justicia civil ordinaria y someterse a un proceso que requiere la inversión de más tiempo.

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Corte Constitucional, sentencia T-087 del 3 de febrero de 2005, Exp. T- 964874

Corte Constitucional, sentencia C-836 del 17 de agosto de 2005, Exp. D-5697.

Corte Constitucional, sentencia C-304 del 28 de abril de 2010, Exp. D -7910.

Corte Constitucional, sentencia C-439 del 25 de mayo de 2011, Exp. D-8314.

Corte Constitucional, sentencia C-570 del 18 de julio de 2012, Exp. D-8814.

Corte Constitucional, sentencia C-896 del 31 de octubre de 2012, Exp. D-9079.

Corte Constitucional, sentencia T-987 del 23 de noviembre de 2012, Exp. T-3.585.879.

Corte Constitucional, sentencia C-178 del 26 de marzo de 2014, Exp. D-9874.

Corte Constitucional, sentencia C-813 del 5 de noviembre de 2014, Exp. D-10187.

Corte Constitucional, sentencia C-284 del 13 de mayo de 2015, Exp. D-10455.

Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia T-341 del 29 de junio de 2016, Exp. T-5.388.920

Corte Constitucional, sentencia C-165 del 10 de abril de 2019, Exp. D-12536.

Corte Constitucional, sentencia C-048 del 12 de febrero de 2020, Exp. D-13348.

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 30 de abril de 2009, Exp. 25899 3193 992 1999 00629 01.

Superintendencia de Industria y Comercio, sentencia 1772 de 2021.

Notas